Projet de loi de finances pour 2001 : Environnement

B. L'ACCENT MIS SUR LA PRÉVENTION DES INONDATIONS AU SEIN DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES

Si l'on prend en compte l'instauration, à l'article 58 de la loi de finances pour 2000, d'un compte spécial du Trésor n° 902-00 intitulé " Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), alimenté par un prélèvement sur les ressources des agences de l'eau, c'est au total, en 2001, 791 millions de francs (DO + CP) qui sont consacrés à la protection de l'eau et des milieux aquatiques, en progression de 3,5 %. Le montant du prélèvement est arrêté chaque année par la loi de finances

Plus précisément, les crédits budgétaires consacrés à la politique de l'eau augmentent de 5,68 % et ceux du FNSE de 2,4 %.

S'agissant des autorisations de programme, leur montant est fixé à 238 millions de francs, en progression de 21,4 %.

ÉVOLUTION DU BUDGET CONSACRÉ À LA PROTECTION DE L'EAU
ET DES MILIEUX AQUATIQUES

En 2001, la structure du budget consacré à la politique de l'eau doit évoluer sensiblement. En effet, l'expérience de l'exercice 2000 permet de proposer, pour le budget 2001, un nouveau redéploiement afin de renforcer la distinction entre les actions financées sur le budget de l'Etat et celles relevant du compte spécial, alimenté par les agences de l'eau :

- le budget de l'Etat supportera désormais le financement des actions régaliennes (police de l'eau, prévention des inondations et lutte contre les pollutions marines accidentelles) ;

- le FNSE, dont le ministre en charge de l'environnement est l'ordonnateur principal, doit permettre d'organiser et de regrouper le financement d'actions d'intérêt commun aux bassins, et d'actions de solidarité interbassins.

Cette logique a conduit à retirer du budget de l'Etat le financement des moyens de fonctionnement du Comité national de l'eau, des comités de bassin dans les DOM et de l'Office international de l'eau (1,8 million de francs sur le chapitre 37-02 et 2,25 millions de francs sur le 44-10), ceux-ci étant désormais pris en charge par le FNSE. De même, le financement des opérations se rapportant aux plans migrateurs, à la restauration de l'étang de Berre et aux SDAGE dans les DOM ainsi que les subventions pour l'assainissement outre-mer seront dorénavant imputés sur le compte spécial au titre de la solidarité et des actions d'intérêt commun aux bassins (6,86 millions de francs sur le chapitre 57-20 article 30 et 9,78 millions de francs sur le chapitre 67-20 article 30).

Votre rapporteur pour avis prend acte de ce nouveau redéploiement mais il reste, sur le principe, hostile à cet outil géré par l'Etat et financé exclusivement par les agences de l'eau. S'il s'agit de mettre en oeuvre une réelle politique de solidarité nationale notamment vis-à-vis des départements d'outre-mer ou du logement locatif social, ceci relève de la responsabilité de la nation et non pas de celle du seul secteur de l'eau.

1. La progression des crédits budgétaires consacrés à la politique de l'eau dans le projet de loi de finances pour 2001

PRÉSENTATION DE L'ÉVOLUTION DU BUDGET CONSACRÉ
À LA POLITIQUE DE L'EAU EN MILLIERS DE FRANCS

Titres budgétaires	Domaines d'intervention	Loi de finances initiale de 2000	Projet de loi de finances pour 2001	Evolution 2001/2000
Titres III et IV	Police et gestion des eaux et des milieux aquatiques - annonce des crues	70 000	94 330
Dépenses ordinaires	Instances consultatives et remboursements à divers établissements publics	1 800	0
	Subvention de fonctionnement au CSP	7 000	7 070
	Subvention pour la gestion des eaux et des milieux aquatiques	11 079	16 940
Total DO		89 879	118 340	+ 31,66
Titres V et VI	Fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles		10 000 10 000
Crédits de paiement	Police et gestion des eaux et des milieux aquatiques, réseaux d'annonce des crues et hydrométrie	95 550 95 480	71 800 97 420
Autorisations de programmes	Subventions d'investissement pour la protection des lieux habités contre les inondations	74 300 91 000	78 620 131 000
	Subventions pour la gestion des eaux et des milieux aquatiques	4 761 9 780	- -
Total CP		174 611	160 420	- 8,11
Total DO + CP		264 490	278 760	+ 5,39
Total AP		196 260	238 420	+ 21,48

