Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
26 mai 1999
Rapport d'information de M. Jean-Pierre Fourcade sur la coordination des politiques de l'emploi dans le contexte de l'euro
Communication de M. Hubert Haenel sur la proposition de directive E 1163 relative aux transports ferroviaires (Répartition des capacités d'infrastructures ferroviaires et certification en matière de sécurité)
Antenne administrative permanente du Sénat à Bruxelles
Communication de M. Michel Barnier sur la mise en place de l'antenne administrative permanente du Sénat à Bruxelles
Euro et politique de l'emploi
Rapport d'information de M. Jean-Pierre Fourcade sur la coordination des politiques de l'emploi dans le contexte de l'euro
Résumé du rapport
La politique européenne de l'emploi se présente essentiellement comme une coordination des politiques des Etats membres. La première impulsion en ce sens a été donnée lors du Conseil européen d'Essen (décembre 1994) ; le Conseil européen d'Amsterdam (juin 1997) est allé plus loin, en prévoyant dans le nouveau traité la mise en place d'une procédure, inspirée de la coordination des politiques économiques, dont le point principal est l'adoption par le Conseil de " lignes directrices " que chaque Etat est appelé à traduire dans sa politique de l'emploi. Cette procédure a été appliquée par anticipation à partir de novembre 1997.
Alors que le processus de coordination était déjà engagé, un nouvel aspect de la situation est apparu avec le lancement de l'euro, au 1er janvier dernier, s'appliquant à onze pays de l'Union. Une monnaie et une politique monétaire uniques coexistent désormais avec une grande diversité des marchés du travail au sein des pays participant à l'union économique et monétaire (UEM). Pour mieux appréhender les problèmes liés à cette coexistence, la délégation pour l'Union européenne a demandé une étude au Centre d'études prospectives et d'informations internationales (CEPII). Le résultat de cette étude -réalisée sous la seule responsabilité de ses auteurs- est présenté en annexe (pages bleues).
Le rapport que je vous propose, pour sa part, met l'accent sur trois points :
- le premier concerne la portée qu'il faut attribuer à la diversité des marchés du travail : cette diversité exclut-elle une convergence ? Appelle-t-elle une harmonisation ou plutôt une coordination ?
- le deuxième concerne les orientations européennes qui se dégagent d'ores et déjà du travail de coordination, et la traduction qu'il convient de leur donner ;
- enfin, le troisième concerne les marges d'action à reconquérir, à l'échelon communautaire ou à l'échelon national, pour préserver l'emploi en cas de choc économique dans la zone euro.
I - LA DIVERSITÉ DES MARCHÉS DU TRAVAIL
Les marchés du travail, dans l'Union européenne, diffèrent profondément sur de nombreux points :
- le taux d'emploi (proportion des personnes ayant un emploi parmi celles en âge de travailler) atteint 70 % en Autriche et au Royaume-Uni et 77 % au Danemark, alors qu'il est de l'ordre de 50 % en Italie et en Espagne (la France, avec 60 %, se situant approximativement dans la moyenne communautaire) ;
- le taux de chômage varie considérablement ; certains pays connaissent d'excellents résultats (Luxembourg : 2,8 % ; Portugal : 4,2 % ; Autriche : 4,6 % ; Danemark : 4,7 %) tandis qu'à l'inverse la France (11,4 %), l'Italie (11,7 %) et l'Espagne (17,4 %) ont des taux de chômage très élevés ;
- la part de l'emploi public dans l'emploi total peut aller du simple au double : inférieure à 15 % aux Pays-Bas, elle est supérieure à 30 % en France et en Suède ;
- l'importance du travail souterrain, naturellement difficile à évaluer, irait, de 5 % à 20 % du PIB selon les pays, d'après les estimations de la Commission européenne ;
- le régime des relations de travail varie également beaucoup d'un Etat membre à l'autre, que l'on considère le rôle des syndicats, l'étendue des conventions collectives, ou le degré de centralisation des négociations.
Il existe, à côté de ces facteurs de diversité, des éléments de convergence : reconnaissance d'un salaire minimum, réglementation du licenciement, attribution de revenus de remplacement pour les personnes sans emploi. Mais si, dans ces domaines, les résultats obtenus peuvent paraître globalement équivalents -à la notable exception du Royaume-Uni- il reste qu'ils sont atteints par des méthodes qui diffèrent profondément d'un Etat membre à l'autre.
