INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
À titre liminaire, votre rapporteur tient à rendre hommage à son prédécesseur, notre ancien collègue M. Jean-Patrick Courtois, qui rapportait auparavant les crédits de la mission « Sécurité », hors « Sécurité civile ».
Le présent rapport pour avis est consacré à trois des quatre programmes que compte la mission « Sécurités » : les programmes 176 « Police nationale », 152 « Gendarmerie nationale » et 207 « Sécurité et éducation routières ». Le programme 161 « Sécurité civile » fait l'objet d'un rapport spécifique de notre collègue Catherine Troendlé.
À l'heure où de tragiques attentats ont endeuillé une fois de plus l'année 2015, l'examen des crédits consacrés à la sécurité revêt un relief tout particulier.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, les crédits examinés par votre rapporteur pour avis se montent à 18,02 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) sur les 18,48 milliards d'euros de la mission « Sécurités » et 17,93 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sur un total de 18,37 milliards d'euros, soit une stabilisation des crédits en euros courants par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour l'année 2015.
L'analyse budgétaire de la mission « Sécurités », hors sécurité civile, portera sur les créations d'effectifs et sur les moyens de fonctionnement alloués, dans un contexte marqué par la priorité accordée à certaines missions, au premier chef la lutte contre le terrorisme .
Par-delà l'analyse budgétaire, en perspective avec l'examen effectué dans le rapport pour avis de l'année dernière, votre rapporteur appréciera les résultats des mesures de mutualisation entre les forces de police et de gendarmerie, étant observé que ces mesures semblent être parvenues à un palier. Votre rapporteur dressera également un bilan de la lutte contre les organisations criminelles en 2014 et un premier bilan du plan contre la radicalisation violente et les filières terroristes, tout en relevant que depuis le 1 er septembre 2014, un nouveau service statistique ministériel a été créé, afin de disposer de statistiques relatives à la délinquance et à la sécurité améliorées et indépendantes.
Afin d'enrichir d'une expérience concrète son étude du budget, votre rapporteur s'est par ailleurs rendu au commissariat de police de Boulogne-Billancourt ainsi qu'au Pôle judiciaire de la Gendarmerie nationale (PJGN) installé en 2015 à Cergy-Pontoise, qui rassemble, au sein d'une même emprise, plusieurs laboratoires de police scientifique, mais aussi d'analyse des traces informatiques.
I. DES MOYENS EN PROGRESSION DANS UN CONTEXTE DE FORTE MONTÉE EN CHARGE DE CERTAINES MISSIONS
A. UN CONSTAT : DES MOYENS EN HAUSSE DANS UN CADRE BUDGÉTAIRE CONTRAINT
1. Une augmentation des effectifs au sein de la gendarmerie et de la police nationales
a) Les effectifs de la police nationale
Dans le projet de loi initial, le schéma d'emploi de la police nationale pour 2016 prévoyait une progression de 548 personnes , après une progression de 243 personnes pour les années 2014 et 2015.
Cet effort important s'explique en partie par l'augmentation du risque sécuritaire lié au terrorisme, puisque 390 emplois sont alloués au titre de la lutte anti-terroriste. Alors qu'en 2015, l'effort avait principalement porté sur les personnels techniques, il porte en 2016 principalement sur les corps d'encadrement et d'application (+530), les personnels techniques (+259) ou les personnels administratifs (+147) alors même que pour l'année 2015, ceux-ci avaient fait l'objet d'une diminution (-36). En revanche, en cohérence avec l'objectif de diminution du corps d'encadrement poursuivi depuis plusieurs années, 437 postes relevant des corps de conception et de direction et du corps de commandement ont été supprimés.
En revanche, les départs d'adjoints de sécurité sont strictement compensés cette année et portent sur un volume de 2 898 personnes.
Comme les années précédentes, la tendance à substituer des contractuels aux titulaires au sein des effectifs se poursuit, puisque les 2 898 adjoints de sécurité précités représentent 53,4 % du total des recrutements, ce qui représente la même proportion qu'en 2013, 2014 ou 2015, en légère diminution toutefois (environ 58 % pour ces deux années et 56 % en 2015).
