Projet de loi de finances pour 2016 : Économie

B. UNE NOUVELLE BAISSE DES CRÉDITS

Les crédits de la mission pour 2016 connaissent à nouveau une baisse sensible, à périmètre constant , par rapport à ceux votés en loi de finances initiale pour 2015 : ils s'élèvent à 1,46 milliard d'euros en crédits de paiement contre 1,55 milliard d'euros en 2015, en baisse de 5,6 % .

En autorisations d'engagement, la baisse est considérable : avec un montant de 1,66 milliard d'euros, le projet de loi de finances est en recul de 43,5 % par rapport à 2015. Mais elle s'explique par la forte réduction de la dotation du programme 343 « Plan France très haut débit », qui après s'être élevée à 1,41 milliard d'euros en 2015, atteint seulement 188 millions d'euros destinés uniquement à apporter au guichet « Réseaux d'initiative publique » des ressources complémentaires à celles puisées au sein du fonds national pour la société numérique.

Ainsi, au cours des trois dernières années, la baisse cumulée des crédits de la mission, à périmètre constant, s'élève à environ 13 %.

C. UNE NOUVELLE MISE À CONTRIBUTION DES TROIS PROGRAMMES « PÉRENNES » DE LA MISSION

1. Le programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme »

Aux termes du projet annuel de performance de la mission, le programme totalise , pour 2016, 851,71 millions d'euros en autorisations d'engagement et 838,35 millions d'euros en crédits de paiement .

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
Programme 134 Développement des entreprises et du tourisme	Ouvertes pour 2015	Demandées pour 2016	Évolution	Ouverts pour 2015	Demandés pour 2016	Évolution
Action 02 Commerce, artisanat, services	76,66	68,06	- 11,21 %	74,30	63,06	- 15,12 %
Action 03 Actions en faveur des entreprises industrielles	149,94	150,50	+ 0,3 %	166,01	155,42	- 6,37 %
Action 04 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information	172,52	162,14	- 6 %	172,52	162,14	- 6 %
Action 07 Développement international des entreprises et attractivité des entreprises	108,77	103,84	- 4,53 %	108,77	103,84	- 4,53 %
Action 08 Expertise, conseil et inspection	18,93	18,96	+ 0,1 %	18,93	18,96	+ 0,1 %
Action 13 Régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP)	22,34	21,55	- 3,53 %	22,34	21,55	- 3,53 %
Action 14 Régulation et contrôle des marchés de l'énergie (CRE)	18,68	18,81	+ 0,69 %	18,68	18,81	+ 0,69 %
Action 15 Mise en oeuvre du droit de la concurrence (Autorité de la concurrence)	20,00	32,21	+ 61, 05 %	20,00	22,02	+ 10,10 %
Action 16 Régulation concurrentielle des marchés	73,83	73,90	+ 0,09 %	73,83	73,90	+ 0,09 %
Action 17 Protection économique des consommateurs	122,33	120,10	- 1,82 %	122,33	120,10	- 1,82 %
Action 18 Sécurité des consommateurs	45,50	43,70	- 3,95 %	45,50	43,70	- 3,95 %
Action 20 Financement des entreprises	26,43	26,42	- 0,03 %	26,43	26,42	- 0,03 %
Action 21 Développement du tourisme	3,55	7,02	+ 97,74 %	4,84	3,93	- 18,80 %
Action 22 Économie sociale et solidaire	-	4,36	-	-	4,36	-

Source : PAP PLF 2016.

À structure constante, par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, l'évolution du programme est marquée par une baisse de 5 % en crédits de paiement et de 1,75 % en autorisations d'engagement. Toutefois, l'évolution des crédits hors titre 2 - c'est-à-dire hors dépenses de personnel - est nettement plus défavorable : -9 % en crédits de paiement ; -3 % en autorisations d'engagement. L'effort budgétaire de réduction de la masse salariale est, en revanche, particulièrement limité, avec une réduction de seulement 27 emplois par rapport au plafond de 2015 (baisse de 0,5 %), pour parvenir à un plafond d'emplois de 5 227 ETPT en 2016.

