II. LA MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE
Très attendue par les acteurs des secours, la loi du 13 août 2004 , adoptée à l'issue d'un examen parlementaire constructif, tire les leçons des catastrophes récentes et tient compte des risques émergents pour actualiser les principes fondateurs de l'organisation de la sécurité civile posés par la loi du 22 juillet 1987 17 ( * ) .
Nombre de ses dispositions sont déjà applicables. Devant votre commission des Lois, le 16 novembre dernier, M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a en outre indiqué que l'ensemble des décrets d'application prévus (entre 25 et 29) serait publié « dans un délai d'un an ».
1. L'amélioration de la prévention et de la gestion des crises de sécurité civile et la modernisation de l'organisation des secours
a) L'actualisation de la définition de la sécurité civile
La loi du 13 août clarifie autant que possible la définition de la sécurité civile , par nature complexe en raison de ses origines empiriques ainsi que de la diversité des missions et des acteurs concernés.
Selon l'article premier de la loi, « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en oeuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales, des autres personnes publiques ou privées ».
En outre, le texte précise que la sécurité civile concourt à la protection des populations en lien avec la sécurité intérieure et la défense civile. Il rappelle que l'Etat est garant de la sécurité civile au plan national et que le ministre chargé de la sécurité civile a un rôle de coordination des opérations de secours de grande ampleur .
Il définit les acteurs des missions de sécurité civile (sapeurs-pompiers ; unités de la sécurité civile ; gendarmes et policiers ; membres des associations de sécurité civile... ; article 2) et expose, dans un rapport annexé à l'article 3 de la loi, les orientations 18 ( * ) qui doivent guider la politique de sécurité civile en France .
b) La simplification de la planification et de l'organisation des secours
A ce titre, il convient d'insister sur :
- l'instauration de plans communaux ou intercommunaux de sauvegarde (article 13), dont l'objet est de déterminer, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, de fixer l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, de recenser les moyens disponibles et de définir la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population.
Mis en oeuvre par le maire, ces plans sont obligatoires dans les 10.000 communes concernées par un plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé ou un plan particulier d'intervention (PPI) ;
- la clarification de la planification des secours autour du plan ORSEC (à l'issue d'une période de concertation avec les acteurs concernés, les préfectures élaboreront les dispositions des plans ORSEC rénovés, éléments essentiels de la réponse à toute crise de sécurité civile) et des autorités chargées de la direction et du commandement des opérations (maires et préfets pour la première, fixées par le règlement opérationnel des SDIS en fonction des circonstances locales pour le second ; articles 14 à 22) ;
- la rationalisation des procédures de réquisition préfectorale en cas de crise et d'évaluation des actions de sécurité civile (articles 28, 29, 41 à 43).
Par ailleurs, il convient de souligner que, à l'initiative de votre commission, les règles de répartition du financement des opérations de secours ont été améliorées selon des principes de bon sens (article 27) :
- les dépenses directement imputables aux opérations de secours 19 ( * ) relèvent des SDIS (et non plus de la collectivité bénéficiaire) ;
- les dépenses relatives aux besoins immédiats des populations restent assurées, dans le cadre de leurs compétences, par les communes bénéficiaires des secours ;
- les dépenses liées à l'intervention de moyens extérieurs au département engagés par le représentant de l'Etat, des moyens privés mobilisés dans le cadre d'une plan ORSEC maritime, des moyens nationaux de la sécurité civile ou au profit d'un autre pays relèvent de l'Etat , au nom de la solidarité nationale.
2. La volonté de faire de la sécurité civile « l'affaire de tous »
a) La mobilisation de tous en faveur de la sécurité civile
Afin de rendre plus efficace la réponse aux crises, la loi du 13 août 2004 (articles 6 à 8) impose certaines obligations aux exploitants des réseaux et infrastructures stratégiques (maintien de la satisfaction des besoins prioritaires de la population en cas de crise ; continuité des communications dans les ouvrages souterrains), aux établissements de santé et médico-sociaux (sécurité des personnes hébergées en cas de défaillance énergétique) et aux médias (obligations de diffusion gratuite et immédiate des messages d'alerte).
b) Le développement d'une culture de la sécurité civile
Cet aspect majeur de la réforme résulte de deux constats. En premier lieu, la société française a une faible culture de la sécurité civile. En second lieu, les expériences étrangères soulignent l'importance d'une population sensibilisée aux risques potentiels pour l'efficacité de la réponse à la crise.
Après avoir rappelé que « toute personne concourt par son comportement à la sécurité civile » (article 4), la loi met l'accent sur la formation aux enjeux de la sécurité civile : tout élève, dans le cadre de sa scolarité, doit donc bénéficier d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours 20 ( * ) et d'un apprentissage des gestes élémentaires de premiers secours 21 ( * ) (article 5).