Cette substitution de contractuels à des titulaires implique, entre autres mesures, la mise en oeuvre de dispositifs de reconversion afin de conserver l'attractivité de ces fonctions.
Votre rapporteur observe toutefois que les adjoints de sécurité sont encouragés à présenter les concours d'accès à un corps de fonctionnaires, avec un certain succès puisque depuis 1997, 28 104 d'entre eux, sur un total de 57 709 sortis du dispositif depuis cette date, ont été intégrés dans la police nationale en réussissant un concours d'accès à un corps de fonctionnaires. L'accès au concours de gardien de la paix fait même l'objet d'une voie spécifique pour les adjoints de sécurité. De manière beaucoup plus marginale, les adjoints de sécurité intègrent aussi le corps des adjoints administratifs (38 en 2014) ou le corps de la police technique et scientifique (16 en 2014).
Lors de l'examen du projet de loi de finances par les députés, ceux-ci ont adopté un amendement n° II-228 du Gouvernement abondant les crédits de la mission « Sécurités » afin de financer la création de 530 ETP supplémentaires , destinés au plan de lutte contre l'immigration irrégulière , portant donc à 1 078 le nombre de créations de postes dans la police.
b) Les effectifs de la gendarmerie nationale
Le schéma d'emploi de la gendarmerie nationale dans le projet de loi de finances pour 2016 montre une progression de 184 personnes , soit une progression en légère hausse par rapport à 2015. Cette hausse ne concerne cependant que les sous-officiers (+ 265), les personnels administratifs (+ 216) et les personnels techniques (+ 56) au prix d'une diminution forte du nombre d'officiers (- 180) et de gendarmes adjoints volontaires (GAV) recrutés (- 51).
En 2016, 9 124 personnes seront recrutées : 5 566 gendarmes volontaires, 44 personnels techniques, 111 personnels administratifs, 2 887 sous-officiers et 59 officiers.
Lors de l'examen du projet de loi de finances par les députés, ce schéma d'emploi a été complété par la création de 370 ETP supplémentaires , par le biais de l'amendement n° II-228 du Gouvernement, afin de financer l'effort supplémentaire demandé en matière de lutte contre l'immigration irrégulière, portant à 554 le nombre total de créations de postes.
2. Des moyens en progression pour l'immobilier, mais ne permettant que de ralentir le vieillissement du parc
a) Le parc domanial de la police nationale
- Un parc immobilier conséquent, bénéficiant de ressources à peine suffisantes pour l'entretenir
Le parc immobilier de la police nationale est constitué de bâtiments tels que des commissariats ou hôtels de police, des écoles de formation, les cantonnements et casernement des compagnies républicaines de sécurité, les bâtiments de la police aux frontières, de la police judiciaire et des services du renseignement intérieur ainsi que des locaux annexes comme des stands de tirs, des garages ou des ateliers.
En 2015, les services de police et les services de soutien sont implantés sur 2 203 sites représentant 3 millions de m 2 .
La répartition entre parc locatif et parc domanial est sensiblement différente de celle de la gendarmerie nationale puisque 500 000 m 2 , soit 20 % seulement du total, sont loués.
|
L'exemple du commissariat de Boulogne-Billancourt Dans le cadre de cet avis, votre rapporteur a visité le commissariat de Boulogne-Billancourt, le 19 octobre 2015. Boulogne-Billancourt est la 2 ème ville d'Île-de-France, avec 120 000 habitants. Le commissariat est installé dans un immeuble construit dans les années 1920, loué à la ville de Boulogne pour un euro symbolique par an, qui bénéficie d'une protection au titre des monuments historiques, ce qui rend impossible certaines mesures de protection (par exemple, la mise en place de barreaux dans les pièces du rez-de-chaussée). Le site rassemble 135 policiers, dont 95 personnes affectées à des fonctions opérationnelles. Le commissariat dispose de neuf véhicules. Le type de délinquance dans le secteur est une délinquance d'appropriation : cambriolages, vols de véhicules et d'accessoires de véhicules. Le stade du parc des Princes, bien que situé dans la commune de Boulogne-Billancourt, relève toutefois de la compétence de la préfecture de police de Paris. |
Enfin, le parc de logement de la police nationale s'établit à 113 concessions pour nécessité absolue de service et à 426 concessions d'utilité de service, soit 539 concessions au total, ce nombre devant être ramené à 518 au 1 er septembre 2015.
