V. LES PAYS-BAS
Selon la règlementation néerlandaise 182 ( * ) , un mineur étranger isolé ( alleenstaande minderjarige vreemdeling - AMV) est « un demandeur d'asile qui n'a pas encore atteint l'âge de 18 ans et qui séjourne aux Pays-Bas sans accompagnement ou soins d'un parent ou d'un tuteur ». À leur arrivée, la plupart des mineurs isolés déposent une demande d'asile aux Pays-Bas ; la seule option légale alternative étant la préparation au retour dans leur pays d'origine.
En 2020, 986 demandes d'asile ont été déposées par des mineurs non accompagnés aux Pays-Bas 183 ( * ) . Les cinq principaux pays d'origine étaient la Syrie (446), le Maroc (143), l'Érythrée (81), l'Algérie (61) et l'Afghanistan (46). À titre de comparaison, le nombre de demandes d'asile déposées par des mineurs isolés était de 1 046 en 2019 et de 1 225 en 2018. Lors de la crise migratoire de 2015, un pic de 3 855 demandes provenant de mineurs isolés avait été atteint 184 ( * ) . Au 31 décembre 2019, le nombre de mineurs étrangers non accompagnés sous tutelle aux Pays-Bas s'élevait à 3 894 (contre 5 860 en 2016), dont 60 % étaient âgés de 16 ans ou plus 185 ( * ) .
Le système néerlandais de prise en charge des mineurs étrangers isolés a fait l'objet d'une réforme en 2016 consistant à mettre en place des structures d'hébergement plus petites, à limiter le transfert de jeunes d'une région à une autre et à mettre en place un système d'accueil séparé pour les mineurs ayant un permis de séjour et pour ceux dont la demande d'asile a été rejetée.
Les principaux acteurs impliqués dans l'accueil et la prise en charge des mineurs isolés aux Pays-Bas sont :
- la direction générale des migrations du ministère de la justice et de la sécurité ( Directoraat-Generaal Migratie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid ) qui est responsable de la politique d'accueil et d'admission des mineurs étrangers non accompagnés et agit en tant que responsable des organismes de mise en oeuvre de la chaîne migratoire (IND, COA, Nidos, et DT&V) ;
- le Service d'immigration et de naturalisation ( Immigratie- en Naturalisatiedienst - IND ), responsable de la mise en oeuvre de la politique d'admission aux Pays-Bas. Il examine les demandes d'asile des mineurs non accompagnés souhaitant rester aux Pays-Bas et rend les décisions ;
- l'Agence centrale d'accueil des demandeurs d'asile ( Centraal Orgaan opvang asielzoekers - COA ), chargée de l'accueil des demandeurs d'asile et de leur orientation. Outre les adultes, le COA prend notamment en charge les mineurs non accompagnés de 15 ans ou plus qui ne possèdent pas de permis de séjour ;
- la Fondation Nidos, institution indépendante agréée assurant la tutelle des mineurs étrangers isolés. Elle organise également l'hébergement dans des familles d'accueil des mineurs de moins de 15 ans ou dans des hébergements spécifiques pour les jeunes de plus de 15 ans titulaires d'un permis de séjour pour lesquels aucune famille d'accueil n'a pu être trouvée ;
- la police des étrangers ( Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel - AVIM ) qui, en vertu de la loi sur les étrangers, est chargée de l'identification des étrangers et de la surveillance des frontières, et la maréchaussée royale ( Koninklijke Marechaussee - KMar ) qui peut être amenée à appréhender et identifier des mineurs isolés.
A. LES MODALITÉS ET CRITÈRES D'ÉVALUATION DE L'ÂGE D'UN ÉTRANGER SE DÉCLARANT MINEUR
Dans le cadre de la procédure de demande d'asile, l'article 3.109d du décret du 23 novembre 2000 sur les étrangers 186 ( * ) prévoit qu'en cas de doute sur le statut de mineur d'un demandeur, une évaluation médicale de l'âge peut être effectuée. La circulaire sur les étrangers (section C1/2.2) 187 ( * ) et l'instruction 2018/19 du Service de l'immigration et de la naturalisation (IND) 188 ( * ) précisent les étapes relatives à l'évaluation de l'âge d'un jeune demandeur d'asile présumé mineur et les circonstances dans lesquelles des examens médicaux peuvent être pratiqués en cas de doutes sur l'âge déclaré.
1. Les entretiens d'évaluation de l'âge
Aux Pays-Bas, la détermination de l'âge d'un mineur isolé s'inscrit dans le cadre de la procédure de demande d'asile.
En premier lieu, les documents d'identité sont examinés. Tout présumé mineur non accompagné qui ne peut prouver son identité au moyen d'un document est soumis à un examen (non médical) de l'âge ( leeftijdsschouw ) comprenant plusieurs entretiens. En réponse à plusieurs décisions de justice 189 ( * ) , les règles relatives à l'évaluation non médicale de l'âge ont été complétées et précisées par l'instruction 2018/19 précitée de l'IND.