L'instauration de réserves communales de sécurité civile (articles 30 à 34), à l'initiative du Sénat, doit également contribuer à la préparation de la population face aux risques : facultatives et décentralisées (sous l'autorité du maire, elles sont prises en charge par la commune ; l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) et le conseil général concernés peuvent y participer selon des modalités prévues par convention), ces réserves ont un rôle d'appui aux services concourant à la sécurité civile en cas d'événements excédant leurs moyens habituels ou, comme l'avait proposé votre rapporteur, dans des situations particulières.
Mises en oeuvre par l'autorité de police compétente, elles peuvent participer au soutien et à l'assistance des populations, à l'appui logistique, au rétablissement des activités (dégagement de voies encombrées ; vérification des réseaux et des bornes incendie ...). Les bénévoles qui les composent s'engagent pour une durée de un à cinq ans renouvelable (et de quinze jours ouvrables par an) et bénéficient de protections destinées à concilier cet engagement et leur activité professionnelle 22 ( * ) .
Lors de son audition devant votre commission des Lois, M. Dominique de Villepin a indiqué qu'il souhaitait encourager les expérimentations et que plusieurs comités communaux feux de forêts du sud de la France avaient annoncé leur intention de se constituer en réserves.
Votre rapporteur compte prendre part au développement de ces réserves, synonymes de « bonne volonté organisée » et d'aide à la ruralité.
L'importance des associations de sécurité civile dans l'organisation des secours est reconnue et leur intervention facilitée par une procédure d'agrément (articles 35 à 40). Agréées par le ministre chargé de la sécurité civile ou le représentant de l'Etat dans le département 23 ( * ) , ces associations peuvent être mobilisées pour participer aux opérations de secours ainsi qu'à l'encadrement des bénévoles lors des actions de soutien aux populations, à la mise en place de dispositifs de sécurité civile lors de rassemblements de personnes et à l'organisation de formations.
La prévention des risques est également améliorée par l'institution d'un conseil national de la sécurité civile (CNSC) , présidé par le ministre en charge de cette dernière et regroupant les acteurs intéressés (DDSC, associations, élus, opérateurs...) afin de recenser et mieux connaître les risques et élaborer des recommandations pour la veille, l'alerte et la gestion des crises. Prévue dans le budget (0,1 million d'euros), l'installation de cette instance devrait intervenir au début de l'année 2005.
3. La stabilisation du statut des services d'incendie et de secours
A ce titre, la réforme conforte la « départementalisation » des SDIS opérée depuis 1996 tout en préservant la place des communes. Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) s'impose désormais à tous les services de secours du département (article 49), tout comme le commandement opérationnel du SDIS sur les centres de secours non intégrés (article 47).
Les SDIS demeurent des établissements publics autonomes (suppression par l'article 48 de la possibilité de les intégrer dans les services des conseils généraux à compter du 1 er janvier 2006, introduite par la loi démocratie de proximité), gérés par un conseil d'administration où siègent les représentants du département, des communes et des EPCI concernés, désormais présidé par le président du conseil général ou son représentant et composé de 15 à 30 membres (contre 22 auparavant) en fonction de la taille du département (article 51).
Les règles de désignation de ses membres sont modifiées (3/5 ème des sièges au moins pour le département ; élection des représentants du conseil général au scrutin de liste à un tour ; nombre de suffrages de chaque maire ou président d'EPCI déterminé en fonction de la population communale concernée...), exigeant un renouvellement de l'ensemble des conseils d'ici à février 2005.
Plusieurs procédures sont précisées en vue de conforter la représentativité (représentation, sur proposition du président, des organismes partenaires du SDIS au conseil d'administration ; présence d'un vice-président au moins représentant les communes et les EPCI au sein du bureau...) et l'efficacité de ces instances . Ainsi, le directeur départemental du SDIS, obéissant à l'autorité de police compétente pour ses missions opérationnelles, est assisté d'un directeur départemental adjoint qui le remplace en cas de besoin. Il peut aussi être secondé par un directeur administratif et financier pour les missions de gestion qu'il effectue sous la direction du président du conseil d'administration (article 57).
Par ailleurs, le rôle et les compétences du bataillon des marins-pompiers de Marseille ont été précisés (articles 23 à 25 et 64 à 66), en particulier les modalités de sa coopération avec le SDIS des Bouches-du-Rhône (SDACR ; règlement opérationnel...) et de ses interventions hors de la commune de Marseille (port ; aéroport de Marignane), et sa participation aux travaux de la conférence nationale des services d'incendie et de secours en tant que de besoin.
