ITALIE
Il existe trois types de collectivités territoriales en Italie :
- les communes (comuni) , unités de base ;
- les provinces (provincie) ;
- et les régions (regioni) .
Les règles générales du droit des communes sont fixées par le texte unique sur l'organisation des collectivités locales (enti locali) qui renvoie aux délibérations des communes la fixation du statut propre (statuto) qui est applicable à chacune de ces entités. Ce statut doit, en vertu de l'article 44 du texte unique précité « prévoir les formes de garantie et de participation de la minorité en attribuant à l'opposition la présidence des commissions ayant des fonctions de contrôle ou de garantie lorsque celles-ci sont constituées »
On étudie ici l'exemple de la ville de Milan, en Lombardie, qui comptait plus de 1 240 000 habitants fin 2011.
Les dispositions concernant la répartition des pouvoirs et le statut de l'opposition y figurent dans :
- le statut de la commune de Milan, adopté par délibération du conseil municipal du 3 octobre 1991, modifié ;
- le règlement sur l'organisation et le fonctionnement de l'assemblée municipale approuvé par une délibération de cette assemblée du 25 mai 1998, modifié ;
- et le règlement du bureau de l'assemblée municipale adopté le 21 janvier 1993, modifié.
1. Répartition des pouvoirs entre les organes de la commune
Les pouvoirs se répartissent entre :
- une assemblée délibérante ;
- le maire qui est élu au suffrage universel direct ;
- et un organe exécutif collégial.
a) L'assemblée délibérante
• Élection au suffrage universel direct
L'assemblée municipale de Milan se compose de 60 membres. Son président est élu parmi ceux-ci à la majorité des deux-tiers aux deux premiers tours et à la majorité absolue au troisième tour de scrutin. Cette fonction est incompatible avec celle de chef d'un groupe politique. Le président peut être révoqué sur proposition motivée d'un tiers des membres de l'assemblée, adoptée par les deux-tiers de celle-ci.
Chacun des conseillers représente toute la communauté municipale et peut :
- exercer le droit d'initiative pour tous les actes et mesures relevant de l'assemblée ;
- présenter des questions, des ordres du jour et des motions ;
- obtenir immédiatement des services municipaux et des entités municipales les informations et documents requis pour l'exercice de leur mandat.
Le président de l'assemblée municipale :
- représente cette assemblée ;
- détermine son ordre du jour à la demande du maire, de l'exécutif (giunta) , du bureau de l'assemblée (ufficio di presidenza) et des conseillers ;
- convoque cette assemblée ;
- met en mouvement le travail des commissions de l'assemblée et reçoit leurs conclusions ;
- fixe la date des réunions du conseil en collaboration avec le maire et la conférence des présidents de groupes ;
- ouvre, dirige et clôt la discussion des divers points à l'ordre du jour « dans le respect des droits de tous les conseillers et en particulier dans le respect de la minorité » ;
- a la faculté, en motivant sa décision, de suspendre ou de renvoyer les séances du conseil, de limiter l'accès du public, d'exiger que les discussions se déroulent dans le respect des droits et de la dignité de chaque conseiller.
• Compétences de l'assemblée délibérante
L'assemblée délibérante municipale détermine et contrôle la mise en oeuvre des orientations politico-administratives de la commune.
b) L'exécutif communal : maire et « giunta »
• Le maire
Élu au suffrage universel en même temps que l'assemblée délibérante municipale, le maire (sindaco) , est responsable de l'administration de la commune, représente celle-ci et supervise le fonctionnement de ses services.
