III. LES CHANTIERS DE LA SECURITE CIVILE
1. Le perfectionnement de l'alerte et de la diffusion des informations
a) L'approfondissement de la collaboration avec Météo-France
Mise en place à l'issue des tempêtes de 1999 pour améliorer l'alerte des secours et des populations en anticipant les phénomènes climatiques violents, la procédure de vigilance météorologique initiée par Météo-France et la direction de la défense et de la sécurité civiles (DDSC) a prouvé son efficacité. Elle permet une montée en puissance des dispositifs de réponse à la crise, à l'échelon départemental, en fonction du niveau de vigilance 29 ( * ) émis sur des cartes consultables par tous.
Toutefois, elle a été précisée et adaptée pour tirer les leçons de la canicule de l'été 2003 30 ( * ) , les vagues de chaleur 31 ( * ) (et de froid) étant désormais intégrées à la liste des phénomènes pris en considération.
Par ailleurs, Météo France assure une collaboration fructueuse avec les services de la sécurité civile dans le cadre de la prévention des feux de forêts et de la prévision des crues (cette dernière procédure est en cours d'amélioration).
b) L'amélioration de la réactivité opérationnelle de la sécurité civile
Tout d'abord, une réflexion sur la modernisation et l'adaptation des procédures du système national d'alerte (aujourd'hui principalement composée des 4.500 sirènes du réseau national d'alerte) est en cours. En complément, 0,2 million d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour la réalisation d'une campagne de sensibilisation sur la signification d'un déclenchement de sirènes et sur les consignes à suivre.
Par ailleurs, dès 2002, un important effort de modernisation des salles opérationnelles des préfectures , avec le développement du système GALA (gestion de l'alerte locale automatisée) permettant une diffusion rapide de l'alerte grâce à des automates implantés et gérés dans les préfectures ou à des prestataires extérieurs, a été entrepris pour remédier aux fragilités constatées de ces outils essentiels de gestion de crise. 67 départements peuvent être considérés comme bien équipés à l'heure actuelle tandis que l'adaptation des salles opérationnelles de 28 autres départements est en cours ou projetée.
La canicule d'août 2003 a de plus amené le renforcement des liens de la sécurité civile avec les administrations sanitaires et l'actualisation du dispositif de gestion de crise : le recueil et la remontée des informations relatives à la sécurité civile sont étendus et systématisés . Les modalités d'information sont clarifiées .
Dans les départements , il est explicitement prévu que les représentants de l'Etat, aidés par les services compétents, assurent la collecte des informations et évaluent la pertinence de la mise en place d'un dispositif de gestion de crise.
Au niveau zonal 32 ( * ) , sous la responsabilité du préfet de zone, le centre opérationnel de zone (COZ) assure le recueil et la synthèse des informations pour l'ensemble des départements concernés, cette tâche étant facilitée par le renforcement des moyens humains des EMZ.
Enfin, le centre opérationnel de gestion interministérielle des crises (COGIC) 33 ( * ) sous la responsabilité du directeur de la défense et de la sécurité civiles, effectue les mêmes missions pour le territoire national et organise l'information des ministres concernés.
Cette amélioration de la diffusion des informations et de la réactivité de la chaîne opérationnelle lors des catastrophes doit être facilitée par le développement du logiciel SYNERGI (système numérique d'échange, de remontée et de gestion des informations), destiné à la collecte et à la transmission des données nécessaires au traitement des crises entre les services des secours.
2. L'amélioration des conditions d'intervention des secours
a) La limitation de la dangerosité des missions des sapeurs-pompiers
« Assez paradoxalement par rapport au métier exercé, on peut dire que les sapeurs-pompiers ont une assez mauvaise représentation de ce qu'est, ou devrait être, leur propre sécurité . » 34 ( * ) . La reconnaissance législative de la dangerosité des missions des sapeurs-pompiers doit se traduire par des mesures concrètes pour améliorer leur sécurité pendant leur service.