Ainsi, les seules dépenses d'intervention du programme s'élèvent à 247,7 millions d'euros en autorisations de paiement et 247,6 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse respective , par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, de 9,5 % et 13,9 %. Plutôt que de faire porter l'effort sur les dépenses de personnel ou de fonctionnement, le choix du Gouvernement est donc de réduire la capacité d'intervention et de financement des entreprises, à un moment où, compte tenu de la crise, elles en ont le plus besoin.

a) Les actions comportant les plus fortes dépenses d'intervention connaissent des évolutions diverses

(1) Une réduction drastique des crédits de l'action 2 « commerce, artisanat, services »

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, les dotations de l'action 2, qui vise à financer les actions de soutien au commerce, à l'artisanat et aux services, diminuent de 21 % en crédits de paiement et de 18 % en autorisations d'engagement, pour s'établir respectivement à 29,8 millions et 34,8 millions d'euros.

C ette baisse s'explique en grande partie par la réduction des crédits du FISAC (fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce), consécutive à la réforme opérée par la loi n° 2014-626 du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises et son récent décret d'application. ^{1 ( * )} Le Gouvernement estime en effet que le recentrage de l'intervention du fonds sur les communes rurales et les quartiers prioritaires de la politique de la ville permet, sans altération de l'efficacité de cette aide, une forte diminution des crédits.

Votre rapporteur pour avis s'interroge néanmoins sur l'effectivité d'un dispositif qui, pour l'ensemble de la France, ne s'élève qu'à 10 millions d'euros en crédits de paiement, et 15 millions d'euros en autorisations d'engagement. Cette somme paraît d'autant plus faible que ces crédits doivent aujourd'hui également permettre le financement des actions jusqu'alors prises en charge par le comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), désormais supprimé et qu'il convient également de traiter le reliquat des 4 000 dossiers validés entre 2010 et 2012 par le CPDC et qui reste en partie en attente de financement.

La question sera plus précisément examinée dans la seconde partie du présent avis.

Action 2 « Commerce Artisanat » (en euros)	LFI 2015		PLF 2016		Évolution 2016/2015
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Services à la personne	3 807 260	3 807 260	3 000 000	3 000 000	-21%	-21%
EPARECA	6 700 000	6 700 000	6 272 406	6 272 406	-6%	-6%
Aide au départ	5 000 000	5 000 000	4 000 000	4 000 000	-20%	-20%
FISAC	19 305 000	16 946 830	15 000 000	10 000 000	-22%	-41%
Développement des PME (hors réserve parlementaire)	7 336 075	7 336 075	6 533 993	6 533 993	-11%	-11%
TOTAL	42 148 335	39 790 165	34 806 399	29 806 399	-18%	-26%

Source : PAP et réponses au questionnaire budgétaire.

Les crédits affectés aux services à la personne ainsi qu'à l' aide au départ baissent également fortement, de l'ordre de 20 %. Dans ce dernier cas, cette baisse s'explique par la mise en extinction de cette aide au 1 ^er janvier 2015, les crédits prévus au présent projet de loi n'ayant vocation qu'à assurer le financement des demandes d'aides reçues avant le 31 décembre 2014.

Les crédits destinés à l'EPARECA (établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux) connaissent une baisse plus limitée, et s'élèvent à 6,27 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

(2) Une forte réduction des crédits d'intervention de l'action n° 3 « Actions en faveur des entreprises industrielles »

Les crédits inscrits au titre de l'action n° 3 « Actions en faveur des entreprises industrielles » s'élèvent à 150,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 155,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit une baisse respectivement de 0,50 % et de 11,3 %. Cette réduction affecte cependant tout particulièrement les dépenses d'intervention, en baisse de 24,7 % en crédits de paiement.

La baisse concerne avant tout les subventions attribuées aux centres techniques industriels (CTI), en baisse de 14,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, ainsi que les mesures de soutien à la compétitivité hors prix des PME, qui diminuent de 34,5 %, pour atteindre seulement 23,9 millions d'euros en 2016.

