B. L'AFFIRMATION D'UN MINISTÈRE DE PLEIN EXERCICE À TRAVERS L'AGRÉGAT " SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES "
1. La création de nouvelles structures administrative explique la forte progression des crédits
On peut rappeler que dans le projet de loi de finances pour 2000, le nouvel agrégat " soutien aux politiques environnementales " regroupait l'an dernier l'ensemble des moyens de l'administration générale, de la connaissance de l'environnement et de la coopération internationale ainsi que de la recherche.
Après une hausse de 19,1 % l'an dernier, le projet de loi pour 2001 confirme cette volonté de renforcer le socle de l'action ministérielle en proposant une augmentation de +22,8 % pour les crédits (DO+CP) qui sont fixés à 1.222,5 millions de francs.
Si on neutralise les conséquences de la réorganisation entre services, notamment les transferts de certaines compétences de la direction de la nature et des paysages vers la nouvelle direction des études macro-économiques et de l'évaluation environnementale, les crédits inscrits pour 2001 s'élèvent à 1.191,7 millions de francs (DO+CP), soit une hausse de 19,7 %, ce qui reste très important.
Par ailleurs, les autorisations de programme sont fixées pour 2001 à 179 millions de francs -154,6 millions si on neutralise le transfert de compétences- alors qu'elles s'élevaient à 132,6 milliards de francs pour 2001.
Le graphique ci-dessous illustre la très forte progression des crédits affectés au soutien des politiques environnementales depuis 1997.
Source : MATE
Dans le cadre du plan pluriannuel de modernisation du ministère défini, sur 1999-2002, pour renforcer les fonctions horizontales et le rôle de pilotage de l'administration centrale et accélérer la transformation du ministère en un ministère régalien et de plein exercice, il a été décidé de réorganiser l'administration centrale de l'environnement. Cette réorganisation se concrétise à travers le décret n° 2000-426 du 19 mai 2000 et prévoit notamment la création ou le renforcement de structures au sein du ministère.
Quatre évolutions méritent d'être évoquées :
- la mission d'inspection spécialisée de l'environnement (IGE), section du Conseil général des ponts et chaussées du ministère de l'équipement a été transformée en un service d'inspection générale de l'environnement (IGE), autonome et indépendant, dont les missions sont notamment étendues au contrôle des établissements publics de l'environnement qui, jusqu'à présent, n'étaient soumis à aucune inspection spécifique. Le service est placé sous l'autorité directe de la ministre.
Son champ de compétence comprend la totalité des administrations directement rattachées, ou mises à disposition du ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement (MATE), ainsi que les établissements publics sous tutelle du ministère. L'IGE dispose de pouvoirs d'investigation sur pièces et sur place. Les travaux prennent la forme de rapports, dont les auteurs déterminent librement les conclusions.
Depuis la parution des textes du 19 mai 2000, l'IGE a été effectivement mise en place et le programme d'inspection pour le deuxième semestre 2000 et le début de 2001 a été arrêté, en mettant l'accent sur les établissements publics tels que les parcs nationaux, les agences de l'eau, l'ADEME et les services déconcentrés de l'Etat intervenant dans la politique de l'environnement. Selon le décret précité, le service de l'IGE " émet des avis et des recommandations dans tous les domaines relevant des attributions du ministre chargé de l'environnement. Il est également compétent en matière de suivi des impacts des activités humaines sur l'environnement ".
Cette inspection regroupe actuellement une trentaine d'inspecteurs généraux, à temps plein ou partiel, qui sont pour la majorité des ingénieurs généraux mis à disposition par les conseils généraux du génie rural, des eaux et des forêts, des ponts et chaussées et des mines ; quatre postes supplémentaires seront créés en 2001.
- La direction d'administration centrale chargée des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E) résulte notamment de l'intégration de l'ancien service de la recherche et des affaires économiques de la direction générale de l'administration et du développement et de l'ancienne sous-direction de l'évaluation environnementale et de l'aménagement durable de la direction de la nature et des paysages.