La diminution importante des crédits de paiement s'explique en partie par le redéploiement intervenu entre les actions financées sur le budget de l'Etat et celles relevant du FNSE et rappelées ci-dessus.

a) Prévention des inondations

La prévention des inondations d'origine fluviale constitue la priorité pour 2001 en matière de protection de l'eau et des milieux aquatiques, après les décisions prises par le Gouvernement lors du CIADT du 28 février 2000 sur les conséquences des intempéries survenues fin 1999 et l'inscription, dans les contrats de plan Etat-régions, des mesures de prévention des inondations. Ceci se traduit dans le projet de loi de finances pour 2001 par des mesures nouvelles en dépenses ordinaires pour un montant de 10 millions de francs et de 49,8 millions de francs en autorisations de programme .

Ces actions de prévention seront intégrées, pour les 19 régions les plus concernées, par des avenants aux contrats de plan pour les années 2000 à 2003 ; le Plan Loire ainsi que le programme décennal de prévention des risques naturels seront prolongés jusqu'en 2006.

Ces actions comportent trois volets qui peuvent être ainsi présentés :

- améliorer la connaissance du risque à travers l'élaboration d'atlas des zones inondables.

Depuis 1994, a été établie une cartographie au 1/25.000 de plus du tiers des zones inondables, dont toutes celles à l'aval du confluent de la Loire et de l'Allier et l'objectif est d'achever, pour 2006, la cartographie des zones inondables par les grands cours d'eau. Celle-ci serait mise à disposition du public sur Internet. Dix millions de francs y seront consacrés en 2001, soit une augmentation de 150 % par rapport à 2000.

- améliorer les modalités d'alerte et moderniser les services d'annonce des crues.

On peut rappeler qu'actuellement plus de 4.000 communes situées le long des grands cours d'eau bénéficient d'un service d'annonce des crues, ce qui représente 90 % des personnes et des biens exposés à des risques d'inondation sur l'ensemble du territoire. Ce service permet aux maires et aux préfets de prendre les mesures de prévention nécessaires. Après le mise en service du radar de Bollène (Vaucluse) en 2000, l'effort d'investissement sera amplifié en 2001 avec l'entrée en service du radar d'Opoul (Pyrénées orientales) et l'installation des radars de Collobrières (Var) et d'Aléria (Haute Corse). L'augmentation des moyens de fonctionnement des services d'annonce des crues permettra ainsi d'améliorer la qualité du service rendu. Au total, l'annonce des crues bénéficiera en 2001 de 53,8 millions de francs, soit + 34 % par rapport à 2000.

- améliorer l'entretien des cours d'eau ainsi que les ouvrages de protection des lieux habités.

En 2001, 79 millions de francs -soit une reconduction des crédits par rapport à 2000- seront consacrés à l'entretien et à la restauration des cours d'eau domaniaux non navigables et des ouvrages domaniaux de protection contre les inondations. Près de la moitié de ces crédits seront affectés au bassin de la Loire à travers la deuxième phase du plan Loire contractualisée, pour les années 2000 à 2006, avec les régions concernées. En matière d'aide aux collectivités locales pour la protection des lieux habités, conformément aux engagements pris par l'Etat dans le cadre des contrats de plan, la dotation inscrite en 2001 atteindra 131 millions de francs, soit une progression de 44 %. Par ailleurs, la restauration des cours d'eau non domaniaux bénéficiera d'aides, au titre du Fonds national de solidarité pour l'eau, à hauteur de 96 millions de francs.

La traduction de ces engagements est inscrite dans les dotations budgétaires du Plan Loire et du programme décennal de prévention des risques naturels, au titre du volet " restauration des rivières ", décidés les 4 janvier et 24 janvier 1994.