En revanche, les crédits demandés au titre du financement des pôles de compétitivité progressent de 21,9 %, à 14 millions d'euros, permettant ainsi de conforter l'effort mené au profit de l'accompagnement du développement des PME.

(3) Une baisse des crédits de l'action n° 4 qui correspond à la baisse moyenne du programme

Concentrant à elle seule près de 20 % des crédits du programme, l'action n° 4 « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » voit ses crédits diminuer de 6,3 %, à 162,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement. Elle a pour objet de favoriser le développement des services de communications électroniques par une politique d'ouverture à la concurrence et à l'innovation, ainsi que par le maintien de prestations de service public.

(4) La baisse contenue des crédits de l'action n° 7 « Développement international des entreprises et attractivité du territoire »

L'action n° 7 « Développement international des entreprises et attractivité du territoire » voit ses crédits se fixer à 103,8 millions d'euros , en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, soit une baisse de 4,5 %.

Les crédits de cette action sont intégralement consacrés à la subvention pour charges de service public de Business France, nouvel opérateur résultant de la fusion de l'Agence française des investissements internationaux (AFII) avec Ubifrance, prévue par la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises.

Si cette baisse de crédits reste mesurée, elle est néanmoins sensible, ce qui est regrettable alors même que, comme l'a rappelé devant votre commission M. Matthias Fekl, secrétaire d'Etat chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des français de l'étranger, lors de son audition du 4 novembre 2015, le développement de l'internationalisation de nos entreprises, en particulier les PME, doit être une priorité. Elle s'explique en partie par les gains liés aux synergies résultant de la fusion des opérateurs, mais elle impacte malgré tout les crédits d'intervention.

(5) Le maintien de l'action 20 « Financement des entreprises » à son niveau de 2015

L'action n° 20 « Financement des entreprises » , qui vise à fournir un appui au développement des PME et des ETI, à travers l'action de Bpifrance, voit son montant stabilisé à 26,4 millions d'euros en crédits de paiement comme en autorisations d'engagement. Ces crédits assurent en partie le financement de fonds de garantie permettant de faciliter l'accès des entreprises au crédit, des opérations de cofinancement, et la couverture d'investissements en fonds propres par des fonds de capital-risque.

Cette année, un fléchage particulier vers les entreprises ultramarines est prévu afin d'affecter une partie des crédits au profit du développement des entreprises ultramarines, dès lors que le fonds de garantie spécifique qui avait été mis en place au profit des départements et régions d'outre-mer est mis en gestion extinctive. L'orientation de Bpifrance est en effet désormais de développer outre-mer l'ensemble des produits offerts par l'opérateur, en apportant néanmoins des ajustements pour tenir compte des spécificités ultramarines (par exemple, des prêts de développement territoriaux spécifiques en Guyane, avec participation de la région). Lors de leur audition par votre rapporteur pour avis, les représentants de Bpifrance ont souligné l'importance de son activité de garantie à La Réunion, qui contraste avec celle de la Guadeloupe et de la Martinique, en raison notamment d'une certaine frilosité des banques locales à soutenir des projets d'entreprise.

Il n'en demeure pas moins que le montant des crédits de cette action reste modeste par rapport à l'ampleur du besoin d'appui aux entreprises et aux actions qui doivent être menées par BpiFrance. Dans ces conditions, il est essentiel que ces financements soient complétés par les régions - dans le cadre de leur compétence économique renforcée à l'issue de la loi NOTRe - le cas échéant grâce aux financements provenant du FEDER, dont les régions sont les autorités de gestion.

