Projet de loi de finances pour 2001 : Environnement

II. DES POLITIQUES SECTORIELLES SIMPLEMENT RECONDUITES OU CONFORTÉES SUR LE PLAN BUDGÉTAIRE

A. LA RECONDUCTION DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES

En apparence, les crédits consacrés dans le projet de loi de finances pour 2001, à la protection de la nature et des paysages diminuent de 4,41 % pour être fixés à 719,8 millions de francs (DO + CP) contre 752,2 millions de francs en 2000.

Mais, cette diminution résulte des modifications intervenues dans l'organisation administrative du ministère compte tenu de la mise en place de la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale. Une partie des missions et donc des moyens a ainsi été transférée de la direction de la nature et des paysages vers la nouvelle direction, notamment ce qui concerne l'intégration de l'environnement dans les politiques publiques.

A périmètre constant, et après les très fortes progressions enregistrées tant en 1999 (+22 %) qu'en 2000 (+14,2 %), le budget de la nature et des paysages est simplement reconduit puisqu'il bénéficie de 3,3 millions de francs supplémentaires, soit +0,5 %.

Les autorisations de programme s'élèvent à 354,17 millions de francs, soit une baisse de 8,23 % (- 30 millions de francs).

Au sein de cette enveloppe, les évolutions de crédits à la hausse ou à la baisse sont contrastées :

à la baisse :

* - 25 millions de francs au titre de l'évaluation environnementale, qui est intégralement transférée à la nouvelle direction ;

* - 15 millions de francs pour la politique des sites et des paysages, soit une diminution de 33 % ;

* - 10 millions de francs pour le Fonds de gestion des milieux naturels, soit une baisse de 10 % ;

mais :

* + 20 millions de francs au titre des missions de protection forte, et ceci correspond à un choix effectué en faveur du conservatoire du littoral.

Par ailleurs, les fonds attribués pour 2000 au titre des dégâts des deux tempêtes de décembre 1999 et de la marée noire ne seront inscrits que dans le cadre du projet de loi de finances rectificative présenté en décembre. Dans ces conditions, des reports importants sont à prévoir sur 2001 qui devraient permettre de maintenir les engagements en matière de politique des sites et des paysages.

En définitive, et on peut le regretter, les effets de la tempête ne se sont pas traduits par une augmentation de crédits. Les sommes en jeu sont simplement reconduites, mais avec un jeu d'écriture entre les budgets 2000 et 2001, ce qui ne contribue pas à la transparence de l'information.

Les mesures nouvelles prévues pour la protection de la nature et des paysages portent principalement sur le développement du réseau d'espaces naturels protégés, gérés par des établissements publics ou dépendant directement de l'Etat, mais elles vont surtout servir à la création d'emplois dans ces établissements publics : 16 emplois budgétaires dans les parcs nationaux et 7 emplois supplémentaires pour le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

1. La reconduction des crédits du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN)

a) Evolution générale

En application de l'article 33 de la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, le fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) contribue au financement des projets d'intérêt collectif concourant à la protection et à la réhabilitation de la gestion des milieux et des habitats naturels. A ce tire, il assure le financement de la politique de préservation des milieux naturels et de la diversité biologique relevant principalement de mesures de gestion contractuelles : réseau Natura 2000, parcs naturels régionaux, conservatoires régionaux des espaces naturels, programme de conservation des espèces sauvages et extension du réseau des conservatoires botaniques nationaux.

Entre 1999 -première année de fonctionnement- et 2000 les crédits du FGMN avaient progressé de 26 %. Pour 2001, ils s'élèvent à 233,42 millions de francs (DO + CP) et à 96,46 millions de francs en autorisations de programme, soit des baisses respectives de 3,55 % et 9,33 %.

Cette baisse technique du FGMN résulte des difficultés de mise en oeuvre de la directive Natura 2000, et plus particulièrement des retards pris dans l'élaboration des cahiers d'habitats et des documents d'objectifs. Ceci ralentit le rythme de consommation des crédits et c'est seulement à partir de 2002 que les contrats de gestion avec les propriétaires de sites devraient faire, effectivement, l'objet d'incitations financières d'un volume important.