Alors qu'en 1999, comme en 2000, 214 millions de francs (DO + AP) avaient été inscrits en loi de finances initiale pour la mise en oeuvre des plans faisant suite aux intempéries de la fin de l'année 1999, cette dotation initiale a été portée à 261,5 millions de francs en autorisations de programme, après les décisions du CIADT du 28 février 2000 et le vote du projet de loi de finances rectificative pour 2000 en juin dernier. En 2001, compte tenu de la priorité donnée à la prévention des inondations d'origine fluviale, 59,8 millions de francs (DO + AP) sont prévus en mesures nouvelles, portant le montant de la dotation des plans à 273,8 millions de francs (DO + AP) de crédits budgétaires.

RÉPARTITION DES CRÉDITS
PLAN LOIRE - PROGRAMME RESTAURATION DES RIVIÈRES

	Loi de finances initiale de 1999	Loi de finances initiale de 2000	Collectif budgétaire du printemps 2000 suite aux intempéries	Projet de loi de finances pour 2001
Dépenses ordinaires TITRES III et IV	42,00	42,00		52,00
Autorisations de programmes TITRES V et VI	172,00	172,00	47,5	221,80
TOTAL DO + AP	214,00	214,00	47,5	273,80

Ils seront complétés, comme en 1999 et 2000, par des transferts en gestion des budgets de l'agriculture et de l'équipement de 22 millions de francs.

b) Autres mesures financées par les crédits budgétaires en 2001

- En raison du redéploiement des compétences entre le budget classique et le FNSE, les crédits atteindront, en 2001, 54,9 millions de francs en DO + AP contre 40,5 millions de francs en 2000. Ils viendront renforcer le fonctionnement et les moyens d'équipement des services chargés de la police de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques. S'agissant du Conseil supérieur de la pêche (CSP), la subvention de fonctionnement est abondée pour tenir compte du GVT (indice glissement vieillissement technicité) lié à la revalorisation des salaires.

- A la suite de la pollution marine due au naufrage de l'Erika, le Gouvernement a décidé, lors du CIADT du 28 février 2000, de renforcer les moyens consacrés à la lutte contre les pollutions marines accidentelles : la ligne consacrée au financement des plans POLMAR devra désormais être dotée en permanence en AP et CP de 10 millions de francs sur un chapitre spécifique, afin que le dispositif financier puisse réagir immédiatement en cas de crise.

Cette mesure s'inscrit dans le cadre de la réflexion globale engagée par le secrétariat général de la mer sur l'amélioration du dispositif général d'intervention français. Ainsi, les comités interministériels de la mer des 28 février et 27 juin 2000 ont adopté plusieurs décisions relatives à l'accroissement des moyens (remorqueur d'intervention supplémentaire dans le Pas-de-Calais, acquisition d'un avion POLMAR pour les douanes, d'un hélicoptère de moyen tonnage pour le sauvetage en mer, affrètement d'un navire spécialisé en matière de dépollution, ...) ainsi qu'à la révision des plans d'intervention POLMAR-mer et POLMAR-terre.

2. Les actions financées par le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE)

Pour 2001, il est proposé que le prélèvement pour le FNSE soit identique à celui de 2000 pour chacune des agences, soit un montant total de 500 millions de francs. Viendront s'y ajouter des recettes diverses à hauteur de 12 millions de francs provenant de participations relatives du programme Saône-Rhin et aux réseaux d'hydrométrie.

Ce fond vise à permettre un meilleur financement d'actions d'intérêt commun aux bassins et d'actions de solidarité inter-bassin et la dotation est répartie de la façon suivante :

- péréquation inter-bassin : 184 millions de francs (43 %) ;

- solidarité nationale dans le domaine de l'eau : 94,5 millions de francs (20 %) ;

- connaissance de l'eau, de la pêche et des milieux aquatiques : 173,6 millions de francs (31%) ;

- actions d'intérêt commun aux bassins : 37,5 millions de francs (5 %) ;

- Haut Conseil du service public de l'eau et de l'assainissement : 10,4 millions de francs (1 %).

Les actions financées par le fonds seront, comme en 2000, consacrées à la prise en charge de plusieurs politiques prioritaires dans le domaine de l'eau.

La restauration des rivières et la lutte contre les inondations (plan risque).