(6) Le rattachement des crédits relatifs à l'économie sociale et solidaire au programme 134

Les crédits relatifs à l'économie sociale et solidaire, jusqu'alors rattachés au programme 122, sont désormais inclus dans le programme 134, au sein d'une nouvelle action : l'action n° 22 « Economie sociale et solidaire ». Composés de dépenses d'intervention à hauteur de 95 %, ces crédits s'élèvent à 4,2 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

Ce montant représente une baisse de 7,5 % des crédits par rapport à la loi de finances pour 2015, qui affecte principalement les subventions aux chambres régionales de l'économie sociale et solidaire et des subventions d'appui aux entreprises. Cette baisse, qui porte sur un montant de crédits déjà peu conséquents, apparaît regrettable, dans un secteur qui peut être un facteur de dynamisme économique et une forte source d'emplois , et dont le rôle a été renforcé par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

b) La contribution plus limitée des autres actions à l'effort de réduction des dépenses publiques

(1) La baisse modérée ou la quasi-stabilité des crédits des actions qui financent, pour l'essentiel, les organismes de régulation ou d'inspection

- L'action n° 8 « Expertise, conseil et inspection », qui représente 2,2 % du programme, est doté de 18,96 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Ce montant stable par rapport à l'an passé (+ 0,1 %) est destiné à financer des études, des audits et des inspections dans le domaine économique, notamment sur le développement économique, l'industrie, les technologies de l'information et les ressources minières et minérales, par le biais du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET).

- L'action n° 13 « Régulation des communications électroniques et des postes » finance la dotation de l'Agence de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Ses crédits connaissent une baisse limitée de 3,5 % , pour s'élever à 21,5 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement.

- L'action n° 14 « Régulation et contrôle des marchés de l'énergie » représente 2,2 % des crédits du programme, avec 18,88 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Elle connaît un niveau également stable , avec une baisse de 0,7 % de sa dotation. Celle-ci finance l'essentiel du budget de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), pour un montant de 6,3 millions d'euros.

- L'action n° 16 « Régulation concurrentielle des marchés », qui vise à assurer le respect des règles de concurrence, à travers l'action de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et celle du réseau déconcentré des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), voit ses crédits stabilisés en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, à respectivement 73,95 et 73,90 millions d'euros.

- L'action n° 17 « Protection économique du consommateur », qui finance notamment l'Institut national de la consommation et le centre de recherches CREDOC, représente 14,1 % des crédits du programme ; elle connaît une baisse très limitée de ses crédits - moins de 2 % - à 120,10 millions d'euros.

- L'action n° 18 « Sécurité du consommateur », mise en oeuvre par la DGCCRF, vise à assurer la sécurité physique et la santé des consommateurs. Elle voit ses crédits diminuer de 4,1 %, pour s'établir à 43,7 millions d'euros, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement.

(2) Deux cas particuliers : l'accroissement sensible des crédits des actions n° 15 et 21

- L'action n° 15 « Mise en oeuvre du droit de la concurrence » , qui correspond au budget de l'Autorité de la concurrence, présente un caractère atypique au sein du programme 134, avec des crédits en augmentation de 61 % en autorisations d'engagement et de 10 % en crédits de paiement .

La fixation des crédits à 32,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 22 millions d'euros en crédits de paiement répond en réalité à l'extension du champ de compétences de cette autorité administrative indépendante, issue de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques. Il s'agit notamment d'assurer à l'Autorité de la concurrence les moyens humains et matériels nécessaires pour exercer ses nouvelles prérogatives en matière d'implantation et de tarification de certaines professions juridiques réglementées (notaires, huissiers de justice, commissaires-priseurs judiciaires, greffiers des tribunaux de commerce, administrateurs et mandataires judiciaires, avocats au Conseil d'État et à la Cour de Cassation).

- L'action n° 21 « Développement du tourisme » vise à promouvoir l'image de la France en tant que destination touristique, à structurer l'offre et les filières de ce secteur, et à faciliter le départ en vacances de tous. Elle voit ses autorisations d'engagement quasiment doubler , à 7,02 millions d'euros tandis que ses crédits de paiement diminuent de 19 % environ, à 3,93 millions d'euros. Cette forte hausse des autorisations d'engagement s'explique par la nécessité, en 2016, de passer deux marchés publics pluriannuels en vue de la réalisation, d'une part, d'un suivi de la demande touristique des Français (SDT) et, d'autre part, d'une enquête auprès des visiteurs venant de l'étranger (EVE).