Etant donné cette diversité foisonnante, il n'est pas raisonnable d'envisager une harmonisation rapide et complète des différents dispositifs, même si un certain degré d'harmonisation est possible et souhaitable pour favoriser l'égalisation des conditions de concurrence et favoriser la mobilité des travailleurs (cf. les récentes propositions de directives sur les contrats à durée déterminée et sur le temps de travail). Dans ces conditions, au stade actuel de la construction européenne, la méthode de la coordination des politiques est la plus pragmatique ; c'est à bon droit qu'elle a été privilégiée par l'Union.
II - LES LEÇONS DE LA COORDINATION
L'effort de coordination des politiques de l'emploi est aujourd'hui bien engagé : la procédure fonctionne et a permis de s'entendre sur des constats et de dégager des priorités communes, exprimées dans des " lignes directrices " qui apparaissent bien adaptées à la spécificité de la situation de l'emploi en Europe.
Cette situation est caractérisée à la fois par un taux d'emploi relativement faible (60 % en moyenne, contre 75 % aux Etats-Unis et au Japon) et par la persistance d'un niveau élevé du chômage (10,4 % en moyenne dans la zone euro, contre 4,2 % aux Etats-Unis et 4,7 % au Japon). Un tel résultat montre l'échec des politiques qui, face au développement du chômage, ont cherché à mieux répartir la pénurie en incitant certaines catégories à se retirer du marché du travail. La diminution du taux d'emploi n'a pas entraîné celle du taux de chômage et l'équilibre des finances publiques et sociales s'est trouvé dégradé. C'est donc au contraire une approche dynamique, centrée sur la levée des obstacles à la création et à la croissance des entreprises, et sur la réduction des entraves au développement de l'emploi, qui doit désormais animer la politique européenne de l'emploi.
Or, tel est bien l'esprit des lignes directrices pour 1999, qui retiennent comme objectif prioritaire " de parvenir à une augmentation significative et durable du taux d'emploi en Europe ". De là se déduisent les deux grands axes des lignes directrices : d'une part, favoriser l'accès au marché du travail, d'autre part, agir sur les facteurs qui freinent la création d'emplois.
On peut regrouper dans le thème général de l'accès au marché du travail deux des quatre grands thèmes des lignes directrices : améliorer la capacité d'insertion professionnelle et renforcer l'égalité des chances entre hommes et femmes.
La faiblesse du taux d'emploi tient à la situation de trois principales catégories : les jeunes des deux sexes, dont l'insertion professionnelle est souvent difficile, les femmes en général et les travailleurs masculins plus âgés. A cela s'ajoutent des catégories spécifiques : chômeurs de longue durée s'étant progressivement coupés du marché du travail, personnes susceptibles d'être victimes de discrimination, personnes handicapées.
Les lignes directrices suggèrent des mesures pour l'ensemble de ces publics, fondées sur la réorientation des politiques " passives " vers des politiques " actives " privilégiant la formation, sur le réexamen des règles ayant un effet dissuasif sur le retour à l'emploi, sur l'amélioration des systèmes d'enseignement, notamment en ce qui concerne l'enseignement technologique et professionnel, et sur la mise en place de politiques facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au marché du travail.
Pour l'efficacité de la coordination dans ces domaines, la mise en place d'indicateurs communs, reposant sur des données fiables, est indispensable. Ils doivent permettre de prendre la mesure des problèmes et d'évaluer l'efficacité comparée des politiques, favorisant ainsi l'échange des " bonnes pratiques " et la fixation d'objectifs précis.
Les deux autres grands thèmes des lignes directrices : développer l'esprit d'entreprise, encourager la capacité d'adaptation des entreprises et des travailleurs, tendent à lever les obstacles au développement de l'emploi.
Il s'agit :
- des obstacles à la création d'entreprises, à l'embauche de salariés supplémentaires dans les PME, au développement de l'activité indépendante,
- des obstacles au développement des emplois de proximité,
- de l'insuffisance des investissements dans les domaines des technologies de l'information,
- de la hausse du coût du travail entraînée par l'aggravation constante des prélèvements obligatoires pesant sur lui (ces prélèvements, dans l'Union, sont passés en moyenne de 35 % en 1980 à 42 % en 1995) ; les lignes directrices suggèrent de fixer des objectifs chiffrés pour la baisse de ces prélèvements,
- de la rigidité excessive des règles d'organisation du travail, qui tendent à faire de l'emploi la principale variable d'ajustement dans la gestion du personnel, et qui peuvent dissuader l'embauche,
- de l'insuffisance de l'investissement dans les ressources humaines.