Ses attributions, définies par l'article 4 du décret du 19 mai 2000 portent sur la prise en compte de l'environnement dans l'élaboration des politiques publiques, notamment en matière d'aménagement et d'équipement du territoire et de gestion de l'espace, de politique agricole, de santé publique, de politique de transport, d'infrastructure et d'urbanisme, d'énergie, de statistiques et de fiscalité.
A ce titre, elle doit constituer une capacité d'expertise pour évaluer les effets réels ou potentiels sur l'environnement de la mise en oeuvre des décisions publiques et elle procède ainsi à l'évaluation des instruments de régulation économique de l'environnement. Elle coordonne, en outre, la réflexion économique et prospective du ministère.
C'est également la D4E qui devra assurer la mise en oeuvre des contrats de plan Etat-Région dans le domaine de l'environnement.
Par ailleurs, en liaison avec le ministère de la Recherche, elle définit la politique scientifique et les programmes de recherche soutenus par le ministère.
Il est encore trop tôt pour établir un bilan d'activité de la D4E, dotée de 10 millions de francs pour démarrer en 2000, mais on peut indiquer que les axes de travail de cette direction porteront, dans les mois à venir, sur les programmes " santé environnement " et la mise en place de la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire environnementale, dont la D4E assure la tutelle, l'achèvement des schémas de services collectifs prévus par la loi du 25 juin 1999 et la fiscalité.
- Au sein de la nouvelle direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales sont mis en place un contrôle financier autonome, une cellule de comptabilité générale centrale, un département de la communication et de l'information et une sous-direction des affaires juridiques. Il s'agit ainsi de renforcer les fonctions horizontales en matière de gestion, de communication et d'information, d'activité juridique, de modernisation, de pilotage des services déconcentrés et des établissements publics du ministère ou de coordination de la police de l'environnement.
- En 2001, est prévue la création d'un institut de formation de l'environnement, qui devra fédérer un réseau préexistant de formation des agents pour devenir la structure unique de formation pour l'ensemble du service public de l'environnement. Pour 2001, cette nouvelle structure va bénéficier de dix emplois et de 8 millions de francs, mais on peut déplorer qu'aucun élément d'information n'ait été donné sur le statut de cet institut, le mode de recrutement des enseignants ou encore la sélection des personnes désirant se former en matière d'environnement.
Rien n'est dit, non plus sur l'articulation des compétences de ce futur institut avec celles des autres organismes existants, notamment le GIP-ATEN (groupement d'intérêt public-atelier des espaces naturels) qui assure la formation des personnels déconcentrés du ministère.
Plus généralement, votre rapporteur pour avis ne peut qu'être très réservé sur la multiplication ou le renforcement de ces structures qui ont un coût non négligeable. Outre les interrogations soulevées sur la pertinence de certaines d'entre elles, on peut craindre les risques de chevauchement de compétences entre le service de l'IGE et la D4E car les définitions de leurs compétences respectives sont parfois très proches. Ceci ne pourra que multiplier les conflits de compétence, coûteux en moyens administratifs et facteur d'immobilisme préjudiciable à la protection de l'environnement.
2. Des effectifs inscrits en hausse continue depuis le projet de loi de finances pour 1999
Depuis quatre ans, l'augmentation des effectifs en matière d'environnement s'élève à 29 %.
- Pour 1999, ont été décidées 139 créations d'emplois, dont 28 en administration centrale pour renforcer les fonctions " régaliennes " du ministère, 89 emplois dans les directions régionales de l'environnement (DIREN) et 22 pour renforcer l'inspection des installations classées dans les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE).
- Pour 2000, 139 emplois supplémentaires ont été accordés dont 49 emplois en administration centrale, 36 emplois dans les DIREN, 34 emplois dans les DRIRE pour renforcer le contrôle des installations classées et 20 dans les directions des services vétérinaires (DSV) pour renforcer les services d'inspection des secteurs agricoles et d'élevage.