Selon ce document, la phase non médicale d'évaluation de l'âge consiste en deux séances d'entretien : la première est conduite par un officier de la police des étrangers (AVIM) ou de la maréchaussée royale (KMar) et la seconde par deux employés de l'IND ou inversement 190 ( * ) . Durant ces entretiens, les agents de la police et du service de l'immigration voient le supposé mineur séparément afin de parvenir à leur propre conclusion. L'examen de l'âge par la police (KMar/AVIM) a lieu lors de l'entretien d'identification, peu après l'arrivée du mineur. L'IND procède quant à lui à l'évaluation de l'âge lors de l'entretien d'enregistrement au centre de Ter Apel (cf. infra ). L'IND ne peut avoir accès aux conclusions écrites de la police avant de s'être entretenu avec le mineur. L'objectif est de garantir l'impartialité et l'indépendance de chaque évaluation.
L'évaluation de l'âge ne doit pas seulement se fonder sur l'apparence physique 191 ( * ) mais aussi sur le comportement et les déclarations du demandeur. « Cela signifie qu'il doit y avoir une discussion sur des sujets en lien avec l'âge (...) comme par exemple l'école, l'éducation, l'âge des membres de la famille comme les parents ou les frères et soeurs » 192 ( * ) .
À l'issue de ces deux séries d'entretiens, trois conclusions sont possibles :
- la police (AVIM/KMar) et l'IND concluent tous deux à la majorité du demandeur. Dans ce cas, l'étranger en est informé par la police qui établit un rapport officiel. L'âge déterminé est toujours d'au moins 20 ans. La procédure de demande d'asile se poursuit alors pour le demandeur, en tant qu'adulte ;
- la police (AVIM/KMar) et l'IND concluent tous deux que le demandeur est manifestement mineur. Dans la mesure du possible, des recherches sont effectuées pour vérifier s'il existe des informations sur le demandeur et son âge dans un autre État membre (documents émis, membres de la famille, éventuelle évaluation de l'âge etc.). En l'absence de nouvelle information, la procédure de demande d'asile se poursuit en tant que mineur ;
- les deux parties concluent qu'un doute subsiste sur la minorité ou majorité ou les conclusions de la police et de l'IND divergent. L'IND estime que cette situation concerne environ 65 % à 70 % des cas 193 ( * ) . Dans un premier temps, les autorités doivent faire une recherche dans un ou plusieurs autres États membres : en cas de concordance avec des empreintes digitales de la base de données Eurodac/EUVIS, les données relatives à l'âge dans l'autre État membre sont retenues, conformément à la décision du Conseil d'État ( Raad van State ) du 17 janvier 2017 194 ( * ) . Si cette enquête montre que l'étranger est enregistré dans un autre État membre en tant que majeur, la date de naissance est automatiquement ajustée par la police des étrangers (AVIM) et un procès-verbal officiel est établi déclarant l'étranger majeur. Il appartient alors à l'étranger de prouver la minorité déclarée au moyen de documents authentiques ou d'une autre évaluation de l'âge. Si la recherche dans un autre État membre confirme la minorité, cet âge est retenu. Si l'étranger est enregistré dans plusieurs États membres avec plusieurs âges (dont un ou plusieurs majeurs), l'IND doit conclure que l'intéressé est majeur, en accord avec la jurisprudence du Conseil d'État du 29 novembre 2017 195 ( * ) .
Selon un rapport du Comité consultatif sur les questions migratoires (organe indépendant créé par la loi néerlandaise pour conseiller le gouvernement et le Parlement), chaque année des recherches plus poussées dans d'autres États membres sont effectuées pour des centaines de mineurs isolés. Dans environ un tiers des cas, l'âge est modifié - généralement dans le sens de la majorité - à l'issue de l'enquête. Dans presque tous les cas, ceci est suivi par une demande de transfert en application du règlement de Dublin mais le rapport souligne qu'on ne sait pas si ceci conduit réellement à un transfert 196 ( * ) .
Si la recherche dans les autres États membres n'aboutit pas ou si elle ne donne pas de réponse claire, une évaluation médicale de l'âge peut être effectuée.
2. L'évaluation médicale de l'âge
La réalisation d'examens médicaux, tels que prévus à l'article 3.109d du décret sur les étrangers, n'intervient qu'en dernier recours, en l'absence de conclusion unanime de la police et de l'IND et si la recherche d'empreintes digitales dans Eurodac n'aboutit pas.
Au préalable, une recommandation de la société médico-légale d'Utrecht ( Forensisch Medische Maatschappij Utrecht - FMMU ) est requise ; celle-ci se fonde sur une évaluation médicale du comportement et de l'apparence. Si le médecin de la FMMU conclut - de façon étayée - que l'étranger est clairement mineur ou majeur, cette conclusion est décisive et aucune évaluation médicale de l'âge n'est proposée. En cas d'avis positif du médecin de la FMMU, le consentement écrit du supposé mineur est nécessaire avant de réaliser une évaluation médicale de l'âge.