Dans le projet de loi de finances pour 2016, 35,20 millions d'euros (AE) et 56,40 millions d'euros (CP) sont consacrés aux constructions immobilières, concernant principalement la restructuration du cantonnement des CRS de Pondorly (94). La maintenance immobilière est quant à elle dotée de 32,5 millions d'euros (AE) et 44,9 millions d'euros (CP), notamment destinés à financer la rénovation des locaux de garde à vue et la mise aux normes des laboratoires de la police technique et scientifique.
Ces montants sont inférieurs aux 87 millions d'euros (AE) et 125,2 millions d'euros (CP) prévus en 2015.
|
Le cas particulier de l'accès au logement des policiers en Île-de-France Plusieurs personnes entendues par votre rapporteur, en particulier lors de la visite du commissariat de Boulogne-Billancourt, ont fait part des difficultés de logement des personnels de police à Paris et en Île-de-France, notamment pour accéder aux logements sociaux. Il existe pourtant un dispositif réglementaire prévoyant que sur les 30 % de logements des organismes auxquels l'État apporte son soutien financier, attribués à l'État, 5 % au plus des logements sociaux sont dévolus aux agents civils et militaires de l'État . Il peut être observé qu'en région parisienne, ce pourcentage est effectivement attribué à des fonctionnaires, à la différence du reste de la France où ce taux de 5 % n'est jamais atteint. Au regard de la situation de la région parisienne en matière d'immobilier, un relèvement de ce taux, au moins pour la région Île-de-France, pourrait se justifier. Depuis avril 2015, le dispositif a été amélioré, puisqu'une bourse au logement des agents de l'État (BALAE) a été étendue à l'ensemble de l'Île-de-France, permettant à chaque agent public affecté en Ile-de-France de consulter l'ensemble des logements disponibles. Ce système permet d'améliorer l'efficacité du dispositif, en limitant les échanges avec les services de la direction régionale et interdépartementale de l'hébergement et du logement (DRIHL). En particulier, le taux de refus des logements, de l'ordre de 20 % avant cette réforme a été ramené à 10 % . |
b) Le parc domanial de la gendarmerie nationale
- Un parc immobilier conséquent, ne bénéficiant pas des moyens nécessaires pour l'entretenir correctement
Pour les gendarmes, le bénéfice d'un logement est un élément essentiel qui participe de leur statut : en tant que militaires, ils ont une obligation de disponibilité en tout temps et en tout lieu 2 ( * ) .
En 2012, le parc immobilier se répartit entre des locaux administratifs et techniques, pour 4,6 millions de m 2 , et les logements des familles des militaires, pour 6,4 millions de m 2 .
La gendarmerie occupe 3 873 casernes dont 667 domaniales . Les 3 206 casernes restantes sont louées aux collectivités territoriales et à des partenaires privés. Par ailleurs, pour compléter les logements en casernes, 8 370 logements sont pris à bail en dehors des casernes. Les 667 casernes domaniales représentent près de 30 966 logements , soit près de la moitié des logements en casernes.
Situation du parc immobilier de la gendarmerie au 1 er juillet 2015
|
Modes de logement* |
Nombre |
Logements |
% |
|
Casernes**
|
3 873
|
65 129
|
86,5 %
|
|
Ensembles immobiliers locatifs |
117 |
1 746 |
2,3 % |
|
Prises à bail individuelles |
Sans objet |
8 370 |
11,2 % |
|
TOTAL |
75 245 |
100 % |
|
Source : gendarmerie nationale
* Seuls les logements familiaux sont pris en compte.