Celles-ci peuvent être inspirées par les propositions du rapport Pourny qui tendent en particulier à :
- développer la culture de sécurité au sein des SDIS . La création d'un bureau enquête-accidents à la DDSC répond à cet objectif ;
- connaître la santé au travail des sapeurs-pompiers (création d'un bureau santé à la DDSC, orientation des services de santé et de secours médical vers la santé au travail) ;
- clarifier le cadre juridique de l'action des sapeurs-pompiers (développement de formations hygiène et sécurité dans les SDIS ; réflexions sur le droit de retrait ; création d'une formation d'officier de sécurité dans les SDIS...) ;
- adapter les équipements aux exigences opérationnelles (amélioration des équipements de protection individuelle et de leur entretien, du matériel roulant avec adaptation de la signalisation ; géo-positionnement des engins...) ;
- conforter la réactivité des services de secours (fiches réflexes...) ;
- mieux répondre aux risques spécifiques comme les accidents thermiques (formation continue incendie ; modules d'entraînement sur feux réels) ou de voirie, les feux de forêts (antennes médicales d'intervention...), les violences urbaines (réflexion sur une reconnaissance au mérite des personnels basés en secteur sensible...) ou les nouveaux risques techniques...
Ces préconisations opérationnelles vont de pair avec une meilleure prise en compte des risques dans la formation des sapeurs-pompiers , en cours d'adaptation, qui sera favorisée par les réflexions actuelles sur son contenu et par la réforme précitée de l'ENSOSP. Cette actualisation de la formation des officiers sapeurs-pompiers doit aussi être l'occasion de développer une véritable culture de gestion au sein des SDIS (renforcement de l'apprentissage du management, de la gestion des ressources humaines...) car l'implication de l'encadrement à cette démarche est déterminante.
b) Le développement de la culture de gestion et de l'évaluation
En raison de la multiplication et du coût de leurs interventions ainsi que de la moindre disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires, les services de secours doivent aujourd'hui en effet conforter cette culture de gestion. Celle-ci consiste à définir la meilleure adéquation possible entre les moyens à mettre en oeuvre et les besoins en cause, compte tenu des exigences opérationnelles.
Concernant les services de l'Etat, la réforme de l'architecture budgétaire, issue de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 (LOLF), va amener un examen des crédits en missions, programmes et actions à compter du projet de loi de finances pour 2006, facilitant le contrôle du Parlement sur la pertinence de leur utilisation au regard des enjeux de la sécurité civile. Toutefois, alors que le Sénat prônait une mission interministérielle 35 ( * ) , le Gouvernement a institué une mission « sécurité civile » autonome, divisée en deux programmes et sept actions .
Le programme « Intervention sur moyens nationaux » , dont le directeur de la défense et de la sécurité civiles est responsable, a pour finalité d'organiser et de préparer les moyens nationaux de défense et de sécurité civiles pour les mettre à disposition de la chaîne opérationnelle.
Il se décompose en quatre actions :
- l'action « participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts » regroupe l'ensemble des crédits correspondant à la mise en oeuvre de moyens nationaux exceptionnels pour faire face à ces incendies ;
- l'action « interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques » concerne les activités nationales menées en réponse auxdites catastrophes en France ou à l'étranger ;
- l'action « secours à personnes par hélicoptère » correspond à l'activité de secours d'urgence et de sauvetage héliportés de la sécurité civile. Selon les documents du ministère des finances, l'absence de définition commune à tous les intervenants potentiels (sécurité civile ; ministère de la santé...) du secours à personnes par hélicoptère pourrait amenuiser la pertinence de l'évaluation de cette action.
- l'action « neutralisation des engins explosifs », effectuée par le service du déminage, retrace toutes les activités de collecte, neutralisation ou destruction de tous types d'engins explosifs.