Cette dernière (article 44) 24 ( * ) , placée auprès du ministre chargé de la sécurité civile, composée de 35 membres (1 député ; 1 sénateur ; 14 conseillers généraux présidents ou vice-présidents de conseils d'administration des SDIS ; 4 maires élus dans ces conseils ; 9 représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires ; 1 directeur départemental des services d'incendie et de secours ; 5 représentants de l'Etat), doit contribuer à un meilleur dialogue entre services de l'Etat, élus des SDIS et sapeurs-pompiers.
Elle sera en effet consultée sur les projets de lois ou de décrets concernant les SDIS, vérifiant le respect des engagements de chaque partenaire, et devrait se réunir dès le mois de décembre .
Enfin, dans un souci de solidarité entre les SDIS, la réforme leur ouvre la possibilité de mutualiser certaines de leurs compétences au sein d'établissements interdépartementaux d'incendie et de secours (EPIDIS ; article 62).
4. La réaffirmation de la reconnaissance de la Nation envers les sapeurs-pompiers
Dans son article 67, adopté au Sénat, la loi du 13 août 2004 , conformément aux conclusions du rapport Pourny 24 ( * ) , reconnaît la dangerosité des missions exercées par les sapeurs-pompiers et traduit cette reconnaissance dans diverses dispositions (priorité à l'embauche dans certains emplois publics pour leurs orphelins, successions des sapeurs-pompiers décédés en opération et cités à l'ordre de la Nation exonérées de l'impôt de mutation par décès ; institution d'un comité d'hygiène et de sécurité dans chaque SDIS ; articles 68,69,75).
Elle prend aussi en compte les difficultés des sapeurs-pompiers professionnels en :
- améliorant la formation des officiers sapeurs-pompiers, assurée par l'ENSOSP, par une mutualisation des charges au sein du centre national de la fonction publique territoriale (article 70 ; mise en place prévue pour 2006) ;
- réformant le congé pour difficulté opérationnelle (CDO) 25 ( * ) et en définissant un vrai projet de fin de carrière pour les professionnels (article 72 ; voir tableau) ;
- permettant le recrutement par contrat de sapeurs-pompiers, à temps plein ou à temps partiel, pour assurer le remplacement momentané de sapeurs-pompiers professionnels ou exercer des fonctions correspondant à un besoin saisonnier ou occasionnel (article 82).
Le projet de fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels
Dès 2003, deux dispositions ont été prises pour exonérer les sapeurs-pompiers bénéficiant déjà d'un CDO des premiers effets de la réforme des retraites par l'exemption de la décote 26 ( * ) et la réduction de 30 ans à 25 ans de la durée de service exigée en vue de bénéficier de la bonification du cinquième 27 ( * ) .
La loi du 13 août 2004 a étendu le droit à cette dernière aux anciens sapeurs-pompiers professionnels ayant perdu cette qualité à la suite d'un accident de service ou d'une maladie professionnelle, sans condition et a institué un nouveau congé pour raison opérationnelle (CRO) tendant à adapter les solutions de fin de carrière aux difficultés de chacun.
Le sapeur-pompier professionnel âgé d'au moins 50 ans et médicalement reconnu en difficulté opérationnelle pourra accéder à sa demande à :
- un reclassement dans un emploi public lui garantissant le maintien de son traitement ;
- un congé pour raison opérationnelle (CRO), s'il a accompli au moins 25 ans de service, qui lui assure 75 % de sa rémunération antérieure. Ce congé peut être cumulé avec une activité lucrative, ce qui est novateur dans la fonction publique territoriale.
A défaut de reclassement, l'agent peut bénéficier d'un congé avec constitution de droits à pension jusqu'à 57 ans et demi, pour une durée maximale de cinq ans.
Elle permet en outre aux médecins, pharmaciens ou infirmiers de sapeurs-pompiers d'exercer un emploi à temps non complet et de le cumuler avec une activité libérale (article 73).
La loi précitée tend aussi à fidéliser le volontariat sapeur-pompier, qui est nécessaire au maillage territorial de la sécurité civile , par :
- l'exclusion des activités de sapeur-pompier volontaire de l'application des règles relatives à l'aménagement de temps de travail (article 79) ;
- la validation des formations ou expériences des sapeurs-pompiers volontaires, après avis du comité consultatif des sapeurs-pompiers volontaires, par le directeur des services d'incendie et de secours, afin d'être dispensés d'examens et de formations superflus (article 80) ;
- la possibilité pour les sapeurs-pompiers volontaires salariés victimes d'accidents ou de maladies en raison de leur service de bénéficier des dispositions protectrices du code du travail (suspension du contrat pendant l'arrêt de travail ; absence de sanction ; reclassement ou, à défaut, indemnité compensatrice... ; articles 78, 80 et 81) ;
- l'institution d'une prestation de fidélisation et de reconnaissance au profit des sapeurs-pompiers volontaires , « destinée à encourager leur fidélité au service et à reconnaître leur engagement au bénéfice de la collectivité » (article 83) et qui doit être précisée par deux décrets.
