III. L'ENVIRONNEMENT COMMUNAUTAIRE ET INTERNATIONAL
A. L'ENVIRONNEMENT COMMUNAUTAIRE
1. Le contexte budgétaire
L'année 2000 constitue la première année de mise en oeuvre des perpectives financières 2000-2006, adoptées à Berlin en mars 1999.
La " paix budgétaire " qu'on escomptait après l'adoption difficile de ce nouveau cadre financier n'aura été pourtant que de courte durée.
Ayant annoncé une contribution communautaire de 5,5 milliards d'euros sur six ans au Pacte de stabilité pour les Balkans décidé par l'Union européenne à l'issue de la guerre du Kosovo, ce qui appelle un relèvement de la rubrique " actions extérieures " de 300 millions d'euros par an entre 2001 et 2006, la Commission européenne a suggéré de mettre à contribution le budget agricole en réduisant de 300 millions d'euros le plafond des dépenses de soutien agricole pour 2001 et 2002. Cette proposition a été rejetée par les ministres européens des finances, lors de leur première lecture du projet de budget, le 20 juillet dernier.
Si votre rapporteur pour avis se félicite de ce rejet, il n'en déplore pas moins cette tentative de remise en cause précoce du consensus établi en matière de budget agricole , alors que des perspectives claires avaient été définies pour plusieurs années. Cette démarche met en évidence les contradictions en germe dans l'Agenda 2000, notamment la distorsion entre objectifs et moyens alloués.
Le cadre financier défini à Berlin a été complété par l'adoption le 20 juillet dernier d'un nouveau règlement du Conseil relatif à la discipline budgétaire dans le secteur agricole, et destiné à remplacer le précédent règlement datant de 1994. Ce règlement vise notamment à préciser les règles relatives au niveau des dépenses, à l'évaluation des besoins, aux modalités de versement des crédits par le FEOGA ou encore aux corrections financières à opérer.
Le projet de budget communautaire pour 2001 a été adopté le 20 juillet dernier par les ministres des finances de l'Union Européenne qui, par rapport à l'avant-projet de la Commission, ont réduit de 330 millions d'euros (soit -15 %) les crédits de soutien des marchés et des revenus agricoles, et de 225 millions d'euros (soit -5 %) les crédits destinés au développement rural.
Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la cohérence entre cette décision de réduction de l'enveloppe agricole et les décisions concernant les OCM qui, pour certaines d'entre elles, comme l'OCM lin et chanvre, entraîneront une augmentation à court terme des aides versées.
L'enveloppe consacrée à l'agriculture en 2001, d'un montant de 43,545 milliards d'euros, offrira néanmoins une marge de 984,8 millions d'euros par rapport au plafond de dépenses posé dans les perspectives financières, tout en assurant une progression des crédits de 6,3 % par rapport à l'année 2000.
Les crédits consacrés au soutien agricole devraient atteindre 39,275 milliards d'euros, alors que l'enveloppe dévolue au développement rural se monterait à 4,270 milliards d'euros.
Le débat budgétaire de l'année 1999-2000 aura été également marqué par une insistance sur la question du contrôle des aides allouées dans le cadre de la PAC.
Le Conseil a adopté une modification du système de gestion et de contrôle des aides PAC, ce qui devrait contribuer à une meilleure appréciation de la légitimité des versements réalisés. Le nouveau système devrait permettre la mise en oeuvre d'innovations technologiques, telles que des dispositif d'informations géographiques et d'orthophotographie (réalisation de photos aériennes numérisées pour mieux contrôler les surfaces cultivées).
En outre, la Commission a annoncé qu'elle allait recouvrer 350 millions d'euros indûment versés au titre de la PAC au cours des exercices 1997 et 1998.
Cette somme se répartit en 174 millions pour les cultures arables, 55 millions pour les primes animales, 50 millions pour les restitutions à l'exportation, 25 millions pour les mesures d'accompagnement, 18 millions pour les fruits et légumes, 14,4 millions pour le lin et le chanvre et 8 millions pour les retards de paiement.