La réduction des pollutions diffuses d'origine agricole, liées à l'usage excessif de pesticides et de nitrates (plan national de prévention des pollutions deus aux produits phyto-sanitaires).

L'assainissement outre-mer, dans l'attente de la création d'offices de l'eau dans ces territoires.

La restauration des milieux dégradés par des activités minières à présent abandonnées.

Les économies d'eau dans l'habitat social collectif.

La protection et la restauration des zones humides (plan zones humides).

Plusieurs actions d'intérêt commun aux bassins ou aux données sur l'eau.

3. Bilan d'activité des agences de l'eau et perspectives dans le cadre du VIIIè programme

a) Bilan général

Dans le cadre du VIIè programme, arrêté pour la période 1997-2001, le montant global des aides s'élève à 57 milliards de francs et les redevances à 51 milliards de francs. Pour ces dernières, il a été décidé d'en stabiliser le niveau global, ce qui a favorisé le ralentissement du prix de l'eau.

Les tableaux ci-dessous retracent la répartition des aides par agence, ainsi que l'évolution des redevances par type de redevances et catégories d'usagers.

AIDES VERSÉES PAR L'AGENCE DE L'EAU
AU COURS DU VII ^E PROGRAMME

Agences	Aides 1997	Aides 1998	Aides 1999	Aides 2000	Aides 2001	Total aides	Total redevances
Adour-Garonne	891	918	938	947	940	4634	4039
Artois-Picardie	791	804	823	818	830	4066	3708
Loire-Bretagne	1669	2043	1386	1359	1366	7823	7041
Rhin-Meuse	944	962	936	910	876	4628	4670
Rhône-Méditerranée-Corse	2411	2533	2623	2693	2727	12987	11336
Seine-Normandie	4300	4533	4656	4732	4809	23030	20105
TOTAL	11006	11793	11362	11459	11548	57168	50899

Les domaines d'intervention des agences de l'eau portent sur l'assainissement, la lutte contre les pollutions industrielles, l'amélioration des pratiques agricoles, l'alimentation en eau potable, l'amélioration de la ressource et eaux souterraines, et enfin l'action sur les milieux naturels.

ÉVOLUTION DES REDEVANCES PERÇUES
PAR TYPE DE REDEVANCE ET CATÉGORIES D'USAGERS

REDEVANCES	1996 réalisé	1997 réalisé	1998 réalisé	1999 réalisé	2000 prévu au BP
POLLUTION dont	7859	8277	8177	8285	8544
- Collectivités locales - Industrie - Agriculture	6802 1057 0	7269 1008 0,36	7122 1053 1,73	7255 1027 3,22	7450 1072 22
PRELEVEMENT dont	1635	1600	1624	1671	1755
- Collectivités locales - Industrie - Agriculture	1199 382 55	1154 370 76	1202 352 69	1221 370 79	1247 411 97

S'agissant de l'élaboration du VIIIè programme et, compte tenu de la future loi sur l'eau, le Parlement devrait au préalable en fixer les orientations ainsi que le montant maximum des travaux subventionnés.

Etant donné les délais prévisibles d'examen et d'adoption de ce texte de loi, le Gouvernement a décidé de proroger d'un an la durée du VIIè programme sur la base d'un volume d'intervention correspondant, pour l'année 2002, au volume atteint en 2001 en francs constants et donc d'une stabilité des redevances. Cette décision permettra aux comités de bassin de disposer des délais nécessaires pour établir leurs propositions pour les VIIIè programmes en y intégrant les dispositions de la nouvelle loi sur l'eau.

Cette année de transition " à l'identique " ne soulève pas de difficultés financières particulières. Il faut toutefois noter la montée en puissance des interventions au titre du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA) alors que le produit de l'actuelle redevance sur les élevages reste faible .