• La « giunta »
La « giunta » , exécutif municipal, est composée du maire qui la préside et des « assesseurs » (assessori) - choisis ou non dans l'assemblée municipale 9 ( * ) dans les communes de plus de 15 000 habitants - qu'il désigne et peut révoquer, y compris un vice-maire. Les assesseurs participent aux travaux de l'assemblée municipale et à ceux des commissions, sans voix délibérative. Le maire peut leur déléguer certaines de ses compétences. Les fonctions d'assesseurs sont incompatibles avec le mandat de membre de l'assemblée délibérante municipale. Tout membre nommé assesseur perd son mandat à compter du jour où il accepte cette fonction.
c) Adoption d'une motion de défiance par l'organe délibérant
Le maire peut être destitué à la suite de l'adoption d'une « motion de défiance » (mozione di sfiducia) de l'assemblée municipale consécutive :
- au dépôt d'une motion motivée, présentée par au moins 2/5 èmes des membres de l'assemblée délibérante ;
- ou à l'adoption de cette motion à la majorité absolue des membres de cette assemblée après une discussion qui a lieu dans un délai compris entre 10 et 30 jours à compter de son dépôt.
2. Moyens d'action de l'opposition
a) Participation aux diverses instances communales
L'opposition participe aux travaux :
- du bureau ;
- des groupes politiques ;
- de la conférence des présidents des groupes politiques ;
- et des commissions.
• Bureau
Le bureau de l'assemblée délibérante (ufficio di presidenza) est composé du président de cette assemblée et de quatre membres qu'elle élit, dont deux appartenant à l'opposition. Le maire de Milan y participe, sans voix délibérative.
Pour l'élection des membres du bureau, chaque conseiller vote pour un seul nom. Sont élus les membres qui ont obtenu le plus grand nombre de suffrages, dont deux de l'opposition.
Le bureau :
- collabore avec le président dans la direction des travaux du conseil ;
- détermine le calendrier des activités de l'assemblée en cas d'absence d'accord entre les présidents de groupes politiques ;
- organise l'activité de l'assemblée et des commissions ;
- interprète le règlement intérieur ;
- et propose à l'assemblée les modifications et les ajouts au règlement intérieur.
• Groupes politiques
Les groupes politiques de l'assemblée (gruppi consiliari) sont composés d'au moins trois membres. Sur proposition du bureau de l'assemblée, le maire assure aux groupes des locaux, des moyens, des structures et des services pour mettre en oeuvre leurs fonctions, compte tenu du nombre de leurs membres.
Les membres de l'assemblée qui n'appartiennent pas à un de ces groupes sont réunis dans le « groupe mixte ». Ils ont la garantie de manifester leurs propres opinions aussi bien dans les discussions que dans des déclarations de vote.
Lorsqu'une liste n'a obtenu qu'un seul élu, celui-ci exerce les mêmes droits que ceux d'un groupe parlementaire.
• Conférence des présidents
Réunie sous l'autorité du président de l'assemblée municipale, la conférence des présidents de groupes (conferenza dei presidenti dei gruppi) programme les travaux de celle-ci après concertation avec le président de l'assemblée municipale. La conférence est convoquée dans les sept jours suivant la demande motivée de trois présidents de groupes politiques.
Le maire peut participer à ses travaux, sans voix délibérative.
À l'unanimité, la conférence peut décider de :
- limiter le temps de parole des groupes ;
- déroger aux règles applicables au temps de parole ;
- réunir en discussion commune les propositions, les amendements et les ordres du jour dont le contenu est analogue ;
- et modifier l'ordre du jour de l'assemblée.
À défaut d'unanimité, le bureau de l'assemblée répartit les temps de parole à la proportionnelle des groupes, compte tenu du nombre de membres de ceux-ci.
• Commissions
Les commissions permanentes sont composées de conseillers désignés à la représentation proportionnelle des groupes en assurant la participation d'au moins un représentant pour chaque groupe.
Chaque membre de l'assemblée municipale peut participer aux séances des commissions auxquelles il n'appartient pas, demander la parole, faire des propositions, présenter des amendements et les défendre, sans pouvoir prendre part au vote.
Le règlement du conseil détermine les conditions dans lesquelles les groupes qui ne sont pas représentés dans une commission chargée d'une mission d'enquête sont informés des travaux de celle-ci.
b) Participation à l'assemblée municipale
• Convocation
L'assemblée délibérante est convoquée par son président compte tenu du programme de travail fixé par la conférence des présidents de groupes. La convocation est remise à chaque conseiller et à chaque assesseur au moins 3 jours avant la séance et 24 heures avant celle-ci en cas d'urgence.