En pratique, les sapeurs-pompiers volontaires partis à la retraite après vingt ans de service avant le 1 er janvier 2004 , continueront à bénéficier de l'allocation de vétérance , instituée par la loi du 3 mai 1996 et constituée d'une part fixe (environ 312 euros) et d'une part variable (120 euros pour 30 ans de service), jusqu'à extinction du dispositif.
Ceux qui cessent leur activité pendant l'année 2004 bénéficieront d'une allocation de fidélité , financée par les SDIS (voir tableau annexé).
Les personnels âgés de 55 ans, ayant effectué au moins 20 ans de service et en activité au 1 er janvier 2005, qui partiront à la retraite au cours de l'année 2005 , jouiront d'une prestation de fidélisation et de reconnaissance provisoire, variable selon les situations et la date de cessation.
Période transitoire : rente annuelle hors cotisations du volontaire
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Durée des services accomplis
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35 ans et plus |
30 à 34 ans |
25à 29 ans |
20 à 24 ans |
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Ancienneté au 1.01.2005 |
35 et plus |
800 |
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30-34 |
1.150 |
700 |
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25-29 |
1.500 |
1.050 |
600 |
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20-24 |
1.800 |
1.350 |
900 |
450 |
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Enfin, les volontaires qui cesseront leur engagement à compter du 1 er janvier 2006 pourront acquérir des droits à pension sous forme de rente viagère s'ils sont âgés de 55 ans et ont accompli au moins 20 ans de service (cette condition n'étant pas exigée de ceux qui ont été victimes d'un accident ou sont malades en raison du service) 28 ( * ) A titre d'exemple, son montant serait de 450 euros pour une durée d'engagement de 20 ans et de 1800 euros pour une durée de 35 ans. Cette prestation sera financée par les SDIS, l'Etat et par les cotisations des sapeurs-pompiers volontaires qui s'y ajouteront.
Rente annuelle servie par le régime pérenne
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Durée des services accomplis au moment du départ |
35 ans et plus |
30
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25
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20
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Rente annuelle de base |
1.800 |
1.350 |
900 |
450 |
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Rente annuelle moyenne acquise par la cotisation de 50 €/an |
82 |
72 |
62 |
52 |
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Rente à 55 ans (ou à 60 avec réversion) |
1.882 |
1.422 |
962 |
502 |
Source : Direction de la défense et de la sécurité civiles.
* 17 Les mesures d'adaptation pour l'outre-mer sont prévues aux articles 85 à 100 de la loi.
* 18 Pour un commentaire détaillé des dispositions du projet de loi, voir les rapports n°339 et 440 (2003-2004) de Jean-Pierre Schosteck au nom de votre commission des Lois ainsi que le rapport n°1712(XIIème législature) de M. Thierry Mariani.
* 19 Celles-ci sont définies à l'article L. 1424-2 du code général des collectivités territoriales. Les interventions des SDIS en cas de carence des transporteurs sanitaires privés ou sur les réseaux routiers concédés leur sont remboursées (article L. 1424-35 du même code).
* 20 Les conventions entre les partenaires concernés (inspection académique, conseils généraux, SDIS...) permettront de fixer les modalités de ces formations à partir des circonstances locales et des expériences existantes : 200.000 élèves en bénéficient déjà.
* 21 Une expérimentation dans 5 académies (Créteil, Dijon, Grenoble, Rennes et Versailles) devrait précéder la généralisation du dispositif en 2005.
* 22 Absence de sanctions professionnelles, indemnité compensatrice, bénéfice des droits sociaux et des avantages liés à une période de travail effectif....
* 23 Cet agrément habilitera en effet les associations pour des actions départementales, nationales ou internationales.
* 1 La composition et le fonctionnement de cette instance sont précisés par le décret n°2004-1156 du 29 octobre 2004.
* 24 Rapport de la mission sécurité des sapeurs-pompiers présidée par le colonel Pourny (7 décembre 2003).
* 25 Loi n° 2000-628 du 7 juillet 2000.
* 26 Mécanisme minorant la pension lorsque la durée de service et de bonification est inférieure au nombre de trimestres exigés pour le nombre maximum de pension.
* 27 Ce dispositif accorde (avec ou sans retenue supplémentaire) une annuité supplémentaire par période de cinq années de services effectifs, dans un plafond de cinq années.
* 28 Environ 3.000 volontaires pourraient en bénéficier chaque année. Les sapeurs-pompiers volontaires qui ne respecteront pas ce nombre d'années de service se verront rembourser les cotisations versées.