Ainsi, l'agence de l'eau Adour-Garonne a dû réviser, par deux fois, la dotation allouée à ce programme et le budget PMPOA " élevage " s'élève à 194 millions de francs sur la durée du VIIIè programme . Dans le bassin Loire-Bretagne, la quasi-totalité des 28.000 élevages intégrables avait demandé, fin 1999, la réalisation de l'étude diagnostic et d'un avant-projet. Dès 2000, l'agence a du attribuer, à titre exceptionnel, 230 millions de francs supplémentaires.

b) Bilan d'application du PMPOA

On peut brièvement rappeler que, pour se mettre en conformité par rapport à la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l'environnement et à la directive nitrates, et pour prévenir la pollution des ressources en eau par les déjections animales, les éleveurs doivent réaliser des investissements de mise aux normes de leurs bâtiments d'élevage, notamment en matière de collecte et de stockage des effluents d'élevage. Ils doivent aussi améliorer la gestion de ces effluents, en particulier leur épandage comme fertilisant. Le coût des travaux à réaliser sur les seuls bâtiments avait été initialement évalué, en 1993, à 7 milliards de francs et le programme fixait un calendrier d'intégration des élevages jusqu'en 2002 qui concernait près de 77.000 exploitations. A cette fin, un programme d'investissement est engagé depuis 1994 et réparti par tiers entre les éleveurs, l'Etat et les collectivités territoriales (à parité) et les agences de l'eau.

En raison du succès du programme et d'une sous-évaluation des coûts relatifs à la maîtrise des pollutions d'origine agricole, le coût du programme est aujourd'hui évalué à 14 milliards de francs. Devant les difficultés financières liées au succès et à l'ampleur du programme et la nécessité d'agir contre les pollutions dues aux élevages, le Gouvernement a arrêté les mesures suivantes :

- Le ministère de l'agriculture a inscrit, à partir de son budget 1997, une dotation supérieure à la moyenne prévue aux contrats de plan (165 millions de francs) et a obtenu du Fonds National pour le Développement des Adductions d'Eau (FNDAE) un apport de 150 millions complémentaires par an, pendant une durée de 3 ans. Pour 2001, cet apport complémentaire est reconduit.

- Dans l'accord conclu le 12 mars 1997 avec les Organisations professionnelles agricoles, le calendrier d'intégration des élevages bovins a été allongé de trois ans, car ces derniers sont les plus nombreux et coûteux à améliorer.

- Les agences de l'eau ont inscrit, au titre du PMOPOA, 700 millions de francs dans leur VIè programme d'intervention et environ 3 milliards de francs au titre du VIIè.

En outre, les collectivités territoriales -Conseils généraux et Conseils régionaux- ont engagé 874,4 millions de francs de 1994 à 1999 et les financements versés par le FEOGA se sont élevés à 156,3 millions de francs pour la même période.

Fin 1999, plus de 42.000 éleveurs ont manifesté leur intention d'intégrer le PMPOA en demandant le financement de leur étude préalable, soit quasiment 100 % du nombre d'élevages intégrables jusqu'en 1998 et 80 % des élevages intégrables par taille décroissante jusqu'en 1999.

Environ 24.000 d'entre eux ont signé un contrat de maîtrise des pollutions, soit 57 % des intégrables jusqu'en fin 1998 et 46 % des élevages intégrables jusqu'en 1999. Ces contrats signés représentent toutefois déjà 60 % de l'azote issu des élevages intégrables jusqu'en 1998 et 52 % de l'ensemble des élevages intégrables jusqu'en 1999.

Mais, plus récemment, et devant l'ampleur des sommes en jeu, le Gouvernement semble vouloir infléchir ses engagements. A la suite d'une communication de Mme Dominique Voynet au Conseil des ministres du 20 mai 1996 sur la réforme des instruments d'intervention publique dans le domaine de l'eau, le volet " élevage " du PMPOA a fait l'objet d'un bilan technique, économique et financier par une mission d'inspection désignée par les ministères concernés -finances, agriculture et environnement-.

Le rapport, publié en mars 2000, critique très largement, sans toujours faire l'unanimité, le contenu du programme tant sur le plan juridique -au plan national et communautaire- que sur les dérives financières enregistrées depuis sa mise en oeuvre en 1999, soulignant que le coût prévisionnel avait doublé pour être désormais estimé à 15 milliards de francs, dont 10 milliards de francs supportés par les finances publiques. Le rapport met en parallèle le faible rapport de la redevance élevage et il relève, également, l'allongement des délais de traitement des dossiers, en raison de la très forte augmentation du nombre des demandes notamment dans l'agence de l'eau Loire-Bretagne.

