Projet de loi de finances pour 2016 : Fonction publique

Avis n° 170 (2015-2016) de Mme Catherine DI FOLCO , fait au nom de la commission des lois, déposé le 19 novembre 2015

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N° 170

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2015

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2016 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VII

FONCTION PUBLIQUE

Par Mme Catherine DI FOLCO,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto .

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 14 ^ème législ.) : 3096, 3110 à 3117 et T.A. 602

Sénat : 163 et 164 à 169 (2015-2016)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

La commission des lois du Sénat, réunie le mercredi 25 novembre 2015, sous la présidence de M. Philippe Bas, président, a examiné, sur le rapport pour avis de Mme Catherine Di Folco ^{1 ( * )} , les dispositions du projet de loi de finances (PLF) pour 2016 relatives à la fonction publique .

Mme Catherine Di Folco a tout d'abord constaté une légère hausse des effectifs de la fonction publique d'État par rapport à 2015 en raison de l'objectif gouvernemental de création de postes dans des secteurs identifiés comme prioritaires (enseignement, justice et sécurité).

S'agissant du programme 148 , Fonction publique , le rapporteur pour avis a relevé la stabilité des crédits alloués à l'action sociale interministérielle (126 millions d'euros) et aux programmes interministériels de formation des fonctionnaires (78 millions d'euros). Elle a souligné la création d'une nouvelle action dotée de 30 millions d'euros et consacrée au développement de l'apprentissage dans la fonction publique d'État.

Cette dotation ne semble toutefois pas suffisante au regard de la volonté de développer l'apprentissage dans les trois versants de la fonction publique. Mme Catherine Di Folco a ainsi mis en exergue les obstacles structurels freinant le développement de l'apprentissage dans les administrations et la nécessité de les surmonter : absence de débouchés professionnels à l'issue du contrat d'apprentissage, coût plus élevé que dans le secteur privé et inadaptation du cadre juridique applicable aux activités dangereuses.

Enfin, le rapporteur pour avis a souhaité consacrer une partie de ses travaux aux classes préparatoires intégrées (CPI) qui soutiennent les étudiants et demandeurs d'emploi de condition modeste dans la préparation des concours externes de la fonction publique. Après avoir noté le caractère satisfaisant des résultats des CPI, Mme Catherine Di Folco a insisté sur la nécessité de préserver leur modèle pédagogique en conservant des effectifs réduits pour chacune des classes existantes. Elle a également invité à la création de nouvelles classes dans des domaines ou des zones géographiques non couverts par ce dispositif à ce jour.

Sur proposition du rapporteur pour avis, la commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines figurant dans le projet de loi de finances pour 2016.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Trois orientations principales inspirent la politique que le Gouvernement entend conduire dans le domaine de la fonction publique.

Il s'agit, en premier lieu, de réaffirmer ses principes d'action
- dignité, impartialité, intégrité et probité -, ce à quoi s'attache le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ^{2 ( * )} .

Il convient, en second lieu, de relancer le dialogue social, le Gouvernement ayant annoncé la mise en oeuvre du plan « Parcours Professionnels Carrières Rémunérations » (PPCR) ^{3 ( * )} malgré l'absence d'accord syndical sur ce texte.

La fonction publique a vocation, enfin, à participer au redressement des finances publiques, en particulier dans le cadre des projets de loi de finances (PLF). Le présent avis budgétaire porte ainsi sur le cadre général du PLF pour 2016 et sur les crédits du programme 148 « Fonction publique » .

Outre les problématiques strictement budgétaires, votre rapporteur a souhaité approfondir deux composantes de ce programme :

- l'apprentissage dans les trois versants de la fonction publique, qu'il convient de développer ;

- et les classes préparatoires intégrées (CPI), dont le modèle pédagogique doit être préservé.

I. LE CADRE GÉNÉRAL DU PLF POUR 2016 : EFFECTIFS DE LA FONCTION PUBLIQUE ET FINANCEMENT DU CNFPT

A. LES EFFECTIFS : UNE LEGERE HAUSSE POUR RÉPONDRE AUX PRIORITES GOUVERNEMENTALES

La fonction publique comprend 5,4 millions d'agents représentant plus de 5 millions d'équivalents temps plein (ETP) ^{4 ( * )} répartis entre l'État (45 % des ETP), les collectivités territoriales (34 %) et les hôpitaux (21 %) ^{5 ( * )} .

Le projet de loi de finances (PLF) ne concerne, par définition, que la fonction publique d'État , dont les effectifs ont eu tendance à baisser depuis 2002, contrairement aux deux autres versants de la fonction publique.

Évolution des effectifs dans les trois versants de la fonction publique
(base 100 au 31 décembre 2002)

Source : Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, annexe au PLF pour 2016, p. 10

(1) L'emploi total correspond aux salariés des secteurs publics mais aussi privés

L'objectif du Gouvernement est de stabiliser ses effectifs tout en créant des postes dans des secteurs identifiés comme prioritaires (enseignement, justice, sécurité). En contrepartie, une réduction du nombre de personnels est prévue dans les autres domaines d'intervention de l'État.

Cette stratégie n'est que partiellement suivie dans le PLF 2016, les créations de postes au ministère de la Défense entraînant une légère hausse des ETP et les événements du 13 novembre 2015 ayant conduit le Président de la République à créer de nouveaux postes dans la police, la gendarmerie, la justice et les douanes.

Les effectifs de la fonction publique étatique se décomposent, de manière plus précise, en trois sous-catégories :

1. L'emploi ministériel : une légère augmentation

Le plafond des autorisations d'emplois de l'État ^{6 ( * )} (article 28 du PLF pour 2016) est fixé à 1 916 279 ETP , soit une augmentation de 8 202 ETP (+ 0,4 %) par rapport à 2015.

Plafond des autorisations d'emplois de l'État

Source : Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP)

Si les efforts ont continué dans les secteurs « non prioritaires » , avec notamment la suppression de 2 548 ETP au ministère des Finances et des Comptes publics, cette augmentation des effectifs s'explique par :

- la poursuite du programme gouvernemental consistant à créer 60 000 emplois dans l'enseignement et 5 000 dans la sécurité et la justice lors du quinquennat 2012-2017. En 2016, 11 851 et 1 710 postes seraient respectivement créés dans ces secteurs ^{7 ( * )} ;

- l' actualisation de la loi de programmation militaire (LPM) ^{8 ( * )} qui prévoit la création de 2 300 postes au ministère de la Défense en 2016. Pour mémoire, le Sénat avait consenti à cette hausse des effectifs au regard de « la dégradation du contexte sécuritaire et des menaces qui pèsent sur le territoire national » ^{9 ( * )} .

La hausse des effectifs ministériel sera finalement plus importante que prévu , le Président de la République ayant annoncé lors du Congrès de Versailles du 16 novembre 2015 la création d'ici deux ans de 5 000 emplois dans la police et la gendarmerie, de 2 500 postes dans la justice et de 1 000 emplois dans les douanes. À ce stade, ces éléments ne sont pas encore été intégrés au PLF pour 2016.

2. Les effectifs des opérateurs de l'État et des autorités independantes : une stabilisation

Outre les ministères, le PLF pour 2016 fixe des plafonds d'emploi pour les 520 opérateurs de l'État (article 29) ^{10 ( * )} et pour neuf autorités indépendantes (article 31) ^{11 ( * )} . Dans les deux cas, il est prévu une quasi- stabilisation des effectifs .

Plafond des autorisations d'emplois des opérateurs
et des autorités indépendantes

	Opérateurs de l'État	Autorités indépendantes
ETP prévus par le PLF pour 2016	397 484 ^12 ( * )	2 557
Évolution par rapport à la LFI pour 2015	- 70 ETP	- 4 ETP

Source : Commission des lois du Sénat à partir du PLF pour 2016

3. Les recrutements locaux à l'étranger : une légère diminution

Le nombre d'agents de droit local recrutés par des établissements culturels et de recherche situés à l'étranger est limité à 3 449, soit une baisse de 40 agents par rapport à 2015 (art. 30 du PLF pour 2016).

