LE RÉFÉRENDUM À QUESTIONS MULTIPLES
La division de la Législation comparée a poursuivi sa recherche par une étude du référendum à questions multiples, en intégrant à la fois :
- les référendums comportant sur un même sujet plusieurs choix alternatifs soumis au vote des électeurs ( référendum à choix multiples ) ;
- les réunions de plusieurs référendums convoqués pour la même date mais donnant lieu à des votes distincts sur des sujets sans lien les uns avec les autres ( votation à référendums multiples ). 103 ( * )
I. UN RÉFÉRENDUM À CHOIX MULTIPLES QUI DEMEURE L'EXCEPTION
Dans la pratique, l'hypothèse du référendum à choix multiples est majoritairement rejetée. Les systèmes politiques qui prévoient le référendum, quelle que soit l'origine de l'initiative, repoussent généralement, sinon en droit du moins en fait, l'idée que sur une même question les électeurs doivent choisir parmi une liste d'alternatives. Le principe est celui d'un vote exclusif sur une question fermée 104 ( * ) , claire et précise pour qu'il n'y ait pas de doute sur l'expression populaire et que la majorité se dégage nettement .
Ces dispositions sont souvent explicites et respectées dans les pays qui prévoient un RIP/RIC comme la Californie, la Suisse, l'Italie ou le Portugal : une initiative populaire doit former une unité simple, elle ne peut pas aborder plusieurs sujets, ni proposer des options, qu'elle prenne la forme d'un texte précis à adopter ou à abroger ou qu'elle porte sur une question d'ordre général mise en forme par les institutions compétentes.
Il existe néanmoins certaines exceptions et les référendums à choix multiples demeurent possibles quoique rares :
- lorsqu'est prévue la faculté pour les autorités d'opposer un contre-projet à une initiative populaire comme en Suisse et en Allemagne au niveau fédéral 105 ( * ) ou des Länder 106 ( * ) . Dans ce cas, il y a bien 3 choix : accepter l'une ou l'autre proposition ou rejeter les deux. De fait, les autorités sont réticentes à proposer un contre-projet et préfèrent faire échouer l'initiative populaire si elles y sont opposées ;
- lorsque le référendum est initié par les autorités et vise avant tout à consulter la population plutôt qu'à prendre une décision directement contraignante. Par exemple, en Suède , les textes constitutionnels ouvrent la possibilité d'organiser des référendums consultatifs sur la base d'une loi votée par le Parlement qui définit très librement les termes de la consultation. Les référendums de 1957 sur le système de retraites et de 1980 sur le nucléaire laissaient 3 choix au vote des électeurs. 107 ( * )
Il convient de noter que le référendum à choix multiples impose de choisir un mode particulier de détermination du résultat car on retombe en réalité dans le problème de la détermination de la préférence dans un scrutin proportionnel. Précisément, faut-il retenir l'option retenue par une majorité relative des citoyens, comme en Suède par exemple ou faut-il leur permettre de classer les options par ordre de préférence et d'en déduire le résultat selon de multiples variantes ?
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Les référendums de 1992 et de 1993
L'ensemble formé par les référendums sur la transformation du système électoral tenus à l'initiative du gouvernement en Nouvelle-Zélande en 1992 et 1993 est très original car il a permis de conjuguer des modes diverses de référendum : consultatif et contraignant, à choix fermé et à choix multiples, à question unique et à questions multiples, convoqué séparément et convoqué en même temps que les élections législatives. En 1992, s'est tenu un premier référendum non contraignant , séparé, composé de deux questions successives . La première question, fermée, demandait s'il fallait conserver ou non le système de scrutin majoritaire uninominal à un seul tour ( First-past-the-post ). Le oui l'emporte avec 85% La seconde question, toujours consultative, présentait un choix entre quatre autres modalités de scrutin possibles , dans le cas où la majorité des votants se prononce pour une réforme électorale. Une option l'emporta très nettement : la proportionnelle mixte par adjonction de membres comme en Allemagne (65 % des voix sur cette option). Le premier référendum consultatif a servi en réalité à préciser la question soumise au second référendum décisionnel en sélectionnant une seule option de réforme à confronter au statu quo. Puis, en 1993, conjointement avec les élections législatives de novembre, un référendum porteur d'effets juridiques contraignants a été organisé. Il mettait les électeurs devant une alternative : il fallait choisir entre conserver le scrutin uninominal majoritaire à un tour en vigueur ou adopter la proportionnelle mixte par adjonction de membres, retenue par le premier référendum. Les résultats furent, comme il était prévisible, beaucoup plus serrés notamment parce que les tenants d'autres modalités de scrutin écartées par le référendum consultatif ont pu s'allier avec les tenants du statut quo strict. Finalement, la réforme a été adoptée par 54 % des votants pour une participation de 83 %. |
* 103 On traitera dans cette seconde catégorie les référendums qui stricto sensu posent plusieurs questions enchaînées les unes aux autres (cf. l'exemple du référendum de 1992 en Nouvelle-Zélande ci-après).
* 104 Parfois la question n'est pas posée de telle sorte que la réponse soit oui ou non mais en explicitant deux options logiquement contradictoires. Ainsi, le référendum d'autodétermination en Nouvelle-Calédonie en 1987 posait l'alternative entre l'appartenance à la République ou la pleine souveraineté. La question posée en 2018 était logiquement la même mais se présentait de façon fermée en oui ou non à l'indépendance. On traitera simultanément ces deux modes de formulations équivalents qui rejettent tous deux le choix multiple.
* 105 Uniquement pour les restructurations territoriales (cf. note sur le RIP précédente).
* 106 Le vote sur des propositions de loi divergentes émanant des autorités publiques et d'une initiative populaire est possible dans certains Länder.
* 107 Les autres référendums tenus en Suède depuis 1922 sur la prohibition, la conduite à droite ou l'entrée dans la zone euro ne laissaient d'autres choix que oui ou non.