Comme le prévoit la circulaire sur les étrangers (section C.1/2.2), les examens pratiqués sont des radiographies de l'articulation du poignet et des articulations sternoclaviculaires. Un protocole 197 ( * ) , publié le 16 novembre 2019, décrit de façon détaillée la procédure d'évaluation de l'âge. Celui-ci comprend cinq sous-protocoles à l'attention des différentes entités intervenant dans l'évaluation :
- l'IND fait la demande d'estimation médicale de l'âge, recueille le consentement éclairé du demandeur présumé mineur, prend le rendez-vous au centre de diagnostic et accompagne l'étranger lors de celui-ci. À la demande du demandeur, l'IND peut fournir des informations sur la possibilité d'une contre-expertise mais il revient au demandeur de contacter cet expert ;
- le médecin référent vérifie que le demandeur a consenti de façon éclairée à l'évaluation médicale (si besoin à l'aide d'un interprète) et qu'il a signé la demande écrite ; il recherche s'il existe une contre-indication médicale aux examens envisagés pour estimer l'âge (par exemple en cas de grossesse) ;
- le centre de diagnostic vérifie l'identité de l'étranger et la recommandation du médecin référent avant de réaliser les radiographies. Quatre radiographies peuvent être prises : une première image de la zone main-poignet gauche et, si nécessaire, trois radiographies des clavicules 198 ( * ) . Une radiographie supplémentaire n'est prise que si une qualité d'image insuffisante le justifie afin de limiter l'exposition aux rayons X. Si la radiographie de la zone main-poignet montre que le radius n'a manifestement pas mûri, il sera décidé de ne pas faire de radiographie des clavicules ;
- deux radiologues sont chargés d'examiner les radiographies transmises par l'Institut médico-légal de façon indépendante et d'évaluer la maturation osseuse. Ils doivent cocher l'une des deux options « maturation osseuse complète » ou « maturation incomplète » ; en cas de doute, le rapport indique que la maturation osseuse n'est pas achevée ;
- l'Institut médico-légal des Pays-Bas ( Nederlands Forensisch Instituut - NFI ) établit le rapport final d'évaluation de l'âge, dans lequel une décision est prise sur la date de naissance indiquée par l'étranger. Les évaluations des deux radiologues doivent être concordantes. L'Institut médico-légal peut indiquer l'une des deux options suivantes : « majorité non prouvée » (si le radius n'a pas mûri ou si le radius a mûri mais au moins une des clavicules n'a pas mûri ou n'est pas évaluable), ou « majorité prouvée » (si les deux clavicules sont mûres 199 ( * ) ). En cas de doute sur l'évaluation des radiologues, l'expert de l'Institut médico-légal peut les inviter à confirmer ou réviser leur évaluation.
Conformément à l'article 25 de la directive « procédure » (transposé par l'article 3.109d du décret sur les étrangers), si les doutes persistent sur l'âge du demandeur à l'issue de l'évaluation médicale, une présomption de minorité s'applique.
3. La décision et ses conséquences
Le rapport de conclusion de l'évaluation médicale de l'âge est rédigé par l'Institut médico-légal des Pays-Bas puis transmis à l'IND. Dès réception, l'IND doit informer le demandeur d'asile et la police des étrangers (AVIM) du résultat. La police des étrangers est responsable de l'enregistrement de l'âge du demandeur d'asile.
À la suite de l'évaluation médicale de l'âge, si la minorité de l'étranger est prouvée, celui-ci voit l'instruction de sa demande d'asile se poursuivre en tant que mineur. Si l'évaluation conclut à la majorité, l'étranger est considéré comme âgé de 20 ans au minimum et sa demande d'asile est instruite en tant qu'adulte.
Depuis 2016, l'ensemble de la procédure d'évaluation de l'âge des mineurs isolés est supervisée et contrôlée par l'Inspection de la justice et de la sécurité (IJenV).
Les chiffres officiels indiquent que 74 demandes d'évaluation médicale de l'âge ont été faites en 2018 et 264 en 2019 200 ( * ) . Mais le nombre d'évaluations effectivement réalisées est beaucoup plus faible (13 en 2018 et 56 en 2019 dont respectivement 12 et 50 ayant conclu que la majorité n'était pas prouvée). Cet écart important entre le nombre de demandes initiales et le nombre de tests médicaux effectivement pratiqués s'explique, selon l'Inspection, par différents facteurs comme la disparition du mineur en cours de procédure ou l'absence d'avis positif de la société médico-légale d'Utrecht (FFMU).
La forte hausse du nombre d'évaluations médicales entre 2018 et 2019 s'expliquerait quant à elle par une meilleure connaissance de l'existence de cette procédure par les agents de l'IND et de la police, à la suite d'actions de formation ; par le plus grand nombre de mineurs isolés sans document d'identité en 2019 ; et, enfin, par les signalements des employés des centres d'accueil pour mineurs qui ont constaté qu'un certain nombre de majeurs étaient accueillis, ce qui causait des nuisances 201 ( * ) .
B. L'ACCUEIL ET LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLÉS
Aux Pays-Bas, les mineurs étrangers non accompagnés ont droit à un logement, à l'éducation, aux soins de santé et à l'orientation 202 ( * ) . L'État, à travers l'Agence centrale d'accueil des demandeurs d'asile (COA) et la Fondation Nidos, est responsable de leur accueil et de leur prise en charge. Les communes n'interviennent que lorsque l'étranger atteint la majorité 203 ( * ) .
