MONOGRAPHIES PAR PAYS
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ALLEMAGNE
Dans chacun des 16 Länder , existent, en règle générale, deux niveaux de collectivités :
- la commune (Gemeinde) , unité de base ;
- et l'arrondissement (Landkreis) qui regroupe plusieurs communes.
Les grandes métropoles sont dotées d'un statut particulier analogue à celui d'un arrondissement.
Relevant de la compétence des Länder , le droit des collectivités locales varie de l'un à l'autre. Chaque commune adopte, en outre, un règlement intérieur applicable au fonctionnement des organes communaux.
On étudie ici l'exemple de Cologne, en Rhénanie du Nord-Westphalie, qui comptait plus de 1 017 000 habitants fin 2011. Les dispositions concernant la répartition des pouvoirs et le statut de l'opposition figurent dans :
- le code communal du Land de Rhénanie du Nord-Westphalie ;
- et le règlement intérieur du conseil communal de la ville de Cologne du 14 décembre 2010.
1. Répartition des pouvoirs entre les organes de la commune
Les pouvoirs se répartissent entre l'assemblée délibérante et le maire.
a) L'assemblée délibérante
Élue au suffrage universel, l'assemblée délibérante règle les affaires de la commune.
b) L'exécutif communal : le maire
Exécutif communal, le maire 4 ( * ) (Bürgermeister ) est élu au suffrage universel. Il est considéré comme un fonctionnaire élu communal (kommunaler Wahlbeamter) , soumis au statut de la fonction publique du Land .
Responsable de la direction et du contrôle de l'ensemble de l'administration communale, il peut se réserver certaines missions ou travailler lui-même sur des affaires particulières.
Pour la direction de l'administration communale, le maire est assisté par des adjoints (Nebengeordneten) élus par l'assemblée délibérante pour 8 ans et placés à la tête des services communaux. Les postes à occuper font l'objet d'une description. Les personnes élues doivent disposer de toutes les compétences spécialisées requises et avoir une expérience suffisante. Dans les grandes villes comme Cologne au moins l'un des adjoints doit avoir les compétences nécessaires pour être magistrat ou servir comme haut fonctionnaire. L'assemblée délibérante peut les révoquer par une décision prise à la majorité.
Le maire :
- prépare les décisions de l'assemblée délibérante communale et des commissions ;
- exerce ses compétences sous le contrôle de l'assemblée délibérante et en répond devant elle ;
- décide dans les affaires pour lesquelles il a reçu une délégation de celle-ci ou des commissions ;
- établit l'ordre du jour de l'assemblée délibérante aux réunions de laquelle il prend part ;
- a le droit de prendre position sur un point à l'ordre du jour devant l'assemblée délibérante (il y est tenu à la demande d'1/5 ème des membres de celle-ci ou d'un groupe politique).
c) Destitution du maire
Le maire peut être destitué par un vote (Abwahl des Bürgermeisters ) de ses concitoyens avant la fin de son mandat en vertu :
- d'une motion présentée par au moins la moitié du nombre légal des membres de l'assemblée délibérante communale et une décision adoptée par une majorité des 2/3 du nombre légal des membres de celle-ci 5 ( * ) ;
- une motion présentée par au moins :
o 20 % des électeurs inscrits dans les communes jusqu'à 50 000 habitants,
o 17,5 % des électeurs inscrits dans les communes entre 50 000 habitants et 100 000 habitants,
o 15 % des électeurs inscrits dans les communes de plus de 100 000 habitants.
Le maire est destitué par une majorité des suffrages exprimés des électeurs inscrits correspondant à au moins 25 % de ceux-ci.
2. Moyens d'action de l'opposition
a) Participation aux diverses instances communales
L'opposition participe aux travaux :
- des groupes politiques ;
- de la conférence réunissant le maire et les présidents de groupe ;
- et des commissions.
