B. LA RÉORIENTATION DES SUBVENTIONS ALLOUÉES AUX ASSOCIATIONS
Votre rapporteur pour avis a souhaité, cette année, se pencher sur les crédits distribués aux associations. Les crédits versés par le ministère aux associations atteignent 29,6 millions d'euros en 2009, dont 20 millions d'euros pour les associations oeuvrant dans le domaine de la protection des espaces et espèces naturels . Le reste des crédits relève du partenariat associatif et de la prévention des risques. D'après les informations fournies par le ministère, les critères d'attribution sont stables et portent sur :
- l'information des citoyens et leur participation au débat public ;
- l'expertise et la connaissance ;
- l'éducation à l'environnement pour un développement durable.
Le ministère indique également que la volonté de mettre en oeuvre de « nouvelles formes de gouvernance favorisant la mobilisation de la société par une démarche d'élaboration des décisions publiques fondée sur la concertation et la participation » a conduit à apporter « une attention particulière » à « la consolidation de ces associations dans leurs projets de développement ». Après un examen attentif, votre rapporteur pour avis constate effectivement que les principales associations nationales de protection de l'environnement siégeant au comité de suivi du Grenelle de l'environnement ont connu des hausses de subvention de plus de 30 % entre 2007 et 2008 40 ( * ) . Si votre rapporteur pour avis reconnaît que la mise en place de la « gouvernance à 5 » a permis de « décrisper » un certain nombre d'oppositions entre acteurs, il s'interroge néanmoins sur l'utilisation qui a été faite des fonds supplémentaires alloués et souhaite interroger le Gouvernement sur ce point. Il souligne également que le corolaire de l'aide publique doit être la responsabilisation des associations et le respect, sur le terrain, des accords passés dans le cadre du Grenelle. Cette responsabilisation passe également par le fait de ne pas multiplier les recours contre les projets locaux de développement .
C. D'IMPORTANTS BESOINS DE CLARIFICATION POUR LA POLITIQUE DES DÉCHETS
1. Une présentation de la performance perfectible
L'objectif n° 2 « Réduire l'impact des déchets et des produits sur les personnes, les biens et l'environnement » du programme n° 181 est associé à des indicateurs qui n'apparaissent pas en parfaite cohérence avec les priorités, définies en matière de déchets. En effet, les indicateurs relatifs aux déchets sont limités :
- au taux de recyclage des déchets d'emballages ménagers , avec un objectif, repris du Grenelle, fixé à 75 % en 2012 : outre que cet objectif sera, en tout état de cause, examiné par le Parlement dans le cadre du rapport annuel remis sur l'application de la loi Grenelle I, il s'agit d'un secteur désormais très marqué par la présence d'Eco- emballages et dont la performance est relativement satisfaisante au regard d'autres filières ;
- au taux de collecte sélective de déchets d'équipements électriques et électroniques ménagers : là encore, la filière est déjà constituée et il ne s'agit sans doute pas de l'indicateur le plus utile ;
- au coût moyen des réhabilitations de décharges subventionnées par l'ADEME : le projet annuel de performances lui-même semble relativiser la fiabilité de cet indicateur en précisant : « cet indicateur dépend de multiples facteurs (coûts locaux des travaux publics, volonté de sécurité des maîtres d'ouvrage...), l'action de conseil de l'ADEME n'en étant qu'un élément » : dans ce contexte, quelle est sa réelle utilité ?
Seule est à saluer la création d'un nouvel indicateur lié à l'entrée en vigueur du règlement REACH , relatif à l'évolution de la pression de contrôle dans le domaine des produits chimiques.
Il serait plus opportun, étant donné les priorités fixées dans le plan « Déchets » de l'ADEME, de définir des indicateurs en matière de prévention (approbation de programmes locaux de prévention, mise en place de la tarification incitative), de recyclage (couverture des filières par une responsabilité élargie du producteur ou un système approchant) ou de traitement (efficacité des subventions accordées aux modes de traitement).
2. Des critères de subvention à préciser
L'État a confié à l'ADEME un rôle majeur d'opérateur sur les volets techniques et incitatifs du plan d'actions déchets 2009-2012 et renforcé très sensiblement ses moyens à cet effet. Le tableau ci-après récapitule l'emploi de ses fonds par l'ADEME durant les trois prochaines années ainsi que les montants attendus de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).