** Une caserne est une enceinte militaire clôturée sur la totalité de sa périphérie en vue d'éviter les intrusions et pour laquelle diverses mesures de sécurité sont mises en oeuvre. Une caserne est composée de locaux de service, de locaux techniques et de logements permettant aux militaires et à leurs familles de résider sur place.
Le parc locatif a bénéficié d'un effort de construction et de rénovation, notamment de la part des collectivités territoriales, mais le parc domanial subi une dégradation progressive. Le parc immobilier a en effet près de 42 ans d'âge .
Pour l'année 2016, le projet de loi de finances prévoit 81,8 millions d'euros (AE) au titre des dépenses immobilière de la gendarmerie nationale, dont 70 millions d'euros seront destinés à financer la deuxième année du plan triennal de réhabilitation immobilière, d'un montant total de 210 millions d'euros pour la période 2015-2017.
À cette enveloppe, s'ajoutent 42,11 millions d'euros (AE) et 35,36 millions d'euros (CP) de crédits de fonctionnement pour assurer l'entretien courant du parc immobilier.
L'effort ainsi consenti, même s'il est encore insuffisant, devrait permettre de ralentir le vieillissement du parc.
- Des ressources alternatives incertaines
Sans doute, la direction de la gendarmerie nationale se voit-elle attribuer une partie des ressources résultant des cessions de certaines de ses emprises, par le biais du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », mais cette ressource est insuffisante pour faire face aux dépenses qui seraient nécessaires en matière immobilière.
|
Compte d'affectation spécial des produits de
cession des biens immobiliers
Le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, à compter du 1 er janvier 2009, a conduit à une modification des règles de versement sur le CAS des produits de cession de ses biens immobiliers. Avant le 1 er janvier 2009, le versement du montant des cessions était effectué à hauteur de 100 % . Depuis cette date, le montant des cessions est diminué d'un pourcentage qui évolue chaque année au profit du désendettement de l'État et de 20 % destinés au soutien de l'État à d'autres ministères. Ainsi, le retour des cessions au profit de la gendarmerie n'a été que de 50 % en 2014 . |
Source : rapport pour avis n° 114 (2014-2015) sur le projet de loi de finances pour 2015.
Pour l'année 2014, les versements sur le CAS ont été de 3,6 millions d'euros 3 ( * ) . Or la prévision formulée lors de la préparation du budget pour l'année 2014 faisait état d'un versement prévisionnel de 21,5 millions d'euros .
Pour l'année 2015, le montant prévisionnel, estimé à 21 millions d'euros est encore une fois très inférieur au 1,4 million d'euros effectivement perçus (auquel il convient d'ajouter 850 000 euros qui devraient être perçus entre le 1 er août et le 31 décembre 2015).
Pour l'année 2016, votre rapporteur observe que les prévisions de cessions ont été ramenées à 7,4 millions d'euros .
Comme l'avait relevé notre ancien collègue Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la mission sécurités pour l'année 2015, le caractère relativement imprévisible de ces versements - la différence entre le versement prévisionnel et le versement réel en 2014 comme en 2015 résulte du faible nombre de cessions en raison d'une conjoncture atone et des spécificités des biens en vente -, ne permet pas de mener une politique d'investissement pérenne.
Pour la police et la gendarmerie nationales, le déficit d'investissement diminue fortement, irrémédiablement parfois, la valeur des ensembles immobiliers.
Votre rapporteur ne peut donc que faire siennes les préoccupations déjà exprimées par son prédécesseur.
3. Des moyens de fonctionnement tout juste suffisants
Les moyens de fonctionnement alloués à la police et à la gendarmerie nationales sont à peine suffisants.
