3. La solution proposée par le gouvernement dans le présent projet de loi
a) La reprise des déficits du régime général
Pour faire face à la dérive des comptes de l'assurance maladie, l'article 45 du présent projet de loi prévoit que la CADES reprendra à sa charge :
- les déficits cumulés de la branche maladie, maternité, invalidité et décès arrêtés au 31 décembre 2003 et le déficit prévisionnel au titre de l'exercice 2004, soit environ 35 milliards d'euros : la CADES versera à l'ACOSS 10 milliards d'euros à ce titre le 1 er septembre 2004 et une somme qui ne pourra excéder 25 milliards d'euros au plus tard le 31 décembre 2004 ;
- les déficits prévisionnels de la même branche au titre des exercices 2005 et 2006 prévus par les lois de financement de la sécurité sociale de ces mêmes années, dans la limite de 15 milliards d'euros.
Il est prévu que les montants et les dates des versements correspondants sont fixés par décret, après avis du secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale.
Selon ces dispositions, la CADES prendrait donc, au maximum, 50 milliards d'euros à sa charge.
b) La prolongation de la CADES jusqu'à extinction de ses missions et le maintien d'un taux de CRDS inchangé
En contrepartie de cette charge nouvelle, l'article 45 du présent projet de loi maintient le taux de la CRDS à 0,5 % et prolonge la CADES jusqu'à extinction de ses missions.
Les dispositions des 1°, 2°, 5° à 11° de cet article traduisent cette orientation, en supprimant les références faites aux dates de fin de vie de la CADES et de fin de perception de la CRDS.
En outre, l'Assemblée nationale a précisé que la part des recettes de la branche maladie supérieure aux dépenses de la branche est affectée prioritairement à la CADES, dans les conditions prévues par une loi de financement de la sécurité sociale.
c) Une solution de compromis
Nombreux ont été ceux qui ont critiqué ce dispositif qui soulève un problème de responsabilité, dans la mesure où il revient à transférer cette charge sur les générations futures.
Toutefois, compte tenu de la situation particulièrement dégradée de l'assurance maladie, d'une part, de la situation économique de notre pays et de la nécessité de ne pas alourdir encore les prélèvements obligatoires pour ne pas entamer la compétitivité de notre économie, cette solution, à laquelle les gouvernements précédents ont au demeurant eu recours, apparaît comme la moins mauvaise possible.
Sur la base d'une nouvelle reprise de dette de 50 milliards d'euros, le graphique suivant retrace les différents arbitrages possibles relatifs à la durée de vie de la CADES et au taux de la CRDS. Cette droite est basée sur l'hypothèse selon laquelle la CADES aurait 20 % de chances de ne pas avoir achevé sa mission en 2014.
Les différents arbitrages possibles relatifs à la durée de vie de la CADES et au taux de la CRDS
Hypothèses
retenues : taux de croissance annuel de la CRDS de 3,5 %, courbe de taux
d'intérêts actuels, probabilité d'être négatif
en fin de vie constante sur la droite d'isorisque.
Source : CADES
Le graphique ci-dessus a été bâti en considérant qu'il était équivalent, en terme de risque encouru par un investisseur porteur de titres émis par la CADES, que celle-ci termine en 2028 avec un taux de CRDS inchangé de 0,5 % ou en 2014, avec un taux de CRDS porté à 1% dès le début de 2005, chiffres confirmés par M. Philippe Douste-Blazy, ministre de la santé et de la protection sociale lors de la discussion cet article à l'Assemblée nationale. Toutes les solutions mixtes sont représentées par les points de la « courbe d'isorisque » tracée entre ces deux points.
Notre collègue député Yves Bur, président de la commission spéciale de l'Assemblée nationale, avait proposé une solution mixte, visant à augmenter le taux de CRDS de 0,15 point et à poser la clôture de la CADES en 2020.
Ce couple n'est pas situé sur la droite d'isorisque présentée plus haut. D'après ce dernier, il faudrait, pour finir en 2020, augmenter le taux de la CRDS de 0,27 point. La hausse de 0,15 point du taux de la CRDS permettrait de finir, dans les mêmes conditions de risque, en 2024. La CADES précise que ce résultat est confirmé en utilisant le modèle d'adossement actif-passif. On obtient, avec le couple 2020/+ 0,15 point de taux, une probabilité de 48,4 % d'avoir une situation nette négative en fin de vie de la CADES, ce qui correspond à une importante dégradation du risque perçu par les investisseurs. Il reste toutefois à savoir si ces derniers réagissent de la même manière s'agissant de la CADES, qui bénéficie de la garantie de ressources publiques, que s'agissant d'un organisme privé.
La solution retenue, qui prévoit que la CADES s'éteindra une fois ses missions remplies, présente de ce point de vue deux avantages : d'une part, elle met fin au débat récurrent sur les marges de manoeuvre de la CADES en fonction de sa distribution finale, précédemment évoqué ; d'autre part, elle maintient le principe d'une caisse finie : si aucune date précise n'est d'ores et déjà fixée, le principe de la clôture de la caisse est maintenu. La CADES n'a donc pas vocation à se transformer en caisse perpétuelle de refinancement des déficits courants de l'assurance maladie et, plus largement, de la sécurité sociale.