PAYS-BAS
Il existe deux types de collectivités territoriales aux Pays-Bas :
- les communes (gemeenten) , unités de base ;
- et les provinces (provincies) .
Les règles générales applicables au droit des communes sont fixées par la loi communale (gemeentewet) qui renvoie aux délibérations adoptées par l'assemblée délibérante de la commune (gemeenteraad) la fixation du règlement intérieur applicable à son fonctionnement.
On étudie ici l'exemple de la ville de La Haye, qui compte environ 500 000 habitants.
Les dispositions concernant la répartition des pouvoirs et le statut de l'opposition figurent dans :
- la loi communale précitée ;
- le règlement intérieur de l'assemblée délibérante du 23 novembre 2006 modifié ;
- l'arrêté du 16 mars 1996 modifié, régissant la participation aux frais résultant du soutien aux groupes politiques de l'assemblée municipale ;
- et l'arrêté du 24 novembre 2003 modifié, sur les commissions de l'assemblée communale.
1. Répartition des pouvoirs entre les organes de la commune
Les pouvoirs sont strictement séparés entre :
- une assemblée délibérante ;
- un organe exécutif ;
- et le maire qui est nommé par le roi.
a) L'assemblée délibérante
L'assemblée municipale de La Haye se compose de 45 membres dont les fonctions sont incompatibles avec celles de maire et de membre de l'exécutif municipal (wethouder) . Il existe donc une stricte séparation des pouvoirs entre l'assemblée délibérante et l'exécutif communal.
Cette assemblée, qui règle par ses délibérations les affaires de la commune, est présidée par le maire (voir infra ).
b) L'exécutif communal : le collège du maire et des membres de l'exécutif
Présidé par le maire, le « collège du maire et des membres de l'exécutif » (college van burgemeester en wethouders) , est l'organe exécutif de la commune.
• Le maire
Le maire (burgemeester) est nommé par le roi sur proposition du ministre de l'Intérieur après examen des candidatures par une commission de l'assemblée municipale réunie à cette fin, laquelle émet une recommandation avant la nomination. Il peut être suspendu ou révoqué par décision du roi. Ses fonctions sont incompatibles avec celles d'adjoint au maire et de membre de l'assemblée délibérante.
Le maire :
- fixe la date de la convocation du collège du maire et des membres de l'exécutif ;
- assure l'administration quotidienne de la commune ;
- assure aussi la coopération avec les autres communes, la qualité des procédures, le traitement des réclamations ;
- et représente la commune au plan juridique.
• Les membres de l'exécutif
Les membres de l'exécutif (wethouders) 10 ( * ) , sont désignés par l'assemblée délibérante municipale. Leur nombre ne peut dépasser 20 % de celui de cette assemblée. Les conditions posées pour l'éligibilité aux fonctions de membre de l'assemblée délibérante leur sont applicables.
Les fonctions de membre de l'exécutif sont incompatibles avec celles de maire ou de membre de l'assemblée délibérante municipale. Les membres de l'assemblée qui sont nommés membres de l'exécutif manifestent leur volonté d'accepter ces fonctions dans un délai de 10 jours à compter de leur désignation. À défaut, ils sont réputés l'avoir refusée et restent membre de l'assemblée municipale.
Le collège du maire et des membres de l'exécutif :
- administre les affaires de la commune dans les matières qui ne relèvent ni du maire, ni de l'assemblée délibérante municipale ;
- prépare les décisions de cette assemblée ;
- fixe les règles relatives à l'administration communale, dont il nomme et révoque les membres ;
- est présent lors des réunions de l'assemblée délibérante communale.
Le collège du maire et des membres de l'exécutif dans son ensemble et chacun de ses membres, séparément, sont responsables devant l'assemblée municipale.
c) Adoption d'une motion de défiance par l'organe délibérant
L'assemblée délibérante peut adopter une motion retirant sa confiance à un membre de l'exécutif communal (à l'exception du maire) et, si celui-ci ne se démet pas de lui-même, peut procéder à sa révocation. Les motifs des décisions prises par l'assemblée en la matière ne peuvent être examinés par le juge à l'occasion d'un recours contentieux.
2. Moyens d'action de l'opposition
a) Participation aux diverses instances communales
L'opposition peut participer aux travaux :
- du bureau ;
- des groupes politiques ;
- de la conférence des présidents ;
- et des commissions.
• Bureau
Le bureau de l'assemblée délibérante (presidium) est composé de cinq membres désignés en son sein (bien que le texte du règlement intérieur ne précise pas si l'opposition y est représentée), ce bureau est composé, à La Haye, d'un membre de chacun des principaux groupes de l'assemblée, comptant le plus de membres. Le président du bureau supplée le maire pour la présidence de l'assemblée communale. Le maire est invité à participer aux travaux du bureau.
