INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Trois orientations principales inspirent la politique que le Gouvernement entend conduire dans le domaine de la fonction publique.
Il s'agit, en premier lieu, de réaffirmer ses principes
d'action
- dignité, impartialité,
intégrité et probité -, ce à quoi s'attache le
projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et
obligations des fonctionnaires
2
(
*
)
.
Il convient, en second lieu, de relancer le dialogue social, le Gouvernement ayant annoncé la mise en oeuvre du plan « Parcours Professionnels Carrières Rémunérations » (PPCR) 3 ( * ) malgré l'absence d'accord syndical sur ce texte.
La fonction publique a vocation, enfin, à participer au redressement des finances publiques, en particulier dans le cadre des projets de loi de finances (PLF). Le présent avis budgétaire porte ainsi sur le cadre général du PLF pour 2016 et sur les crédits du programme 148 « Fonction publique » .
Outre les problématiques strictement budgétaires, votre rapporteur a souhaité approfondir deux composantes de ce programme :
- l'apprentissage dans les trois versants de la fonction publique, qu'il convient de développer ;
- et les classes préparatoires intégrées (CPI), dont le modèle pédagogique doit être préservé.
I. LE CADRE GÉNÉRAL DU PLF POUR 2016 : EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE ET FINANCEMENT DU CNFPT
A. LES EFFECTIFS : UNE LEGERE HAUSSE POUR RÉPONDRE AUX PRIORITES GOUVERNEMENTALES
La fonction publique comprend 5,4 millions d'agents représentant plus de 5 millions d'équivalents temps plein (ETP) 4 ( * ) répartis entre l'État (45 % des ETP), les collectivités territoriales (34 %) et les hôpitaux (21 %) 5 ( * ) .
Le projet de loi de finances (PLF) ne concerne, par définition, que la fonction publique d'État , dont les effectifs ont eu tendance à baisser depuis 2002, contrairement aux deux autres versants de la fonction publique.
Évolution des effectifs dans les trois versants
de la fonction publique
(base 100 au 31 décembre 2002)
Source : Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, annexe au PLF pour 2016, p. 10
(1) L'emploi total correspond aux salariés des secteurs publics mais aussi privés
L'objectif du Gouvernement est de stabiliser ses effectifs tout en créant des postes dans des secteurs identifiés comme prioritaires (enseignement, justice, sécurité). En contrepartie, une réduction du nombre de personnels est prévue dans les autres domaines d'intervention de l'État.
Cette stratégie n'est que partiellement suivie dans le PLF 2016, les créations de postes au ministère de la Défense entraînant une légère hausse des ETP et les événements du 13 novembre 2015 ayant conduit le Président de la République à créer de nouveaux postes dans la police, la gendarmerie, la justice et les douanes.
Les effectifs de la fonction publique étatique se décomposent, de manière plus précise, en trois sous-catégories :
1. L'emploi ministériel : une légère augmentation
Le plafond des autorisations d'emplois de l'État 6 ( * ) (article 28 du PLF pour 2016) est fixé à 1 916 279 ETP , soit une augmentation de 8 202 ETP (+ 0,4 %) par rapport à 2015.
Plafond des autorisations d'emplois de l'État
Source : Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)
Si les efforts ont continué dans les secteurs « non prioritaires » , avec notamment la suppression de 2 548 ETP au ministère des Finances et des Comptes publics, cette augmentation des effectifs s'explique par :
- la poursuite du programme gouvernemental consistant à créer 60 000 emplois dans l'enseignement et 5 000 dans la sécurité et la justice lors du quinquennat 2012-2017. En 2016, 11 851 et 1 710 postes seraient respectivement créés dans ces secteurs 7 ( * ) ;
- l' actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) 8 ( * ) qui prévoit la création de 2 300 postes au ministère de la Défense en 2016. Pour mémoire, le Sénat avait consenti à cette hausse des effectifs au regard de « la dégradation du contexte sécuritaire et des menaces qui pèsent sur le territoire national » 9 ( * ) .
La hausse des effectifs ministériel sera finalement plus importante que prévu , le Président de la République ayant annoncé lors du Congrès de Versailles du 16 novembre 2015 la création d'ici deux ans de 5 000 emplois dans la police et la gendarmerie, de 2 500 postes dans la justice et de 1 000 emplois dans les douanes. À ce stade, ces éléments ne sont pas encore été intégrés au PLF pour 2016.
2. Les effectifs des opérateurs de l'État et des autorités independantes : une stabilisation
Outre les ministères, le PLF pour 2016 fixe des plafonds d'emploi pour les 520 opérateurs de l'État (article 29) 10 ( * ) et pour neuf autorités indépendantes (article 31) 11 ( * ) . Dans les deux cas, il est prévu une quasi- stabilisation des effectifs .
Plafond des autorisations d'emplois des
opérateurs
et des autorités indépendantes
|
Opérateurs de l'État |
Autorités indépendantes |
|
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ETP prévus par le PLF
|
397 484 12 ( * ) |
2 557 |
|
Évolution par rapport
|
- 70 ETP |
- 4 ETP |
Source : Commission des lois du Sénat à partir du PLF pour 2016
3. Les recrutements locaux à l'étranger : une légère diminution
Le nombre d'agents de droit local recrutés par des établissements culturels et de recherche situés à l'étranger est limité à 3 449, soit une baisse de 40 agents par rapport à 2015 (art. 30 du PLF pour 2016).
* 2 Projet de loi n° 41 (2015-2016) adopté par l'Assemblée nationale le 7 octobre 2015 et dont l'examen par la commission des lois du Sénat est prévu en décembre prochain.
* 3 Le contenu de ce plan - qui comprend principalement des dispositions relatives à la gestion de la carrière et à la rémunération des fonctionnaires - est présenté à l'annexe 1.
* 4 Les ETP sont une unité de mesure correspondant au travail d'un fonctionnaire à temps plein sur une année. Ils permettent d'évaluer les moyens humains dont bénéficient les administrations.
* 5 Source : Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, annexe au PLF pour 2016, p. 9.
* 6 Budgets annexes (« contrôle et exploitation aériens », « publication officielle et information administrative ») compris.
* 7 Cf. l'annexe 2 pour la répartition de ces créations de postes.
* 8 Article 4 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.
* 9 Cf. le rapport n° 547 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Raffarin au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et portant sur l'actualisation de la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.
* 10 Pour mémoire, les opérateurs sont des structures assurant une activité de service et contrôlées par l'État. Le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ou l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) entrent par exemple dans cette catégorie.
* 11 Sont prises en compte les autorités publiques indépendantes dotées d'une personnalité morale (comme le Conseil supérieur de l'audiovisuel, CSA) mais également les autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans le plafond d'ETP de l'État (comme l'Autorité de contrôle prudentiel, ACP).
* 12 Dont 1 000 créations de postes en faveur des universités.