La forme que prennent ces obstacles étant différente selon les pays membres, leur atténuation est avant tout de la responsabilité des Etats et des partenaires sociaux à l'échelon national, même si des initiatives peuvent être conduites à l'échelon communautaire (réunions spécifiques des partenaires sociaux, soutien à la formation et à la recherche, encouragement à l'investissement, certaines mesures concernant la fiscalité).
L'effort de coordination entrepris depuis deux ans n'a pas été vain : il a permis d'établir un diagnostic, de définir des orientations communes et de préciser le type de mesures à prendre pour dynamiser les marchés du travail tant du côté de l'offre que de la demande. Le succès de la politique ainsi entreprise dépend de sa traduction dans les plans d'action nationaux et de la mise en oeuvre effective de ceux-ci. La position de la France paraît, à cet égard, assez difficile à tenir longtemps : elle reconnaît que les éléments proposés par la Commission européenne vont dans le bon sens, mais aucun progrès n'est envisagé par le Gouvernement dans les trois domaines essentiels que sont l'allégement des charges, l'assouplissement des réglementations et la réforme des formations initiales.
III - L'EMPLOI ET LES CHOCS ECONOMIQUES DANS LA ZONE EURO
Dans la zone euro, il n'est plus possible de riposter à un choc économique à l'échelon national par un changement de parité ou une modification de la politique monétaire. Il est donc nécessaire de réexaminer les moyens de réagir à un choc dans ce nouveau contexte.
Cependant, il faut bien distinguer les cas d'un choc symétrique (affectant tous les Etats de la zone) et d'un choc asymétrique (affectant un seul Etat, ou du moins certains Etats seulement).
Une situation de choc symétrique paraît maîtrisable pour deux raisons :
- les études économétriques suggèrent certes que l'ajustement des salaires est en cas de choc plus ou moins rapide selon les pays et qu'il en résulte des écarts de croissance, mais ces écarts restent relativement limités. Ainsi, selon l'étude du CEPII, une récession européenne n'entraîne pas de divergence très marquée entre les économies ; un choc salarial commun a des effets plus prononcés, mais ne provoque pas de disparité majeure ;
- les institutions de la zone euro (BCE, Conseil ECO/FIN) disposent d'armes collectives permettant de faire face à une telle situation : mesures de politique monétaire, action condamnée des Etats en matière budgétaire et fiscale ; de plus, les variations de l'euro peuvent aider à restaurer la compétitivité de la zone.
En revanche, en cas de choc asymétrique, la situation est bien plus délicate. Il y a un risque de divergence durable, et les moyens d'action sont réduits. Quelles conséquences faut-il en tirer ?
- à l'échelon national, le pacte de stabilité limitant le déficit public possible, il paraît indispensable de revenir dès que possible à l'équilibre budgétaire, pour disposer d'une marge de manoeuvre financière en cas de choc ;
- à l'échelon européen, il serait utile de mettre en place un fonds spécifiquement destiné à aider un ou plusieurs pays membres touchés par un choc asymétrique ;
- la capacité d'adaptation des marchés du travail devrait être renforcée par une flexibilité accrue ;
- la mobilité de la main-d'oeuvre devrait être facilitée, cette dernière solution restant toutefois de portée limitée dans le cas de l'Europe.
QUELQUES ENSEIGNEMENTS
On peut être frappé, tout d'abord, par l'importance désormais accordée dans la réflexion européenne au taux d'emploi. C'est une évolution très marquée par rapport aux politiques -suivies en France par tous les gouvernements- favorisant l'entrée tardive et la sortie précoce du marché du travail.
Ensuite, il faut relever la qualité du travail qui a été mené par la Commission et le Conseil, notamment par la Commission, pour donner corps à la coordination des politiques de l'emploi. Le diagnostic est pertinent, les priorités sont bien ciblées et aucun aspect important n'est négligé. Il ne faut pas attendre des résultats rapides et spectaculaires de cet exercice, mais la voie est tracée, et si elle est suivie par les Etats membres, elle aura une efficacité. Mais pour que l'effet d'entraînement joue vraiment, il faut des indicateurs fiables et des objectifs autant que possible quantifiés.
Certaines pistes suggérées par la Commission paraissent particulièrement intéressantes : la réorientation de l'indemnisation du chômage, la refonte des formations, les formes souples du travail, la réduction de la taille du secteur public...