La France devra rembourser à ce titre près de 129 millions d'euros, ce qui la place en tête des Etats membres en termes de montant à rembourser.
2. Les actions accomplies
a) Les décisions de marché
La Commission européenne a pris plusieurs décisions de baisse des restitutions à l'exportation afin de permettre à l'Union européenne de se conformer, malgré la hausse des prix sur le marché européen, aux engagements qu'elle a contractés dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce.
Ces décisions ont concerné les secteurs bovin et porcin, le secteur laitier et les céréales.
Le secteur des céréales, dont les prix ont sensiblement augmenté dans l'Union européenne en raison de mauvaises récoltes, s'est également vu imposer par la Commission européenne une limitation des ventes à l'exportation et un durcissement des critères d'intervention, lequel a été très vivement critiqué par les organisations professionnelles.
b) Les réformes des OCM
L'accord de Berlin avait prévu que trois organisations communes de marché pourraient faire l'objet de mesures de révision d'ici 2006 :
- l'OCM céréales pourrait subir, en fonction de l'évolution des marchés, une réduction supplémentaire de ses prix d'intervention à partie de la campagne 2002/2003 ;
- l'OCM oléagineux pourrait être réformée en cas de détérioration du potentiel de production ;
- l'OCM lait serait révisée en 2003, en vue de préparer la suppression du régime des quotas prévue pour 2006.
Cependant, la Commission européenne a pris au cours de l'année écoulée plusieurs initiatives destinées à réviser des OCM sur lesquelles un consensus s'était pourtant dégagé à l'occasion de l'accord sur l'Agenda 2000. C'est notamment le cas pour l'OCM sucre et l'OCM riz, pour lesquels des projets de révision très contestés ont été présentés par la Commission.
L'OCM fruits et légumes
La réforme de cette OCM, mise en place en janvier 1997, constitue l'une des priorités de la présidence française de l'Union.
La Commission européenne doit remettre au Conseil agricole avant la fin de l'année 2000 un rapport sur la réforme du fonctionnement de l'OCM.
Cependant, au vu des dysfonctionnements préoccupants qui affectent actuellement le système de gestion de l'OCM, la Commission a proposé en septembre dernier aux ministres européens de l'agriculture l'adoption immédiate des mesures d'ajustement suivantes :
- simplification du système de financement des fonds opérationnels par la suppression du mécanisme du double plafond ;
- création d'un système d'adjudication des restitutions à l'exportation, afin de permettre à la Commission de fixer des montants différents d'un Etat membre à l'autre, en fonction des besoins ;
- accroissement de 10 % des quantités garanties pour les tomates, les poires et les agrumes transformés, pour répondre à l'augmentation de la demande ;
- assouplissement du régime des tomates transformées, assorti d'une baisse du taux unitaire de l'aide.
Ces propositions, dont l'aboutissement rapide apparaît souhaitable au regard des difficultés rencontrées par la filière fruits et légumes, ne font pour l'instant pas l'objet d'un consensus entre les Etats-membres, plusieurs d'entre eux souhaitant notamment un relèvement du plafond de la valeur de la production, qui sert à déterminer le financement communautaire des fonds opérationnels.
Par ailleurs, plusieurs Etats membres estiment insuffisante l'augmentation des quantités garanties pour les tomates, les poires et les agrumes.
L'OCM sucre
L'OCM sucre est actuellement régie par un Règlement communautaire de 1968. Reposant à la fois sur un système de prix garantis et sur un régime de quotas, cette OCM fonctionne bien, à la satisfaction de l'ensemble des acteurs du secteur. Elle a jusqu'à présent préservé les producteurs européens de la dégradation tendancielle des cours mondiaux, due à l'existence d'un excédent structurel mondial à l'origine d'un stock de sucre de 56 millions de tonnes. Elle a, dans le même temps, fait profiter les consommateurs et les utilisateurs de sucre d'une baisse des prix de 36 % en termes réels depuis quinze ans.
L'OCM sucre fait actuellement l'objet d'une double négociation au plan européen.