B. L'ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DU CNFPT : DES INCERTITUDES À LEVER

Le Gouvernement a proposé de revoir les conditions de financement du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en abaissant le plafond du taux de la cotisation obligatoire versée à cet établissement public par les employeurs territoriaux.

Ce plafond est aujourd'hui égal 1 % de la masse salariale des collectivités territoriales. L'exécutif avait tout d'abord prévu de l'abaisser à 0,8 % (article 62 du PLF pour 2016), avant d'infléchir cet objectif en proposant de le fixer à 0,9 % de la masse salariale ^{13 ( * )} , ce qui conduirait à une baisse des ressources du CNFPT d'environ 32 millions d'euros par an.

Le Gouvernement n'a pas précisé si cet abaissement du plafond de cotisation était temporaire - auquel cas il pourrait être financé par l'épargne brute du CNFPT - ou pérenne , ce qui pourrait modifier plus profondément les dispositifs de formation des agents des collectivités territoriales.

Les missions du CNFPT

Créé par la loi n°87-529 du 13 juillet 1987, le CNFPT assure une triple mission de formation, de recrutement et de gestion des agents de la fonction publique territoriale ^{14 ( * )} .

La formation constitue sa principale mission. En 2014, le CNFPT a accueilli 958 882 stagiaires pour un nombre total de jours de formation s'élevant à 199 256, ce qui correspond à 1,4 journée de formation par agent .

S'agissant du recrutement , le CNFPT organise les concours d'administrateur territorial, d'ingénieur en chef, de conservateur du patrimoine et de conservateur des bibliothèques. Il publie également les déclarations de vacance d'emplois pour les fonctionnaires de catégorie A+ (1 803 déclarations en 2014) et gère l'observatoire de l'emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale.

Le CNFPT participe enfin à la gestion des agents territoriaux de catégorie A+ en aidant au reclassement des personnes déclarées inaptes à leurs fonctions et en mettant en oeuvre les procédures de reconnaissance de l'expérience professionnelle.

Le CNFPT assure ses missions à partir de recettes qui s'établissent, en 2014, à 47,26 millions d'euros en investissement et à 400,41 millions en fonctionnement. 88,4 % de ces recettes de fonctionnement résultent de la cotisation précitée. Son versement permet aux collectivités territoriales de bénéficier de la majorité des formations proposées par le CNFPT.

Le Gouvernement justifie l'abaissement du plafond de cette cotisation par les exigences de réduction des déficits et par les excédents dégagés par le CNFPT. Son épargne brute consolidée - qui résulte de ses excédents annuels successifs - s'élève en effet à 41,6 millions d'euros, dont 3,8 millions d'euros pour la seule année 2014.

Cette mesure a toutefois suscité la réserve de plusieurs employeurs territoriaux et syndicats. Ces derniers craignent une réduction du nombre de formations proposées par le CNFPT. Une baisse comparable du plafond de cotisation pour l'année 2012 ^{15 ( * )} s'était en effet accompagnée d'une diminution d'environ 9 % du nombre de formations assurées par cet établissement public.

Le CNFPT explique pour sa part que son équilibre financier serait fragilisé alors qu'il doit maintenir une trésorerie qu'il estime à 15 millions d'euros afin de couvrir ses dépenses courantes durant l'année ^{16 ( * )} . L'établissement public doit également conserver des marges de manoeuvre suffisantes pour réduire l'encours de sa dette, évaluée à 20 millions d'euros fin 2013.

Il propose également d'utiliser une partie de son épargne dans un programme volontariste de développement de la formation dans la fonction publique territoriale qui comprendrait, notamment, de nouvelles actions envers les emplois aidés et les apprentis dans la fonction publique.

Face à cette situation, l' Assemblée nationale a eu la sagesse de voter deux amendements identiques de M. Hugues Fourage et de Mme Christine Pirès-Beaune visant à supprimer cette mesure du PLF pour 2016 et donc à maintenir le plafond de cotisation du CNFPT à 1 % de la masse salariale des collectivités territoriales.

II. LE PROGRAMME 148 : L'APPRENTISSAGE À DÉVELOPPER ET LES CLASSES PRÉPARATOIRES INTÉGRÉÉS À PRÉSERVER

A. UN BUDGET EN HAUSSE POUR INCITER LES ADMINISTRATIONS DE L'ÉTAT À RECOURIR À L'APPRENTISSAGE

Piloté par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le programme 148 « Fonction publique » est intégré à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » . Il comprend historiquement deux actions (formation des fonctionnaires et action sociale interministérielle), auxquelles s'ajoute cette année une nouvelle action relative au développement de l'apprentissage.

1. Le PLF initial

Le programme 148 est doté au titre du PLF pour 2016 d'une enveloppe globale de 234 939 000 euros en crédit de paiement , soit une augmentation de 15,02 % à périmètre courant par rapport à 2015. Son budget est toutefois stabilisé à périmètre constant ^{17 ( * )} .

Évolution et répartition des crédits du programme 148

Source : commission des lois du Sénat à partir des réponses au questionnaire budgétaire

En dépit de l'intitulé générique du programme 148, son montant est limité car il ne concerne que l'action interministérielle . Il exclut donc les mesures propres des ministères en termes de formation et d'action sociale, les crédits correspondants étant disséminés dans les différents budgets ministériels.

À titre d'exemple, les crédits interministériels du programme 148 ne représentent que 17 % des fonds alloués à l'action sociale dans la fonction publique, le reste étant directement financé par les ministères. La fonction du programme 148 est ainsi d'appuyer et de compléter l'action ministérielle, non de s'y substituer.

a) Deux actions n'évoluant qu'à la marge : la formation des fonctionnaires et l'action sociale interministérielle

Le périmètre et le montant de ces deux actions du programme 148 sont stables dans le temps.

Les crédits de formation ( 78,17 millions d'euros en crédit de paiement dans le PLF pour 2016) sont essentiellement destinés à financer les subventions pour charge de service public versées à l'École nationale d'administration - près de 32 millions d'euros - et aux cinq instituts régionaux d'administration ^{18 ( * )} - pour près de 39 millions d'euros. Votre rapporteur s'est plus particulièrement intéressé aux classes préparatoires intégrées, en partie financées par cette subvention ( Cf. infra) .

Les sommes consacrées à l'action sociale interministérielle ( 126,77 millions d'euros ) concernent les neuf prestations suivantes :

Prestations de l'action sociale interministérielle

Source : commission des lois du Sénat à partir du bleu budgétaire du programme 148

b) Une nouvelle action : la dotation pour l'apprentissage dans la fonction publique d'État

Le programme 148 a été enrichi d'une nouvelle action dotée de 30 millions d'euros et destinée à développer l'apprentissage dans la fonction publique d'État. Elle comprend une subvention qui consisterait à rembourser la moitié des frais réels engagés par les administrations étatiques afin de rémunérer et former leurs apprentis. Elle s'inscrit donc dans l'engagement pris par le Président de la République lors de la conférence sociale des 7 et 8 juillet 2014 et consistant à recruter 4 000 apprentis à la rentrée 2015 et 6 000 à la rentrée 2016.

Bien qu'il soutienne cette initiative, votre rapporteur doute qu'elle soit suffisante. Elle ne s'adresse en effet qu'à la fonction publique d'État et ne répond que partiellement aux obstacles structurels freinant le développement de l'apprentissage .

2. Une légère diminution de l'enveloppe à l'Assemblée nationale

La mise en oeuvre du plan « Parcours Professionnels Carrières Rémunérations » (PPCR) ^{19 ( * )} a contraint le Gouvernement à présenter un amendement minorant de 9 millions d'euros les crédits de la mission « gestion des finances publiques et des ressources humaines » à laquelle appartient le programme 148 ^{20 ( * )} .