On peut observer, en revanche, que la réflexion sur les moyens de faire face aux chocs économiques dans la zone euro est finalement peu avancée, ou du moins, peu convaincante.
Il paraît probable que le rapprochement des fiscalités et des systèmes sociaux ira plus vite que celui des réglementations du travail, qui va devenir un élément déterminant dans la compétition économique.
Dans ce contexte, la singularité française, avec la loi sur les trente-cinq heures, le poids considérable du secteur public, la forte rigidité de la réglementation du travail, paraît très préoccupante.
Compte rendu sommaire du débat consécutif à la présentation du rapport
M. Jean-Pierre Fourcade :
Je souhaiterais compléter mon exposé par quelques conclusions personnelles, qui sont les premiers enseignements que je tire de ce travail.
J'ai été frappé, tout d'abord, par l'importance désormais accordée au taux d'emploi. C'est une évolution très marquée par rapport aux politiques -suivies en France par tous les gouvernements- favorisant l'entrée tardive et la sortie précoce du marché du travail.
Ensuite, je crois qu'il faut relever la qualité du travail qui a été mené par la Commission et le Conseil, notamment par la Commission, pour donner corps à la coordination des politiques de l'emploi. Le diagnostic est pertinent, les priorités sont bien ciblées et aucun aspect important n'est négligé. Il ne faut pas attendre des résultats rapides et spectaculaires de cet exercice, mais la voie est tracée, et si elle est suivie par les Etats membres, elle aura une efficacité. Mais pour que l'effet d'entraînement joue vraiment, il faut des indicateurs fiables et des objectifs autant que possible quantifiés.
Certaines pistes suggérées par la Commission me paraissent particulièrement intéressantes : la réorientation de l'indemnisation du chômage, la refonte des formations, les formes souples du travail, la réduction de la taille du secteur public...
J'observe, en revanche, que la réflexion sur les moyens de faire face aux chocs économiques dans la zone euro est finalement peu avancée, ou du moins, peu convaincante.
Il me paraît probable que le rapprochement des fiscalités et des systèmes sociaux ira plus vite que celui des réglementations du travail, qui va devenir un élément déterminant dans la compétition économique.
Dans ce contexte, la singularité française, avec la loi sur les trente-cinq heures, le poids considérable du secteur public, la forte rigidité de la réglementation du travail, me paraît préoccupante.
M. Michel Barnier :
Je suis heureux que nous puissions aborder ce sujet de l'emploi, qui est au coeur de la problématique humaine et sociale de l'Europe. La prochaine étape sera celle du sommet européen de Cologne et je m'interroge sur le point de savoir s'il tiendra les promesses faites précédemment à Luxembourg. En effet, il semble que les positions des Etats membres restent relativement éloignées.
M. Denis Badré :
La démarche consistant à coordonner les politiques de l'emploi me paraît la meilleure. Je me demande d'ailleurs s'il ne serait pas opportun d'analyser le contenu des plans d'actions nationaux de nos partenaires, pour éventuellement s'en inspirer. De même, je serais curieux de savoir comment sont perçues par les autres Etats membres nos propres pratiques, par exemple sur les trente-cinq heures ou sur le recours aux emplois jeunes.
J'aimerais faire une autre observation. Notre rapporteur a insisté sur l'utilité de procéder à l'harmonisation fiscale et à l'harmonisation des conditions de travail. Après cette étape, les marges de manoeuvre des entreprises dépendront uniquement du degré de contrainte administrative supporté dans les différents Etats membres et du niveau des salaires. Cela conférera un poids considérable à l'importance de ces contraintes administratives. Il faut donc que notre pays se place dans la position la plus favorable possible sur ce point.
M. Hubert Durand-Chastel :
Les statistiques présentées par le Bureau international du travail répondent à des définitions précises, mais quel degré de fiabilité peut-on accorder aux chiffres fournis par les Etats membres ?
M. Jean-Pierre Fourcade :
Trois séries de chiffres ont retenu mon attention. D'abord, les taux d'emploi qui présentent des écarts considérables d'un pays à l'autre. Il est très probable que la sous-évaluation du travail clandestin affecte la fiabilité de ce taux en Espagne ou en Italie, par exemple. Ensuite, le taux de chômage, qui est particulièrement faible en Autriche, au Luxembourg, en Grande-Bretagne et au Portugal. Il faut noter que la moyenne de la zone euro est d'ailleurs supérieure à celle de l'Union à quinze. Enfin, le tableau des disparités régionales est riche d'enseignements, car certains pays affichent des variations de taux de chômage très fortes d'une région à l'autre.