D'une part, afin de satisfaire les engagements européens de limitation des exportations subventionnées, pris dans le cadre de l'Organisation mondiale du Commerce, et de réduire l'excédent communautaire, la Commission européenne a récemment proposé de déclasser 115.000 tonnes de sucre sur le quota prévu pour la campagne en cours (2000/2001). C'est la première fois que la Commission propose des mesures destinées à respecter les contraintes de l'OMC.
D'autre part, la Commission a présenté le 4 octobre dernier une proposition visant à ne reconduire que pour deux ans l'actuel règlement régissant l'OCM sucre (règlement n° 2038/99), qui arrive à échéance le 30 juin 2001, afin de réformer l'OCM sucre dans le cadre de la révision à mi-parcours de l'Agenda 2000, prévue pour 2002. Ceci viserait à prendre en compte les éventuels résultats de futures négociations sur le sucre dans le cadre de l'OMC. Cette reconduction limitée serait assortie d'une suppression du dispositif de stockage minimal obligatoire.
Partisan d'une reconduction pour six ans à volume égal et à prix inchangés, la Confédération générale des planteurs de betteraves s'est élevée contre cette proposition de la Commission qui fragilisera une OCM performante, et financée par ses propres acteurs.
Votre rapporteur pour avis s'interroge quant à lui sur cette nouvelle mise en cause de l'accord de Berlin, censé fixer la politique agricole communautaire pour six ans, qui ne prévoyait nullement de révision de l'organisation commune du marché du sucre.
Son régime de quotas de production expire pourtant à la fin de la campagne 2000/2001. Son nouveau règlement, appelé à entrer en vigueur avec la campagne de commercialisation 2001/2002, devra dès lors avant tout conforter ce bon fonctionnement.
L'OCM vin
L'année passée a été marquée par la dégradation des marchés viti-vinicoles dans les différentes régions de la Communauté. Elle appelle une limitation des rendements, ce qui rend nécessaires des prix à la production suffisants.
Les propositions réalisées par la Commission européenne en vue de la réforme de l'OCM sont pourtant loin de satisfaire les professionnels du secteur qui les jugent trop faibles. Ainsi, alors que la distillation d'alcool de bouche doit être au fondement de la régulation de ce marché, ces propositions ne prévoient, en matière de distillation, ni contingentement par Etat, ni modulation autour d'un prix moyen.
Le ministre de l'agriculture ayant affirmé son opposition à ces propositions, votre rapporteur pour avis espère que le Gouvernement français fera preuve d'une réelle détermination à conduire la réforme de l'OCM vin dans un sens conforme aux intérêts de la viticulture française.
L'OCM porc
La mise en place d'un dispositif de maîtrise de la production et de régulation des crises cycliques que connaît le marché de la viande porcine apparaît d'autant plus indispensable que les exportations, qui constituent un débouché essentiel, subissent depuis le 1 er juillet 2000 de nouvelles contraintes, les contingents annuels d'exportation du GATT ne pouvant plus faire l'objet d'un report d'une année sur l'autre.
L'Union européenne a exporté en 1999 quelques 1.500.000 tonnes de viande porcine, en progression de 25 % par rapport à 1998, principalement à destination de la Russie -590.000 tonnes- et du Japon -260.000 tonnes- . En raison de l'entrée en vigueur au 1 er juillet dernier des nouvelles règles du GATT en matière de contingentement, les exportations de viande de porc devraient baisser cette année de 200.000 tonnes, selon les prévisions de l'Office national interprofessionnel des viandes, de l'élevage et de l'aviculture (OFIVAL).
Conformément au voeu des éleveurs, la Commission européenne a présenté un projet de fonds de solidarité, destiné à soutenir leur revenu en cas de crise conjoncturelle. Il s'agirait d'un système d'assurance revenu, alimenté quasi exclusivement par des contributions des éleveurs.
Votre rapporteur pour avis déplore les déclarations pessimistes du ministre de l'agriculture sur la possibilité d'initier une maîtrise de la production au plan européen. Le souci de ce dernier d'agir prioritairement en direction d'une meilleure application de la réglementation ne saurait suffire au regard de la situation difficile du secteur porcin.