• Groupes politiques
Dans une grande ville (Kreisfreie Stadt) telle Cologne, un groupe politique (Fraktion) est constitué d'au moins 3 membres.
• Conférences réunissant le maire et les présidents des groupes politiques
Le maire peut tenir des conférences avec les président(e)s des groupes politiques ou les directeurs/directrices de ces groupes pour obtenir un soutien dans son travail ou dans la conduite des affaires, en particulier pour trouver un accord sur le plan de travail, préparer les séances de l'assemblée délibérante, être remplacé et enfin pour discuter d'affaires confidentielles ou urgentes.
• Commissions
Selon le code communal, les présidents des groupes politiques peuvent convenir de la répartition des présidences des commissions. Leur décision peut être contestée par 1/5 ème des membres de l'assemblée délibérante. En l'absence d'accord, les présidences sont réparties entre les groupes politiques selon l'ordre croissant du nombre de leurs membres. En cas d'égalité, le maire procède à un tirage au sort.
b) Participation à l'assemblée municipale
• Convocation
Le maire de Cologne réunit l'assemblée délibérante tous les 2 mois et aussi souvent que les affaires l'exigent.
La convocation et l'ordre du jour doivent parvenir aux membres de cette assemblée au moins 5 jours ouvrables avant la tenue de la réunion, sauf en cas d'urgence. En cas d'extrême urgence 6 ( * ) , le maire peut convoquer l'assemblée délibérante sous 24 heures.
• Présidence des séances
L'assemblée délibérante est présidée par le maire qui désigne, en début de séance, 3 scrutateurs appartenant à des groupes politiques différents.
En cas d'empêchement, il est remplacé par les représentants du maire (Stellvertreter des Bürgermeisters) élus par l'assemblée délibérante.
• Fixation et modification de l'ordre du jour
Le maire établit l'ordre du jour qui doit prendre en compte les propositions transmises par 1/5 ème des membres de l'assemblée délibérante ou un groupe politique dans les 10 jours ouvrables avant la séance.
L'assemblée délibérante peut, avant d'aborder l'ordre du jour, décider à la majorité d'élargir celui-ci à une affaire ne souffrant aucun retard ou extrêmement urgente. Les demandes et les propositions de l'administration doivent, préalablement à leur inscription à l'ordre du jour, être transmises par écrit aux groupes politiques et aux membres non-inscrits. L'urgence doit être motivée par écrit ou, à la demande de tout membre de l'assemblée, formulée avant la discussion de l'ordre du jour, oralement.
L'assemblée délibérante peut également, à la majorité, modifier l'ordre des points à examiner, subdiviser une question ou en regrouper plusieurs, supprimer (si une proposition du maire est supprimée, celui-ci doit pouvoir exposer la nécessité de traiter ce point) ou reporter un point (cette demande de suppression ou de report doit être motivée et un orateur concerné par la demande doit pouvoir exposer la nécessité absolue du traitement du point en question dans une intervention de 5 minutes).
• Dépôt de propositions et de questions
Chaque membre de l'assemblée délibérante, chaque groupe de membres (Gruppe) ou chaque groupe politique (Fraktion) a le droit de présenter des propositions (anträge) . Signée par le président du groupe politique ou par son auteur, assortie d'une motivation écrite et d'un projet de décision, toute proposition doit parvenir au bureau du maire au plus tard 10 jours ouvrables avant la séance. Elle ne peut être adoptée que si le financement de la mesure qu'elle propose est disponible.
Chaque membre de l'assemblée, chaque groupe de conseillers et chaque groupe politique a le droit de poser des questions (Anfragen) .
Sauf cas d'urgence, les questions posées au maire de Cologne auxquelles il doit être répondu au cours de la réunion de l'assemblée mais qui ne figurent pas à son ordre du jour doivent parvenir au bureau du maire au plus tard le 3 ème jour ouvrable avant la séance.