Le nouveau modèle d'accueil des mineurs étrangers non accompagnés, introduit en 2016 afin d'améliorer la qualité de l'accueil, repose sur trois éléments : l'offre de lieux d'accueil de petite taille pour tous les mineurs isolés, la limitation du nombre de relocalisations afin de favoriser l'intégration des mineurs et la différenciation des lieux d'accueil selon le statut de résidence des mineurs.
Malgré une évaluation globalement positive de ce nouveau modèle d'accueil 204 ( * ) , un grand nombre de jeunes quittent chaque année le système sans que leur destination soit connue.
1. Cadre général de l'accueil des mineurs isolés
Aux Pays-Bas, le parcours d'accueil des mineurs étrangers non accompagnés diffère selon l'âge et le statut du mineur. Trois phases peuvent être distinguées :
- à leur arrivée , une phase d'enregistrement de trois jours qui a lieu au centre d'inscription de Ter Apel (province de Groninge) ;
- durant l'instruction de la demande d'asile , l'accueil dans une structure du COA ou dans une famille d'accueil choisie par Nidos, selon que le mineur a plus ou moins 15 ans ;
- après l'instruction de la demande d'asile , une prise en charge en famille d'accueil pour les mineurs âgés de 14 ans ou moins, dans une structure d'accueil de petite taille de la Fondation Nidos pour les mineurs de 15 ans ou plus disposant d'un permis de séjour ou dans un centre d'accueil spécifique aux mineurs du COA pour ceux qui n'ont pas obtenu de permis de séjour.
a) L'enregistrement au centre de Ter Apel
Pour l'ensemble des mineurs isolés, le parcours d'accueil commence au centre d'enregistrement ( aanmeldcentrum ) de Ter Apel. Pour les personnes arrivant de l'aéroport de Schiphol ou d'un autre point d'entrée aux Pays-Bas, la police des étrangers assure le transport vers le centre de Ter Apel. Puis, le mineur isolé entame un processus de vérification, d'enregistrement de sa demande d'asile et de mise sous tutelle d'une durée de trois jours.
Le premier jour, un travailleur de l'institution agréée Nidos réalise un entretien d'admission avec le mineur et transmet une demande de mise sous tutelle au tribunal. Sur la base de l'article 1.302 du code civil, Nidos assure la tutelle des mineurs étrangers isolés ayant introduit une demande d'asile 205 ( * ) . Le même jour, la police des étrangers enregistre l'identité du mineur étranger et l'âge déclaré dans un rapport officiel. Le deuxième jour a lieu un examen médical et le troisième jour un entretien d'enregistrement avec l'IND portant sur l'identité et l'origine de la personne. Lors de cet entretien préliminaire, aucune question n'est posée sur les raisons de l'arrivée aux Pays-Bas, ceci étant abordé plus tard lors de la procédure de demande d'asile 206 ( * ) .
C'est durant cette phase d'enregistrement qu'une décision est prise sur le futur lieu d'accueil du mineur isolé, en fonction de son âge ou de circonstances particulières.
b) L'accueil et la prise en charge par l'agence centrale des demandeurs d'asile (COA) ou Nidos
Durant la procédure d'instruction de la demande d'asile, les modalités de prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés diffèrent selon leur âge 207 ( * ) :
- les mineurs isolés de moins de 15 ans 208 ( * ) sont, en règle générale, pris en charge par Nidos et placés le plus rapidement possible en famille d'accueil ( opvanggezin ). Nidos sélectionne les familles d'accueil en cherchant, autant que possible, des familles dont la culture et/ou la langue sont proches. Les familles d'accueil sont responsables de la surveillance du mineur et reçoivent une allocation mensuelle pour ses frais de subsistance. En l'absence de place en famille d'accueil, le mineur est accueilli dans un centre de l'agence centrale COA ;
- les mineurs isolés entre 15 et 17 ans sont pris en charge par le COA et hébergés dans des centres spécialisés pour mineurs étrangers non accompagnés ( procesopvanglocatie voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen - POL-amv ). Fin 2019, il existait dix centres POL-amv sur l'ensemble du territoire. Leur capacité d'accueil maximale est de 80 jeunes. Le séjour dans ces centres spécialisés est dédié au repos et à la préparation à l'entretien pour la demande d'asile. La durée du séjour est limitée à la durée de la procédure générale d'asile ( algemene asielprocedure - AA ), qui dure en principe huit jours ouvrés.
Si aucune décision n'a pu être prise dans ce délai - ce qui est fréquent en cas d'évaluation médicale de l'âge - la demande est transférée vers la procédure d'asile étendue ( Verlengde Asielprocedure - VA 209 ( * ) ) et le jeune est placé dans une résidence de petite taille ( Kleinschalige Woonvoorziening - KWV ) gérée par le COA. Dans la mesure du possible, les mineurs restent au sein de la même région 210 ( * ) . Chaque KWV accueille de 16 à 20 mineurs étrangers isolés qui soit sont dans l'attente d'une décision sur leur demande d'asile, soit ne possèdent pas de permis de séjour à la suite du rejet de leur demande ( cf. infra ). Les jeunes âgés de moins de 17 ans et demi sont accueillis dans des KWV situés en dehors des centres pour demandeurs d'asile ( Asielzoekerscentrum - AZC ). Les KWV situés sur le site d'un centre pour demandeurs d'asile sont destinés aux jeunes de 17 ans et demi ou plus qui sont suffisamment indépendants et ont besoin de moins de surveillance.
