B. UNE ARCHITECTURE ET UNE PRIORITÉ DE DÉPENSES INCHANGÉES PAR RAPPORT À L'EXERCICE PRÉCÉDENT
1. Une mission, deux programmes
Conformément à l'architecture budgétaire adoptée en 2007, la mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » se décompose entre deux programmes :
a) Le programme 731 consacré aux « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat »
Comme l'indique le projet annuel de performances, la finalité de ce programme est de « contribuer à la meilleure valorisation possible des participations financières 3 ( * ) de l'Etat ». Pour cela, l'Etat actionnaire doit, d'une part, veiller à l'augmentation de la valeur de ses participations financières, et d'autre part, assurer le succès des opérations de cession.
Le premier objectif est mesuré par cinq indicateurs : « la rentabilité opérationnelle des capitaux employés ; la rentabilité financière des participations de l'Etat ; la marge opérationnelle ; la soutenabilité de l'endettement ; la distribution des dividendes ». Or le projet annuel de performances souligne qu'» après une amélioration continue des indicateurs issus des comptes combinés depuis 2005 cette tendance s'est inversée sur l'exercice comptable 2008, qui a été marqué par : des évolutions significatives de périmètre liées en partie à la fusion GDF-Suez et aux mesures prises par le Gouvernement pour faire face à la crise ; une dégradation de la rentabilité opérationnelle et une reprise de l'endettement ». Votre rapporteur pour avis est, de ce point de vue, inquiet, l'APE notant d'ailleurs que « si la crise financière a eu sur l'exercice 2008 des effets limités sur l'activité opérationnelle et les actifs financiers des entités, ces effets pourraient s'avérer plus beaucoup plus importants sur l'exercice 2009 ». C'est pourquoi il estime que cela doit donc constituer un point d'attention et de vigilance particulier pour l'Etat actionnaire dans le suivi de ses participations en 2010 .
Le second objectif fait quant à lui l'objet de deux séries d'indicateurs : la première série d'indicateurs regroupe les mesures d'« écarts entre les recettes de cessions et les valeurs intrinsèque et boursière des participations cédées » ; La seconde série d'indicateurs rassemble les « taux des commissions versées par l'Etat à ses conseils ».
Les emplois des produits des cessions de participations financières qui sont décrits dans ce programme relèvent directement de la compétence de l'Etat actionnaire. Toutefois, c'est l'Agence des participations de l'Etat (APE 4 ( * ) ), bras séculier de l'Etat en la matière , qui est chargée 5 ( * ) de veiller à la généralisation des bonnes pratiques de gouvernance d'entreprise et d'assurer un suivi renforcé des résultats et des perspectives des entreprises, de leur stratégie, et notamment de leurs opérations de croissance externe 6 ( * ) .
L'affectation majoritaire des crédits au désendettement se traduit par la part modeste des dépenses consacrées aux interventions de l'Etat dans le cadre du programme 731. Le projet de loi de finances pour 2010 y consacre ainsi 1 milliard d'euros ventilés entre :
? La première action consacrée à l'augmentation du capital et dotations en fonds propres, avances d'actionnaires et prêts assimilés . Elle concentre l'essentiel des moyens, soit 89 % des crédits pour un montant de 890 millions d'euros . Les principales opérations identifiées à ce stade sont :
- La Poste : conformément à la décision du Président de la République, il est prévu d'augmenter le capital de La Poste de 2,7 milliards d'euros, dont 1,5 milliard pour la Caisse des dépôts et consignations et 1,2 milliard pour l'Etat (financement assuré par le compte d'affectation spéciale). La souscription interviendra en 2010 une fois la transformation en société anonyme opérée ;
- La RATP à travers la contribution au financement des soultes d'adossement des régimes de retraite de la RATP au régime de droit commun (montant correspondant à la part AGIRC-ARRCO dont la RATP est juridiquement redevable). Après l'accord de la Commission européenne qui a rendu sa décision le 13 juillet 2009, une négociation avec la CNAV et les régimes complémentaires doit intervenir afin de finaliser les modalités de l'adossement, et notamment son montant ;
- La Société française du Tunnel routier du Fréjus (SFTRF) avec la libération d'une nouvelle tranche de l'augmentation de capital souscrite par Autoroutes de France (établissement public dissout au 1 er janvier 2009 et dont les engagements ont été repris par l'Etat), selon les besoins de la société.