Mme Danièle Pourtaud :
Ainsi que l'a indiqué notre rapporteur, ce travail constitue une première analyse de la situation actuelle des marchés du travail et de la coordination des politiques de l'emploi.
Un point m'étonne toutefois. J'ai noté que, dans les comparaisons internationales, la France figurait le plus souvent dans les groupes " médians ", dans la moyenne européenne. Comment se peut-il, alors, que l'on aboutisse en conclusion à caractériser les spécificités françaises d'une manière aussi sévère -sauf, je l'admets, pour ce qui concerne la flexibilité qui ne figure pas parmi ses objectifs premiers ?
J'aurais par ailleurs souhaité que l'on souligne mieux les variations d'emplois parmi les secteurs : ainsi, on observe vingt points d'écart entre les taux de population active européenne et américaine travaillant dans le secteur des services et cela mériterait d'être davantage mis en relief. D'autres éléments encore sont à joindre au dossier : le rôle des systèmes éducatifs et leur efficacité en termes " d'employabilité " de la main-d'oeuvre, ou bien encore le coût du travail.
Enfin, je ne parviens pas à comprendre la logique qui conduit à souhaiter augmenter le taux d'emploi lorsque l'on connaît déjà une situation de chômage trop élevée.
M. Jean-Pierre Fourcade :
Effectivement, la France est souvent dans la moyenne communautaire sauf sur trois points essentiels : le taux élevé de ses emplois publics, le fort degré de réglementation et le niveau important de l'indemnisation du chômage. A l'inverse, sur ces trois mêmes aspects, la Grande-Bretagne est systématiquement classée parmi les pays les plus " souples ".
Pour ce qui concerne le domaine des services, je vous signale que l'INSEE vient de revoir son système de classification et que la France se trouverait, en réalité, dans une situation beaucoup plus proche du modèle américain qu'on ne le pensait jusqu'alors.
Enfin, en matière d'augmentation du taux d'emploi, notre problème tient au fait que le système en vigueur défavorise l'embauche et n'incite pas à la création d'entreprises et d'emplois.
En guise de conclusion, mon sentiment est que ce rapport n'est qu'un premier travail qu'il conviendra de poursuivre et d'approfondir au fur et à mesure des prochains rendez-vous européens consacrés à l'emploi. Si vous en êtes d'accord, je vous propose que nous continuions dans l'avenir à faire le point sur ces questions essentielles pour l'Europe de demain.
La délégation a alors approuvé le rapport d'information de M. Jean-Pierre Fourcade à l'unanimité des membres présents.
Le rapport a été publié sous le n° 388 (1998-1999).
Transports
Communication de M. Hubert Haenel sur la proposition de directive E 1163 relative aux transports ferroviaires
(Répartition des capacités d'infrastructures ferroviaires et certification en matière de sécurité)
I - Présentation de la proposition E 1163
La proposition E 1163, qui constitue le " paquet ferroviaire " présenté par la Commission le 22 juillet 1998, inclut trois propositions de directives du Conseil.
Tout d'abord, je dois vous dire un mot sur son contexte juridique. Depuis l'entrée en vigueur du Traité d'Amsterdam, la politique des transports relève désormais de la procédure de codécision. Il en résulte une situation incertaine, car le Parlement européen n'a pas confirmé sa première lecture du " paquet ferroviaire ", intervenue sous l'empire des règles antérieures de consultation.
C'est pourquoi, faute de position officielle du Parlement, le Conseil Transports qui aura lieu les 17 et 18 juin prochains ne devrait pas déboucher sur une décision définitive. Toutefois, il pourrait y avoir un accord politique, au moins partiel. Cet accord servirait alors de base pour une nouvelle version du " paquet ferroviaire " qui serait soumise au nouveau Parlement européen issu des élections.
Ces considérations m'ont amené à penser qu'il serait opportun de prendre position sur certains points du " paquet ferroviaire " à ce stade de la procédure.
Lors de notre réunion du 8 décembre dernier, je vous ai déjà présenté deux des trois propositions de directives qui constituent le " paquet ferroviaire ".