Les mineurs isolés vraisemblablement victimes de traite ou de crimes d'honneur sont placés, quel que soit leur âge, dans un hébergement protégé ( Beschermde Opvang ) du COA où ils reçoivent une prise en charge intensive et personnalisée. Ils y restent en moyenne trois mois, avant d'être transférés vers un autre type de lieu d'accueil.
Durant toute la durée de la procédure de demande d'asile, les mineurs isolés ont droit à une allocation d'environ 60 euros par mois (dont 12,95 euros d'allocation de subsistance et 46,83 euros d'allocation alimentaire). En outre, les mineurs isolés reçoivent dès le premier jour de la prise en charge, avant même le début formel de la procédure de demande d'asile, l'allocation hebdomadaire de subsistance de 12,95 euros 211 ( * ) .
Soins médicaux
Contrairement aux demandeurs d'asile adultes qui bénéficient d'une assurance maladie spécifique dont le périmètre est limité, les mineurs étrangers demandeurs d'asile - accompagnés ou non - bénéficient de la même prise en charge sanitaire que les mineurs néerlandais 212 ( * ) .
Éducation
Dès que possible, mais au plus tard trois mois après le dépôt de la demande d'asile, le mineur non accompagné doit avoir accès à l'éducation aux Pays-Bas. Le COA et Nidos sont chacun responsables de la fréquentation scolaire des mineurs non accompagnés et par des contacts avec les administrateurs et les établissements d'enseignement s'engagent à rendre l'éducation disponible, même si le mineur non accompagné est transféré dans un autre lieu 213 ( * ) .
Soutien aux démarches juridiques
Le Conseil néerlandais pour les réfugiés ( Vluchtelingenwerk Nederland ) est présent sur tous les sites d'accueil du COA et fournit un soutien juridique et des informations aux demandeurs d'asile. Il veille également à la qualité et à la rapidité de la procédure 214 ( * ) .
Une fois que l'IND a statué sur la demande d'asile, la prise en charge du mineur étranger non accompagné se poursuit différemment selon son âge et son statut.
2. La prise en charge en cas de décision positive en matière d'asile
Depuis la réforme du modèle d'accueil de 2016, Nidos est responsable de la prise en charge de l'ensemble des mineurs isolés, une fois que ceux-ci ont obtenu un permis de séjour ( verblijfsvergunning ). Si l'hébergement en famille d'accueil est privilégié, d'autres solutions ont été développées pour accueillir les jeunes de 15 ans et plus.
a) Un hébergement différencié selon l'âge
En cas d'obtention d'un permis de séjour à la suite d'une demande d'asile, différents cas de figure se présentent :
- les mineurs isolés de moins de 15 ans restent hébergés en famille d'accueil et leur accompagnement par Nidos se poursuit. Le mineur est en contact avec le tuteur de Nidos une fois par mois en moyenne. Fin 2019, selon Nidos, l'hébergement en famille d'accueil concernait la quasi-totalité des jeunes de moins de 15 ans, soit 332 mineurs ;
- les mineurs isolés de plus de 15 ans, désormais en situation régulière, sont transférés des structures d'accueil de l'agence COA à la Fondation Nidos. Pour les jeunes qui le souhaitent, un hébergement en famille d'accueil est proposé (ou poursuivi) : ainsi fin 2019, 682 jeunes de 15 ans et plus étaient placés dans une famille d'accueil (portant le total des mineurs isolés en famille d'accueil tous âges confondus à 1 242). À défaut de places suffisantes en famille d'accueil, un hébergement dans des centres de petite taille est proposé par Nidos grâce à une contractualisation avec des institutions de protection de la jeunesse 215 ( * ) , tenues de respecter la charte de qualité d'accueil définie par Nidos. Il existe deux formes d'hébergement : les « groupes de vie pour enfants » ( Kinderwoongroepen - KWG ) accueillant chacun environ douze jeunes de 15 et 16 ans, avec une assistance disponible 24 heures sur 24, et les « petites unités résidentielles » ( Kleine Wooneenheden - KWE ), destinées aux mineurs de 16 et 17 ans et accueillant chacune quatre jeunes, accompagnés d'un mentor présent 28 heures par semaine afin de les aider et de les guider vers l'apprentissage de la vie en autonomie. Nidos a également récemment mis en place ses propres KWE, en partenariat avec des municipalités, accueillant au total environ 60 jeunes. La capacité d'accueil totale de ces centres ( KWG et KWE ) était de 700 places fin 2019 216 ( * ) .