En outre, les effectifs du ministère ont été renforcés par le transfert de 70 emplois.
- Dans le projet de loi de finances pour 2001, le mouvement s'amplifie puisqu'est proposée la création de 300 emplois, ce qui représente une hausse de 10 %.
- 108 emplois en administration centrale viennent renforcer les fonctions régaliennes et notamment la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, pour créer l'institut de formation de l'environnement, pour consolider les mises à dispositions gratuites au profit du ministère et pour résorber la précarité.
Le solde de ces nouveaux emplois est réparti comme suit dans les services déconcentrés :
- 137 emplois en DIREN pour résorber partiellement le sous-effectif d'origine constaté ;
- 50 emplois en DRIRE pour poursuivre le renforcement de l'inspection des installations classées industrielles ;
- 5 emplois pour renforcer l'inspection des installations classées agricoles dans les directions des services vétérinaires (DSV).
L'évolution et la répartition des effectifs des services déconcentrés peuvent se résumer ainsi :
|
1999 |
2000 |
Prévisions 2001 |
|
|
Directions régionales de l'environnement |
1 210 |
1 246 |
1 383 |
|
DRIRE/Inspections des installations classées |
775 |
819 |
869 |
|
Direction des services vétérinaires |
(195*) |
20+(195*) |
25+(195*) |
* Equivalent en temps plein inscrit au budget de l'agriculture.
L'évolution globale des effectifs du ministère de l'environnement est la suivante depuis 1995 :
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 (prévision) |
|
|
Effectifs totaux |
2 351 |
2 351 |
2 378 |
2 412 |
2 551 |
2 760 |
3 060 |
|
Créations d'emplois par rapport à l'année précédente |
21 |
0 |
0 |
34 |
139 |
139 |
300 |
|
Transferts d'emplois par rapport à l'année précédente |
0 |
0 |
27 |
0 |
0 |
70 |
0 |
Votre rapporteur pour avis s'inquiète, comme l'an dernier de la forte progression des créations d'emplois tant en raison du coût qui en résulte pour les finances publiques qu'au regard des capacités du ministère à intégrer, dans des conditions satisfaisantes, ces nouveaux agents.
Par ailleurs, s'agissant de leur répartition au sein du ministère, on aurait pu souhaiter qu'ils viennent renforcer encore un peu plus les DIREN qui n'ont pas toutes atteint une taille critique, ou les DRIRE pour mieux assurer le suivi des installations classées.
3. Le renforcement des actions transversales et de soutien pour affirmer la prise en compte de l'environnement
a) Les missions d'expertise et de recherche de la nouvelle D4E
La nouvelle direction contribue à l'élaboration de la politique scientifique en matière d'environnement et à la définition des programmes de recherche soutenues par le ministère et financés par des crédits inscrits sur le budget civil de la recherche et du développement (BCRF).
Le tableau ci-dessous regroupe les principaux agrégats concernant les crédits alloués :
(en millions de francs arrondis)
|
Rubriques |
Loi de finances initiale 2000 |
Projet de loi de finances pour 2001 |
% LFI 2001/2000 |
|
|
Titre III |
Personnel du ministère |
7,7 |
7,7 |
= |
|
Titres III et IV |
Fonctionnement et interventions |
1,8 |
1,8 |
= |
|
Titre IV |
Personnels de l'INERIS |
5,1 |
10,9 |
+ 111,8 |
|
Total DO |
DEPENSES ORDINAIRES |
14,6 |
20,4 |
+ 39,4 |
|
Titre VI |
FONDS DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE ET
TECHNIQUE
|
|
|
|
|
Total DO + AP |
84,6 |
104,4 |
+ 23,3 |
|
|
Total DO + CP |
82,4 |
81,6 |
- 1,0 |
|
Il convient de noter qu'une dotation spécifique est attribuée à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) pour rémunérer les personnels de recherche et financer la création de dix nouveaux postes en 2001. Le montant de cette dotation est plus que doublé pour 2001 pour renforcer le potentiel de recherche, l'objectif souhaité dans le cadre du plan stratégique de l'établissement étant d'atteindre 45 millions de francs.