1. La première modifie la directive de 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires sur les trois points suivants :
- elle étend expressément la séparation comptable entre la gestion des infrastructures ferroviaires et la gestion des services de transport aux comptes de bilan, et non plus seulement aux comptes d'exploitation ;
- elle instaure une séparation comptable entre le transport de voyageurs, qui relèverait d'une logique de service public, et le transport de fret, qui relèverait d'une logique commerciale ;
- elle confie dans chaque Etat à des entité indépendantes des entreprises ferroviaires la responsabilité d'édicter les règles de sécurité, afin de garantir que ces règles ne soient pas détournées de leur objet pour dissuader l'accès de nouveaux entrants sur le marché du transport ferroviaire.
2. La deuxième directive modifie la directive de 1995 concernant les licences des entreprises ferroviaires pour en étendre le champ aux entreprises dont l'activité est limitée à l'exploitation des transports urbains, suburbains ou régionaux.
Je vous avais dit, le 8 décembre dernier, que ces deux textes étaient de portée limitée et ne soulevaient guère de difficultés. Il n'en va pas de même pour la troisième directive, qui concerne la répartition des capacités d'infrastructure ferroviaire et la certification en matière de sécurité.
En effet, sous des dehors techniques, cette proposition bouleverserait l'économie du transport ferroviaire en Europe, en modifiant à la fois son organisation institutionnelle et ses modalités de tarification.
Ma communication d'aujourd'hui ne portera donc que sur ce troisième texte.
La directive propose d'abord de fragmenter l'organisation institutionnelle du transport ferroviaire. A cet effet, il distingue au sein de chaque Etat :
- les entreprises ferroviaires, réduites à assurer une simple fonction de " traction " ;
- les " candidats autorisés ", auxquels serait attribué le droit de réserver les sillons ferroviaires pour en assurer une exploitation commerciale. Ces " candidats autorisés " pourraient être les entreprises ferroviaires elles-mêmes, mais aussi " toute personne physique ou morale ayant des raisons commerciales ou de service public d'acquérir des capacités d'infrastructure pour l'exploitation d'un service ferroviaire, qui remplit les conditions requises ".
- les gestionnaires d'infrastructure, auxquels serait retirée la gestion des systèmes de sécurité ;
- un organisme chargé de la répartition des sillons et de la tarification, distinct du gestionnaire d'infrastructure si celui-ci n'est pas juridiquement et opérationnellement indépendant des entreprises ferroviaires en place ;
- une instance indépendante chargée des tâches relatives à la sécurité ;
- un organisme de contrôle indépendant chargé de veiller à l'application des règles d'allocation des sillons et de tarification, qui constituerait un premier niveau de recours pré-juridictionnel pour les plaintes.
Outre ce schéma obligatoire d'organisation nationale, la directive impose aux gestionnaires d'infrastructures de collaborer avec leurs homologues européens pour permettre la réservation coordonnée de sillons internationaux.
La directive propose par ailleurs une tarification au coût marginal. Il ne s'agit pas du coût marginal au sens strict, mais d'un " coût marginal social ", qui pourrait être modulé sur les points suivants :
- il serait admis d'instaurer des redevances complémentaires correspondant à la rareté des sillons dans les " zones de congestion " ;
- il serait recommandé de prendre en compte les coûts externes propres au transport ferroviaire ;
- il serait admis de " compenser " à la baisse les coûts externes qui ne sont pas pris en compte dans les autres modes ;
- enfin, des exceptions au principe de tarification au coût marginal seraient admises pour les grands projets d'infrastructure nouvelle et dans certains cas particuliers : redevances résultant d'une négociation, redevances forfaitaires sur des segments suffisamment longs.
Dans le schéma proposé par la directive, les sillons seraient attribués aux " candidats autorisés " par le gestionnaire d'infrastructure pour une durée d'un an seulement. Cette durée pourrait néanmoins être étendue à cinq ans au travers d'accords-cadres passés avec les entreprises ferroviaires.
Chaque gestionnaire d'infrastructure serait tenu de créer un document de référence du réseau, qui en présenterait les capacités et constituerait son mode d'emploi : conditions d'accès, tarifs, modalités d'attribution des sillons.
Enfin, la directive détaille de manière extrêmement minutieuse et " prescriptive " le processus d'attribution des sillons. Elle fixe ainsi l'ordre chronologique des différentes étapes ; la procédure à suivre par les " candidats autorisés " ; les modalités de création du projet d'horaire ; le traitement des conflits entre plusieurs demandes ; les critères de hiérarchisation des demandes en cas de pénurie de sillons ; la procédure de restitution des sillons réservés mais non utilisés.