Pour 2001, les crédits affectés au FGMN devraient se répartir ainsi :

- la poursuite de la mise en oeuvre du réseau Natura 2000, notamment pour l'élaboration des documents d'objectifs et le soutien, sur une base contractuelle, des activités menées par les propriétaires et les exploitants dans les sites du réseau (109 millions de francs DO + CP) ;

- l'amélioration des connaissances de la diversité biologique des écosystèmes forestiers pour en assurer une gestion conservatoire appropriée en liaison avec les intérêts de la sylviculture (4,2 millions de francs DO + CP) ;

- les moyens alloués aux parcs naturels régionaux (PNR) et à ceux dont la charte sera renouvelée (56,49 millions de francs DO + CP), ainsi qu'aux conservatoires régionaux des espaces naturels ;

- le développement du programme de conservation des espèces sauvages (30 millions de francs DO + CP) du réseau des conservatoires botaniques nationaux (6,8 millions de francs DO + CP) ;

- la capacité donnée aux services extérieurs du ministère pour obtenir des expertises techniques en soutien des décisions à prendre en matière d'environnement (10 millions de francs DO + CP) ;

- la réalisation des programmes d'intérêt communautaire bénéficiant d'un financement européen (10,21 millions de francs DO + CP) ;

- l'adoption, en milieu agricole, de mesures agri-environnementales (4,54 millions de francs DO + CP).

b) Les difficultés de mise en oeuvre du réseau Natura 2000

Comme il a été indiqué ci-dessus, 109 millions de francs sont destinés au sein du FGMN à accompagner la mise en oeuvre du réseau Natura 2000.

Ces crédits permettront notamment d'appuyer la démarche contractuelle avec les propriétaires et gestionnaires : près de 50 millions de francs (DO) sont prévus à cet effet. Ils permettront également l'élaboration de nouveaux documents d'objectifs, une animation et un suivi scientifique de sites, l'élaboration de cahiers d'habitats " oiseaux ", la mise au point d'un site Internet Natura 2000 et la formation des gestionnaires de sites.

Ces moyens, destinés à croître pour suivre la mise en place du réseau, seront complétés par les crédits FEOGA-G accordés par l'Union européenne dans le cadre du Plan de développement rural national (PDRN), approuvé par la Commission le 7 septembre 2000, par les fonds structurels européens et par les fonds LIFE sur des projets ponctuels de gestion.

S'agissant de la mise en oeuvre sur le plan juridique du réseau écologique européen institué par la directive 92/43 du 21 mai 1992 dite " Habitats naturels ", force est de constater que les difficultés continuent de s'accumuler, contraignant le Gouvernement à recourir à des procédés auxquels le Parlement ne peut qu'être profondément hostile !

Comme le soulignait notre collègue Ladislas Poniatowski dans l'avis rendu au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de transposition par ordonnances de directives communautaires ^{5 ( * )} , on ne peut que dénoncer avec force l'absence de tout débat, au niveau du Parlement, sur la mise en oeuvre de cette directive qui va concerner tous les secteurs d'activité ayant un lien avec le monde rural.

Ceci est d'autant plus dommageable que, l'an dernier déjà, votre rapporteur s'était ému des lenteurs du Gouvernement à déposer le projet de loi de transposition, rappelant que le Sénat avait proposé et adopté son propre texte -perfectible, au demeurant- en juin 1998. Quelques mois plus tard, faute d'une réelle volonté politique, le Gouvernement était mis au pied du mur par la Commission européenne .

Rappelons en effet qu'un contentieux important oppose la France à la Commission Européenne s'agissant de la mise en oeuvre du réseau écologique européen " Natura 2000 ".

D'une part, la France a été condamnée le 6 avril 2000 par la Cour de Justice des Communautés pour ne pas avoir transposé certaines dispositions de l'article 6 de la directive " Habitats naturels ", notamment les paragraphes 3 et 4 et elle fait l'objet, depuis le 28 juillet 2000, d'une mise en demeure d'appliquer cet arrêt.