L'enveloppe du programme a ainsi été diminuée de 0,5 million d'euros pour s'établir à 234 439 187 euros en crédits de paiement . Le Gouvernement affirme pouvoir absorber ce « rabot » - qui ne remet pas en cause l'équilibre global du programme - par « la maîtrise accrue des dépenses de rénovation des restaurants administratifs » comprises dans le périmètre de l'action sociale interministérielle.

B. L'APPRENTISSAGE DANS LA FONCTION PUBLIQUE : UN DISPOSITIF À DEVELOPPER

Si le PLF pour 2016 vise explicitement le développement de l'apprentissage dans la fonction publique d'État, votre rapporteur a jugé nécessaire d'étendre ses travaux aux fonctions publiques territoriales et hospitalières, les problématiques étant comparables.

1. Un recours insuffisant à l'apprentissage dans les trois versants de la fonction publique

Les administrations publiques peuvent recourir à l'apprentissage depuis la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 ^{21 ( * )} .

D'une durée comprise entre un et trois ans, l'apprentissage participe à la formation des jeunes âgés de 16 à 25 ans tout en renforçant leur employabilité.

Pour les administrations, il présente l'avantage de :

- leur fournir un vivier d'agents dans le cadre d'une gestion prévisionnelle des ressources humaines ;

- leur permettre de valoriser l'action publique en général et le savoir-faire des maîtres d'apprentissage en particulier ;

- contribuer à la formation des jeunes et à la lutte contre le chômage.

Toutefois, les administrations ne comptaient que 12 712 apprentis en 2012 , ce qui représentait moins de 3 % de l'apprentissage en France . Si les collectivités territoriales sont les plus vertueuses, le nombre d'apprentis dans certains ministères était inférieur à cinq ^{22 ( * )} .

Nombre d'apprentis dans les trois versants de la fonction publique en 2012

Source : DGAFP

2. La nécessité d'un volontarisme politique et d'une organisation dédiée

Accroître l'apprentissage dans la fonction publique suppose une volonté politique forte , comme le montre l'exemple de la commune de Tours.

L'apprentissage à la commune de Tours

Le maire de Tours a fait de l'apprentissage une de ses priorités depuis son élection en mars 2014. Alors que la commune ne comptait pas d'apprentis à cette date, une campagne de recrutement a été menée à l'été 2014.

12 apprentis ont ainsi été recrutés à l'automne 2014 . Ils sont aujourd'hui 19 et la municipalité envisage de porter cet effectif à 25.

Votre rapporteur a pu observer la diversité des tâches exécutées par les apprentis lors de son déplacement du 15 octobre dernier. Sept secteurs d'activité sont concernés : menuiserie, métallerie-serrurerie, gestion des espaces verts, hygiène et propreté, informatique, économie de la construction, restauration collective. Elle a également constaté que les maîtres d'apprentissage ne considèrent pas cette fonction comme une tâche supplémentaire mais comme une source d'enrichissement personnel.

La mairie de Tours a construit une étroite collaboration avec plusieurs centres de formation des apprentis (CFA) ^{23 ( * )} qui n'hésitent pas à lui conseiller des candidats en fonction des profils d'apprentis recherchés.

Si ces CFA entretiennent des relations constructives avec les collectivités territoriales, ils confirment le faible nombre d'apprentis dans la fonction publique. Au CFA de Saint-Pierre-des-Corps, spécialisé dans les métiers du bâtiment et des travaux publics, seuls 12 des 600 apprentis sont employés par une collectivité publique.

Concernant la fonction publique d'État, le plan de développement de l'apprentissage annoncé lors de la Conférence sociale commence à porter ses fruits, l'objectif de recruter 4 000 apprentis à la rentrée 2015 ayant été légèrement dépassé selon la DGFAP.

Outre cette volonté politique, le développement de l'apprentissage implique une organisation dédiée, le contrat d'apprentissage reposant une relation tripartite entre l'apprenti, le centre de formation des apprentis et l'employeur public .

Organisation de l'apprentissage

Source : Commission des lois du Sénat

La réussite de cette relation tripartite nécessite que l'employeur public :

a) détermine ses besoins dans une optique de gestion prévisionnelle des ressources humaines ^{24 ( * )} (Cf. supra) ;

b) calcule le coût d'un apprenti et sollicite les éventuelles subventions de la région, chargée de la politique de l'apprentissage au titre de l'article L. 214-12 du code de l'éducation ;

c) entre en contact avec un CFA pour obtenir une liste de candidats potentiels, procéder à des entretiens de sélection et établir le contrat de travail ^{25 ( * )} ;

d) désigne et forme un maître d'apprentissage répondant aux conditions de l'article R. 6223-34 du code du travail ^{26 ( * )} ;

e) suive le travail et la scolarité de l'apprenti à partir du livret d'apprentissage rempli par le CFA et le maître d'apprentissage ;

f) propose, le cas échéant, à l'apprenti de rejoindre ses services à la fin de son contrat d'apprentissage.

Les auditions de votre rapporteur attestent du caractère encore perfectible de la coopération entre les employeurs publics et les régions , les communes étant par exemple rarement informées des aides financières mises à leur disposition par les conseils régionaux.

Conscient de cette difficulté, l'État a signé en 2015 une convention d'engagement avec l' Association des régions de France pour faciliter l'appariement entre les formations proposées par les CFA et les besoins de la fonction publique d'État. L'extension de cette convention aux fonctions publiques territoriale et hospitalière semblerait opportune.

3. La persistance d'obstacles structurels

La procédure de recrutement d'un apprenti ne représente pas une difficulté en soi : un contrat de travail type est disponible ^{27 ( * )} , de nombreux guides permettent d'orienter les employeurs publics ^{28 ( * )} et les CFA les conseillent dans leurs démarches.

Quatre obstacles au développement de l'apprentissage dans la fonction publique demeurent néanmoins.

a) L'absence de débouchés à l'issue du contrat d'apprentissage

Les apprentis de la fonction publique font face un problème de débouchés .

En effet, à la fin de leur contrat d'apprentissage, ils doivent en règle générale passer un concours de la fonction publique pour être conservés par leurs employeurs, sauf s'ils exercent un emploi de catégorie C pouvant être pourvu sans concours ^{29 ( * )} .

Lorsqu'ils choisissent de passer ce concours, aucune adaptation n'est prévue concernant les épreuves d'admissibilité . En cas de réussite, les anciens apprentis ne bénéficient ni d'une reprise d'ancienneté ni d'un droit supplémentaire pour leur retraite.

Ainsi, comme le souligne Jacky Richard, conseiller d'État, dans un rapport d'avril 2015, « les perspectives offertes aux jeunes apprentis accueillis par des employeurs publics sont souvent dissuasives » ^{30 ( * )} .

Surmonter cet obstacle nécessiterait de prévoir des voies d'accès à la fonction publique réservées aux anciens apprentis (intégration directe à l'issue du contrat d'apprentissage, organisation d'un examen professionnel spécifique, etc. ). Ces dispositifs pourraient toutefois se heurter à des difficultés d'ordre constitutionnel, le Conseil veillant au respect du principe d'égal accès à l'emploi public issu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ^{31 ( * )} .

À moyen terme, il semble donc plus opérationnel de travailler à un meilleur appariement entre les besoins des employeurs publics , d'une part, et l'offre de formation en apprentissage , d'autre part, comme le montre la réussite du CFA des métiers territoriaux d'Issy-les-Moulineaux.

Le CFA des métiers territoriaux d'Issy-les-Moulineaux

Ce CFA a été créé sous l'égide du CNFPT en 2008 pour répondre aux besoins des collectivités d'Ile-de-France. 476 apprentis du CFA ont obtenu leur diplôme à ce jour, soit un taux de réussite proche de 100 %.

