MONOGRAPHIES PAR PAYS
ALLEMAGNE
Distinguons :
- le régime du contrôle administratif des subventions ;
- et le contrôle réalisé par l'équivalent de la Cour des comptes.
A. RÉGIME GÉNÉRAL DU CONTRÔLE DES SUBVENTIONS
On verra les fondements juridiques des subventions puis leur contrôle administratif.
1. Fondements juridiques
En vertu de l'article 109 de la Loi Fondamentale allemande (Grundgesetz) , la Fédération et les Länder sont autonomes et indépendants les uns des autres dans leur gestion budgétaire. Deux lois du 19 août 1969 précisent cependant les règles budgétaires applicables à la première comme aux seconds. Elles comportent des dispositions en matière de subventions.
La loi sur les principes de droit budgétaire de la Fédération et des Länder (Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder - HGrG) dispose que les dépenses à des fins de prestations à des entités extérieures à l'administration de la Fédération ou du Land pour l'accomplissement d'objectifs déterminés (subventions) ne doivent être réalisées que lorsque la Fédération ou le Land ont un intérêt « considérable » (erheblich) qui ne pourrait être correctement satisfait sans une telle subvention (article 14).
Quant à la loi générale budgétaire fédérale (Bundeshaushaltsordnung - BHO) 15 ( * ) , elle précise que la preuve de l'utilisation appropriée de la subvention devra être rapportée (article 44).
L'article 12 de la loi sur le soutien à la stabilité et à la croissance de l'économie du 8 juin 1967 (Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft) définit les principes de la politique de subvention : celle-ci doit faire l'objet d'une analyse coût-utilité régulière, être dégressive, d'une part, et limitée dans le temps, d'autre part, afin de participer à la réalisation des efforts de consolidation nécessaires au respect de la règle constitutionnelle du frein à l'endettement (Schuldenbremse) et du pacte européen de stabilité et de croissance.
Le contrat de coalition (Koalitionsvertrag) du Gouvernement précise que toutes les subventions, anciennes comme nouvelles, font l'objet d'un examen permanent (stetig) compte tenu des principes qui les régissent.
Outre les subventions directes, les aides peuvent prendre la forme d'une participation au sein d'une entreprise privée, si :
- cela sert un intérêt important de la Fédération qui ne pourrait être atteint d'une autre manière ;
- l'engagement financier de la Fédération est limité ;
- la Fédération obtient en contrepartie une influence appropriée notamment dans les organes de représentation ou de surveillance ;
- et s'il est assuré que les comptes et rapports annuels seront contrôlés (art. 65 BHO ).
Enfin, comme le rappelle le rapport de Cour fédérale des comptes sur le contrôle de l'attribution et de la gestion des subventions, la dépense doit notamment :
- concerner une matière relevant de la compétence, écrite ou de droit commun, de la Fédération ;
- être octroyée pour satisfaire un intérêt fédéral considérable et non un intérêt privé ou personnel du demandeur ;
- respecter le principe de subsidiarité ;
- être conforme au principe de non-compensation ;
- faire l'objet de crédits d'engagements ;
- respecter le principe de spécialisation des crédits budgétaires ;
- et être prévue au même programme que les autorisations d'engagement.
2. Le contrôle administratif des subventions
• Rapport du Gouvernement présenté tous les deux ans
Le rapport du Gouvernement fédéral sur le développement des aides financières de la Fédération et des avantages fiscaux (Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen) est présenté tous les deux ans, sur le fondement de l'article 12 de la loi sur le soutien à la stabilité et à la croissance de l'économie du 8 juin 1967 précité.
La 24 e édition de ce document estime, pour la Fédération, à 18,169 milliards d'euros en 2012 (dont 4,839 milliards d'aides financières et 13,391 millions d'allègements fiscaux) le total des aides et avantages au bénéfice des entreprises, contre 18,445 milliards et 18,805 milliards, prévus respectivement en 2013 et 2014. Son chapitre 2 précise que ces aides et avantages doivent en permanence être justifiés et faire l'objet d'un contrôle régulier.
Ce contrôle porte sur la nécessité des subventions, leur aptitude à remplir un objectif et leur cohérence avec la politique financière et les objectifs économiques, sociaux et écologiques de la politique gouvernementale, qui doivent être vérifiés de façon régulière et efficace, interne ou externe.
À titre d'exemple, on a reproduit sur la page suivante une traduction du plus récent tableau de synthèse qui présente les aides financières et les dépenses fiscales depuis 2011.
En outre, deux types de contrôles existent en pratique : l'un interne à l'administration et l'autre externe par rapport à celle-ci.
• Contrôle interne à l'administration
Le contrôle interne est opéré par le ministère compétent et son administration.
• Contrôle externe à l'administration
Les contrôles externes, qui représentent près de la moitié de ceux réalisés en 2013 d'après le rapport sur le développement des aides financières de la Fédération et des avantages fiscaux précité, peut être effectué par la Cour des comptes (v. infra ) ou des experts (Sachverständigen) . Le ministère des Finances a, par exemple, confié une mission d'évaluation des vingt principaux avantages fiscaux 16 ( * ) à l'Institut de recherche de l'Université de Cologne. De même, en 2011, un projet de recherche sur l'analyse des effets fiscaux de la baisse du taux de l'impôt sur le chiffre d'affaires a été confié à l'Institut de recherche économique de Rhénanie-Westphalie.