Par cette décision, la Cour a condamné l'insuffisance du dispositif français d'évaluation écologique des plans et projets affectant les zones " Natura 2000 " ; ainsi le champ d'application de l'étude d'impact en droit français est réservé à certains types d'opérations d'une réelle importance compte tenu de la prise en compte de seuils. De plus, il a été jugé que le contenu de l'étude impact était insuffisant car il ne prévoyait pas l'analyse et l'évaluation des incidences du projet envisagé sur l'environnement et les objectifs de conservation du site concerné.

D'autre part, le retard, pris la France dans l'envoi de ses propositions à la Commission a conduit celle-ci à engager une procédure d'infraction en manquement au titre de l'article 226 du Traité. Bien que des transmissions successives aient été faites durant la procédure précontentieuse, la Commission a estimé que la France n'avait pas satisfait à ses obligations en n'ayant pas présenté une liste nationale complète de ses propositions dans les délais impartis et comme exigé par l'article 4 de la directive. Elle a donc saisi la Cour de Justice des Communautés en juin 1999 et son arrêt est attendu.

L'avatar de la procédure en manquement au titre de l'article 226 du Traité illustre sans doute -une fois encore, et il faut le déplorer- les difficultés du Gouvernement français et de son administration à établir avec les services de la Commission européenne un dialogue constructif.

Cette dernière a ainsi considéré que le bilan français était, par comparaison, trop faible au niveau européen. Au 17 mars 2000, l'ensemble des propositions faites par les Etats membres portait sur 10.250 sites, pour une superficie de l'ordre de 361.000 km², soit 11,2 % de la superficie de l'Union européenne. Parmi elles, les 1.029 propositions pour la France ne représentent que 26.720 km², soit 4,9 % de son territoire, mais il convient, ici, de soutenir la ministre en charge de l'environnement qui s'oppose à la volonté de la Commission européenne de vouloir " faire du chiffre à tout prix " . Le texte même de la directive prévoit un régime plus souple de désignation si les surfaces déjà désignées représentent plus de 5 % du territoire d'un Etat, chiffre auquel la France est quasiment parvenu.

La Commission, pour obtenir ces compléments -qu'elle juge indispensables pour la cohérence du réseau écologique européen en voie de constitution- a alors décidé, le 16 mars dernier, de lier l'approbation des programmes soutenus par les fonds structurels " FEDER objectifs 1 et 2 " et " FEOGA Garantie " à la transmission de ces listes.

Afin d'éviter la menace réelle de blocage des dossiers de subvention -chantage que votre commission des affaires économiques ne peut que dénoncer avec force- le Gouvernement s'est engagé auprès de la Commission à lui faire parvenir des propositions complémentaires, respectivement, pour le 31 mai 2001 pour les régions alpine, atlantique et méditerranéenne et au 31 juillet 2001 pour la région continentale. A cette fin, des instructions ont été adressées aux préfets de département pour préparer les propositions susceptibles de combler les insuffisances françaises et le Gouvernement s'est également engagé sur une transposition rapide de la directive " Habitats naturels " en droit interne.

Néanmoins, le Sénat s'est opposé au projet de transposition par voie de directive pour trois raisons principales :

- le Gouvernement a délibérément refusé un débat national et démocratique sur le sujet en juin 1998 ;

- il ne saurait être question d'accepter qu'au travers du projet de décret qui accompagne le projet d'ordonnances soient validées " rétroactivement " les zones de protection spéciale (ZPS) déjà désignées et ayant fait l'objet d'une transmission à la Commission européenne.

A ce jour, en effet, et à la différence des règles établies pour les zones spéciale de conservation (ZSC) , il n'existe pas de procédure de concertation associant tous les acteurs concernés au premier rang desquels les collectivités locales.

Ceci est d'autant plus critiquable que le projet de décret instaure pour l'avenir, s'agissant des ZPS, une procédure de concertation au niveau départemental associant les communes, ainsi que les établissements publics et consulaires concernés, qui auront deux mois pour se prononcer.