II - Appréciation de la proposition E 1163
Sur le contexte
Le " paquet " de propositions relatives aux infrastructures ferroviaires présenté par la Commission s'inscrit dans le prolongement de la directive de 1991, qui a ouvert les réseaux nationaux aux entreprises participant à un regroupement international ou assurant des services de transport combiné.
Cette possibilité nouvelle de concurrence ne s'est concrétisée que dans deux cas jusqu'à présent : les services de fret postal de la Deutsche Post, et les services de transport de matières dangereuses de BASF.
Les " corridors de fret " n'ont également rencontré qu'un succès mitigé. Le taux de remplissage du premier corridor de fret français, entre Anvers et Vénissieux, n'est que de 7 %. Cet échec relatif s'explique par l'absence de promotion commerciale des corridors. Les entreprises ferroviaires n'ont en effet pas intérêt à mettre en commun leurs clients, tandis que le gestionnaire d'infrastructure ne peut pas le faire à leur place.
Les nouvelles propositions qui constituent le " paquet infrastructure ferroviaire " visent à approfondir et accélérer le processus de libéralisation du chemin de fer en Europe, qui a été accepté par tous les Etats membres comme un moyen de redynamiser ce mode de transport.
En 1995 déjà, la Commission avait proposé d'étendre l'accès des réseaux ferroviaires nationaux à toute entreprise offrant des services internationaux de fret ou de transport de voyageurs. Cette proposition est demeurée sans suite, faute d'accord des Etats-membres.
La nouvelle étape aujourd'hui proposée semble elle aussi par certains côtés prématurée, alors que la directive de 1991 n'a été transposée que récemment par les Etats-membres et est loin d'avoir déjà produit tous ses effets.
En opportunité, il me semble plus urgent d'apporter des solutions communautaires aux trois problèmes très concrets du financement des nouvelles infrastructures ferroviaires, de l'interopérabilité lors des passages aux frontières, et de la congestion ponctuelle des réseaux.
Par ailleurs, nombre des mesures proposées apparaissent inutilement détaillées et contraires au principe de subsidiarité.
Sur l'organisation institutionnelle
L'idée d'imposer un schéma institutionnel national complexe à chacun des Etats-membres pose un problème d'ordre juridique et un problème d'ordre pratique.
Juridiquement, cette proposition est manifestement contraire au principe de subsidiarité. Pratiquement, elle sous-estime les coûts administratifs et contentieux d'un système aussi complexe et bureaucratique.
Par cet émiettement institutionnel, la Commission vise à introduire la concurrence au sein même du transport ferroviaire, qu'elle reconnaît par ailleurs constituer un " monopole naturel " du fait de ses caractéristiques techniques.
A l'inverse, les Etats membres ont fait le choix de développer le chemin de fer en Europe par une politique de coopération entre leurs entreprises ferroviaires nationales, pour l'instant avec un certain succès.
Sur la notion de candidat autorisé
La volonté d'introduire au sein du transport ferroviaire une concurrence intramodale n'est pas dépourvue de pertinence, car l'aiguillon de la concurrence intermodale n'est pas suffisant pour stimuler des entreprises nationales en situation de monopole de fait et largement subventionnées.
Toutefois, la notion de " candidat autorisé " n'apparaît pas acceptable. Loin d'être une stricte amélioration technique, c'est en fait un changement de nature de la concurrence introduite en 1991 entre les opérateurs de chemins de fer européens.
En effet, sous prétexte de renforcer la concurrence, cette notion nouvelle réduirait les entreprises ferroviaires au rôle de simples exécutants de prestations de services de " traction ". La proposition de directive ne précise nullement quelles seraient alors les modalités de rémunération de ces dernières.
Certes, les entreprises ferroviaires seraient de plein droit des " candidats autorisés ", et vraisemblablement les principaux d'entre eux. Mais cette séparation artificielle entre une pure prestation de " traction " et l'exploitation commerciale des sillons se traduirait automatiquement par un écrémage du marché par les " candidats autorisés " nouveaux venus. Ceux-ci n'assumeraient que le risque commercial, mais nullement le risque industriel du transport ferroviaire.