Enfin, les auteurs du rapport s'interrogent sur l'impact du programme sur l'environnement, considérant notamment que les pratiques agricoles évoluent avec lenteur, ce qui ne permet pas d'enregistrer une diminution des pollutions agricoles diffuses. Plus généralement, ils notent que la tendance à la dégradation de la qualité de l'eau dans les zones les plus exposées à la pollution n'a pas été enrayée.

Néanmoins, ils inscrivent à l'actif du PMPOA, la réduction des pollutions ponctuelles provenant des bâtiments d'élevage et l'introduction de préoccupations environnementales dans les pratiques agricoles.

Sur la base de ce rapport d'évaluation, les propositions du Gouvernement pour réformer le PMPOA devraient s'articuler autour des priorités suivantes :

- assurer une meilleure assise juridique du programme ;

- maîtriser les coûts du dispositif ;

- mieux appliquer le principe " pollueur-payeur " pour son financement ;

- concentrer les aides dans des bassins versants prioritaires au regard de la qualité de l'eau quelle que soit la taille des élevages.

Les réformes sont actuellement en cours, à travers notamment la rédaction d'un arrêté ministériel précisant les conditions d'attribution des aides d'Etat, la mise en place d'une redevance sur les excédents d'azote --concernant tous les types d'exploitations et non pas seulement les élevages-, prévue pour le VIIIè programme des agences de l'eau dans le futur projet de loi sur l'eau..

Lors de l'audition devant la commission des affaires économiques de Mme la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement sur les crédits consacrés à l'environnement pour 2001, votre rapporteur s'est inquiété du contenu de cet arrêté, considérant qu'il était difficile d'établir un bilan pertinent des résultats obtenus sur la qualité de l'eau au bout de cinq ans seulement, et jugeant inacceptable que la volonté de maîtrise du coût de ce programme puisse se traduire par une baisse du taux de subvention et une plus grande sélectivité des élevages éligibles. Sans lui apporter de réponse précise sur le taux de subvention envisagé, la ministre a tenu à apporter les précisions suivantes : " le système actuel d'intégration des élevages par classes de taille décroissante sera progressivement remplacé par un système de priorités géographiques, le programme se concentrant dans ces zones, dans lesquelles tous les élevages, quelle que soit leur taille, seront intégrés.

Toutefois, afin d'assurer la transition avec le dispositif actuel, les élevages dont la mise aux normes était programmée entre 1994 et 1999 resteront éligibles aux aides publiques sur tout le territoire.

Le choix de recentrage du programme vers des zones prioritaires procède d'un souci d'amélioration de son efficacité environnementale. Il est par ailleurs favorable aux petits élevages qui n'étaient pas du tout intégrés dans le dispositif actuel et se retrouveront ainsi éligibles en zone prioritaire " .

4. Les inquiétudes qu'appelle le futur projet sur l'eau

a) Présentation des grandes lignes de l'avant projet de réforme sur l'eau

Pendant toute l'année 2000, une concertation a été menée -avec plus ou moins de succès s'agissant du secteur agricole- avec l'ensemble des professionnels concernés. Le projet de loi en cours d'élaboration fait l'objet actuellement de discussions interministérielles importantes, qui nécessiteront très certainement l'arbitrage -in fine- du Premier ministre.

Le calendrier gouvernemental envisage une adoption du projet de loi en conseil des ministres avant la fin de l'année pour que la discussion du texte ait lieu au Parlement au printemps 2001. Compte tenu des problèmes encore en suspens, des différends qui opposent les ministres entre eux, notamment s'agissant de l'impact de la réforme sur l'activité agricole, on peut s'interroger sur la pertinence d'un tel calendrier.

Les deux grands volets de la réforme portent sur les agences de l'eau et l'organisation du service public de l'eau et de l'assainissement.