- il subsiste des lacunes dans le dispositif adopté par le Gouvernement s'agissant la gestion des sites. Certes, l'approche contractuelle est privilégiée -ce dont il faut se féliciter- mais sans apporter toutes les précisions nécessaires.

Or, les mesures de gestion applicables dans les sites Natura 2000 auront des répercussions sur les modalités d'exercice du droit de propriété, qui constitue un droit fondamental de valeur constitutionnelle.

Pour toutes ces raisons, le Sénat, sur proposition de la commission des affaires économiques, a adopté un amendement supprimant la directive 92-43/CEE dite " Habitats naturels " de la liste des directives faisant l'objet du projet de loi de transposition.

2. La progression apparente des crédits en ce qui concerne le réseau des espaces naturels protégés

a) Les crédits affectés au fonctionnement des parcs nationaux progressent

Les crédits affectés aux parcs nationaux existants progressent de 8,6 % pour être fixés à 202,1 millions de francs.

Pour l'essentiel, et comme il a été indiqué ci-dessus, ces crédits vont être utilisés à la création de seize emplois budgétaires ainsi qu'à l'extension en année pleine, d'emplois créés en 1999, ce qui porte à 409 le total des emplois dans les sept parcs nationaux existants .

Ceux-ci ont notamment pour objectif de renforcer leurs activités :

- dans le secteur du développement économique en zone périphérique des parcs et pour améliorer leurs capacités de négociation avec les collectivités territoriales ;

- dans le domaine du contrôle, de la mise en sécurité de leur patrimoine bâti, notamment les forts militaires de Port-Cros récemment intégrés ;

- dans le cadre du conservatoire botanique national de Porquerolles au sein du Parc de Port-Cros.

S'agissant des projets de parcs nationaux à l'étude, pour lesquels les crédits de paiement sont fixés à 10,95 millions de francs -en hausse de 25 %- trois dossiers sont à l'étude. Il s'agit du projet de parc national de la forêt tropicale guyanaise, du projet de parc national marin de Corse et du projet de parc national marin de la mer d'Iroise.

Mais, le processus de réflexion est plus ou moins interrompu pour le projet corse, depuis mai dernier, et en Guyane, il n'y a qu'un inscription de principe dans le cadre du XIIe contrat de plan sans réelles avancées pratiques.

On peut donc s'interroger sur l'utilisation des crédits ainsi prévus par le projet de loi de finances comme sur celle des crédits inscrits l'an dernier, puisque sur ces trois projets tout semble au point mort depuis 1999.

b) Le renforcement des crédits consacrés au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

Dans le projet de loi de finances pour 2001, il faut noter -en s'en félicitant- une augmentation des crédits consacrés au Conservatoire du littoral. En moyens de fonctionnement, les crédits sont fixés à 34,72 millions de francs, en augmentation de 7,65 % et en investissements, les crédits de paiement s'établissent à 121,85 millions de francs, soit +4,1 %, alors que les autorisations de programme sont arrêtées à 132,6 millions de francs, soit une hausse de 17,6 % .

ÉVOLUTION DES DOTATIONS DE L'ETAT
AU CONSERVATOIRE DU LITTORAL

(en francs)

	1999	2000	2001 (projet de loi de finances)
Fonctionnement	17 585 048	32 252 144	34.718.158
Investissements crédits de paiement	132 750 000 ^(1)	117 050 000	121.850.000
Autorisations de programme	138 000 000 ^(1 ^)	112 600 000	132.600.000
TOTAL (DO + CP)	150 335 048	149 302 144	156.568.000

(1) dont 3 millions de francs au titre de la réserve parlementaire

Il convient néanmoins de rappeler qu'en 2000, les crédits -dépenses ordinaires et crédits de paiement- avaient été simplement reconduits et que les autorisations de programme avaient fortement diminué, ce dont votre rapporteur s'était inquiété, au regard des besoins d'investissement de l'établissement et de l'effort de programmation que ce dernier cherche à mettre en place, tant en matière d'acquisitions qu'en ce qui concerne les aménagements à réaliser.