En revanche, les dépenses d'intervention, déjà de proportions très réduites, font les premières les frais de la baisse des crédits de paiements de cette action.

c) Une place importante des opérateurs de l'État dans l'allocation des crédits

Les opérateurs de l'État jouent traditionnellement un rôle important dans la mise en oeuvre des politiques du programme. Au sein du programme 134, 143,8 millions d'euros de crédits sont alloués aux opérateurs de l'État, qui représentent à eux seuls 2 628 ETPT soumis au plafond d'emplois de la mission. Les crédits du programme bénéficient essentiellement à deux d'entre eux :

- l'Agence nationale des fréquences (ANFr), qui recueille 31,8 millions d'euros de crédits ;

- et surtout Business France, qui concentre 110,2 millions d'euros de crédits. Un contrat d'objectif et de performance (COP) ambitieux a été conclu pour la période 2015-2017, destiné à favoriser l'essor et le rayonnement des entreprises françaises à l'international - notamment par un renforcement de l'offre du « volontariat international en entreprises » (VIE) pour parvenir à 10 000 volontaires en 2017 - ainsi que l'attractivité du territoire, tout en opérant les mutualisations de moyens nécessaires entre les deux anciennes entités Ubifrance et AFII.

L'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) reçoit un financement de 6,27 millions d'euros, tandis que le Fonds national de promotion du commerce et de l'artisanat (FNPCA) et l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) bénéficient de ressources non prélevées sur le budget de l'État.

2. Le programme 220 « Statistiques et études »

Le programme 220 « Statistiques et études », qui assure le financement exclusif de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), est doté de 437 millions d'euros en autorisations d'engagement et 436 millions d'euros en crédits de paiement, traduisant respectivement une baisse de 2,8% et 2,5% par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

Crédits en millions d'euros pour 2016 et variation par rapport à 2015	AE ouvertes en 2014	AE demandées pour 2015	CP demandés en 2014	CP prévus pour 2015
Programme 220 « Statistiques et études »	450,1	437,2 (-2,8%)	448,5	436,9 (-2,5%)

Source : PAP 2016.

L'effort de maitrise budgétaire s'exerce essentiellement hors titre 2, sur les dépenses de fonctionnement , qui baissent globalement de 5 % en crédits de paiement, les dépenses de personnel se réduisant seulement de 2,1 % (soit 8 millions d'euros), avec un plafond d'emplois fixé à 5 441 ETPT, alors que l'INSEE est pourtant engagé dans une démarche de rationalisation de son implantation territoriale de nature à réduire les coûts de personnel, notamment par le regroupement de plusieurs de ses services à Metz.

3. Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale »

Le programme 305 « Stratégie économique et fiscale », dont l'objet est, pour l'essentiel, la conception et la mise en oeuvre des politiques économiques et financières de la nation - est doté de 426 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédit de paiement, ce qui représente une baisse de 7,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015.

Crédits en millions d'euros pour 2016 et variation par rapport à 2015	AE ouvertes en 2015	AE demandées pour 2016	CP ouverts en 2015	CP demandés pour 2016
Programme 305 « Stratégie économique et fiscale »	462,3	426,6 (-7,7%)	462,3	426,6 (-7,7%)

Source : PAP 2016.

Comme l'an passé, l'essentiel de cette baisse est imputable à la diminution de la subvention versée à la Banque de France (251,6 millions d'euros au titre du présent projet de loi, contre respectivement 290 millions et 302 millions d'euros en 2015 et 2014) au titre de sa mission de secrétariat des commissions de surendettement, dont un effort de modernisation, de dématérialisation et d'accélération des procédures devrait encore améliorer la productivité.

Le plafond d'emplois, fixé à 1 644 ETPT, connaît une baisse de 3,5 % par rapport à 2015.

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* ¹ Décret n° 2015-542 du 15 mai 2015 pris pour l'application de l'article L.750-1-1 du code de commerce.