S'agissant de la réforme des agences, il est prévu que le Parlement fixe l'assiette et encadre les taux des redevances, ainsi que, pour la durée du programme quinquennal, le montant maximal des redevances perçues par les agences et celui des dépenses qu'elles peuvent engager. Le pouvoir financier des agences -notamment pour tenir compte des spécificités géographiques- s'inscrira désormais dans les fourchettes de taux définies par le Parlement.

Le texte réforme plusieurs redevances existantes, notamment la redevance de pollution calculée désormais sur la pollution annuelle rejetée et acquittée par les syndicats d'assainissement. Il modifie, à ce sujet, le calcul du coefficient de collecte.

S'agissant des redevances dues pour l'utilisation d'eau, la redevance pour prélèvement deviendrait une redevance pour consommation d'eau dont le mode de calcul serait identique pour tous les types d'usage de l'eau. La modulation envisagée serait fonction du degré d'exploitation de la ressource en eau, assorti d'un dispositif d'incitation à la bonne gestion de l'eau.

Le projet de réforme propose également la création de nouvelles redevances sur la modification du régime des eaux superficielles -l'assiette de cette redevance prenant en compte l'imperméabilisation des sols- d'une part et sur les excédents d'azote des exploitations agricoles , dont l'assiette serait constituée par le solde du bilan entrées-sorties d'azote, d'autre part.

Il est également envisagé d'introduire, dans le calcul des redevances pollution, des paramètres chaleur et radioactivité, justifiés par leurs effets négatifs sur les milieux aquatiques.

S'agissant de la réforme des missions et de l'organisation du service public de l'eau et de l'assainissement, plusieurs mesures importantes portent sur le prix de l'eau, avec l'encadrement de la partie fixe de la facture d'eau et le principe de la facturation de l'eau aux administrations. Plusieurs mesures tendent également à améliorer les conditions de choix entre gestion en régie et en délégation, notamment en prévoyant le retour, en fin de contrat, à la collectivité délégante, des provisions non affectées perçues par le délégataire ou encore une durée maximale de douze ans pour les contrats de délégation.

En outre, de nouvelles compétences facultatives sont reconnues aux collectivités territoriales, en ce qui concerne tant l'assainissement collectif, qu'autonome ou que la récupération des eaux pluviales.

Enfin, il est instauré un haut conseil des services publics de distribution d'eau et de l'assainissement exerçant la fonction, au nom de l'Etat de régulation de ces services publics, par l'analyse du prix, de la qualité et de la performance des services. En plus de ses compétences générales sur la réglementation relative aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement, il a été envisagé que le haut conseil soit doté d'un pouvoir d'injonction à l'encontre des collectivités locales s'il estimait qu'une convention de délégation ou de concession ne respecte pas la réglementation en vigueur. Ce pouvoir lui permettrait d'enjoindre à la collectivité de négocier un avenant de mise en conformité, voire même de résilier le contrat faisant l'objet de la contestation. Mais, ces dispositions ne figurent plus, semble-t-il, dans une version ultérieure de l'avant-projet de loi.

Le troisième grand volet du projet de loi concerne la mise en oeuvre de la directive-cadre sur l'eau adoptée le 15 septembre 2000. Celle-ci privilégie une approche décentralisée de la gestion de l'eau au niveau du bassin hydrographique, qu'il s'agisse des mesures de protection ou des mesures d'utilisation. Elle prône une analyse préalable des caractéristiques du bassin hydrographique, des incidences de l'activité humaine ainsi qu'une analyse économique de l'utilisation de l'eau pour définir ensuite le programme de mesures permettant de rétablir ou d'améliorer la qualité ou la quantité des eaux. Les mesures à mettre en oeuvre reposent sur le principe de la récupération des coûts de services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources en termes tant de dégradations que d'incidences négatives sur le milieu aquatique. Ce principe de récupération doit être appliqué à chacun des secteurs industriel, agricole ou ménages, sachant qu'il peut être tenu compte des effets sociaux, environnementaux et économiques de la récupération ainsi que des conditions géographiques et climatiques spécifiques.