Il forme des auxiliaires de puériculture (entre 25 et 35 apprentis dans chaque promotion) et, depuis 2014, des cuisiniers spécialisés en restauration de collectivité (une vingtaine d'apprentis). Dans ce dernier cas, le CFA développe une attestation de spécialisation spécifique qui s'ajouterait au CAP de cuisinier pour valoriser la capacité de ses apprentis à préparer le repas pour plus d'une centaine de couverts par service.

Le CFA accorde une attention particulière à l'appariement entre les besoins des employeurs publics et son offre de formation :

- les deux formations proposées correspondent à des métiers pour lesquels il existe de nombreux emplois vacants dans la fonction publique territoriale ;

- le métier de cuisinier étant classé en catégorie C, les élèves peuvent être recrutés sans concours , le CFA facilitant les contacts avec les collectivités. Il a ainsi constitué un réseau de 130 collectivités partenaires qu'il sollicite pour accueillir des apprentis. À l'issue de leurs contrats d'apprentissage, le CFA organise, pour les élèves qui le souhaitent, une rencontre avec des employeurs territoriaux en vue d'un éventuel recrutement ;

- pour le métier d'auxiliaire de puériculture , pour lequel la règle des concours administratifs s'applique, le CFA sensibilise les apprentis aux concours en leur dispensant, par exemple, des cours relatifs aux principes généraux de la fonction publique territoriale. Pour les apprentis n'obtenant pas le concours, le CFA sollicite les collectivités partenaires recherchant du personnel contractuel ;

- le CFA propose, avant la formation, un « stage d'accès » lors duquel les futurs apprentis rencontrent des professionnels du secteur afin de s'assurer que le métier d'auxiliaire de puériculture ou de cuisinier correspond à leurs attentes.

L'ensemble de ces dispositifs permet d'accroître les débouchés des apprentis pour un coût global de formation qui reste maîtrisé (entre 4 700 et 5 000 euros par an et par apprenti).

b) Un manque de lisibilité du fait de la concurrence d'autres dispositifs

L'apprentissage dans la fonction publique est concurrencé par le parcours d'accès aux carrières territoriales, hospitalières et de l'État (PACTE) et les emplois d'avenir ^{32 ( * )} .

Trois dispositifs concurrents

	Public cible	Durée du contrat	Intégration directe à la fonction publique	Nombre de personnes concernées (par an)
Apprentissage	Jeunes ^33 ( * )	Entre 1 et 3 ans	Non	12 700
PACTE	Jeunes sans qualification	Entre 1 et 2 ans	Oui	330 ^34 ( * )
Emplois d'avenir	Jeunes particulièrement éloignés de l'emploi	Entre 1 et 3 ans	Non	54 800

Source : commission des lois du Sénat

Ces trois dispositifs poursuivent le même objectif - renforcer l'employabilité des jeunes - mais leur articulation est largement perfectible.

Le PACTE semble attractif car il permet, à la différence de l'apprentissage, une intégration directe à la fonction publique sans nécessité de passer un concours. Concrètement, le jeune est recruté par un PACTE pour une durée d'un ou deux ans au cours de laquelle il suit une formation en alternance. À l'issue de ce contrat, son aptitude professionnelle est examinée par une commission d'évaluation qui procède, ou non, à sa titularisation. Dans ce cas, le législateur n'a donc pas considéré l'obstacle constitutionnel d'égal accès à l'emploi public comme dirimant , notamment au regard de la situation particulière des jeunes éligibles au PACTE.

En réalité, ce dispositif n'est que peu utilisé (environ 330 contrats chaque année), l'encadrement des jeunes qu'il implique étant considéré comme trop lourd. Une récente mission des inspections a d'ailleurs considéré qu'il ne s'agit pas d'un « système adéquat ou qu'il n'a pas trouvé son public » ^{35 ( * )} .

Face à ce constat, il pourrait être envisagé de supprimer le PACTE
- et de privilégier l'apprentissage pour assurer l'insertion des jeunes sans qualification - ou de l'alléger afin de le rendre plus opérationnel.

c) Un coût financier plus important que dans le secteur privé

Le coût d'un apprenti dans la fonction publique est plus élevé que dans le secteur privé. Sur le plan salarial, les employeurs publics ne bénéficient pas des incitations financières prévues pour les entreprises ^{36 ( * )} .

Coûts salariaux d'un apprenti - Exemple pour un jeune de 16 ans
en première année de CAP

	Secteur privé ^37 ( * )	Secteur public
Salaire mensuel (25% du SMIC)	348 euros	348 euros
Cotisations	+ 27 euros	+ 18 euros
Crédit d'impôt	- 133 euros	Non éligible
Indemnité compensatrice forfaitaire ^38 ( * )	- 83 euros	Non éligible
Coût total mensuel employeur	159 euros	366 euros

Source : DGAFP

Si une aide spécifique de 30 millions d'euros est prévue dans le PLF pour 2016 (Cf. supra) , elle ne concerne que la fonction publique d'État et ne répond donc pas aux enjeux financiers de l'apprentissage dans les deux autres versants de la fonction publique.

d) Des activités « réglementées » nécessitant une intervention du pouvoir réglementaire

Ces activités correspondent aux travaux exposant les apprentis mineurs à des risques pour leur santé ou leur sécurité.

L'article L. 4153-9 du code du travail prévoit, pour le secteur privé ^{39 ( * )} , que les apprentis peuvent les exécuter sous réserve d'avoir prévenu l'inspecteur du travail et d'avoir satisfait à plusieurs conditions fixées par voie réglementaire (évaluation précise des risques, avis du médecin d'aptitude, etc .) ^{40 ( * )}

À ce jour, il n'existe aucune procédure comparable pour les apprentis de la fonction publique. Cette situation est pénalisante pour de nombreux métiers , les apprentis menuisiers ne pouvant par exemple pas utiliser les machines de découpe du bois, outils qui font pourtant partie de leur coeur de métier. Dans les faits, cet interdit est souvent transgressé pour permettre à l'apprenti de se familiariser avec ce type de machines, ce qui constitue une insécurité juridique pour l'employeur public qui engage sa responsabilité pour faute grave en cas d'accident.

Il est donc urgent de mettre fin à cette divergence avec le secteur privé en prévoyant une procédure relative aux activités réglementées dans les trois versants de la fonction publique. Le Gouvernement s'est engagé dans cette voie dès décembre 2014 ^{41 ( * )} mais les décrets correspondants n'ont pas encore été publiés.

C. LES CLASSES PRÉPARATOIRES INTÉGRÉES : UN MODELE EFFICACE À PRÉSERVER

1. Les spécificités des classes préparatoires intégrées

Les classes préparatoires intégrées (CPI) s'adressent aux étudiants et demandeurs d'emploi de condition modeste pour les aider à préparer les concours externes de la fonction publique.

Créé à partir de 2006 dans une optique de diversification de la fonction publique, ce dispositif comprend un soutien pédagogique renforcé , une aide financière via l'allocation pour la diversité ^{42 ( * )} ainsi que des facilités d'hébergement et de restauration.

Il existe aujourd'hui 25 CPI , dont la majorité prépare à des concours de catégorie A+ et A comme la CPI de l'ENA, celles des IRA ou encore celle de l'Institut national du patrimoine ^{43 ( * )} . 23 CPI concernent la fonction publique d'État et deux la fonction publique hospitalière ^{44 ( * )} .

Les CPI comptent 476 élèves au total, dont 66 % présentent un revenu annuel inférieur à 20 000 euros. 35 % de ces étudiants sont également originaires des quartiers prioritaires de la politique de la ville.

La sélection des étudiants de CPI

Chaque année, les CPI reçoivent environ 2 450 candidatures pour un taux d'admission moyen de 19,4 %.

