SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Janvier 2004)
BELGIQUE
L'indemnisation du chômage relève de la
compétence de l'État fédéral, alors que la
politique de l'emploi a été décentralisée.
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1) L'indemnisation des chômeurs
Le
régime général de sécurité sociale englobe
notamment l'assurance chômage. Celle-ci est financée par les
cotisations des employeurs et des salariés, ainsi que par une
contribution de l'État.
Les cotisations sont versées à l'Office national de
sécurité sociale (ONSS), établissement public doté
de la personnalité morale et placé sous la double tutelle du
ministère des Affaires sociales et du ministère des Finances.
L'ONSS a été créé par l'arrêté-loi du
28 décembre 1944 concernant la sécurité sociale des
travailleurs.
La gestion de l'assurance chômage est assurée par l'
Office
national de l'emploi
(ONEM), établissement public créé
par l'arrêté loi du 28 décembre 1944 et placé
sous la tutelle du ministère de l'Emploi et du Travail. Depuis le
1
er
janvier 2002, la gestion de l'ONEM s'effectue dans le cadre d'un
contrat d'administration
. Le premier contrat a été conclu
pour la période 2002-2004 : en contrepartie de trente-neuf
engagements chiffrés
(réduction du délai de
traitement des dossiers, horaires d'ouverture des bureaux au public...), l'ONEM
dispose librement du budget qui lui est alloué.
L'ONEM a pour principale mission la mise en application de la
réglementation de l'assurance-chômage : établissement
du droit aux allocations, contrôle de la réalité du
chômage, vérification des organismes de paiement etc.
Selon les modalités prévues par l'arrêté royal du
25 avril 1963 sur la gestion des organismes d'intérêt public
de sécurité sociale,
l'ONEM est géré par un
comité de gestion
, instance fédérale
paritaire
composée de délégués des
organisations représentatives des employeurs et des salariés.
L'arrêté royal du 25 novembre 1991 portant
réglementation du chômage a fixé ce nombre à sept.
Le comité de gestion de l'ONEM est présidé par une
personnalité indépendante désignée par le Roi sur
proposition du ministre de l'Emploi et du Travail.
Par ailleurs, deux commissaires du gouvernement, l'un représentant le
ministre de l'Emploi et du Travail et l'autre le ministre des Finances,
prennent part aux réunions du comité de gestion avec voix
consultative. Ils veillent au respect de la légalité et de
l'intérêt général et peuvent exercer un recours
contre les décisions du comité de gestion.
La durée du mandat des membres du comité de gestion est de
six ans, renouvelable.
Le comité de gestion joue également un rôle de conseil
auprès du gouvernement fédéral pour la politique de
l'emploi : il est consulté sur les projets de réforme et
peut soumettre au ministre compétent des propositions de modification.
La gestion courante de l'ONEM est assurée par un administrateur
général et par son adjoint, nommés par le Roi. Ils sont
chargés d'exécuter les décisions du comité de
gestion et veillent au bon fonctionnement de l'établissement.
En dehors de l'administration centrale, l'ONEM comprend
trente bureaux
de chômage répartis sur tout le territoire
. Ces bureaux
examinent les demandes d'allocation, transmettent les autorisations et les
refus de paiement aux organismes de paiement, appliquent les sanctions en cas
d'infraction à la réglementation et vérifient le paiement
des allocations.
Le paiement des allocations
de chômage est effectué par des
organismes de
paiement distincts de l'ONEM
(3
(
*
)) :
- la
Caisse auxiliaire de paiement des allocations de chômage
(CAPAC), organisme public géré de façon paritaire et
fonctionnant avec l'appui de l'ONEM
(4
(
*
))
;
- les organismes de paiement créés par les syndicats et
agréés par le ministre, actuellement au nombre de trois.
Les chômeurs choisissent leur organisme de paiement et peuvent en changer
à tout moment. En règle générale, ils s'inscrivent
auprès de l'organisme de paiement de leur syndicat, et la CAPAC
reçoit les dossiers des chômeurs non syndiqués.
Les organismes de paiement doivent également donner aux chômeurs
les renseignements concernant leurs droits et leurs devoirs au regard de
l'assurance chômage, leur fournir les documents nécessaires
à leur inscription, et transmettre les dossiers aux bureaux de
chômage compétents territorialement.
2) Le placement des chômeurs
a) Les structures publiques
La
loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août
1980 a transféré le placement des demandeurs d'emploi aux
régions
et la formation aux
communautés.
Les trois régions
wallonne, flamande et bruxelloise
ont
donc
progressivement
créé des organismes de placement
,
qui ne sont devenus opérationnels qu'à la fin des années
80 :
- l'Office wallon de la formation professionnelle et de l'emploi
(FOREM) ;
- l'Office flamand de l'emploi et de la formation professionnelle
(VDAB) ;
- l'Office régional bruxellois de l'emploi (ORBEM).