Dans l'avant-projet de loi sur la réforme de l'eau, la transposition de la directive-cadre fait l'objet d'un titre spécifique proposant la définition de termes utilisés par la directive, modifiant les règles d'élaboration des schémas directeurs d'aménagement des eaux pour chaque bassin hydrographique ou groupement de sous-bassins, et instaurant le principe d'un préfet coordonnateur de bassin.

b) Les risques de recentralisation et d'atteinte à l'autonomie des collectivités locales qui résultent de la philosophie même du projet de loi

Tout en partageant l'idée que le système des agences de l'eau instauré en 1964 peut être réformé, pour être amélioré et en reconnaissant le bien fondé de certaines des mesures proposées, votre rapporteur reste néanmoins très inquiet sur les conséquences négatives de ce projet de loi qui porte atteinte au principe même de notre système de gestion de l'eau.

On peut craindre ainsi que le vote, par le Parlement, pour fixer le montant et le taux des redevances se traduise par une recentralisation du dispositif , puisqu'en définitive les propositions seront établies par le Gouvernement et plus particulièrement le ministère des finances.

La création du Haut Conseil de l'eau et surtout la définition de ses compétences peut induire une remise en cause du principe de libre administration des collectivités territoriales et de la liberté contractuelle. De même, l'encadrement de la partie fixe de la facture d'eau peut s'analyser comme une mesure portant atteinte au principe de libre gestion des services de l'eau et de l'assainissement par les élus.

S'agissant du mode de calcul des redevances taxant la consommation d'eau, il est inacceptable qu'avec la suppression du coefficient d'usage, on ne prenne plus en compte les différents usages de l'eau prélevée pour moduler le coût de la taxe . L'usage économique de l'eau, ayant des répercussions positives sur la production et la création d'emplois, ne peut être assimilé à la consommation domestique d'eau par l'usager.

De façon plus générale, il est regrettable qu'une si faible place soit réservée à la transposition de la directive, alors même que le projet de loi du Gouvernement est très éloigné de la philosophie même de la directive-cadre. Celle-ci met en avant l'obligation d'une analyse économique préalable au niveau du bassin hydrographique dans son ensemble pour définir les investissements à réaliser et les coûts de gestion de l'eau permettant de maintenir ou de rétablir une bonne qualité de l'eau.

Or, ces objectifs, loin d'être repris, sont parfois contredits par la démarche centralisatrice du projet de loi.

Lors d'un colloque organisé le 12 octobre dernier à l'initiative de votre commission, du groupe d'études sur l'eau et du Cercle français de l'eau, l'ensemble des usagers et acteurs de l'eau ont rappelé leur attachement aux instances de bassin, tout en reconnaissant la nécessité d'adapter le système existant. Ils ont ainsi plébiscité le pouvoir d'intervention des agences de l'eau, fondé sur une approche décentralisée et concertée, à partir d'un financement mutualiste et qui s'intègre de manière cohérente dans le cadre préconisé au niveau européen.

Plus généralement, ils ont considéré que la réforme de la loi sur l'eau devait :

- préserver l'autonomie et la capacité d'intervention des instances de bassin ;

- développer le recours systématique à l'analyse économique pour évaluer les incidences financières des réformes envisagées sur les secteurs concernés et pour déterminer leur influence sur le financement de la politique de l'eau ;

- garantir une affectation des ressources financières provenant des usages de l'eau au domaine de l'eau selon le principe " l'eau paye l'eau " ;

- promouvoir une politique d'investissement efficace, compte tenu des retards constatés, des exigences de nos concitoyens et de l'ampleur des besoins recensés ;

- maintenir un juste équilibre entre décentralisation et pouvoirs du Parlement ;

- conserver une certaine mutualisation des finances de l'eau et appliquer le principe " pollueur-payeur " dans le respect des équilibres économiques et de la capacité la capacité contributive des secteurs concernés.

- assurer la cohérence entre les directives européennes et la politique nationale de l'eau.

Plus récemment encore, à l'occasion des VIè Etats Généraux des élus locaux de la région, Monsieur Christian Poncelet, Président du Sénat, a rappelé le rôle central des élus locaux dans la protection de la nature et de l'environnement. Il a indiqué que la Haute Assemblée veillerait à ce que soit préservée la philosophie décentralisée de la gestion de l'eau.