En 2013, 44 des 62 aides financières (71 %) (Finanzhilfe) et 26,5 % des allègements fiscaux (Steuervergünstigung) accordés ont été évalués par contrôle interne ou externe, représentant respectivement 83,2 % et 74,9 % du volume total des aides et avantages consentis par la Fédération.
Aides financières et allègements fiscaux
de l'Etat fédéral destinés
aux entreprises, aux
secteurs économiques et aux ménages
(
en millions
d'euros
)
|
TYPES DE MESURES |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
||||
|
Réalisé 17 ( * ) |
Réalisé 1 |
Prévu 1 |
Objectif 1 |
|||||
|
M € 18 ( * ) |
% |
M € 2 |
% |
M € 2 |
% |
M € 2 |
% |
|
|
Aides financières : • Pour les entreprises ou les secteurs économiques, dont aides à : - l'entretien - l'ajustement (Anpassungshilfen) - la productivité et la croissance - autres aides financières • Pour les ménages |
4 839 77 2 806 1 218 738 1 375 |
77,9 1,2 45,2 19,6 11,9 22,1 |
4 090 67 2 627 811 585 1 408 |
74,4 1,2 47,8 14,8 10,6 25,6 |
4 208 84 2 619 898 607 1 360 |
75,6 1,5 47,0 16,1 10,9 24,4 |
4 635,7 62 2 984 836 755 1 661 |
73,6 1,0 47,4 13,3 12,0 26,4 |
|
Total des aides financières |
6 214 |
100 |
5 498 |
100 |
5 568 |
100 |
6 296 |
100 |
|
Allègements fiscaux : • Pour les entreprises ou les secteurs économiques, dont aides à : - l'entretien - l'ajustement (v . supra ) - la productivité et la croissance - autres aides financières • Pour les ménages |
13 391 6 753 761 2 737 3 140 2 205 |
85,9 43,3 4,9 17,5 20,1 14,1 |
14 079 7 621 615 2 631 3 212 1 777 |
88,8 48,1 3,9 16,6 20,3 11,2 |
14 237 7 614 539 2 781 3 303 1 496 |
90,5 48,4 3,4 17,7 21,0 9,5 |
14 169 7 636 445 2 701 3 387 1 372 |
91,2 49,1 2,9 17,4 21,8 8,8 |
|
Total des allègements fiscaux (Steuervergünstigungen) |
15 596 |
100 |
15 856 |
100 |
15 733 |
100 |
15 541 |
100 |
|
Aides financières et allègements fiscaux de l'Etat fédéral : • Pour les entreprises ou les secteurs économiques, dont aides à : - l'entretien - l'ajustement (v. supra ) - la productivité et la croissance - autres aides financières • Pour les ménages |
18 230 6 830 3 567 3 955 3 878 3 580 |
83,6 31,3 16,4 18,1 17,8 16,4 |
18 169 7 688 3 242 3 442 3 797 3 185 |
85,1 36,0 15,2 16,1 17,8 14,9 |
18 445 7 698 3 158 3 679 3 910 2 856 |
86,6 36,1 14,8 17,3 18,4 13,4 |
18 805 7 698 3 429 3 537 4 142 3 033 |
86,1 35,2 15,7 16,2 19,0 13,9 |
|
TOTAL |
21 810 |
100 |
21 354 |
100 |
21 301 |
100 |
21 837 |
100 |
Source : rapport du Gouvernement fédéral sur le développement des aides financières de la Fédération et des avantages fiscaux (Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünstigungen) , p. 24.
B. CONTRÔLE JURIDICTIONNEL DES COMPTES
L'article 44 (1) de la loi générale budgétaire fédérale précitée précise que des directives administratives portant sur les règles relatives à la justification de l'emploi et à l'examen par la Cour fédérale des comptes (Bundesrechnungshof) , sont publiées en accord avec cette dernière.
L'article 91 de cette loi, consacré au contrôle des entités extérieures à l'administration fédérale, dispose que la Cour fédérale des comptes, sauf disposition législative contraire, peut les contrôler lorsqu'elles reçoivent des subventions de la Fédération.
Si ces entités transmettent les fonds reçus à des tiers, la Cour fédérale des comptes peut aussi contrôler ceux-ci.
Le contrôle va de la conformité à l'objet jusqu'à la gestion et l'emploi des crédits. Pour les subventions, la Cour peut aussi vérifier la gestion budgétaire et économique globale du bénéficiaire, dans la mesure où cela est nécessaire à son contrôle.
* 15 Cette loi générale budgétaire est déclinée dans chaque Land par une loi régionale (Landeshaushaltsordnung - LHO) dont les dispositions sont similaires à la loi fédérale en matière de subventions.
* 16 Les vingt avantages fiscaux visés sont ceux qui étaient les plus importants lors de la parution du 20 e rapport sur les subventions, en 2006.
* 17 Concernant les allègements fiscaux, il s'agit en règle générale de la perte de recettes fiscales estimée.
* 18 Variations des sommes possibles en raison des arrondis.