L'assemblée municipale est aussi réunie de plein droit dans les 20 jours par son président à la demande de 1/5 ème des membres ou du maire, sur un ordre du jour déterminé.
• Présidence des séances
Le président de l'assemblée délibérante municipale est assisté pour la présidence des séances par 2 conseillers dont un fait partie de l'opposition, lesquels veillent au bon déroulement de la séance.
• Déclaration en début de séance
Les membres de l'assemblée municipale ont le droit d'appeler l'attention sur des problèmes d'intérêt général au début de chaque séance. Le président doit alors, sur demande, assurer l'intervention de tous les groupes.
• Fixation et modification de l'ordre du jour
Lorsque le président intervient sur un sujet qui ne figure pas à l'ordre du jour, un débat auquel peut prendre part un représentant de chaque groupe pour au plus 5 minutes a lieu immédiatement si au moins cinq conseillers le demandent.
Si le président ou un conseiller propose, de façon motivée, une modification de l'ordre d'examen des points inscrits à l'ordre du jour, un des conseillers qui s'opposent à cette décision peut, avant le vote, prendre la parole pendant 3 minutes pour exposer son opinion.
• Propositions de délibérations, motions et questions
Les membres de l'assemblée municipale ont le droit de déposer des propositions de délibérations sur les matières qui relèvent de la compétence de cette assemblée.
Tout membre de l'assemblée délibérante peut déposer par écrit des motions concernant des faits d'une particulière importance locale, régionale, nationale ou internationale. Les motions peuvent être signées par d'autres membres, mais seul le premier d'entre eux prend la parole pour les exposer. Elles sont inscrites au programme de travail de l'assemblée et discutées avant la sixième séance qui suit leur dépôt ou avant celle-ci lors de la première séance où se déroule un débat concernant le sujet dont elles traitent. Les motions qui font l'objet d'une déclaration d'urgence formulée par le bureau sont communiquées à la conférence des présidents de groupes politiques et inscrites lors de la première séance qui suit. Après une intervention de son auteur d'une durée maximale de 5 minutes, un orateur de chaque groupe dispose de 5 minutes pour intervenir à son tour et de 3 minutes pour présenter des amendements et formuler des explications de vote.
Tout membre de l'assemblée délibérante peut adresser au maire et aux assesseurs par écrit des questions sur l'activité de la commune. Elles sont relatives à l'exactitude d'un fait, aux mesures susceptibles d'être prises et aux motifs qui justifient l'attitude de l'administration. Il y est répondu dans les 30 jours de leur dépôt. Le président de l'assemblée délibérante communique à celle-ci la liste des questions qui, à l'expiration de ce délai, n'ont pas reçu de réponse et les fait figurer dans l'ordre du jour de la séance suivante au cours de laquelle l'auteur de la question prend la parole pendant au plus 3 minutes pour formuler sa question oralement et dispose ensuite de 2 minutes pour réagir à la réponse qui lui a été faite.
c) Droit à l'information
Les ordres du jour des commissions, de l'assemblée et de l'exécutif municipal sont rendus publics par voie d'affichage et par tous les moyens autorisés par le statut de la commune.
Tous les membres de l'assemblée municipale ont un droit d'accès et de consultation des actes de l'administration municipale . Ils s'adressent à cette fin à l'assesseur compétent, au secrétaire général ou aux responsables des institutions communales compétentes. Ils peuvent obtenir copie des actes préparatoires, sous réserve de formuler une demande écrite, dans les trois jours du dépôt de celle-ci.
d) Moyens mis à disposition
La commune met à la disposition des groupes politiques, pour l'exercice de leurs fonctions, des locaux appropriés, des équipements et du personnel. Le montant des sommes engagées à ce titre est rendu public lors de l'approbation du compte administratif.
* 9 Ils doivent toutefois répondre aux critères d'éligibilité à l'assemblée municipale.