II. DES INTERROGATIONS ENCORE SANS RÉPONSE SUR L'AVENIR DE L'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES
A. LA REMISE EN CAUSE DE LA COMPÉTENCE DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN EN MATIÈRE D'ÉVALUATION
L'évaluation des politiques publiques permet de mesurer, a posteriori, l'efficacité de l'emploi des deniers publics en comparant les résultats obtenus aux objectifs poursuivis et aux moyens mis en oeuvre pour les atteindre.
Il ne s'agit pas de contrôler la gestion des services administratifs, tâche qui revient aux inspections générales et à la Cour des comptes, ni non plus de porter un jugement de valeur sur la « pertinence » des politiques publiques. L'évaluation doit permettre de mesurer des résultats afin d'aider à la prise de décision et réorienter éventuellement des politiques.
Le Commissariat général du Plan occupait, jusqu'en 2003, une place centrale dans le dispositif pour l'évaluation tant des politiques publiques de l'Etat que des contrats de plan Etat-région.
1. L'évaluation des politiques publiques
Le décret du 18 novembre 1998 et la circulaire du Premier ministre du 28 décembre 1998 ont défini le rôle du Commissariat général du Plan au sein du dispositif interministériel d'évaluation des politiques publiques.
Aux termes de l'article 8 du décret, le Commissariat général du Plan assure le secrétariat du Conseil national de l'évaluation (CNE). A ce titre, il contribue à l'instruction et à la mise au point des projets d'évaluation, en liaison avec les divers départements ministériels concernés. Il est chargé de désigner les présidents et les membres des instances d'évaluation et de suivre leurs travaux. A ce titre, les chargés de mission du Plan contribuent à la passation des marchés d'études, le Commissaire étant la personne responsable du marché, ainsi qu'à la rédaction et à la mise en forme des rapports d'évaluation. Le Commissariat général du Plan assure la publication des rapports après avoir recueilli l'avis des administrations et collectivités concernées.
Le CNE a été installé le 16 février 1999. Entre 1999 et 2002, la présidence a été assurée par Yves Cousquer mais son renouvellement n'est pas intervenu au terme du mandat de trois ans, ce qui est très regrettable.
Le Commissariat général du Plan n'a donc pas pu instruire de nouveaux projets en 2002 et 2003. En revanche, il a poursuivi la mise en oeuvre des programmes décidés antérieurement.
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Le Premier ministre avait en effet approuvé le 2 août 2001 le troisième programme d'évaluation proposé par le Conseil national de l'évaluation. Ce programme comportait sept projets : - fonds structurels et politiques régionales ; - politique du service public des déchets ménagers ; - aides aux très petites entreprises ; - politique de contractualisation avec les universités ; - pratiques de recours à des opérateurs externes pour la mise en oeuvre des politiques actives d'emploi ; - politique de transport combiné rail/route ; - étude de faisabilité d'une évaluation sur les politiques d'amélioration de l'accès à la prévention et aux soins. Les instances correspondant à ce troisième programme ont été installées entre septembre 2001 et février 2002. Elles ont défini rapidement le programme d'études commandées à des prestataires extérieurs (dans la plupart des cas, eu égard aux montants, dans le cadre d'un appel d'offres au niveau européen) et conduit les travaux dans de bonnes conditions, de sorte que le délai de 18 mois prescrit par le décret (entre le lancement de l'instance et l'achèvement des travaux) a été ou sera respecté par l'essentiel des instances de ce programme. En ce qui concerne le premier programme (en date du 13 juillet 1999), la dernière évaluation, celle de la politique de lutte contre le sida, a été rendue publique en novembre 2002. Quant aux évaluations décidées par le Premier ministre lors du CIRE du 12 octobre 2000 (sur la formation professionnelle continue des agents de l'État, la mise en oeuvre de la politique nationale de sécurité routière par les systèmes locaux de contrôle-sanction, les politiques de développement rural) elles ont achevé leurs travaux entre janvier et mai 2003. |
Si les instances parviennent de mieux en mieux à respecter les délais impartis malgré la complexité des sujets traités et les contraintes inhérentes à la commande d'études, il ressort aussi que la procédure d'avis demandés aux ministères intéressés est une source de délais supplémentaires importants entre l'achèvement des travaux et la publication du rapport.
C'est la raison pour laquelle le Commissariat général du Plan a encouragé la communication précoce des constats et recommandations des évaluations aux décideurs politiques intéressés, sans attendre la publication. Il en a ainsi été récemment du rapport sur la politique de contrôle sanction en matière de sécurité routière, afin de contribuer aux décisions prises en décembre 2002 sur le contrôle automatisé de la vitesse, du rapport sur le transport combiné rail-route, afin d'alimenter le débat parlementaire sur les transports, du rapport sur les politiques de développement rural, de celui sur la formation continue des agents de l'Etat ou encore de celui sur la politique du service public des déchets.
En outre, le Commissariat général du Plan a pris l'initiative, début 2002, de bâtir un site Internet consacré à l'évaluation des politiques publiques. Il a été ouvert en novembre 2002. Ce projet a été construit en étroite collaboration avec le Conseil national de l'évaluation, qui souhaitait la mise en oeuvre de supports de communication spécifiques à l'évaluation. Ce site a non seulement pour objet de donner une publicité aux travaux d'évaluation effectués sous l'égide du Conseil national de l'évaluation et dans le cadre de l'évaluation des contrats de plan État-région mais aussi de faciliter l'accès à un ensemble de références institutionnelles, bibliographiques et méthodologiques utiles à l'ensemble des acteurs de l'évaluation et à un large public.