De plus, un décret du 17 janvier 2000 a créé l'Office
de l'emploi de la communauté germanophone (ADG). Auparavant, le
placement des chômeurs de la communauté germanophone
dépendait du FOREM.
Ces organismes sont des
personnes morales de droit public
. Ils ont
notamment pour mission l'inscription et le placement des chômeurs. Ils
mettent en oeuvre les programmes de placement définis par les
gouvernements des régions et des communautés. Pour
l'exécution de ces missions, ils disposent de diverses structures
locales.
Par ailleurs,
chaque commune a l'obligation, depuis le
1
er
juin 1994, de créer une agence locale pour l'emploi
(ALE) sous la forme d'une association sans but lucratif agréée
par le ministère de l'Emploi et du Travail.
Les agents des ALE sont
rémunérés par l'ONEM.
Les ALE sont gérées de façon paritaire par des
représentants des conseils municipaux désignés à la
proportionnelle des groupes politiques et par des délégués
des organisations syndicales siégeant au Conseil national du travail
(5
(
*
))
.
Les ALE offrent aux chômeurs de longue durée des
possibilités d'emploi à temps partiel et de courte durée
dans des secteurs d'activité qui ne relèvent pas du marché
du travail traditionnel, par exemple la fourniture de prestations de services
aux particuliers.
À titre d'exemple, les structures de placement de la région
wallonne sont analysées de façon détaillée
ci-après.
Le
FOREM
a été créé par décret du
16 décembre 1988. Placé sous la tutelle du gouvernement
wallon, cet organisme public dispose d'une large
autonomie de gestion
.
Il est administré par un
comité de gestion
paritaire
composé de huit délégués des organisations
représentatives des employeurs et de huit délégués
des organisations représentatives des salariés. Ce comité
de gestion est présidé par une personnalité
indépendante choisie par le gouvernement régional. Par ailleurs,
deux commissaires désignés par le gouvernement de la
région participent aux réunions du comité de gestion, avec
voix consultative. La durée du mandat des membres du comité de
gestion est de cinq ans, renouvelable.
Le comité de gestion et le gouvernement wallon négocient et
concluent un
contrat de gestion
déterminant les priorités,
les objectifs et les orientations à suivre. Le dernier contrat
signé porte sur cinq années (2001-2005).
Le comité de gestion a également un rôle de conseil
auprès du gouvernement régional, qui doit le consulter sur tout
projet de réforme concernant la politique de l'emploi.
La gestion courante du FOREM est exercée par un administrateur
général assisté d'un adjoint. Nommés par le
gouvernement régional, ils exécutent les décisions du
comité de gestion et assurent le fonctionnement de
l'établissement.
Le FOREM a été restructuré au début de
l'année 2003 : il n'a conservé que les activités non
marchandes, et les autres ont été transférées
à une entité privée soumise à la concurrence.
Le décret du 13 mars 2003 a organisé l'ensemble des
activités de service public du FOREM au sein de trois entités
complémentaires :
- FOREM Conseil, qui met en application les politiques de l'emploi du
gouvernement, conseille les demandeurs d'emploi et soutient les entreprises
dans leur gestion des ressources humaines ;
- FOREM Formation ;
- FOREM Support, qui dispense des services internes communs garantissant
le bon fonctionnement des deux autres entités (comptabilité,
logistique, ressources humaines...).
Chaque entité dispose d'un bureau exécutif paritaire, à
l'image du comité de gestion, et chargé notamment de
préparer les décisions de ce dernier.
Pour exercer son activité de conseil, le FOREM dispose de
onze
directions régionales.
Il existe auprès de dix des onze
directions régionales un
Espace Ressources Emploi
(ERE), mettant
à la disposition des demandeurs d'emploi des conseils, des informations,
des offres d'emploi et les outils nécessaires à leur recherche
(ordinateurs, téléphone, documentation...).
Des
comités subrégionaux de l'emploi
ont été
créés auprès des directions régionales. Les
partenaires sociaux sont représentés dans ces comités,
dont le rôle consultatif couvre tous les aspects de la politique de
l'emploi.
Par ailleurs, sur le
plan local
, le gouvernement wallon a
souhaité développer le concept de guichet unique en rassemblant
dans un même lieu (au niveau communal ou intercommunal) les structures
d'information et d'accompagnement des chômeurs. Des
maisons de
l'emploi
, auxquelles participent notamment FOREM Conseil et les communes,
ont donc été créées. Elles accueillent, informent
et orientent les personnes à la recherche d'un emploi en mettant
à leur disposition des outils informatiques, de la documentation et, le
cas échéant, un conseiller. À la fin de l'année
2004, il devrait y avoir une centaine de maisons de l'emploi en
Wallonie.
b) Les agences privées
La
région wallonne
a ratifié, par décret du 13 mars
2003, la convention n° 181 de l'OIT concernant les agences d'emploi
privées.