• Groupes politiques
A l'issue des élections, les candidats élus sur une liste sont considérés comme membres du groupe politique (fractie) correspondant à cette liste. Chaque candidat qui est le seul élu d'une liste est considéré comme constituant un groupe spécifique.
• Conférence des présidents
La « concertation des présidents de groupe » (fractievoorzittersoverleg) réunit l'ensemble des présidents des groupes de l'assemblée municipale. Chacun d'entre eux y dispose d'une voix. Le président du bureau de l'assemblée peut assister à ses travaux.
• Commissions
L'assemblée délibérante a la faculté de constituer des commissions pour préparer ses travaux. Le maire et les membres de l'exécutif ne peuvent y participer. Ces commissions doivent, si elles réunissent des membres de l'assemblée, refléter de façon équilibrée, la composition de celle-ci. À La Haye, les groupes composés de cinq membres et plus peuvent désigner par commission cinq membres titulaires et les groupes de moins de cinq membres au plus quatre membres titulaires.
b) Participation à l'assemblée municipale
• Convocation de l'assemblée municipale
L'assemblée délibérante municipale qui se réunit « aussi souvent qu'elle le décide » est convoquée par écrit par son président 10 jours avant la séance. La convocation est aussi adressée sous forme électronique. Sont annexés à la convocation l'ordre du jour provisoire et les pièces qui s'y rattachent. 1/5 ème des conseillers peut obtenir la convocation de l'assemblée délibérante municipale par une demande écrite et motivée.
• Droit d'expression
Le règlement intérieur de l'assemblée prévoit explicitement qu'avant toute délibération le débat doit permettre à un ou plusieurs membres de chaque groupe de s'exprimer . Chaque groupe dispose à cet effet d'un temps de parole de 11 minutes, majorées d'une minute par membre.
Chaque membre de l'assemblée municipale peut, à l'occasion de la délibération d'une commission, obtenir , avant les questions orales, qu' un « débat en deux minutes » (tweeminutendebat) se déroule sur une motion relative à un sujet sur lequel une décision de l'assemblée n'est pas requise. Il adresse une demande en ce sens au président de séance 11 ( * ) avant la réunion de la concertation des présidents de groupes qui précède la séance en question. Chaque groupe dispose alors, en séance, de 2 minutes pour prendre la parole sur ce sujet, les interruptions n'étant pas décomptées. Chaque orateur ne prend la parole qu'une fois.
• Fixation et modification de l'ordre du jour
Le bureau détermine l'ordre du jour provisoire des réunions de l'assemblée municipale, l'ordre du jour définitif étant fixé par l'assemblée elle-même au début de sa séance. À cette occasion elle peut, sur proposition d'un membre ou du président, y ajouter ou en retirer un point. Le président de l'assemblée peut, en cas d'urgence, établir un ordre du jour complémentaire qu'il adresse au plus tard 2 jours avant la séance aux membres de cette assemblée. Tout membre de l'assemblée peut enfin demander au président une modification de l'ordre d'examen des points à l'ordre du jour.
Lorsqu'un sujet nouveau est ajouté à l'ordre du jour provisoire, tout membre peut s'inscrire auprès des services communaux afin de prendre la parole sans que ce temps soit décompté du temps initialement prévu.
• Droit d'initiative, dépôt d'amendements, de motions, questions orales, questions écrites, demandes d'éclaircissements et interpellations
Tout membre de l'assemblée délibérante a le droit d'initiative et peut proposer l'adoption d'un texte à cette assemblée en remettant celui-ci à son président. Le collège du maire et des membres de l'exécutif peut proposer des amendements au texte, amendements que l'auteur de l'initiative peut refuser, le texte étant inscrit à l'ordre du jour de l'assemblée à la date que celle-ci décide.
Chaque membre peut aussi, à l'occasion de l'examen d'une délibération, déposer des amendements à un texte en discussion.
Il a également le droit de déposer par écrit une motion auprès du président. Celle-ci permet à l'assemblée de se prononcer sur un sujet qui ne figure pas à l'ordre du jour.
Tout membre de l'assemblée délibérante peut poser des questions orales au collège du maire et des membres de l'exécutif. Il fait part de son souhait de poser une question par écrit au président, en précisant le sujet et les aspects qu'il souhaite évoquer, avant la réunion de la « concertation des présidents de groupes » qui précède la séance en question. Sauf décision contraire du président de séance, le temps total consacré à l'ensemble des questions orales n'excède pas 30 minutes. Chaque orateur dispose de 2 minutes pour poser une question orale - qui ne peut concerner un point figurant à l'ordre du jour - et d'une minute pour prendre la parole après la réponse qui lui a été donnée. Puis un seul membre par groupe peut prendre la parole pendant une minute. Le président peut refuser d'inscrire une question à l'ordre du jour si celle-ci est insuffisamment précise, contraire au droit ou à l'intérêt général.