Lors de chaque séance de l'assemblée délibérante, sauf dérogation adoptée à la majorité de ses membres, chaque groupe politique, groupe de conseillers ou conseiller ne peut poser plus de 2 questions et 5 sous-questions, une heure au plus étant consacrée aux réponses à l'ensemble des questions.
La réponse aux questions est rédigée par l'administration communale, en règle générale par écrit, pour la séance de l'assemblée délibérante au titre de laquelle elles ont été transmises. Dans les cas exceptionnels motivés par l'administration, les réponses sont apportées à la séance suivante. L'auteur de la question ne peut ensuite poser que 2 autres « questions supplémentaires » (Nachfragen) . Questions et réponses doivent être courtes et limitées à l'essentiel. La durée totale des questions supplémentaires et des réponses ne peut, au total, dépasser 10 minutes. Si une réponse immédiate n'est pas possible, l'auteur de la question peut se voir indiquer qu'il l'obtiendra à la prochaine séance de l'assemblée ou par écrit. Ces questions ne donnent pas lieu à un débat.
Les propositions et les questions retirées ou traitées peuvent être de nouveau déposées à l'expiration d'un délai de 3 mois. À défaut, elles ne sont traitées qu'en cas de modification des circonstances et si au moins 1/3 des membres de l'assemblée délibérante a voté en faveur du réexamen avant l'inscription à l'ordre du jour. La même règle s'applique aux requêtes et aux questions qui ont un contenu identique à celles retirées ou traitées. L'assemblée peut déroger à ces règles en statuant à la majorité.
Le maire peut présenter les raisons pour lesquelles il retire un point de l'ordre du jour. Il y est contraint, sans débat, si un groupe politique en fait la demande.
• Heure consacrée à l'actualité
Une heure peut être consacrée, en règle générale en début de séance, à l'actualité (Aktuelle Stunde) à la demande du maire ou d'un groupe politique, sur un sujet annoncé 24 heures à l'avance.
Elle permet un échange des points de vue et une information mutuelle de l'assemblée délibérante et de l'administration sur un événement concernant la politique communale ou un problème particulier.
En principe, il ne peut y avoir qu'une heure d'actualité par séance. Si plusieurs demandes sont formulées, les présidents des groupes politiques doivent tenter de s'entendre sur les sujets à traiter. À défaut, l'assemblée délibérante décide à la majorité. Si une seule demande est déposée, l'heure d'actualité ne se déroule que si au moins 1/10 ème des membres de l'assemblée ou un groupe politique la réclament.
• « L'heure des questions des habitants » dans les représentations d'arrondissement de Cologne
Selon le code communal, les règlements des communes peuvent prévoir que soit inscrite à l'ordre du jour une « heure de questions des habitants » (Einwohnerfragestunde) d'une durée d'au plus 30 minutes.
À Cologne, les séances des représentations d'arrondissement débutent obligatoirement par « l'heure des questions des habitants » concernant l'arrondissement. Les questions doivent être transmises au plus tard 5 jours ouvrables avant la séance, chaque habitant de cette zone ne pouvant poser qu'une question assortie de 5 questions complémentaires.
Les membres de la représentation d'arrondissement ne sont, en principe, pas autorisés à poser ce type de questions.
c) Droit à l'information
• Droit à l'information des membres de l'assemblée délibérante
L'assemblée délibérante est informée sur toutes les affaires importantes de l'administration communale par le maire. Celui-ci doit donner des informations à un conseiller qui le demande ou prendre position sur un point à l'ordre du jour. Le président d'une commission peut également exiger d'obtenir des informations ou de consulter des dossiers qui entrent dans son champ de compétence.
L'assemblée délibérante surveille l'exécution de ses décisions et le cours des affaires administratives. À cet effet, elle peut, par une décision prise à la majorité, obtenir du maire, de consulter les dossiers par l'intermédiaire d'une commission ou de conseillers qu'elle a désignés à cette fin. Sous certaines conditions, un conseiller peut être autorisé, à titre individuel, à consulter les dossiers en question.