Par ailleurs, il convient de souligner que le patrimoine du Conservatoire du littoral a particulièrement souffert des tempêtes de décembre 1999 et des conséquences de la marée noire sur le littoral Atlantique, les dégâts ayant été estimés à 60 millions de francs.

Dans le cadre du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 28 février 2000, il a été prévu de doter le Conservatoire du littoral de 40 millions de francs supplémentaires en crédits de paiement -34 millions de francs en investissements et 6 millions de francs en crédits de fonctionnement-. Ils s'ajoutent aux 26 millions de francs déjà obtenus par redéploiement.

L'inscription de ces crédits s'est faite partiellement dans le cadre du collectif budgétaire voté en juin dernier et se poursuit dans le cadre du projet de loi de finances pour 2001, à travers 10 millions de francs inscrits en autorisations de programme et 4 millions de francs en crédits de paiement.

Si, donc, on neutralise les crédits correspondant à la réparation des dégâts dus aux tempêtes et à la marée noire, inscrits dans le projet de loi de finances pour 2001, les crédits de paiement et dépenses ordinaires attribués au Conservatoire ne progressent que d'environ 2,2 % et les autorisations de programme de 8,8 % seulement.

De plus, et malgré les modifications intervenues l'an dernier dans la structure budgétaire qui s'étaient traduites par un transfert de 12,7 millions de francs de la section d'investissement vers la section de fonctionnement, l'exécution du budget 2000 soulève encore des difficultés.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, les dépenses d'acquisition sont sous-évaluées et la différence est évaluée à trois millions de francs, à financer sans doute par un prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement. Mais, il n'a pas été tenu compte de cet élément dans le projet de budget pour 2001 et la situation risque donc de se reproduire.

Ainsi, le Conservatoire du littoral ne peut plus désormais se satisfaire d'une simple reconduction de ses crédits et poursuivre, sans adaptations structurelles importantes, la politique menée depuis vingt-cinq ans avec succès.

Comme votre rapporteur l'avait souligné l'an dernier, les acquisitions " faciles " ont été faites et celles qui doivent être faites pour remplir l'objectif fixé en 1995 de protection du tiers du littoral français sont des opérations beaucoup plus complexes et coûteuses . Ainsi, en 2001, sur la côte méditerranéenne, et notamment dans le département du Var, les acquisitions portent sur d'importantes superficies, pour des coûts élevés. Une procédure d'expropriation a été lancée sur les salins d'Hyères pour 900 ha et une procédure est en cours pour l'acquisition de la Bastide Blanche, à La Croix-Valmer, pour 55 ha.

Au 1 ^er juin 2000, l'objectif fixé en 1995 n'était atteint qu'à hauteur de 30 % et les moyens disponibles ne permettent pas de programmer à moyen terme les acquisitions nécessaires pour y répondre.

Par ailleurs, il faut raisonnablement renforcer les structures de l'établissement puisque celui-ci exerce désormais des responsabilités de propriétaire de plus en plus lourdes, doit assurer un suivi régulier de son patrimoine et veiller à ce que la gestion des territoires acquis soit conforme à l'objectif de conservation et de mise en valeur du littoral. Si l'établissement bénéficie pour cela de la mise à disposition de personnels par des collectivités territoriales ou des associations, ce qui représente 50 % de son personnel, cette aide mérite d'être consolidée.

Le budget prévisionnel pour l'an 2001 prévoit la création de 6 postes permanents supplémentaires et la stabilisation d'un emploi précaire, ce qui porte le total des postes budgétaires de 46 à 53.

Dans ce contexte, il convient de se féliciter de ce que le Premier ministre envisage de confier à M. Louis Le Pensec, sénateur, ancien ministre de l'agriculture, une mission de réflexion sur les évolutions nécessaires du cadre réglementaire portant tant sur les objectifs que sur les moyens du Conservatoire du littoral.

* ⁵ Avis n° 31 (2000-2001). Transposition par ordonnances de directives communautaires, première lecture, Ladislas Poniatowski, Commission des Affaires économiques.