Pour être éligible à ce dispositif, le candidat doit remplir trois conditions :

a) être étudiant ou demandeur d'emploi ;

b) présenter le niveau de diplôme requis pour le concours préparé ^{45 ( * )} et avoir les bases académiques suffisantes pour espérer le réussir ;

c) justifier d'une condition sociale modeste. Ce critère comprend notamment un seuil de ressources - les revenus déclarés devant être inférieurs à 33 100 euros annuels ^{46 ( * )} -, ainsi que des considérations géographiques et sociologiques, comme la domiciliation ou le suivi d'études dans un quartier prioritaire de la politique de la ville.

Les dossiers sont examinés par une commission de sélection qui convoque les candidats admissibles à un entretien personnel avant de dresser la liste des admis. Aucune épreuve écrite n'est prévue, ce qui peut représenter une difficulté pour évaluer le niveau des candidats comme l'ont démontré les auditions de votre rapporteur.

Le modèle pédagogique des CPI repose sur un accompagnement renforcé : chaque classe accueille en moyenne 19 élèves . Leur effectif ne dépasse que rarement les 20 étudiants ^{47 ( * )} , ce qui permet un contact direct avec les professeurs. Des tuteurs apportent également un soutien personnalisé et adapté aux besoins de chaque étudiant.

S'agissant de l'organisation des CPI, deux modèles sont à distinguer :

- les CPI assurant elles-mêmes l'ensemble des enseignements comme celle de l'Institut National du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (INTEFP) préparant au concours d'inspecteur du travail ;

- les classes préparatoires intégrées délégant une partie des enseignements à d'autres structures comme la CPI de l'Institut national du patrimoine (INP).

La CPI de l'Institut national du patrimoine, un modèle partenarial

Créée en 2010, la CPI de l'Institut national du patrimoine accueille chaque année 12 étudiants afin de les préparer au concours de conservateur du patrimoine ^{48 ( * )} . Trois d'entre eux sont admissibles à ce concours en 2015.

Cette CPI fonctionne à partir d'un modèle partenarial , les élèves suivant du lundi au jeudi les cours :

- de l' École du Louvre pour ceux préparant l'une des spécialités suivantes du concours : archéologie, musées, patrimoine scientifique, technique et naturel ou monuments historiques et inventaire (9 étudiants pour la promotion 2015-2016) ;

- ou de l 'École nationale des chartes pour ceux ayant choisi la spécialité relative aux archives (3 étudiants).

La CPI assure, pour sa part, les cours du vendredi consacrés aux langues vivantes, aux séminaires thématiques sur le métier de conservateur et aux devoirs sur table.

Outre l'allocation pour la diversité versée par l'État (2 000 euros par an), les élèves bénéficient d'un soutien financier d'une structure privée - la Fondation Culture et Diversité ^{49 ( * )} - s'élevant à 2 000 ou à 4 000 euros par an en fonction de leur niveau de ressources. La Fondation propose également des solutions de logement et des prêts à taux zéro.

Si la DGAFP n'est pas en mesure de calculer précisément le budget global des CPI ^{50 ( * )} , le coût moyen d'un élève est estimé à 15 000 euros , ce qui représenterait une dépense globale d'environ 7,14 millions d'euros par an.

2. Des résultats très encourageants

Votre rapporteur souhaite saluer la qualité des enseignements dispensés par les CPI ainsi que leurs résultats.

Le taux d'évaporation en début de scolarité ^{51 ( * )} reste faible (3,3 %). Surtout, 47 % des étudiants des CPI réussissent un concours administratif à l'issue de cette formation : 23 % obtiennent un concours de catégorie A, 20 % un concours de catégorie B et 4 % un concours de catégorie C.

Ces chiffres n'intègrent pas les « réussites tardives » , c'est-à-dire les étudiants n'obtenant pas un concours à l'issue de leur formation en CPI mais une ou plusieurs années après. Pour l'ENA, cas dans lequel le nombre de « réussites tardives » est connu, le taux de réussite aux concours s'élève à 76 %. Les bons résultats de cette CPI s'expliquent également par sa capacité à préparer à d'autres concours de catégorie A+ ou A (INET, IRA, etc .).

Résultats des élèves de la CPI de l'ENA

Source : Commission des lois du Sénat à partir des données de l'ENA

La CPI de l'École nationale d'administration

La CPI de l'ENA, que votre rapporteur a visitée le 15 octobre 2015, a été créée en 2009.

Elle accueille 20 élèves en 2015 - soit quatre de plus qu'en 2014 - pour 187 candidatures reçues. 90 % de ses élèves sont boursiers et 32 % proviennent de zones prioritaires urbaines ou rurales. La prise en compte de la ruralité dans la sélection des candidatures - qui n'est pas pratiquée par toutes les CPI - semble très opportune au regard des difficultés rencontrées par ces territoires.

La gestion de la classe préparatoire intégrée est assurée par le directeur de la formation de l'ENA, un chargé de mission et une assistante de formation. Deux anciens élèves de l'École participent également à la coordination de l'équipe pédagogique, qui se compose d'une vingtaine d'intervenants.

La CPI de l'ENA a signé une convention avec l'université Paris I et l'École normale supérieure - qui préparent également aux concours administratifs - pour mutualiser les cours magistraux et les galops d'essai. Ce partenariat permet de maîtriser les coûts du dispositif et de créer une plus grande émulation à l'intérieur de la CPI.

3. Un modèle à préserver

a) Pour une augmentation raisonnée des effectifs

Le Gouvernement s'est fixé comme objectif d'accueillir 1 000 élèves dans les CPI d'ici 2016 ^{52 ( * )} , ce qui correspondrait à un doublement des effectifs de ces classes.

Deux stratégies sont envisageables pour atteindre cet objectif :

- doubler les effectifs de chaque classe préparatoire intégrée, le nombre moyen d'étudiants passant ainsi de 19 à 38 ;

- créer de nouvelles CPI dans des domaines ou des zones géographiques qui ne sont pas couverts par ce dispositif à l'heure actuelle.

Cette seconde stratégie paraît plus pertinente. Il convient, en effet, de s'assurer que cette augmentation des effectifs ne remette pas en cause le modèle pédagogique des CPI et les suivis individualisés qu'elles proposent.

Cette stratégie nécessite toutefois la mobilisation de nouveaux acteurs. Votre rapporteur s'étonne notamment de l'absence de CPI dans la fonction publique territoriale, ce dispositif paraissant totalement transposable à la préparation des concours de cette dernière.

b) Pour une soutenabilité budgétaire du dispositif

Quelle que soit la stratégie de développement suivie, la hausse du nombre d'élèves accueillis en CPI suppose un accroissement de leurs ressources budgétaires d'environ 7,14 millions d'euros ^{53 ( * )} . L'exécutif précise d'ailleurs que « la soutenabilité budgétaire du dispositif, a fortiori si l'on souhaite le renforcer, est en question face à l'augmentation du nombre de dossiers de candidature à l'entrée des CPI et aux contraintes budgétaires rencontrées par les ministères. Ces contraintes conduisent souvent les écoles à recentrer leur activité sur la formation statutaire au détriment des CPI » ^{54 ( * )} .

Aucun accroissement des ressources des CPI n'est explicitement prévu à ce stade même si des redéploiements de crédits sont possibles en cours d'exercice.

Dans le cas de la CPI de l'ENA, la dotation allouée par le Gouvernement (185 000 euros annuels) est restée stable malgré le passage de 16 à 20 étudiants à la rentrée 2015. Face à cette contrainte budgétaire, l'École a diversifié ses sources de financement : le Sénat et l'Assemblée nationale se sont engagés à financer chacun la scolarité de deux étudiants de la CPI en contrepartie de l'organisation de cours spécifiques à la préparation des concours de fonctionnaire parlementaire.