Toutefois, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, comme dans le cadre de la loi de finances pour 2015, les crédits de fonctionnement sont stabilisés , puisqu'en crédits de paiement (CP), le budget du titre 3 est en effet diminué de 694,6 millions d'euros en 2015 à 688,1 millions d'euros en 2016, soit une baisse de 1 % , après une baisse de 0,5 % de 2014 à 2015 et de 4,4 % de 2013 à 2014.
Pour la gendarmerie nationale, les moyens de fonctionnement font l'objet d'une stabilisation pour l'année 2015, après avoir progressé en 2014 et en 2015. En crédits de paiement (CP), le budget du titre 3 baisse de 1,115 milliard d'euros en 2015 à 1,113 milliard d'euros en 2016.
Des crédits de fonctionnement insuffisants ont plusieurs effets, en particulier sur le parc automobile de chacune des deux forces.
En premier lieu, la tension sur les crédits de fonctionnement a un effet direct sur l'activité opérationnelle, qui se traduit par un engagement moindre des moyens.
En second lieu, cette tension entraîne un vieillissement accéléré du parc automobile.
Pour la gendarmerie, alors que les critères de réforme applicables à son parc opérationnel (8 ans et 200 000 km) nécessiteraient d'acquérir 3 000 véhicules par an , pour environ 60 millions d'euros, cet objectif n'est plus atteint depuis 4 ans : les moyens disponibles n'ont permis l'acquisition que de 1 273 véhicules en 2011, 916 en 2012, 1 356 en 2013, 1 444 en 2014. En effet, 12 millions d'euros ont été annulés sur l'enveloppe initiale de 40 millions d'euros.
Pour la police nationale, l'âge moyen du parc automobile au 1 er janvier 2015 est de 6,5 ans alors qu'il n'était que de 4,8 ans en 2010. L'insuffisance des moyens dédiés au renouvellement du parc automobile entraîne là encore un vieillissement accéléré du parc. En effet, le renouvellement porte actuellement sur près de 2 500 véhicules, alors qu'un renouvellement de 3 000 véhicules serait là encore nécessaire.
Comme les rapporteurs pour avis des années précédentes, votre rapporteur souligne les effets particulièrement négatifs des mesures de régulation budgétaire, dans la mesure où le gel de 8 % des crédits en mars, jusqu'en octobre ou novembre ne permet pas de mettre en oeuvre une politique d'achat rationnel. Pour l'année 2015, la gendarmerie nationale a pu bénéficier d'un dégel en amont des crédits mais la police nationale a éprouvé d'importantes difficultés, comme l'a confirmé M. Sébastien Daziano, sous-directeur des finances et du pilotage à la direction générale de la police nationale, lors de son audition par votre rapporteur.
Lors de son audition du 19 novembre 2014 dans le cadre de la préparation du budget pour l'année 2015 par votre commission, le ministre de l'intérieur avait fait état de réflexions menées pour attribuer une fraction du produit des avoirs criminels saisis aux forces de la police et de la gendarmerie nationales.
Dans le cadre de l'examen de la loi n° 2014-1353 du
13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives
à la lutte contre le terrorisme
4
(
*
)
, un amendement modifiant l'article 706-161 relatif
à l'AGRASC a été effectivement adopté afin de
permettre le versement par l'agence de contributions au budget de l'
tat. Dans ce cadre,
4,9 millions d'euros
ont été versés en 2015
et ont été
répartis entre les différents services, dont la gendarmerie. En
2016, la contribution devrait s'élever à
7 millions
d'euros
.
Cette source de financement ne permet donc pas de compenser la faiblesse des dotations pour le budget de fonctionnement, d'autant que le montant de la contribution est incertain, puisqu'il est décidé par l'AGRASC et dépend notamment de sa situation financière.
Cette insuffisance des moyens de fonctionnement fait peser un risque sur le maintien des brigades territoriales de gendarmerie, qui remplissent une mission de renseignement très précieuse et qui jouent un rôle irremplaçable pour la protection des populations isolées.
* 2 Article L. 4121-5 du code de la défense.
* 3 Réponse à la question 32 du questionnaire budgétaire pour la LFI pour 2015.
* 4 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl13-807.html.