Qu'ils soient hébergés en famille d'accueil ou dans un centre spécialisé, les mineurs isolés titulaires d'un permis de séjour ont droit à une allocation de subsistance ( leefgeld ) de 9 euros par jour (soit environ 260 euros par mois). Cet argent est destiné à couvrir les frais de nourriture (autre que celle servie dans la structure d'accueil), d'habillement, les articles de toilette, de communications et de transport 217 ( * ) . En tant que mineur, les frais médicaux sont pris en charge gratuitement et aucun ticket modérateur n'est exigé 218 ( * ) .
b) La prise en charge à l'atteinte de la majorité
Lorsqu'il atteint l'âge de 18 ans, la tutelle du mineur isolé prend fin. Si la demande d'asile est toujours en cours, le jeune sera transféré dans un centre du COA. S'il a obtenu un titre de séjour, il peut vivre de manière indépendante, travailler ou demander des prestations d'assistance sociale. Dans de nombreuses communes, une aide peut aussi être octroyée par l'intermédiaire du Vluchtelingenwerk , qui soutient les démarches des réfugiés et demandeurs d'asile aux Pays-Bas 219 ( * ) .
Les institutions de protection de la jeunesse et Nidos ont pour objectif premier d'assurer l'intégration des mineurs isolés dans la société néerlandaise et leur indépendance à l'atteinte de la majorité. Bien avant leur dix-huitième anniversaire, un plan d'accompagnement doit ainsi être défini.
Dans son rapport d'activité pour 2019, Nidos indique avoir entamé des discussions avec le ministère de la justice et de la sécurité et l'association des municipalités néerlandaises afin de poursuivre l'hébergement des ex-mineurs isolés en famille d'accueil ou en centre spécialisé jusqu'à l'âge de 21 ans (par exemple, lorsqu'ils recherchent un travail, poursuivent une formation ou sont en situation de dénuement) 220 ( * ) . En réponse à une motion parlementaire, la secrétaire d'État à la justice et à la sécurité a indiqué, en novembre 2020, que la poursuite de la prise en charge par l'État des anciens mineurs isolés devenus majeurs était exclue en raison du coût budgétaire élevé de cette politique (estimé à 10 millions d'euros par an). Elle a souligné que les communes, responsables de la prise en charge des réfugiés et demandeurs d'asile adultes, étaient libres de financer des places d'accueil spécifiques en faveur des anciens mineurs isolés si elles le souhaitaient 221 ( * ) .
c) La possibilité de regroupement familial
Le regroupement familial est possible pour les parents d'un étranger mineur au moment du dépôt de sa demande d'asile 222 ( * ) . Aucune condition de revenu ou d'assurance médicale n'est exigée. La demande doit cependant être faite dans un délai de trois mois à compter de l'obtention du permis de séjour au titre de l'asile. Passé ce délai, les conditions du regroupement familial sont plus restrictives.
Depuis 2018, la majorité des mineurs isolés n'obtiennent pas de permis de séjour à l'issue de leur demande d'asile. Le taux d'acceptation des demandes d'asile pour les mineurs accompagnés est passé de 91 % en 2015 à 39 % en 2018 223 ( * ) .
3. Les conséquences d'une demande d'asile refusée
En cas de rejet de la demande d'asile par l'IND, le demandeur a, dans le cadre de la procédure d'asile courte, une semaine et, dans le cadre de la procédure d'asile étendue, une à quatre semaines pour faire appel devant la cour administrative régionale ( Rechtbank ) 224 ( * ) . La décision de la cour régionale peut être contestée par le demandeur ou l'IND devant le Conseil d'État 225 ( * ) , en particulier lorsqu'une question de principe est un jeu.
Si la demande d'asile du mineur non accompagné est définitivement rejetée ou en l'absence d'appel de la décision négative, le Service de retour et de départ ( Dienst Terugkeer & Vertrek - DT&V ) 226 ( * ) est chargé d'organiser le départ des Pays-Bas. Jusqu'à son départ, le mineur a droit à un accueil dans une structure spécialisée de l'agence COA.
a) Le droit à l'accueil dans un centre du COA dans l'attente du retour
Les mineurs isolés n'ayant pas obtenu le statut de résident à l'issue de leur demande d'asile ont droit à être accueillis dans une structure de l'agence COA :
- les mineurs de moins de 17 ans et demi sont hébergés dans une résidence de petite taille ( Kleinschalige Woonvoorziening - KWV ) du COA, située en dehors des locaux d'un centre pour demandeurs d'asile (comme les mineurs isolés en procédure d'asile « étendue » de plus de 15 ans) ;
- les mineurs ayant 17 ans et demi ou plus sont hébergés dans une résidence de petite taille de type KWV mais située dans les locaux d'un centre pour demandeurs d'asile. Lorsqu'ils deviennent majeurs, ils sont transférés dans le centre pour demandeurs d'asile adultes et doivent préparer le retour dans leur pays d'origine.
Les employés du COA ont pour tâche de conseiller les mineurs isolés et de les orienter vers le retour dans leur pays d'origine, à travers des actions concrètes qui doivent être consignées dans un plan d'accompagnement 227 ( * ) . Ils veillent aussi à ce qu'ils reçoivent une formation et une éducation adéquate et qu'ils aient accès à leur tuteur. L'accueil séparé des mineurs dont la demande d'asile a été rejetée, en vigueur depuis la réforme de 2016, a principalement pour objectif de les orienter vers le retour volontaire dans leur pays d'origine.
b) La politique de retour
Selon la loi de 2000 sur les étrangers, la décision de rejet d'une demande d'asile vaut décision de retour. Pour les mineurs isolés âgés de moins de 15 ans au moment de l'introduction de la demande d'asile, la circulaire de 2000 sur les étrangers prévoit l'obligation de procéder à une investigation relative à l'existence d'un accueil adéquat dans l'État de retour. En réponse à une question préjudicielle du tribunal de La Haye, une récente décision de la Cour de justice de l'Union européenne du 14 janvier 2021 228 ( * ) , a ainsi mis en lumière le fait que la réglementation néerlandaise, qui ne prévoit aucune obligation d'investigation relative à un accueil adéquat pour les mineurs isolés de plus de 15 ans, n'était pas conforme au droit de l'Union européenne.