La réussite du modèle partenarial de l'INP démontre que toutes les pistes de financement doivent être étudiées pour conforter le modèle des CPI dans un contexte de tension des finances publiques. La piste d'un renforcement du financement des entreprises s'engageant en faveur de la diversité ne doit pas être exclue.

c) Pour une mutualisation des efforts

Lors de ses auditions, votre rapporteur a constaté que les étudiants ou les demandeurs d'emploi de condition modeste éligibles au dispositif des CPI ne le connaissent pas suffisamment, notamment lorsqu'ils étudient à l'université ^{55 ( * )} .

Il apparaît donc nécessaire de créer un véritable chaînage entre le milieu universitaire, les acteurs du marché du travail (Pôle emploi, missions locales, etc .), ceux de la politique de la ville et les CPI .

Le Gouvernement envisage, à cet effet, de lancer une campagne de communication à la rentrée 2016 pour mieux faire connaître les classes préparatoires intégrées.

En complément, il semble indispensable de mieux coordonner les 25 CPI existantes et de mutualiser leurs démarches. Pour ne prendre qu'un exemple, un courrier commun des 25 CPI pourrait être transmis à chaque université pour que leurs étudiants soient informés de l'ensemble des dispositifs existants.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines inscrits au projet de loi de finances pour 2016.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Direction générale de l'administration et de la fonction publique

Mme Caroline Krykwinski , sous-directrice de l'animation interministérielle des politiques de ressources humaines

Mme Flora Seguin , cheffe du bureau des politiques de recrutement, de la formation et de la professionnalisation

M. Cyrille Pajot , adjoint de la cheffe du bureau des politiques de recrutement de formation et de la professionnalisation

Mme Alexandra Pierre-Angelot , chargée d'études

Syndicats de la fonction publique (table ronde)

Fédération autonome de la fonction publique

Mme Martine Gretener , secrétaire général adjoint

M. Pascal Kessler , assesseur

CFE-CGC

M. Jean-Yves Delannoy , trésorier-adjoint

LISTE DES DÉPLACEMENTS

Visite de l'École nationale d'administration (ENA) à Paris (15 octobre 2015 au matin)

Mme Nathalie Loiseau , directrice

M. Eric Pelisson , directeur de la formation

M. Jean-Christophe Leforestier , conseiller pédagogique, chargé de mission « égalité des chances »

Élèves de la classe préparatoire intégrée de l'École

Déplacement à la mairie de Tours (15 octobre 2015 après-midi)

M. Jacques Chevetchenko , premier-adjoint au maire

M. Jean-Pierre Moreau , directeur adjoint des services techniques

M. Aurélien Binet , responsable d'équipe aux espaces verts

M. Pascal Michelot , responsable du restaurant municipal

M. Hubert Garcia , architecte responsable au service architecture et bâtiments

M. Frédéric Dupont , responsable de l'administration des systèmes informatiques

M. Dany Mamour , responsable d'équipe à la direction parcs et jardins

M. Dominique Billout , responsable emploi formation à la direction des ressources humaines

M. Juan Carlos Hermosa , responsable hygiène au parc des sports

M. Roger Proudhom , technicien à l'entretien général

M. Laurent Jonckheere , agent de maîtrise parcs et jardins

M. Eric Lion , service de l'entretien communal

M. Pierre-Michel Garry , service entretien

Mme Dominique Drulhon Gateuil , CFA de Tours

M. Patrice Marcou , directeur du CFA BTP 37

Mme Véronique Duval , médiatrice du CFA Agricole 37

Mme Christine Fresneau , directrice du CFA propreté INHNI Centre

Mme Stéphanie Neveux , médiatrice du CFA BTP 37

Mme Virginie Duchesne , conseillère jeunes et entreprises du CFA BTP 37

Apprentis de la ville de Tours

Visite de l'Institut national du Patrimoine à Paris (30 octobre 2015)

M. Philippe Barbat , directeur de l'Institut national du patrimoine

Mme Annaïg Chatain , adjointe du directeur des études

Mme Isabelle Morch , chargée d'organisation de formation à la direction des études des conservateurs

M. Jérôme Belmon , directeur des études de l'École nationale des chartes

Mme Monique Bouscasse , chargée de mission à la fondation « culture et diversité »

Mme Sophie Mouquin , directrice des études de l'École du Louvre

Étudiants de la classe préparatoire intégrée de l'Institut

Déplacement au CFA CNFPT d'Issy-les-Moulineaux (5 novembre 2015)

M. Luc Neel, directeur régional de la délégation Première couronne

Mme Valérie Paumier-Bancel , directrice du CFA des métiers territoriaux

Mme Laurence Mazin , responsable de la formation des apprentis

Mme Christine Madiot , responsable de la formation des cuisiniers spécialisés de collectivité territoriale

M. Xavier Decis , chargé du développement de l'apprentissage

Mme Hélène Correia , assistante pédagogique filière cuisiniers

Mme Marie-Luce Londiveau , assistante pédagogique de la formation d'auxiliaire de puériculture

Apprentis du CFA

ANNEXE 1 : LE PLAN « PARCOURS PROFESSIONNELS
CARRIÈRES RÉMUNÉRATIONS » (PPCR)

Le plan « parcours professionnels carrières et rémunération » est issu d'une négociation entre les employeurs publics et les syndicats entamée en octobre 2014.

Il comporte deux axes dont les principales mesures sont les suivantes :

Ø Axe 1 : Renforcer l'unité de la fonction publique pour l'adapter aux évolutions de l'action publique

- poursuite de la rénovation des épreuves des concours administratifs ;

- harmonisation des conditions d'appréciation de la valeur professionnelle des agents.

Ø Axe 2 : Améliorer la politique de rémunération de la fonction publique

- refonte complète des grilles indiciaires, un « tassement » ayant été constaté entre les catégories C, B et A ;

- transformation des primes indemnitaires en points d'indice, ce qui permettrait de réduire les différences indemnitaires entre corps et versants de la fonction publique et donc de faciliter les mobilités ;

- restructuration des catégories A et C ;

- organisation de négociations régulières concernant l'évolution des rémunérations et des carrières.

Le 30 septembre dernier, le Premier ministre a annoncé l'application de ce plan, malgré l'échec de la négociation avec les syndicats ^{56 ( * )} .

Son application est prévue entre 2016 et 2020 mais son coût réel n'a pas encore été évalué.

Le Gouvernement a commencé à traduire le PPCR sur le plan législatif à l'occasion :

- du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ^{57 ( * )} (plus grande transparence des recrutements sans concours des agents de catégorie C, allongement d'un an de l'inscription sur la liste d'admission des concours de la fonction publique territoriale, etc. ) ;

- et du présent projet de loi de finances pour 2016. L'Assemblée nationale a en effet adopté un amendement du Gouvernement visant à transformer des primes indemnitaires en points d'indice. En 2016, l'impact financier de cette seule mesure est évalué à 188 millions d'euros répartis ainsi : 34 millions d'euros pour la fonction publique d'État, 106 millions pour la fonction publique hospitalière et à 48 millions d'euros pour la fonction publique territoriale.

Cette mesure serait en partie compensée par l'harmonisation des avancements d'échelons, prévue par le même amendement, qui permettrait de dégager une économie de 113 millions d'euros (dont 6 millions d'euros pour la fonction publique d'État, 61 millions pour la fonction publique hospitalière et 46 millions pour la fonction publique territoriale).

ANNEXE 2 : CRÉATION DE POSTES DANS LES EMPLOIS MINISTERIELS

Source : DGAFP

Il convient d'ajouter, en outre :

- les 2 300 postes créés au ministère de la Défense conformément à l'article 4 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

- la création d'ici deux ans de 5 000 emplois dans la police et la gendarmerie, de 2 500 postes dans la justice et de 1 000 emplois dans les douanes annoncée par le Président de la République lors du Congrès de Versailles du 16 novembre dernier.