Le programme « Coordination des moyens de secours » , dont le directeur de la défense et de la sécurité civiles est responsable, comprend trois actions :
- l'action « préparation et gestion des crises » correspond aux activités de prospective et d'identification des risques et menaces potentiels ou avérés et à la préparation et la coordination des divers réseaux d'intervenants dans la gestion des crises (CNSC...) ;
- l'action « coordination des acteurs de la sécurité civile » correspond aux activités de coordination et de formation au sein de la sécurité civile ;
- l'action « soutien à la politique de sécurité civile » reprend toutes les fonctions de pilotage, d'administration et de soutien général de la mission (cabinet ; inspection ; mission des relations internationales...).
Présentation indicative des crédits
de la future mission sécurité civile (en euros)
|
Programmes |
Ministre |
LFI 2004 |
PLF 2005 |
|
Intervention sur moyens
nationaux
|
Intérieur |
172.642.034 |
217.411.797 |
|
Participation de l'Etat à la lutte contre les feux de forêts |
81.717.761 |
109.285.285 |
|
|
Interventions spécialisées sur les autres catastrophes naturelles et technologiques |
13.048.950 |
13.773.502 |
|
|
Secours à personne par hélicoptère |
42.749.229 |
57.559.697 |
|
|
Neutralisation des engins explosifs |
35.126.094 |
36.793.313 |
|
|
Coordination des moyens de
secours
|
Intérieur |
212.841.883 |
238.805.368 |
|
Préparation et gestion des crises |
2.112.694 |
2.186.350 |
|
|
Coordination des acteurs de la sécurité civile |
130.329.207 |
154.478.910 |
|
|
Soutien à la politique de sécurité civile |
80.399.982 |
82.140.108 |
|
|
Total des crédits de la mission |
|
385.483.917 |
456.217.165 |
La définition des programmes et actions a amené la détermination d'objectifs généraux (ex : optimiser le coût d'exploitation de la flotte aérienne, du potentiel d'engagement des UIISC ou du secours par hélicoptère...) associés à des indicateurs de résultat et de suivi de performance (disponibilité de la flotte durant la saison de feux, coût de la maintenance...) afin d'évaluer le coût et la pertinence des moyens utilisés pour remplir les missions de secours et d'améliorer la réponse des services concernés lors des interventions.
Concernant les SDIS, les réflexions de la conférence nationale des services d'incendie et de secours doivent être déterminantes. Votre rapporteur est convaincu qu'elle doit être non seulement un lieu d'échange et de consultation mais également une instance permanente d'évaluation du fonctionnement des services d'incendie et de secours dotée des moyens idoines afin d'établir un constat précis de leur situation (études d'impact...) et des analyses comparatives.
De là, ces travaux pourraient favoriser la mise en place d'une banque de données spécifique qui permettrait de diffuser les bonnes pratiques (opérationnelles ; managériales...) validée par la conférence .
De plus, et en lien avec le souhait de limiter la dangerosité des missions de sapeurs-pompiers, l'organisation de retours d'expérience plus fréquents , par la DDSC, les SDIS et les autres acteurs de la sécurité civile, doit permettre d'actualiser les procédures et de faciliter la réactivité des secours en cas de crise. La préparation d'exercices réguliers de sécurité civile et de défense civile suit la même logique.
En complément, il convient de mettre en oeuvre les possibilités d'évaluation ouvertes par la loi du 13 août 2004 , qui confie à l'inspection générale de l'administration, soutenue par l'inspection de la défense et de la sécurité civiles, une mission d'évaluation et de contrôle des actions relatives à la prévention, à la mise en oeuvre de la protection des populations ou consécutives à une crise, menées par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que par les associations de sécurité civile. Ce faisant, ces derniers peuvent ainsi bénéficier d'une expertise technique et de recommandations pratiques appréciables .