Il réaffirme son souhait de voir le Gouvernement profiter de la présidence française de l'Union européenne pour conforter un modèle européen équilibré de production porcine, en favorisant une homogénéisation des conditions de concurrence, un respect accru des la réglementation européenne -notamment en matière de normes d'abattage et d'alimentation-, dans tous les Etats membres, et une réforme de l'OCM qui en conforterait les instruments actuels. Le rapport transmis en ce sens par la Fédération nationale porcine devrait constituer un document de travail utile.
La réforme de l'OCM riz
La Commission européenne a proposé en juin 2000 une réforme de l'OCM riz, qui tendrait à l'inclure dans l'OCM " grandes cultures ". Cette réforme vise à réduire la production communautaire de riz, qui présente actuellement un excédent stocké de près de 20%. Les points forts de la proposition de la Commission sont les suivants :
- suppression des achats d'intervention ;
- en compensation, augmentation de 52,65 à 65 euros par tonne du paiement ;
- application du gel des terres ;
- remplacement du système actuel des droits communautaires à l'importation par un dispositif de tarifs négociés avec les pays tiers fournisseurs (essentiellement les Etas-Unis, l'Inde et le Pakistan).
Votre rapporteur pour avis s'interroge sur le sens de cette réforme qui, tout en supprimant l'intervention, laquelle constituait jusqu'à présent une garantie de revenus pour les producteurs communautaires, risque d'avantager les producteurs des pays fournisseurs, dans la mesure où elle n'exclut pas une diminution à terme des droits d'importation.
Par ailleurs, il convient de souligner qu'il s'agit, là encore, d'une proposition de réforme qui n'avait pas été prévue par l'accord de Berlin sur l'Agenda 2000.
La réforme de l'OCM lin et chanvre
Un projet de réforme, destinée à intégrer l'OCM " lin et chanvre " dans l'OCM " grandes cultures " a été présentée par la Commission européenne en février 2000. Il se compose des volets suivants :
- alignement de l'aide à l'hectare sur l'aide applicable aux graines de lin, qui est progressivement ramenée au niveau des paiements prévus pour les céréales en 2002/2003 ;
- octroi d'aides à la transformation indéfiniment pour le lin à fibre longue ou jusqu'en 2004/2005 seulement pour le lin à fibres courtes et le chanvre ; en outre, exclusion du chanvre dont les produits sont destinés à la consommation humaine du régime d'aides ;
- fixation de quantités nationales garanties dans ces deux catégories.
Ces propositions ont fait l'objet de critiques. Etait en particulier contestée la discrimination établie entre le lin à fibres longues et le lin à fibres courtes au regard de l'attribution des aides. Un accord sur la réforme de l'OCM lin et chanvre est finalement intervenu le 17 juillet 2000. Il reprend les propositions de la Commission, moyennant l'octroi d'aides à la transformation plus élevées.
3. L'élargissement de l'Union Européenne
En avril 1998, les négociations d'adhésion avaient été entamées avec les six Etats dits de la première vague : Estonie, Hongrie, Pologne, Slovénie, République Tchèque et Chypre.
Tirant les conséquences de la nouvelle approche dite globale de l'élargissement proposée par la Commission européenne en octobre 1999, les Quinze ont décidé lors du Sommet d'Helsinki en décembre 1999, l'ouverture des négociations d'élargissement à six autres pays candidats (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie). Ils ont également accordé à cette occasion le statut de candidat à la Turquie.