ANNEXE 3 : EFFECTIFS DES OPÉRATEURS DE L'ÉTAT
ET DES AUTORITÉS PUBLIQUES INDÉPENDANTES - PRÉSENTATION DÉTAILLÉE

• Opérateurs de l'Etat

Mission / Programme	Plafond exprimé en ETPT
Action extérieure de l'État	6 939
Diplomatie culturelle et d'influence	6 939
Administration générale et territoriale de l'État	322
Administration territoriale	109
Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur	213
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales	14 456
Économie et développement durable de l'agriculture et des territoires	4 041
Forêt	9 123
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation	1 285
Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture	7
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	1 307
Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 307
Culture	14 539
Patrimoines	8 464
Création	3 607
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	2 468
Défense	6 236
Environnement et prospective de la politique de défense	5 100
Soutien de la politique de la défense	1 136
Direction de l'action du Gouvernement	616
Coordination du travail gouvernemental	616
Écologie, développement et mobilité durables	20 474
Infrastructures et services de transports	4 839
Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture	237
Météorologie	3 080
Paysages, eau et biodiversité	5 304
Information géographique et cartographique	1 575
Prévention des risques	1 451
Énergie, climat et après-mines	482
Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables	3 506
Économie	2 628
Développement des entreprises et du tourisme	2 628
Égalité des territoires et logement	293
Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat	293
Enseignement scolaire	3 438
Soutien de la politique de l'éducation nationale	3 438
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	1 354
Fonction publique	1 354
Immigration, asile et intégration	1 386
Immigration et asile	545
Intégration et accès à la nationalité française	841
Justice	534
Justice judiciaire	192
Administration pénitentiaire	236
Conduite et pilotage de la politique de la justice	106
Médias, livre et industries culturelles	3 034
Livre et industries culturelles	3 034
Outre-mer	127
Emploi outre-mer	127
Politique des territoires	80
Politique de la ville	80
Recherche et enseignement supérieur	258 493
Formations supérieures et recherche universitaire	163 833
Vie étudiante	12 716
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	70 522
Recherche spatiale	2 417
Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables	4 486
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	2 243
Recherche culturelle et culture scientifique	1 061
Enseignement supérieur et recherche agricoles	1 215
Régimes sociaux et de retraite	344
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	344
Santé	2 295
Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins	2 295
Sécurités	272
Police nationale	272
Solidarité, insertion et égalité des chances	8 748
Inclusion sociale et protection des personnes	31
Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative	8 717
Sport, jeunesse et vie associative	576
Sport	535
Jeunesse et vie associative	41
Travail et emploi	48 151
Accès et retour à l'emploi	47 833
Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi	84
Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	76
Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail	158
Contrôle et exploitation aériens	812
Soutien aux prestations de l'aviation civile	812
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers	30
Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers	30
Total	397 484

Source : article 29 du PLF pour 2016

• Autorités indépendantes

Source : article 31 du PLF pour 2016

ANNEXE 4 : REPARTITION DES APPRENTIS DANS LA FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT (2012)

	Ministères	Établissements publics administratifs	Total
Affaires étrangères et européennes			inférieur à 5
Culture et Communication		21	21
Agriculture, alimentation, pêche, ruralité et aménagement du territoire	inférieur à 5	23	s
Budget, Comptes publics et Réforme de l'État	17	85	102
Économie, finances et industrie		30	30
Défense et anciens combattants	176	17	193
Écologie, développement durable, transports et logement	10	13	23
Éducation nationale, jeunesse et vie associative	6	6	12
Enseignement supérieur et Recherche		255	255
Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration	33		33
Justice et Libertés	9	inférieur à 5	s
Travail, emploi et santé	inférieur à 5	20	s
Services du Premier ministre	10		10
Total	269	471	740

Source : DGAFP à partir du système d'information sur les agents
de la fonction publique (SIASP) et de l'INSEE

ANNEXE 5 : LISTE DES CLASSES PRÉPARATOIRES INTÉGRÉES

Ministère pilote	École/ service à compétence nationale	Région	Textes portant création des CPI
Budget Économie et finances	INSEE (contrôleur B)	Aquitaine
	END (douanes) concours A	Nord Pas-de-Calais
	ENFIP A Noisy	Ile de France	Arrêté du 4 août 2010 portant création d'un service à compétence nationale dénommé « École nationale des finances publiques »
	ENFIP A Clermont	Auvergne
	ENFIP B Noisy	Ile de France
	ENFIP B Lyon	Rhône-Alpes
	ENCCRF concours B	Langue doc-Roussillon
Culture	INP concours A	Ile de France	Arrêté du 20 mai 2010 relatif à la mise en place d'une classe préparatoire intégrée pour l'accès aux concours externes de recrutement des élèves conservateurs du patrimoine (Institut national du patrimoine)
Ecologie	ENTE B	Nord Pas-de-Calais	Arrêté du 29 janvier 2013 organisant l'ouverture d'une classe préparatoire intégrée au concours externe de technicien supérieur du développement durable
Fonction publique	ENA	Ile de France	Arrêté du 18 mai 2009 relatif à la mise en place d'une classe préparatoire pour l'accès au concours externe de l'École nationale d'administration
	IRA Bastia	Corse	Arrêté du 18 mai 2009 relatif à la mise en place d'une classe préparatoire pour l'accès aux concours externes ou aux troisièmes concours des instituts régionaux d'administration
	IRA Lille	Nord Pas-de-Calais
	IRA Lyon	Rhône-Alpes
	IRA Metz	Lorraine
	IRA Nantes	Pays de la Loire
Intérieur	ENSP concours A commissaire	Ile de France	Arrêté du 12 septembre 2006 relatif à l'organisation de la classe préparatoire au concours externe d'accès au corps des commissaires de police
	ENSP concours A officier	Rhône-Alpes
	Gendarmerie concours A	Ile de France	Arrêté du 5 mai 2010 organisant l'ouverture d'une classe préparatoire intégrée au concours prévu au 1° de l'article 6 du décret n° 2008-946 du 12 septembre 2008 modifié portant statut particulier du corps des officiers de gendarmerie
Justice	ENAP concours A	Aquitaine
	ENG concours B	Bourgogne	Article 2 (dernier alinéa) de l'arrêté du 17 avril 2012 fixant l'organisation et les missions de l'École nationale des greffes
	ENM concours A	Aquitaine	Arrêté du 22 mai 2008 relatif à l'organisation des classes préparatoires au premier concours d'accès à l'École nationale de la magistrature
	ENPJJ concours B	Nord Pas-de-Calais
Santé	EHESP-Rennes concours A	Bretagne	Arrêté du 30 juin 2009 organisant l'ouverture d'une classe préparatoire intégrée aux concours externes de recrutement des personnels de direction des établissements
	EHESP Paris XIII concours A	Ile de France
Travail	INTEFP concours A	Rhône-Alpes	Arrêté du 29 mai 2009 organisant l'ouverture d'une classe préparatoire intégrée au concours d'inspecteur du travail

Source : DGAFP

NB : la CPI « contrôleur du travail » de l'Institut national du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) a été supprimée en 2014 du fait de la mise en extinction de ce corps ^{58 ( * )} .

---

* ¹ Le compte rendu de cette réunion est consultable à l'adresse suivante :

http://senat.fr/compte-rendu-commissions/lois.html

* ² Projet de loi n° 41 (2015-2016) adopté par l'Assemblée nationale le 7 octobre 2015 et dont l'examen par la commission des lois du Sénat est prévu en décembre prochain.

* ³ Le contenu de ce plan - qui comprend principalement des dispositions relatives à la gestion de la carrière et à la rémunération des fonctionnaires - est présenté à l'annexe 1.

* ⁴ Les ETP sont une unité de mesure correspondant au travail d'un fonctionnaire à temps plein sur une année. Ils permettent d'évaluer les moyens humains dont bénéficient les administrations.

* ⁵ Source : Rapport sur l'état de la fonction publique et les rémunérations, annexe au PLF pour 2016, p. 9.

* ⁶ Budgets annexes (« contrôle et exploitation aériens », « publication officielle et information administrative ») compris.

