2. La prime herbagère agro-environnementale
La prime herbagère agro-environnementale (PHAE) a pris la suite de l'ancienne prime au maintien du système d'élevage extensif (PMSEE).
Cependant, là où l'ancienne PMSEE accordait une rémunération aux agriculteurs qui maintenaient un chargement inférieur à 1,4 UGB/ha et dont le taux de spécialisation était supérieur à 75 %, la PHAE rémunère des pratiques agroenvironnementales , par le biais de la souscription de mesures agroenvironnementales de gestion extensive de prairies ou de réutilisation de milieux en déprise.
L'engagement en PHAE porte sur cinq années . Les mesures agroenvironnementales susceptibles d'être souscrites sont définies par arrêté préfectoral en fonction des priorités environnementales des territoires. Il en va de même pour les modalités pratiques de mise en oeuvre, notamment les conditions d'éligibilité portant sur le chargement et le taux de spécialisation. La PHAE est donc une mesure largement déconcentrée pour s'adapter au mieux à la diversité des conduites herbagères sur l'ensemble du territoire français.
En 2003, plus de 3,1 Mha ont été couverts par la PHAE, ce qui représente 56.554 bénéficiaires pour une dépense totale de 211 M€ 6 ( * ) . Pour 2005, ce montant devrait tomber à 121 M€, éventuellement complétés par un solde de remboursement du FEOGA-Orientation. Cette diminution est la conséquence de la diminution du nombre de bénéficiaires et des surfaces couvertes, effet qui n'est pas contrebalancé par l'augmentation du montant moyen de la prime.
a) La revalorisation de la prime
La surface moyenne engagée par dossier est de 56 ha ; le montant par hectares moyen est de 66,7 €/ha, soit une revalorisation de 80 % par rapport au montant moyen de la PMSEE qui était de 36,96 €.
Toutefois, cette revalorisation moyenne masque des disparités départementales , liées à la concurrence de différentes stratégies locales :
- la volonté de revaloriser le montant à l'hectare d'au moins 70 %, ce qui conduit à choisir des actions parfois plus contraignantes ;
- la volonté d'élargir le nombre de bénéficiaires potentiels en relâchant certaines contraintes, telles que le taux de spécialisation ou la plage de chargement, quitte à réduire le montant unitaire figurant dans la synthèse régionale ;
- le choix de ne pas modifier les critères de chargement ou de taux de spécialisation et le choix de mesures agro-environnementales plus accessibles, pour ne pas exclure d'anciens bénéficiaires de la PMSEE, mais donc moins bien rémunérées, ce qui ne permet pas une revalorisation supérieure à 70 %.
Il convient de noter que les départements de montagne sont particulièrement marqués par une forte hausse du montant moyen à l'hectare pour les entités collectives.
Enfin, le montant moyen perçu par dossier PHAE est de 3.733 € . Il a ainsi été revalorisé de 58 % par rapport au montant moyen d'un dossier PMSEE, qui était de 2.362 €. Cette revalorisation résulte de la combinaison d'une baisse de la surface engagée par dossier (- 12,5 %) et de la revalorisation des montants à l'hectare (+ 80 %).
b) La baisse du nombre de bénéficiaires
Le nombre de bénéficiaires est en baisse de 17,6 % par rapport aux bénéficiaires de la PMSEE, qui étaient de 68.619 en 2002. La perte s'élève à 12.065 dossiers.
Le MAAPAR estime que ce chiffre s'explique par la combinaison de 3 effets à la baisse :
- l'érosion naturelle des bénéficiaires constatée en PMSEE (4 % de dossiers en moins chaque année entre 1998 et 2002) est accentuée par le critère d'éligibilité à la PHAE lié à l'âge (avoir moins de 60 ans l'année d'engagement). En 2001, 4 % des bénéficiaires de la PMSEE étaient dans la tranche 61-65 ans et n'ont donc pas pu souscrire la PHAE, et 16 % des bénéficiaires de la PMSEE étaient dans la tranche 56-60 ans ;
- en l'absence de repreneur, une part des exploitants de la tranche 56-60 ans ne peut pas s'engager en PHAE pour une durée de 5 ans. Les services du MAAPAR estiment cet effet à un millier de dossiers ;
- les bénéficiaires ayant transféré leur engagement PMSEE dans un CTE contenant une action agro-environnementale de gestion extensive des prairies et/ou de maintien de l'ouverture des espaces à gestion extensive. On comptait environ 12.000 CTE herbagers dans le décompte PMSEE 2002.
Le nouveau dispositif entraîne également par rapport à la PMSEE un effet à la hausse, même si celui-ci n'est pas de nature à compenser les précédents : l'élargissement des critères d'éligibilité relatif au chargement et au taux de spécialisation dans 55 départements.
c) La diminution des surfaces couvertes
La surface engagée en PHAE est en baisse de 27,8 % par rapport à la surface engagée en PMSEE , qui était de 4,39 millions d'hectares en 2002. La perte s'élève donc à 1,22 Mha .
Cette diminution de la surface engagée est liée à celle du nombre de bénéficiaires. Elle est très importante, mais le Gouvernement estime qu'elle est partiellement compensée par le passage en CTE. En effet, on comptait 700.000 ha engagés en CTE herbager inclus dans le décompte de la PMSEE en 2002. Ainsi en ajoutant les surfaces engagées en CTE herbager aux surfaces engagées en PHAE, la baisse par rapport aux surfaces engagées en PMSEE serait de 11 % seulement.
Par ailleurs la surface moyenne d'un dossier PHAE est de 56 ha au niveau national. Cependant, la surface moyenne d'un dossier PHAE est supérieure dans la zone méditerranéenne, qui concentre la majorité des entités collectives, et où les surfaces engagées sont souvent des landes et parcours peu productifs. En revanche, dans le Nord-Ouest, à l'exception de l'Orne et de la Somme, les surfaces moyennes engagées sont inférieures à la moyenne nationale en raison de la prédominance des systèmes d'élevage intensifs.
La surface moyenne nationale est ainsi inférieure de 8 ha à la surface moyenne engagée d'un dossier PMSEE (64 ha en moyenne par dossier PMSEE en 2002). La surface moyenne par dossier a donc diminué de 12,5 % .
Trois facteurs peuvent expliquer cette diminution :
- La revalorisation des montants unitaires à l'hectare de la PHAE a pu conduire certains exploitants à diminuer leur surface engagée, tout en augmentant leur montant total. Cette attitude permet d'augmenter le niveau de soutien tout en relâchant le niveau de contrainte sur l'exploitation, ou en diminuant le risque lié à des sur-déclarations de surface, notamment pour des parcours. Le plafonnement du montant par exploitation a également conduit certains exploitants à réduire leur surface engagée ;
- Les exploitants qui ont basculé en CTE ont des surfaces supérieures à ceux qui se sont engagés en PHAE ;
- Les nouveaux entrants, du fait du relâchement de la contrainte du taux de spécialisation contractualisent moins d'hectares de PHAE en moyenne que les anciens bénéficiaires de la PMSEE.
* 6 Ce chiffre intègre le cofinancement de l'Union européenne.