La réflexion menée sur la lutte contre les feux de forêts pour tirer les leçons du lourd bilan de l'été 2003 (61000 hectares brûlés en zone sud ; dix décès) a ainsi conduit à une amélioration de la mobilisation préventive des moyens et à une gestion plus fluide des colonnes de renforts sapeurs-pompiers en 2004.
Ainsi, le développement de l'évaluation des actions de sécurité civile doit favoriser l'autonomie de gestion des acteurs concernés par les redéploiements qu'elle entraîne ainsi que le renforcement de leur culture de responsabilité . Ce faisant, il est susceptible d'améliorer encore l'efficacité et la popularité légitime des acteurs des secours et des sapeurs-pompiers, dont le professionnalisme n'est plus à prouver.
3. La consolidation du dispositif français de défense civile
Posée par l'ordonnance du 7 janvier 1959 précitée, la nécessité de la défense civile a été rappelée avec brutalité par la résurgence récente de la menace terroriste . Celle-ci a souligné les retards de la France face aux menaces NRBC. Le Gouvernement a donc mené une réflexion d'ensemble pour actualiser doctrines et procédures en vigueur.
Depuis 2002, cette montée en puissance de la défense civile a conduit à :
- un important effort d'équipement pour permettre aux services de secours de prévenir et gérer les conséquences d'attaques terroristes de grande ampleur (matériels de décontamination de la population) ;
- l'instauration d'une gestion interministérielle des dossiers avec la création d'une cellule nationale de coordination et d'appui à la lutte contre le risque NRBC, animée par le directeur de la défense et de la sécurité civiles (élaboration d'un guide opérationnel) ;
- la remise à plat de la planification anti-terroriste (nouveau plan Vigipirate en mars 2003 ; révision des plans d'intervention spécialisés Piratox, Biotox, Piratair, Pirate-mer et Piranet) afin d'en accroître la simplicité et la souplesse.
Ces efforts notables ont été renforcés par l'intensification de la formation et de la préparation au risque NRBC en 2004 :
- le pôle de défense civile de Cambrai , dont la création avait été annoncée le 27 juin 2002 et dont l'importance a été soulignée dans le rapport annexé à la loi du 13 août 2004, doit conjuguer une école de défense civile à statut public (0,1 million d'euros sont inscrits au budget) et un centre national de formation à la défense et à la sécurité civiles, destiné à devenir une référence internationale permettant de rassembler les connaissances en la matière (il pourrait faire l'objet d'un partenariat public-privé). La mise en service des installations définitives est prévue pour 2007. En attendant, un centre de formation provisoire a été installé cette année et accueille déjà les acteurs des secours ;
- les procédures sont évaluées à travers l'organisation d'exercices (36 effectués au 10 août 2004), menés à trois niveaux (cadres et états-majors ; acteurs des secours ; population), qui font l'objet d'une programmation pluriannuelle 36 ( * ) : par exemple, le retour d'expérience établi après l'organisation du premier exercice de simulation d'attentat chimique à Paris en octobre 2003 a permis de combler certaines faiblesses du dispositif de crise. Les progrès réalisés ont été vérifiés lors de la simulation de la gestion d'un attentat radioactif à l'hôpital Necker, le 11 octobre dernier .
Soucieuse d'appuyer les efforts notables entrepris par le Gouvernement pour adapter la sécurité civile à son temps, votre commission des Lois veillera avec vigilance à la publication rapide et à l'adaptation des mesures d'application de la loi du 13 août 2004 .
Votre rapporteur souligne la nécessité de faire de la sécurité civile l'affaire de tous . A ce titre, il constate la pertinence du budget sécurité civile du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2005.
*
* *
Ces observations ont conduit votre commission des Lois à donner un un avis favorable à l'adoption des crédits de la sécurité civile inscrits au budget du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2005.