Chaque membre a aussi la faculté, en dehors des séances, d'adresser à l'exécutif des questions écrites. Formulées clairement, ces questions peuvent être précédées d'une courte explication. L'exécutif communique la réponse à toute l'assemblée dans les 4 semaines de leur réception ou, sous réserve d'une justification, dans un délai plus long fixé en concertation avec le président et le demandeur. Le président peut refuser d'inscrire une question à l'ordre du jour si celle-ci est insuffisamment précise, contraire au droit ou à l'intérêt général. Faute de réponse avant le terme du second délai, la question est inscrite à la première séance qui suit son expiration, parmi les questions orales.
Tout membre de l'assemblée délibérante peut adresser au collège du maire et des membres de l'exécutif une demande écrite d'éclaircissement sur un sujet donné. Il y est répondu dans l'une des deux séances suivant la date de dépôt de la demande d'éclaircissement.
Enfin, chaque membre de l'assemblée peut adresser au président avant la réunion de « concertation des présidents de groupe » qui précède la séance, une demande tendant à ce que se déroule une interpellation - qui porte par exemple sur un thème d'actualité ou un sujet politiquement sensible - au cours de celle-ci. La demande contient une description claire du sujet sur lequel des précisions seront demandées et des questions posées. Le président porte cette demande à la connaissance de l'ensemble des membres de l'assemblée. L'élu dispose de 5 minutes pour exposer sa demande et de 5 autres pour intervenir après la réponse qui lui est communiquée. Chacun des groupes, à l'exception de celui de l'auteur de l'interpellation, a le même laps de temps pour intervenir. L'auteur de l'interpellation peut, à l'occasion de celle-ci, déposer une motion.
• Droit des citoyens à prendre la parole
Après l'ouverture de la séance, une demi-heure est consacrée à des interventions des citoyens présents. Ceux-ci ne peuvent notamment s'exprimer sur :
- une décision de l'administration communale qui a fait l'objet d`un recours encore pendant ;
- une proposition relative à une personne ;
- des documents qui ont été reçus par l'assemblée ;
- ou des propositions qui figurent sur la liste des décisions à prendre.
Ces citoyens doivent s'être inscrits auprès des services municipaux au moins quatre heures avant le début de la séance et avoir communiqué leurs coordonnées. Le président leur donne la parole dans l'ordre d'inscription, tout en pouvant s'écarter de celui-ci dans l'intérêt du déroulement de la séance. Chaque orateur dispose d'au plus 5 minutes. Si plus de 6 orateurs sont présents, le président répartit le temps disponible entre eux à raison de leur nombre.
c) Droit d'accès à l'information
• Mise à disposition de documents relatifs aux sujets inscrits à l'ordre du jour
Les documents relatifs aux sujets inscrits à l'ordre du jour de la séance de l'assemblée communale sont mis à la disposition des membres de celle-ci à la mairie. La convocation précise la façon dont et l'endroit où ces documents peuvent être consultés par ces membres.
• Information sur les documents reçus par l'assemblée
Une liste des documents reçus par l'assemblée est annexée à l'ordre du jour prévisionnel qui est joint à la convocation de l'assemblée. Ces documents peuvent être consultés pas ses membres.
d) Moyens mis à disposition
L'assemblée délibérante municipale ainsi que chacun de ses membres s'appuient sur les services administratifs de la commune et bénéficient d'un soutien administratif et financier .
Le montant de la participation aux frais (tegenmoetkoming) versée à chaque groupe politique se compose de trois fractions distinctes et actualisées en fonction de l'inflation depuis la publication de l'arrêté municipal de 1996 qui régit ces matières :
- une somme forfaitaire majorée d'une fraction proportionnelle au nombre de membres du groupe ;
- une somme destinée à l'emploi de collaborateurs ;
- enfin une somme forfaitaire pour la prise en charge des frais de déplacement et des photocopies.
En 2011, le montant des dépenses des groupes politiques de La Haye s'élevait à 1 435 000 euros.
En outre, les groupes politiques bénéficient à l'intérieur de la mairie d'un local doté d'un ordinateur, d'une imprimante et d'un fax.
* 10 L'expression « college van burgemeester en wethouders » est traditionnellement traduite par « collège du maire et des adjoints », formule qui peut prêter à confusion en renvoyant à une réalité française. C'est pourquoi on lui préfèrera ici l'expression « collège du maire et des membres de l'exécutif ».
* 11 Il s'agit du maire ou du président du bureau qui peut le remplacer pour la présidence de l'assemblée.