Par ailleurs, le Commissariat général du Plan contribue à la formation dans le domaine de l'évaluation, notamment en diffusant l'état des pratiques et des méthodes.
2. L'évaluation des contrats de plan Etat-région
A travers la circulaire du Premier ministre du 25 août 2000 définissant les modalités d'évaluation des procédures contractuelles, il revient au Commissariat général du Plan de mettre les moyens financiers à la disposition des préfets de région et d'apporter son concours méthodologique aux acteurs régionaux, pour animer le dispositif d'évaluation au niveau national.
La caractéristique essentielle de l'évaluation des contrats de plan Etat-région est cependant le rôle prépondérant du niveau régional. Les thèmes d'évaluation, l'élaboration des cahiers des charges, le choix de l'équipe d'évaluation, la publication des rapports, les suites à donner sont des décisions qui incombent au préfet de région et au président du conseil régional.
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L'évaluation s'organise autour d'un comité de pilotage et d'instances techniques ad hoc pour chaque évaluation. D'après la circulaire du 25 août 2000, les fonctions de comité de pilotage sont assurées par une section spécialisée de la conférence régionale d'aménagement et de développement du territoire. Elle est composée du préfet de région, du président du conseil régional, du trésorier payeur général, des élus des collectivités concernées lorsque sont examinées des évaluations qui les concernent, d'un membre du Conseil économique et social régional, des chefs des administrations déconcentrées concernées (en particulier le directeur régional de l'INSEE) et d'experts désignés d'un commun accord. La mise en place de ces sections spécialisées a le plus souvent pris un certain temps. |
Au niveau national, l'instance nationale d'évaluation des contrats de plan État-région, présidée par le Commissaire au Plan, est composée de représentants de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, de la délégation interministérielle à la ville, des directions générales de l'administration et des collectivités locales du ministère de l'Intérieur, de la direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l'Outre-Mer, de la direction du budget et de la direction générale de la comptabilité publique, de la délégation interministérielle à la réforme de l'État, du président du Conseil national de l'évaluation, d'un membre désigné par le Conseil national d'aménagement et de développement du territoire et de deux universitaires.
Elle a pour rôle d'examiner les projets d'évaluation transmis par les comités régionaux d'évaluation et de formuler des recommandations d'ordre technique ou méthodologique susceptibles de les enrichir, de proposer au Commissariat général du Plan de procéder aux délégations des crédits demandés par les préfets de région, d'établir des guides de référence méthodologique et des grilles communes, à partir des cahiers des charges qui lui ont été transmis et des évaluations réalisées, en liaison avec les administrations concernées. Après avoir eu communication des suites données aux évaluations, l'instance nationale peut formuler, si elle le juge utile, les commentaires qu'elles appellent.
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La circulaire du 25 août 2000 autorise une délégation plus souple des crédits. En effet, s'ils définissent une programmation annuelle ou pluriannuelle de leurs évaluations, les préfets de région obtiennent, en début d'année, 75 % des crédits qui leur sont destinés. En 2002, quinze régions ont soumis des évaluations à l'instance nationale d'évaluation des contrats de plan. Les régions ont établi des programmes d'évaluation pluriannuels, dont certains portent sur toute la période 2000-2006. Plus de cent trente études sont ainsi programmées, dont les deux tiers portent sur les domaines suivants : aides aux entreprises, politique de la ville, environnement, emploi et formation, politiques territoriales. En revanche, les programmes les plus coûteux des contrats de plan (routes et université principalement) sont plus rarement évalués. |
Les responsables de l'évaluation dans les SGAR, les conseils régionaux et les CESR ont souhaité une meilleure circulation de l'information relative aux évaluations, particulièrement sur ses outils et ses méthodes, sur la préparation de cahiers des charges, la conduite des travaux, afin de parvenir à un partage plus efficace des expériences.
C'est pourquoi le Commissariat général du Plan s'est engagé dans l'assistance technique en continu des responsables régionaux avec la création du site Internet consacré à l'évaluation des politiques publiques qui comprend une partie consacrée aux contrats de plan Etat-région, la constitution de quatre groupes de travail sur l'évaluation de la politique de la ville, des politiques environnementales, des aides aux entreprises et du volet territorial, la rédaction d'un guide méthodologique ainsi que la mise en oeuvre d'actions de formation à l'évaluation.
L'activité d'évaluation se développe avec plus de cent vingt évaluations programmées au titre des contrats de plan Etat-région pour la période 2000-2006. Ces évaluations sont liées aux principaux thèmes des contrats, les deux tiers portant sur les aides aux entreprises, la politique de la ville, l'environnement, l'emploi et la formation et les politiques territoriales, qui reflètent les priorités de l'Etat et de l'Union européenne. En revanche, les programmes les plus coûteux des contrats de plan (routes et universités principalement) sont plus rarement évalués.
Mais force est de constater que l'utilisation des résultats des évaluations n'est pas aussi avancée que l'activité d'évaluation elle-même. L'intégration des recommandations aux politiques évaluées est encore trop peu fréquente. Elle se limite souvent aux questions relatives aux dispositifs de mise en oeuvre des politiques publiques.
Plusieurs régions ont cependant élaboré de véritables stratégies d'évaluation propices à la prise en compte des conclusions dans l'action publique, notamment à l'occasion de la mise à jour des contrats de plan Etat-région et des Docup communautaires en 2003.
Par ailleurs, il semble que les conclusions et les recommandations des évaluations conçues et mises en oeuvre au niveau régional ne soient pas très utilisables au niveau central et que l'Etat doive mettre en oeuvre une démarche spécifique pour évaluer la contractualisation, en prenant appui sur les travaux régionaux.