Votre rapporteur remercie MM Lionel Beffre et David Julliard (cabinet du ministre), M. Christian de Lavernée (directeur de la défense et de la sécurité civiles), le colonel Linchenaud (Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France) et notre collègue Eric Doligé (Association des départements de France), entendus lors de ses travaux préparatoires. 1 er janvier 2004
1 er janvier 2005
- 33 -
ANNEXE :
Prestations en faveur des
sapeurs-pompiers volontaires
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Allocation de vétérance |
Allocation de fidélité |
PFR version provisoire |
PFR version pérenne |
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Profils types |
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SPV cessation d'activité jusqu'au 31 décembre 2003 au moins 20 ans |
SPV en activité au 1 er janvier 2004 au moins 20 ans au 1 er janvier 2004 cessation d'activité entre le 1 er janvier 2004 et le 31 décembre 2004 |
SPV en activité au 1 er janvier 2005 au moins 20 ans au 1 er janvier 2005 cessation d'activité à compter du 01 janvier 2005 cotisations versées |
SPV MOINS de 20 ans au 1 er janvier 2005 cessation d'activité à compter du 1 er janvier 2006 au moins 20 ans cotisations versées |
|
Montants : Au 01/01/2004 : PF 309,83 € PV X fois 6,74 ou 7,24 ou 8,15 ou 10,13€ |
Montants : 450, 600, 700 ou 800€, selon la tranche concernée |
Montants : différents selon les situations et date de cessation 1. allocation de fidélité seule 2. + part PFR issue des cotisations versées 3. + prime PFR issue des contributions publiques |
Montants : 450, 900, 1350 ou 1800€, selon la tranche concernée |
|
Financement : sdis, commune et EPCI |
Financement : sdis, (éventuellement commune et EPCI) |
Financement : Allocation de fidélité = sdis seuls PFR = sdis et Etat (2/3 et 1/3 en 2005) cotisation du SPV (éventuellement commune et EPCI) |
Financement : sdis et Etat (50/50 à compter de 2006) cotisation du SPV (éventuellement commune et EPCI) |
* 29 Il existe quatre niveaux de vigilance (vert ; jaune ; orange ; rouge). Les dispositifs de secours sont progressivement activés en situation orange et immédiatement mis en oeuvre en situation rouge.
* 30 La mission commune d'information du Sénat précitée a en effet constaté que si Météo-France avait bien prévu la canicule en ayant le souci de communiquer sur ce sujet, ses alertes avaient été relativement inefficaces.
* 31 Circulaire INTE/0400070/C du 1 er juin 2004.
* 32 Les zones de défense (8) ont été prévues par l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 portant organisation générale de la défense, comme des lieux privilégiés de la coopération civilo-militaire et de la cohérence des plans de défense.
* 33 Installé à la direction de la défense et de la sécurité civile (DDSC) et mis à la disposition du ministre en charge de la sécurité civile, le COGIC est chargé d'informer ce dernier de tout évènement pouvant conduire à la mise en place de dispositifs de sécurité civile. Il assure également l'envoi de renforts et coordonne l'organisation gouvernementale en temps de crise. Il dispose pour cela d'un centre opérationnel, d'un centre de crise et d'un centre de transmissions.
* 34 Rapport précité de la mission sécurité des sapeurs-pompiers. En 2003, 12.709 sapeurs-pompiers et 219 militaires ont été victimes d'un accident imputable au service. 13 sont décédés.
* 35 Cette mission aurait regroupé les crédits de la sécurité civile, ceux du ministère de l'écologie et du développement durable relatifs à la prévention des risques et certains crédits du ministère de l'équipement (météorologie ; prévention et contrôle des risques industriels) ; rapport d'information n°192 de MM. Jean Arthuis et Philippe Marini.
* 36 Circulaire du ministre de l'intérieur du 21 avril 2004. Les orientations annexées à la loi du 13 août 2004 indiquent en outre qu'« à brève échéance, il convient de s'astreindre à un exercice en vraie grandeur au moins par département chaque année. »