Par ailleurs, les alternatives légales au retour sont extrêmement limitées. Lorsqu'un accueil adéquat ne peut pas être trouvé dans le pays d'origine du mineur ou dans un autre pays, les mineurs non accompagnés ayant moins de 15 ans au moment de l'introduction de leur première demande d'asile peuvent obtenir, au titre de la « politique sans faute », un permis de séjour à durée limitée 229 ( * ) .
Des programmes spécifiques d'accompagnement au retour volontaire des jeunes mineurs isolés ont été mis en place, en coopération avec le Service de retour et de départ, par Nidos (approche du « double commitment » du jeune et de la famille d'accueil chargée de le préparer) et par le COA (à travers le mentorat et un plan d'accompagnement).
Une note du service de recherche et de documentation du ministère de la justice et de la sécurité relève toutefois l'existence de « points de blocage » empêchant le retour volontaire des jeunes déboutés : la longue durée des procédures migratoires, l'absence de coopération et/ou de volonté des jeunes ou l'absence de réseau de soutien pour se réintégrer durablement dans le pays d'origine 230 ( * ) . Ces difficultés peuvent conduire les jeunes à quitter le lieu d'accueil pour une destination inconnue. Selon une étude ayant suivi un groupe de 1 750 mineurs isolés entre 2015 et 2018, 81 % des jeunes pris en charge par le COA et 60 % de ceux pris en charge par Nidos avaient quitté le système sans laisser de trace dans les six mois suivants leur arrivée. Avant même la décision de l'IND relative à la première demande d'asile, 50 % des mineurs isolés du groupe étudié étaient déjà partis vers une destination inconnue 231 ( * ) .
C. LE FINANCEMENT DE LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLÉS
La prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés, pendant ou après la procédure de demande d'asile, est entièrement financée par le budget de l'État (Partie VI Justice et sécurité, article 37 « Migration ») 232 ( * ) . Les communes assument quant à elles la prise en charge des étrangers majeurs titulaires du droit d'asile.
Le montant total des dépenses d'accueil et de prise en charge des mineurs isolés ne figure pas dans les documents budgétaires. Toutefois, il est précisé que le ministère de la justice et de la sécurité a versé à Nidos, au titre de l'accueil des mineurs isolés, une somme de 130 millions d'euros en 2018, 91 millions d'euros en 2019 et 75 millions d'euros en 2020. Le budget total de l'agence COA, qui accueille environ 20 % de l'ensemble des mineurs isolés, s'élevait à 807 millions d'euros en 2020 233 ( * ) .
Le coût annuel moyen de la prise en charge d'un mineur étranger isolé par Nidos est estimé à 24 950 euros dans le budget de l'État pour 2020 et 2021 234 ( * ) , dont 7 474 euros au titre des frais d'accompagnement et 16 351 euros des frais d'accueil et de subsistance, auxquels s'ajoutent 1 125 euros au titre du premier accueil. Au-delà de cette moyenne, les coûts varient très fortement selon les modalités d'hébergement. En 2020, le coût total de la prise en charge était estimé à 15 970 euros annuels par jeune en famille d'accueil, contre 46 000 euros par an par jeune dans les centres d'accueil de petite taille gérés par Nidos 235 ( * ) .
* 182 Règlement de 2005 concernant les demandeurs d'asile et les autres catégories de ressortissants étrangers
* 183 https://ind.nl/nieuws/paginas/asielinstroom-in-2020-.aspx
* 184 https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/migr_asyunaa/default/table?lang=en
* 185 https://www.nidos.nl/wp-content/uploads/2020/05/jaarverslagNidos2019DEF-1.pdf
* 186 Décret du 23 novembre 2000 sur les étrangers
* 187 Circulaire sur les étrangers
* 188 https://ind.nl/Documents/WI_2018-19.pdf
* 189 Voir notamment : Rechtbank Den Haag, decisions du 13 juillet 2016 ( 16/13578 ), du 12 février 2016 (16/833) et du 16 juin 2016 (16/10627).
* 190 C'est-à-dire une session avec deux officiers de police de l'AVIM/KMAR et une session avec un agent de l'IND.
* 191 Même s'il est explicitement demandé dans l'instruction de noter dans le rapport de conclusion la présence ou l'absence des caractéristiques externes suivantes : rides, cheveux dégarnis, pilosité du visage ou du corps, cheveux gris, pomme d'Adam.
* 192 https://ind.nl/Documents/WI_2018-19.pdf
* 193 https://www.adviescommissievoorvreemdelingenzaken.nl/publicaties/publicaties/2020/11/30/detriment-of-the-doubt.-age-assessment-and-age-registration-in-eu-member-states-of-previous-stay
* 194 Raad van State, décision du 17 janvier 2017 ( 201604688/1/V3 ).