En revanche, les crédits de paiements inscrits sur le titre VI diminuent de 9,7 %, mais s'agissant des autorisations de programme, l'augmentation enregistrée permet de renforcer les crédits de l'INERIS, de prévoir 10 millions de francs pour les travaux de la future Agence française de sécurité sanitaire environnementale dans le domaine " environnement-santé " et de développer les recherches en ce qui concerne l'évaluation des risques environnementaux.
Les crédits affectés aux différents axes stratégiques en matière de recherche et de prospective environnementale se répartissent ainsi :
(en millions de francs)
|
Axes stratégiques |
LFI 2000 |
LFR 2000 |
2001 (prévisions) |
|
Prévenir la pollution atmosphérique et réduire les impacts des transports terrestres |
7 |
10 |
|
|
Gérer les ressources en eau et sol |
13 |
+5 |
10 |
|
Préserver et gérer la biodiversité et le patrimoine naturel |
9 |
11 |
|
|
Maîtriser les risques et protéger la santé humaine |
23 |
18 |
|
|
Mobiliser les sciences économiques et sociales |
5 |
5 |
|
|
INERIS |
13 |
20 |
|
|
AFSSE |
0 |
10 |
|
|
Total |
70 |
+5 |
84 |
b) L'évaluation de l'impact des facteurs environnementaux sur la santé publique
La D4E doit veiller à la prise en compte du principe de précaution, notamment en matière de sécurité environnementale et dans le domaine " santé-environnement ". Elle propose, dans le domaine de l'environnement, les mesures propres à améliorer la santé publique. Ainsi, le Gouvernement a annoncé, en juin 1999, sa décision de créer une agence " santé-environnement ". L'expertise des risques sanitaires causés par des dégradations de l'environnement apparaît en effet aujourd'hui insuffisante. Le Sénat a adopté le 5 octobre dernier -après l'Assemblée nationale qui s'est prononcée à l'unanimité le 25 avril- une proposition de loi portant création de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE). Cette agence répondra au besoin de développer et de renforcer les capacités et la cohérence de l'expertise sur les impacts des facteurs de l'environnement sur la santé, sous la double tutelle des ministères de l'environnement et de la santé. A cet effet, une mesure nouvelle de 20 millions de francs est inscrite sur le budget du ministère de l'environnement pour 2001, complétée par 17 millions de francs sur le budget du ministère de la santé.
c) Le renforcement de la connaissance de l'environnement et l'animation du débat public
A ce titre, et en tant que centre de référence pour les données et les statistiques, l'Institut français de l'environnement (IFEN) bénéficie d'un budget en augmentation de 15 % qui est fixé à 44,9 millions de francs (DO + CP) pour 2001, ce qui autorise la création de huit postes.
De plus, le ministère s'appuie sur les travaux de trois commissions qui contribuent à l'amélioration des connaissances en environnement et du débat public, à savoir la Commission nationale du débat public (CNDP), la Commission française du développement durable (CFDD), qui a récemment émis un avis sur les OGM, et enfin la Commission des comptes de l'économie et de l'environnement (CCEE) qui a examiné les comptes de l'environnement pour 1998.
d) L'action internationale
Les crédits de l'action internationale s'élèvent à 20 millions de francs (DO + CP) et celle-ci sera principalement orientée vers la préparation de la conférence de 2002 sur le développement durable " Rio + 10 ", la prise en compte de l'environnement dans la nouvelle politique de coopération de l'Union européenne et le renforcement des réseaux d'échanges notamment avec les pays d'Europe centrale et orientale.