Les dossiers doivent être mis à disposition à la mairie de Cologne, dans une salle spécialement affectée à cet effet, pendant une semaine sauf si l'assemblée, ou une commission, a fixé un délai plus long. Le droit de consultation n'emporte pas celui de faire des copies.
• Droit à l'information des groupes politiques
Les groupes politiques peuvent, pour la préparation de leurs délibérations, exiger du maire des informations écrites ou orales sur les données qu'il détient dans le cadre de sa mission, sous réserve de la protection des données personnelles. Ils obtiennent aussi des renseignements écrits sur les projets présentés par le maire. Ces demandes d'information sont adressées au maire par les présidents ou directeurs des groupes politiques par écrit, accompagnées de la décision du groupe politique 7 ( * ) . Les autres groupes politiques et les membres de l'assemblée délibérante de Cologne ou d'un de ses arrondissements qui ne sont membres d'aucun groupe reçoivent copie des informations écrites transmises.
• Délai de transmission du dossier des délibérations inscrites à l'ordre du jour
Le dossier relatif aux points à l'ordre du jour (décisions et demandes) de la prochaine séance de l'assemblée délibérante doit être notifié aux membres de celle-ci au moins 7 jours ouvrables avant la date fixée pour la séance 8 ( * ) .
En cas de non-respect de ce délai, les points en question ne peuvent être traités lors de la séance, sauf accord unanime obtenu avant d'aborder l'ordre du jour.
Le maire doit accorder un droit d'examen des dossiers à tout conseiller de l'assemblée délibérante qui en fait la demande lorsque ces documents servent à la préparation ou au contrôle des décisions de cette assemblée. Le maire ne peut refuser, en motivant sa décision par écrit, que pour protéger les intérêts d'une personne concernée ou d'un tiers.
d) Moyens mis à disposition
Les communes versent aux groupes politiques et aux groupes de conseillers de l'assemblée délibérante des subventions prises sur le budget communal pour les dépenses en matériel et en personnel nécessaires à la conduite de leurs affaires. Un groupe de conseillers obtient une dotation au moins égale aux 2/3 de l'enveloppe accordée au plus petit groupe politique (3 personnes). La commune met à disposition d'un conseiller qui n'appartient ni à un groupe politique ni à un groupe de conseillers, des moyens matériels et de communication à proportion du nécessaire pour la préparation de la séance de l'assemblée délibérante. Celle-ci peut aussi décider d'accorder à un conseiller « isolé » une subvention égale à la moitié de celle versée à un groupe de 2 conseillers. Ces subventions sont détaillées dans un document annexe du budget communal.
En 2012, les groupes politiques de la ville de Cologne ont reçu, outre des prestations en nature (notamment mise à disposition de membres du personnel communal, de véhicule, de bureaux et de matériel de bureau, prise en compte de frais d''affranchissement et de téléphone...) les sommes suivantes :
- CDU (Union chrétienne démocrate) : 741 516 €
- SPD (Parti social démocrate) : 741 900 €
- Alliance 90/ Les Verts : 656 792€
- FDP (Parti libéral démocrate) : 255 824 €
- Groupe politique « Pour Cologne » : 128 124 €
- Die Linke.Cologne : 134 564 €.
* 4 Il s'agit de l'Oberbürgermeister dans les grandes villes comme Cologne où l'on compte 9 maires d'arrondissement (Bezirksbürgermeister) .
* 5 Un délai d'au moins 2 semaines doit séparer la présentation de la motion et son adoption. Le vote sur la motion d'introduction de la procédure ne donne lieu à aucune prise de parole.
* 6 L'urgence doit être motivée dans la convocation.
* 7 Une copie est, le cas échéant, adressée au maire d'arrondissement concerné.
* 8 Cette règle ne s'applique pas aux demandes modificatives, aux prises de position, aux réponses aux questions et aux communications.