Le même jour, elle a adopté,
(outre le texte modifiant le
décret
régissant le FOREM, déjà
mentionné)
deux autres décrets. L'un
, qui est entré
en vigueur le 1
er
avril 2003,
crée une
société de services de placement de droit privé qui
englobe les activités commerciales du FOREM et de T-Intérim,
l'ancien service public d'intérim. L'autre
,
dont la date
d'entrée en
vigueur n'est pas encore déterminée,
concerne l'agrément des agences de placement privées et
régit leurs relations avec le FOREM.
La société de services créée est une
société anonyme, détenue à hauteur d'au moins 80 %
par la région wallonne. Elle regroupe les activités marchandes du
FOREM : intérim,
outplacement
, recrutement, sélection
etc. Elle a également pour mission, le développement des
«
actions d'insertion à destination de publics
fragilisés
» et 80 % de ses bénéfices
devront être affectés à la réalisation d'actions
d'insertion socioprofessionnelle.
Quant aux agences de placement privées, elles devront obtenir un
agrément préalable pour exercer leurs activités. L'octroi
de ce dernier suppose notamment la fourniture de garanties financières
et professionnelles. La première autorisation sera donnée pour
une période limitée à deux ans. L'agrément pourra
ensuite être accordé pour une durée illimitée. Les
agences privées ne pourront en aucun cas demander ou accepter de la part
du salarié une quelconque rémunération.
De la même façon, des mesures relatives à la participation
des opérateurs privés ont été adoptées par
la
région de
Bruxelles-capitale
le 26 juin 2003 et par la
région flamande
le 13 avril 1999. Toutefois, dès 1995, la
région flamande avait autorisé, par décret du 19 avril,
l'ouverture de bureaux de placement payants «
en ce qui concerne
les catégories de personnes pour lesquelles le service public de
l'emploi
[n'était]
manifestement pas en état de satisfaire
de façon adéquate à la demande
d'emploi
».
c) La collaboration entre les structures publiques et privées de placement
Lorsque
le décret relatif à l'agrément des agences de placement
sera entré en vigueur, le FOREM exercera une mission de coordination
dans le cadre de la gestion mixte du marché régional du travail
en
Wallonie
.
Les agences de placement privées devront fournir au FOREM des
informations anonymes sur leurs clients, salariés ou employeurs, sur les
emplois pourvus, les offres et les demandes d'emploi, ainsi que sur les
contrats relatifs aux services de placement.
Par ailleurs, le FOREM et les agences privées pourront instaurer
d'autres formes de coopération. Celles-ci devront être
définies par des « plates-formes de concertation »
rassemblant des représentants des partenaires sociaux et des pouvoirs
publics.
3) Les relations entre l'indemnisation et la recherche d'emploi
Pour
bénéficier d'une allocation chômage, il faut se faire
enregistrer auprès d'un organisme de paiement, puis se déclarer
demandeur d'emploi à l'un des organismes régionaux de l'emploi
(FOREM, VDAB, ORBEM, ADG).
Il faut ensuite faire pointer deux fois par mois sa carte de chômage dans
sa commune et la présenter, à la fin de chaque mois, à son
organisme de paiement. Toutefois, le gouvernement envisage de supprimer
prochainement l'obligation de pointage pour les chômeurs pour la
remplacer par une procédure d'accompagnement individuel, jugée
plus efficace en termes de recherche d'emploi.
Par ailleurs, les chômeurs indemnisés sont tenus d'accepter tout
emploi « convenable ». La notion d'emploi convenable est
définie par un règlement. Pendant les six premiers mois de
chômage, seuls les emplois correspondant à la formation ou
à l'emploi précédent de l'intéressé sont
considérés comme convenables. En revanche, au bout de six mois de
chômage, les demandeurs d'emploi sont tenus d'accepter tout emploi, pour
autant que l'employeur respecte le droit du travail et que la durée
quotidienne de transport ne dépasse pas quatre heures.
* (2) Depuis les élections de l'automne 2002, il s'agit du ministre de l'Économie et du Travail.
* (3) Historiquement, les organismes de paiement des différentes prestations sociales étaient liés aux syndicats. Cette organisation a été conservée après la seconde guerre mondiale, mais, pour plusieurs branches, parmi lesquelles le chômage, un organisme auxiliaire de paiement a été créé sous la forme d'un établissement public.
* (4) La CAPAC est hébergée dans les locaux de l'ONEM et son comité de gestion se compose des mêmes membres que celui de l'ONEM.