C. VERS UN DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
Le Gouvernement propose de consacrer dans la loi la première étape du droit au logement opposable . Il résulte des travaux qu'il a conduits au cours du mois de décembre 2006 un dispositif qui s'appuie sur les commissions de médiation, qui sont des instances placées, dans chaque département, auprès du préfet.
La première caractéristique de ce droit au logement opposable repose sur la faculté offerte à certaines catégories de demandeurs de logement de former un recours amiable devant ces commissions de médiation. Dans un second temps, si cette démarche n'aboutit pas, les demandeurs auront, à une échéance donnée, la possibilité de former un recours devant la juridiction administrative tendant à obtenir qu'elle ordonne à l'Etat, éventuellement sous astreinte, leur logement ou leur relogement. Toutefois, les demandeurs ne pourront faire valoir l'opposabilité du droit au logement devant le tribunal administratif qu'à deux conditions :
- saisir préalablement la commission ;
- être reconnus prioritaires par celle-ci.
La deuxième caractéristique est que ce droit au logement repose quasi-exclusivement sur le parc de logements HLM et, plus singulièrement encore, sur le contingent de logements sociaux à la disposition de l'Etat. Certes, les attributions des commissions de médiation sont élargies à la problématique de l'hébergement ou du logement temporaire. De même, le préfet a la possibilité, dans certains cas, de proposer au demandeur un logement locatif privé conventionné. Toutefois, l'essentiel de l'effort porte sur la mobilisation du contingent préfectoral de logements sociaux, qui représente 25 % des attributions.
S'agissant d'un système assez complexe, votre rapporteur pour avis a jugé opportun, pour en faciliter la compréhension, d'insérer dans son rapport un schéma résumant les procédures proposées par le projet de loi.
Bailleurs sociaux
Nouvelle proposition de logement
Tribunal administratif
Ordonne le logement, le relogement ou
l'accueil en structure adaptée
Saisine de la commission
Demandeurs sans réponse à l'issue d'un délai anormalement long
Préfet
Recours à partir du 1/12/2008 pour les publics prioritaires
Recours à partir du 1/01/2012 pour les autres demandeurs
Proposition
Tribunal administratif
Commission de médiation
Demandes non prioritaires
Recours pour défaut d'exécution et possibilité de demander une indemnité
Absence de proposition
Inexécution de la décision du tribunal administratif
Instruction des dossiers
Préfet
Proposition non adaptée
Décision du tribunal
administratif sous astreinte
Instruction des demandes prioritaires de logement
Saisine de la commission
Publics prioritaires
pour l'accès à une structure adaptée
et demandes de logement réorientée vers ces structures
Bailleurs sociaux
Fonds d'aménagement urbains régionaux
A compter du 1/12/2008
Désignation des demandeurs à un bailleur social après avis des maires et compte tenu des
objectifs de mixité sociale
Proposition de logement
Propose une autre
forme de logement
Parc privé conventionné
Recours devant le tribunal administratif
Accueil en structure adaptée
Absence de proposition
Saisine de la commission
Préfet
Instructions des demandes d'accueil en structure adaptée
Publics prioritaires pouvant saisir la commission de médiation sans délai
Personnes sollicitant un accueil en structure adaptée
Recours devant la juridiction administrative contre les décisions de la commission de médiation
En conclusion de cette présentation générale, votre rapporteur pour avis souhaiterait formuler plusieurs observations qui lui semblent de nature à nourrir le débat et qu'il est, à son sens, indispensable d'avoir à l'esprit pour que le dispositif qui sera voté en définitive soit le plus efficace possible.
1 ) Tout en reconnaissant l'ingéniosité d'un tel système et la grande novation qu'il constitue dans notre droit, votre rapporteur pour avis persiste à penser que la reconnaissance du droit au logement opposable n'est qu'un outil , parmi d'autres, permettant de rendre le droit au logement effectif dans notre pays, qui doit rester l'objectif ultime des pouvoirs publics.
2 ) A l'instar du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, votre rapporteur pour avis considère que la reconnaissance dans notre pays d'un droit au logement opposable ne peut résulter que d'une construction nécessairement progressive . Le Haut comité lui-même relevait, dans son rapport de 2005, les difficultés liées à son élaboration.
3 ) Avant de parvenir à la reconnaissance du droit au logement opposable, il convient de fixer une échéance qui soit réaliste . Le Haut comité préconisait également, sur ce sujet, que cette échéance soit fixée « sans ignorer le temps nécessaire à l'élaboration des stratégies locales et à la production des logements sociaux, mais aussi en prenant en compte le caractère d'urgence des situations de mal-logement ».
4 ) La responsabilité du droit au logement opposable ne peut , dans les conditions actuelles, qu'appartenir à l'Etat . Certes, votre rapporteur pour avis ne nie pas que les collectivités territoriales et les EPCI jouent un rôle éminent dans la conduite des politiques de l'habitat. Placés, pour nombre d'entre eux, au plus près des réalités locales et pouvant appréhender au mieux les spécificités des différents bassins d'habitat, ce sont des acteurs incontournables, qui ont vu leurs missions progressivement élargies. Toutefois, les différents outils de la politique du logement n'ont pas été confiés aux mêmes échelons de collectivités. Il en résulte un éclatement des responsabilités entre ces différents niveaux, qui rend aujourd'hui impossible la mise en place d'une responsabilité territoriale.
5 ) Comme il l'a indiqué précédemment, votre rapporteur pour avis considère indispensable de poursuivre l'effort de construction afin de remédier à la situation de pénurie de logements à laquelle la France est confrontée.
En définitive, et à titre personnel, votre rapporteur pour avis regrette que la démarche retenue avec ce texte n'ait pas permis de réaliser les concertations approfondies qui auraient été nécessaires pour appréhender cette question dans toute ses dimensions et qui rend malaisée l'appréciation concrète des effets d'une telle opposabilité. Il regrette également qu'aucune étude d'impact n'ait accompagné la présentation de ce projet afin d'évaluer le nombre de personnes susceptibles de former, en 2008 et en 2012, un recours devant la juridiction administrative. Pour toutes ces raisons, votre commission pour avis vous présentera plusieurs amendements afin de répondre aux différentes observations formulées ci-dessus, qu'elle juge de nature à renforcer la crédibilité et la pertinence de la stratégie retenue par le Gouvernement.