Les négociations concernant l'agriculture ont été lancées le 14 juin 2000 avec les six pays considérés comme les plus avancés : la Pologne, la Hongrie, la République tchèque, l'Estonie, la Slovaquie et Chypre. L'ouverture de ces négociations a été précédée de l'adoption par les Etats membres de l'Union de positions communes de négociations en matière agricole, sur la base des projets présentés par la Commission. Ces positions ont mis l'accent sur trois enjeux :
- la réticence de l'Union vis-à-vis de la question des aides directes aux pays candidats, qui ne sera abordée qu'à un stade ultérieur des négociations ;
- le souci de choisir des années de référence récentes pour la fixation des quotas ;
- le refus d'octroyer des périodes transitoires longues, et le refus d'en accorder dans les domaines sanitaires et vétérinaires. Les questions vétérinaires seront les plus délicates à traiter dans le dossier agricole, les Etats-membres exigeant une transposition et une application intégrale de la législation communautaire, alors que les pays candidats affichent un retard important en la matière.
Par ailleurs, des progrès notables ont été accomplis dans le sens de l'intégration des marchés agricoles, grâce à la signature de dix accords de libéralisation des échanges agricoles avec l'Estonie, la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie, la Roumanie, la Bulgarie, la Lituanie, la Lettonie, la Slovénie et la Pologne, destinés à instaurer de nouvelles concessions réciproques.
Leur négociation a été quelque peu retardée en raison du refus initial de la Pologne de revenir sur l'augmentation, décidée en décembre 1999, des droits d'importation polonais sur plusieurs produits européens, alors que la Commission faisait de l'abaissement des tarifs douaniers à leur niveau initial le préalable à tout accord.
Ces accords, rétroactifs au 1 er juillet 2000, prévoient :
- la suppression de toutes les restrictions au commerce de plus de 400 produits dits " non sensibles ", c'est à dire non produits par les PECO, tels les agrumes, l'huile d'olive ou encore les fruits à coque, et les produits -comme les abats ou la viande chevaline- pour lesquels un droit d'importation inférieur à 10 % est appliqué dans l'Union européenne ;
- une augmentation réciproque des quotas ;
- la suppression progressive des droits d'importation et des subventions à l'exportation pour d'autres produits dans le cadre de l'option " double zéro " ;
- l'octroi de concessions ad hoc en fonction des spécificités des pays candidats.
PRODUITS SOUMIS À L'OPTION " DOUBLE-ZÉRO " DANS LE CADRE DES NOUVEAUX ACCORDS DE LIBÉRALISATION AGRICOLE (sauf Pologne et Slovénie)
|
PECO |
Viande porcine |
Volailles |
Oeufs |
Fromages |
Tomates fraîches |
Tomates transformées |
Pommes |
|
Bulgarie |
X |
X |
X |
X |
X |
||
|
Estonie |
X |
X |
X |
X |
X |
||
|
Hongrie |
X |
X |
X |
||||
|
Lettonie |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
Lituanie |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
|
République tchèque |
X |
X |
X |
||||
|
Roumanie |
X |
X |
|||||
|
Slovaquie |
X |
X |
X |
X |
X |
Source : Commission européenne - (*) sous réserve de l'approbation des accords sans modification
Sept de ces accords ont déjà été approuvés par les Etats membres. Ils devraient aboutir à ce que la part des exportations exonérées de droits de douanes de ces pays passe de 37 % à 77 %, alors que celle des exportations de l'Union vers ces pays augmentera de 20 % à 37 %.
De nouvelles négociations devraient être conduites ultérieurement pour parvenir à une libéralisation totale des échanges agricoles.
La marche vers l'élargissement ne semble pourtant pas avancer assez vite aux yeux des pays candidats, en raison notamment de l'incertitude concernant la date des adhésions, qu'ils voudraient voir fixer au 1 er janvier 2003.
Du côté des Etats membres, l'inquiétude persiste sur le financement de l'élargissement.
Selon une étude présentée par l'Assemblée permanente des Chambres d'agriculture en février 2000, le surcoût pour la politique agricole commune d'une adhésion simultanée des dix pays candidats en 2006 s'élèverait à 10 milliards d'euros si l'ensemble des aides PAC leur sont accordées. Il convient de comparer ce montant avec le montant actuel de la PAC -40 milliards d'euros.
Or, le financement de ce surcoût n'a pas été prévu par l'accord de Berlin de mars 1999 relatif à l'Agenda 2000.