* ⁷ Cf. l'annexe 2 pour la répartition de ces créations de postes.

* ⁸ Article 4 de la loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* ⁹ Cf. le rapport n° 547 (2014-2015) de M. Jean-Pierre Raffarin au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et portant sur l'actualisation de la programmation militaire pour les années 2015 à 2019.

* ¹⁰ Pour mémoire, les opérateurs sont des structures assurant une activité de service et contrôlées par l'État. Le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ou l'Institut national de l'information géographique et forestière (IGN) entrent par exemple dans cette catégorie.

* ¹¹ Sont prises en compte les autorités publiques indépendantes dotées d'une personnalité morale (comme le Conseil supérieur de l'audiovisuel, CSA) mais également les autorités administratives indépendantes dont les effectifs ne sont pas inclus dans le plafond d'ETP de l'État (comme l'Autorité de contrôle prudentiel, ACP).

* ¹² Dont 1 000 créations de postes en faveur des universités.

* ¹³ Lettre de Mme Marylise Lebranchu du 15 octobre 2015 à l'attention de M. François Deluga, président du CNFPT.

* ¹⁴ Cf. l'article 12-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

* ¹⁵ Article 38 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ¹⁶ Un décalage de trésorerie est en effet observé, la majeure partie des cotisations des employeurs publics étant versée au CNFPT en fin d'exercice.

* ¹⁷ C'est-à-dire en neutralisant l'ajout de l'action relative à l'apprentissage qui représente 30 millions d'euros.

* ¹⁸ Situés, pour mémoire, à Bastia, Lille, Lyon, Metz et Nantes.

* ¹⁹ Cf. l'annexe 1.

* ²⁰ Cet amendement a été adopté en seconde délibération par l'Assemblée nationale.

* ²¹ Loi portant diverses dispositions relatives à l'apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail.

* ²² Cf. l'annexe 4 détaillant le nombre d'apprentis par ministère en 2012.

* ²³ CFA agricole de Tours-Fondettes, CFA propreté INHNI de Tours, CFA bâtiment et travaux publics de Saint-Pierre-des-Corps.

* ²⁴ Dans le cadre du plan de développement de l'apprentissage, les services de l'État ont par exemple établi un « plan prévisionnel de recrutement » aux niveaux central et déconcentré.

* ²⁵ Pour les collectivités territoriales, l'avis du comité d'hygiène et de sécurité doit également être sollicité avant le recrutement.

* ²⁶ Sauf dérogations, le maître d'apprentissage doit présenter un diplôme d'un niveau au moins équivalent à celui préparé par l'apprenti ainsi qu'une expérience professionnelle d'au moins deux ans. Ces critères sont contrôlés par les DIRECCTE, en charge de l'enregistrement du contrat d'apprentissage.

* ²⁷ Ce formulaire d'une page est disponible au lien suivant : https://www.formulaires.modernisation.gouv.fr/gf/cerfa_10103.do

* ²⁸ Cf. notamment le guide « L'apprentissage dans la fonction publique d'État » (2015) de la DGAFP et celui intitulé « Apprentissage dans la fonction publique hospitalière » de l'Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier.

* ²⁹ Article 22 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État.

* ³⁰ Rapport au Premier ministre intitulé « Développer et pérenniser l'apprentissage dans la fonction publique », p. 35.

* ³¹ Cf. notamment le considérant 5 de la décision n° 82-153 DC du 14 janvier 1983 du Conseil constitutionnel sur la loi relative au statut général des fonctionnaires. La création de voies d'accès spécifiques représente une inégalité de traitement devant être justifiée par une différence de situation objective. Or, il n'est pas certain que la situation d'un apprenti de la fonction publique soit objectivement différente de celle d'autres personnes, et notamment des apprentis du secteur privé.

* ³² Issus, respectivement, de l'ordonnance n° 2005-901 du 2 août 2005 et de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012.

* ³³ Entre 16 et 25 ans pour l'ensemble du tableau.

* ³⁴ Ce chiffre a été calculé au prorata du nombre total de PACTE signés depuis leur création en 2006.

* ³⁵ Rapport IGAS, IGA, IGAENR, IGEN, « Les freins non financiers au développement de l'apprentissage », février 2014, p. 57.

* ³⁶ Soit le crédit d'impôt de l'article 244 quater G du code général des impôts et la prime à l'apprentissage des articles L. 6243-1 à L. 6243-1-2 du code du travail.

* ³⁷ Hypothèse d'une entreprise comprenant 20 agents ou plus.

* ³⁸ Cette indemnité a été remplacée, depuis le 1 ^er janvier 2014, par la prime à l'apprentissage.

* ³⁹ Cette procédure nécessitant l'intervention de l'inspecteur du travail, elle n'est pas applicable à la fonction publique.

* ⁴⁰ Cf. le décret n° 2015-443 du 17 avril 2015 relatif à la procédure de dérogation prévue à l'article L.  4153-9 du code du travail pour les jeunes âgés de moins de dix-huit ans.

* ⁴¹ Réponse du ministre de l'intérieur à la question n° 08169 de M. Simon Sutour, 18 décembre 2014.

* ⁴² D'un montant de 2 000 euros, cette allocation est versée à 86 % des élèves des CPI pour un montant global de 732 000 euros.

* ⁴³ La liste complète des CPI est disponible à l'annexe 5.

* ⁴⁴ À savoir les CPI de l'École des hautes études en santé publique (EHESP) basées à Rennes et Paris. Elles préparent à quatre concours : directeur d'hôpital, directeur d'établissement sanitaire, social, médico-social, inspecteur de l'action sanitaire et sociale, attaché d'administration hospitalière.

* ⁴⁵ Ce niveau correspond généralement à la licence, soit trois années d'études après le baccalauréat.

* ⁴⁶ Les revenus pris en compte sont ceux du candidat ou de ses ascendants s'il est encore à leur charge.

* ⁴⁷ Sauf pour les CPI des IRA (entre 25 et 35 élèves), celles de l'École nationale de la magistrature (45 étudiants) et de l'École nationale de protection judiciaire de la jeunesse (45 élèves).

* ⁴⁸ Présents dans la fonction publique d'État et territoriale, les conservateurs du patrimoine sont chargés d'entretenir et de valoriser les monuments, archives et oeuvres d'art.

* ⁴⁹ Créée en octobre 2006, cette fondation est financée par Fimalac, une société privée intervenant notamment dans les secteurs de l'hôtellerie, de l'immobilier et des services financiers.

* ⁵⁰ Certaines CPI fonctionnant à partir des ressources propres des écoles de service public et ne disposant pas d'une comptabilité analytique.

* ⁵¹ Taux correspondant aux étudiants admis en CPI mais ne se présentant pas aux cours.

* ⁵² Feuille de route « égalité des chances et citoyenneté » du Premier ministre du 6 mars 2015 et note de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique du 9 avril 2015.

* ⁵³ En reprenant l'hypothèse que le coût moyen d'un étudiant en CPI s'élève à 15 000 euros. Si des économies d'échelle ne sont pas à exclure avec l'augmentation des effectifs, certaines dépenses sont incompressibles (notamment les appuis financiers et les aides au logement).

* ⁵⁴ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ⁵⁵ Les instituts d'études politiques (IEP) semblent plus proactifs que les universités, notamment grâce aux relations qu'ils entretiennent avec l'ENA.

* ⁵⁶ CGT, FO et Solidaires - qui représentent 50,2% des personnel - ayant refusé de signer cet accord.

* ⁵⁷ Projet de loi n° 41 (2015-2016) adopté par l'Assemblée nationale le 7 octobre 2015 et dont l'examen par la commission des lois du Sénat est prévu en décembre prochain.

* ⁵⁸ Décret n° 2013-875 du 27 septembre 2013 modifiant le décret n° 97-364 du 18 avril 1997 portant statut particulier du corps des contrôleurs du travail.