? La deuxième action du programme , intitulée « Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société », permettant par exemple d'entrer dans le capital de sociétés entièrement privées, comme ce fut le cas pour Alstom en 2005, n'est dotée d'aucun crédit . Votre rapporteur pour avis estime que ceci est logique, la tendance d'ensemble étant davantage à une cession de participations plutôt qu'à l'entrée au capital de nouvelles entités.
? La troisième action porte sur les « autres investissements financiers de nature patrimoniale » et retrace les crédits qui devraient être consacrés en 2010 aux différents fonds communs de placement à risques, soit 10 millions d'euros . Ceux-ci sont confiés à une société de gestion elle-même gérée par la Caisse des dépôts et consignations, et ayant vocation à investir dans des fonds de capital risque participant au financement de la création et du développement de PME innovantes. Si votre rapporteur pour avis se félicite de cette inscription qui permet un suivi des interventions au profit des PME innovantes, il regrette que cette action ne bénéficie que d'1 % seulement des crédits de ce programme.
? Enfin, la quatrième et dernière action du programme 731 comprend 100 millions d'euros, soit 10 % des crédits, finançant les prestations de services : commissions bancaires, frais juridiques et frais liés aux opérations de gestion des participations financières de l'Etat, qui, comme en 2009, sont évaluées forfaitairement à 2 % du produit des cessions prévues.
b) Le programme 732 dédié au « Désendettement de l'Etat et d'établissements publics de l'Etat »
Ce programme spécifique retrace les contributions apportées , à partir de la meilleure valorisation possible des participations financières de l'Etat, au désendettement de l'Etat et d'administration publiques de l'Etat (APU). De façon logique il ne comporte qu'une seule action intitulée « Désendettement de l'Etat et d'administration publiques de l'Etat ».
2. La très grande majorité des crédits est consacrée au désendettement public
S'il est bien établi que le niveau global des crédits prévus pour le compte « Participations financières de l'Etat » ne constitue pas une information pertinente du point de vue budgétaire, les objectifs affichés quant à l'affectation des recettes de ce compte sont, en revanche, significatifs d'une orientation très nette au profit du désendettement public . En effet, le programme 732 se voit affecter 4 milliards d'euros des crédits de la mission soit 80 % de ces derniers .
Les versements envisagés concernent :
- l'Établissement public de financement et de restructuration, afin de permettre la poursuite, à hauteur de 1,5 milliards d'euros, de l'amortissement de la dette contractée vis à vis du Crédit Lyonnais ;
- la Caisse de la dette publique (CDP), dans le cadre de la contribution des recettes de cessions de participations financières de l'Etat à son désendettement, à hauteur de 2,5 milliards d'euros.
Si votre rapporteur pour avis prend bonne note de cette orientation qui doit permettre à l'Etat d'améliorer son bilan et, par voie de conséquence, sa situation patrimoniale, il doute toutefois que ces sommes soient de nature à répondre véritablement à l'impérieuse nécessité de stabiliser la dette publique. En effet, les crédits consacrés au désendettement ne compensent pas l'augmentation de la dette réelle dans notre pays puisque le déficit budgétaire prévu pour 2009 est de 141 milliards d'euros pour être ramené à 116 milliards d'euros dans les prévisions pour 2010. L'apport du compte d'affectation spéciale reste donc, sur ce point, très limité.
* 3 Les participations financières de l'Etat peuvent être définies comme les droits qu'il détient sur d'autres entités, matérialisés ou non par des titres, qui créent un lien durable avec celles-ci et comportent une contrepartie figurant au bilan de l'Etat. Ces droits peuvent découler de la détention de parts de capital ou de l'existence d'un contrôle exercé sur elles.
* 4 Ce service à compétence nationale, rattaché à la Direction générale du Trésor et de la politique économique, a pour mission de veiller aux intérêts patrimoniaux de l'Etat au sein des principales entreprises et principaux organismes contrôlés ou détenus, majoritairement ou non, directement ou indirectement, par l'Etat. L'APE veille également à la bonne gouvernance des entreprises, à la solidité de leur structure financière et à la maîtrise des risques pris.
* 5 Du fait de son inscription dans un compte d'affectation spéciale, ce programme n'appréhende pas les moyens humains et de fonctionnement utilisés par l'APE, qui sont retracés dans le programme « Stratégie économique et fiscale » de la mission « Économie ».
* 6 Les activités correspondantes sont décrites dans le rapport annuel sur l'Etat actionnaire, produit par l'APE et annexé chaque année au projet de loi de finances.