* 195 Raad van State, décision du 9 novembre 2017 ( 201708491/1/V3 )
* 196 Advies commissie vreemdelingenzaken, op. cit.
* 197 https://ind.nl/Documents/PROTOCOL_LTO.pdf
* 198 Le protocole précise également les techniques d'ajustement qui doivent être utilisées pour réaliser les radiographies.
* 199 Selon la jurisprudence (Tribunal de La Haye, 10 mars 2003), rappelée dans le protocole de 2019, attribuer un âge d'au moins 20 ans en cas de clavicule complètement mûre est suffisamment justifié scientifiquement. En ce qui concerne la technique, les pistes sont insuffisantes pour conclure que la méthode de la clavicule appréciée à l'aide des rayons X conventionnels n'est pas suffisamment fiable.
* 200 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/10/05/tk-bijlage-rapport-ijenv-toezicht-op-leeftijdsonderzoeken
* 201 Ibid.
* 202 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/alleenstaande-minderjarige-vreemdelingen-amv
* 203 Selon l'accord administratif sur l'accueil des réfugiés, les communes doivent fournir un logement et une éventuelle aide financière aux jeunes demandeurs d'asile ou réfugiés titulaires d'un permis de séjour atteignant l'âge de 18 ans.
* 204 Rijksoverheid, Evaluatie nieuwe opvang model, 2018, https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/rapporten/2018/12/20/tk-bijlage-evaluatie-nieuw-opvangmodel-amv/tk-bijlage-evaluatie-nieuw-opvangmodel-amv.pdf
* 205 Artikel 302 Burgerlijk Wetboek Boek 1 .
* 206 Rijksoverheid, Evaluatie nieuwe opvang model, op. cit.
* 207 https://www.coa.nl/nl/alleenstaande-jongeren
* 208 Avant la réforme de 2016, il fallait être âgé de moins de 13 ans pour bénéficier d'une prise en charge par Nidos.
* 209 Dans le cadre de cette procédure étendue, la décision en matière d'asile doit être rendue dans un délai maximal de six mois (article 42(4) du décret sur les étrangers).
* 210 Sachant que les KWV ont une capacité d'accueil totale de 100 personnes maximum dans un périmètre de 15 km. https://www.coa.nl/nl/alleenstaande-jongeren
* 211 https://www.coa.nl/nl/het-recht-op-opvang
* 212 https://www.coa.nl/nl/vergoeding-van-medische-zorg
* 213 Rijksoverheid, Evaluatie nieuwe opvang model, op. cit.
* 214 Ibid.
* 215 Au nombre de six fin 2019.
* 216 Nidos, rapport annuel 2019,
https://www.nidos.nl/wp-content/uploads/2020/05/jaarverslagNidos2019DEF-1.pdf
* 217 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/11/24/tk-reactie-op-de-motie-van-ojik-en-de-motie-van-toorenburg-inzake-zorg-en-begeleiding-voor-amv-s-vanaf-18-jaar
* 218 https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcontentnl/belastingdienst/prive/toeslagen/zorgtoeslag/voorwaarden/ik-ben-meerderjarig
* 219 https://www.nidos.nl/voor-jongeren/begeleiding/18-jaar-en-dan/
* 220 Nidos, rapport annuel 2019, op. cit.
* 221 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/11/24/tk-reactie-op-de-motie-van-ojik-en-de-motie-van-toorenburg-inzake-zorg-en-begeleiding-voor-amv-s-vanaf-18-jaar
* 222 https://ind.nl/en/asylum/Pages/Family-member-of-refugee.aspx
* 223 Rijksoverheid, Evaluatie nieuwe opvang model, op. cit.
* 224 Artikel 69 Vreemdelingenwet 2000 . L'appel a un effet suspensif, sauf dans les cas où il est « manifestement infondé » (kennelijk ongegrond).
* 225 Artikel 70 Vreemdelingenwet 2000
* 226 Le DT&V reçoit ses instructions de la direction générale des migrations du ministère de la justice et de la sécurité. Avec l'IND et le COA, il fait partie des organisations de mise en oeuvre de la politique migratoire aux Pays-Bas.
* 227 Rijksoverheid, Evaluatie nieuwe opvang model, op. cit.
* 228 CJUE, arrêt du 14 janvier 2021 .
* 229 https://ind.nl/over-ind/achtergrondthemas/Paginas/Kinderen-in-het-vreemdelingenbeleid.aspx
* 230 https://repository.wodc.nl/handle/20.500.12832/402
* 231 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/03/23/tk-bijlage-apm-analyse-v1
* 232 https://www.rijksbegroting.nl/2021/voorbereiding/begroting?hoofdstuk=40.40
* 233 Ibid.
* 234 Le montant effectivement remboursé à Nidos est ajusté en fonction des frais réels constatés à l'issue de l'exécution.
* 235 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/11/24/tk-reactie-op-de-motie-van-ojik-en-de-motie-van-toorenburg-inzake-zorg-en-begeleiding-voor-amv-s-vanaf-18-jaar