|
RESSOURCES |
2009 |
2010 |
2011 |
Total |
|
TGAP Grenelle |
||||
|
TGAP nouvelles |
64,9 |
65,6 |
87,2 |
217,7 |
|
TGAP incinération |
61,4 |
62,1 |
83,7 |
207,2 |
|
TGAP poussières |
3,5 |
3,5 |
3,5 |
10,5 |
|
Acompte sur TGAP existantes |
121 |
203 |
199 |
523 |
|
Total TGAP Grenelle |
185,9 |
268,6 |
286,2 |
740,7 |
|
Ressources hors Grenelle |
||||
|
TGAP de base |
242 |
242 |
242 |
726 |
|
Dotation budgétaire |
52,9 |
107,9 |
177,9 |
338,7 |
|
Total hors Grenelle |
294,9 |
349,9 |
419,9 |
1064,7 |
|
Plan de relance |
20 |
|||
|
Total Ressources |
501 |
619 |
706 |
1825,4 |
|
EMPLOIS |
2009 |
2010 |
2011 |
Total |
|
Mesures Grenelle CP |
||||
|
Fonds chaleur |
50 |
110 |
160 |
320 |
|
Sites pollués |
10 |
20 |
25 |
55 |
|
Points noirs bruit |
20 |
30 |
75 |
125 |
|
Communication énergie |
40 |
35 |
5 |
80 |
|
Plan Déchets |
27 |
81 |
174 |
282 |
|
Total mesures Grenelle |
147 |
276 |
439 |
862 |
|
Abondement fonds de roulement |
39 |
- 7 |
- 153 |
- 121 |
|
Budget de base |
318,9 |
318,9 |
318,9 |
956,7 |
|
Abondement/prélèvement fonds de roulement ADEME |
15 |
24 |
- 52 |
- 13 |
|
Plan de relance |
20 |
|||
|
Total Emplois |
501 |
619 |
706 |
1825,7 |
|
Mesures Grenelle AE |
2009 |
2010 |
2011 |
Total |
|
Fonds chaleur |
154 |
314 |
492 |
960 |
|
Sites pollués |
25 |
30 |
34 |
89 |
|
Points noirs bruit |
50 |
66 |
82 |
198 |
|
Communication énergie |
40 |
35 |
5 |
80 |
|
Plan Déchets |
50 |
154 |
200 |
404 |
|
Total mesures Grenelle |
319 |
599 |
813 |
1731 |
Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer.
S'agissant, spécifiquement, du plan Déchets , votre commission relève qu'en 2009, sur les 30 millions d'euros en CP prévus initialement, le conseil d'administration du 11 février 2009 a décidé d'en retirer 3 millions. Au 15 septembre 2009, le portefeuille des projets potentiels identifiés dans ce cadre représente 70 millions d'euros. Sur cette somme, 41,3 millions d'euros sont engagés, en cours d'instruction ou de finalisation (31,7 millions d'euros sont engagés comptablement, 9,6 millions d'euros à l'étude), dont 22 millions d'euros pour les soutiens à des programmes de prévention et 7,7 pour la mise en place de la tarification incitative.
D'après les données fournies par l'ADEME, le plan Déchets devrait induire un besoin en financement par les partenaires publics et privés d'environ 7 milliards d'euros sur la période 2009- 2015. Les priorités sont :
- les investissements : centres de tri, unités de compostage, installations de méthanisation, de recyclage ;
- la prévention : mise en oeuvre et animation de plans départementaux et de programmes locaux de prévention (ceux- ci devraient concerner 50 millions d'habitants d'ici 2015), mise en place de la tarification incitative, lancement de programmes de recherche et information du public ;
- l' extension des filières de responsabilité élargie du producteur : études et travaux préalables, animation de groupes de travail, suivi technique.
S'agissant de l'aide aux investissements, votre rapporteur pour avis souhaite interroger le Gouvernement sur les critères précis sur lesquels l'ADEME décide d'accorder des subventions aux différents modes de traitement et sur les études permettant de valider l'efficacité des dispositifs qu'il a été décidé de financer . Il souhaite également que cette agence joue un véritable rôle de conseil auprès des élus afin de les aider sur les choix stratégiques d'investissement. Enfin, il se félicite de la création d'une mission commune d'information sur le traitement des déchets qui devrait notamment examiner précisément l'efficacité relative des différents modes de traitement des déchets.
3. Une réflexion à engager sur la taxe générale sur les activités polluantes
S'agissant du financement par la TGAP du « plan Déchets », votre rapporteur pour avis a plusieurs remarques et interrogations :
- l'article 46 de la loi du 3 août 2009 41 ( * ) demande au Gouvernement un rapport avant le 10 octobre 2009 étudiant la possibilité d'alléger la TGAP pesant sur les collectivités dont les déchets sont éliminés dans des installations de stockage notamment lorsqu'elles réalisent des installations de récupération du biogaz ou des installations connexes visant à l'amélioration de la valorisation : ce rapport n'a pas été transmis au Parlement alors même que la date fixée visait à permettre une information optimale des parlementaires avant la discussion de la loi de finances ;
- de très fortes inquiétudes se manifestent depuis l'entrée en vigueur des hausses de TGAP chez les élus locaux, l'Assemblée des communautés de France (ADCF) estimant que la hausse de taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) liée à la TGAP pourrait être de l'ordre de 2 ou 3 points en moyenne en 2010.
Il est enfin particulièrement inquiétant de relever que, du fait des nouvelles charges ainsi induites, certaines collectivités repoussent des investissements qui iraient pourtant dans le bon sens à l'instar, par exemple, d'un syndicat mixte qui retarderait, pour cette raison, l'automatisation de son centre de tri sélectif 42 ( * ) , notamment car les élus expriment des incertitudes sur les financements effectifs dont ils devraient en retour bénéficier. Votre rapporteur pour avis sera en conséquence particulièrement attentif à l'affectation intégrale du produit supplémentaire de TGAP à la politique des déchets dans le prochain budget.
* 40 Comité français pour l'Union mondiale pour la nature : 268.000 à 352.500, France nature environnement : 781.995 à 1.086.500 hausse, Ligue de Protection des Oiseaux : 577.894 à 755.866.
* 41 Loi de programmation n° 2009- 967 du 3 août 2009 relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.
* 42 Le syndicat mixte Ouest d'Armor, d'après Les Echos du 3 novembre 2009.