La marge commerciale sur les sillons les plus lucratifs se trouveraient ainsi partiellement transférée des entreprises ferroviaires vers ce nouveau type d'exploitants. Les obligations des entreprises ferroviaires à l'égard des " candidats autorisés " qui sollicitent leurs services ne sont pas précisées par la proposition de directive. En tous cas, il semble peu probable que les entreprises ferroviaires puissent refuser leurs services sans s'exposer de ce fait à un contentieux pour abus de position dominante.
Cette innovation risquerait de décourager tout investissement nouveau dans le transport ferroviaire, car plus personne n'aurait intérêt à investir : ni le " candidat autorisé ", qui ne serait pas responsable du matériel et du personnel qu'il utilise, ni l'entreprise ferroviaire, qui n'aurait aucune garantie de pouvoir les rentabiliser comme elle l'entend.
Enfin, la distinction entre " candidat autorisé " et entreprise ferroviaire pose un problème d'articulation juridique avec la directive fondatrice de 1991. En effet, cette distinction implique de séparer la prestation commerciale d'offre de transport de la prestation de " traction ". Or, la directive de 1991 ne reconnaît que la notion de sillon ferroviaire, dont l'exploitation englobe les deux aspects commerciaux et techniques.
Sur la sécurité
La sécurité n'est abordée que comme un facteur de distorsion de concurrence et de barrage à l'accès au marché du transport ferroviaire. Cet effet pervers de la préoccupation de sécurité n'est pourtant pas démontré, alors qu'il s'agit sans conteste d'un point fort du transport ferroviaire, qui contribue d'ailleurs à expliquer ses coûts élevés.
A l'inverse, le transport routier tend à externaliser la charge de sa relative insécurité sur les pouvoirs publics, responsables de la prévention et de la répression des infractions, ainsi que sur la société, qui supporte le coût des assurances obligatoires et celui des accidents.
La proposition de confier la responsabilité de la sécurité à une entité distincte du gestionnaire d'infrastructure, de l'entreprise ferroviaire et des " candidats autorisés " risque d'être contre-productive. En effet, c'est parce qu'elle est intégrée à tous les niveaux que la sécurité est assurée si efficacement dans le transport ferroviaire.
Dans l'immédiat, cette proposition obligerait à réviser l'organisation française, qui confie la responsabilité de la sécurité à RFF mais en délègue l'application à la SNCF.
Sur la tarification au coût marginal
La tarification au coût marginal est en soi une bonne idée pour le transport ferroviaire, qui nécessite des investissements particulièrement importants et subit la concurrence d'autres modes de transports qui ne font pas supporter la totalité de leurs coûts à l'usager.
Il n'est pas non plus illégitime d'imposer une certaine harmonisation des pratiques nationales en matière de tarification des infrastructures, car leur hétérogénéité actuelle nuit à l'unité du marché européen du transport ferroviaire : coût complet en Allemagne et Grande-Bretagne, coût marginal strict en Suède.
Toutefois, on peut se demander s'il est prudent d'imposer d'emblée une stricte tarification au coût marginal au transport ferroviaire, sans avoir au préalable appliqué les mêmes principes au transport routier qui lui fait une sévère concurrence. Le Livre blanc sur " des redevances équitables pour l'utilisation des infrastructures " adopte bien une approche multimodale.
Par ailleurs, les règles et modalités de fixation des tarifs proposées sont trop précises pour être compatibles avec le principe de subsidiarité. La Commission le reconnaît implicitement, puisqu'elle admet des aménagements et des cas de dérogations si nombreux qu'ils risquent d'ailleurs de vider le principe de tarification au coût marginal de toute portée concrète.
En particulier, la surtarification autorisée pour les coûts spécifiques de congestion apparaît peu réaliste : après une phase préalable de concertation avec les demandeurs de sillons, le gestionnaire d'infrastructure devrait faire une " déclaration de congestion" en présentant à l'appui un plan de travaux dont le respect conditionnerait son droit à appliquer la surtarification.
Sur la durée d'attribution des sillons
La durée d'un an prévue pour l'attribution des sillons est évidemment trop brève : la remise en jeu incessante de l'ensemble des sillons de chaque réseau national serait un facteur d'incertitude nuisible aux projets commerciaux, et une source de coûts bureaucratiques.
L'extension éventuelle de cette période à cinq ans par des accords-cadres apparaît encore insuffisante : un délai de 15 à 20 ans ne serait pas excessive pour les projets les plus ambitieux.
Ce besoin de stabilité des projets est aussi une exigence d'équité. Ainsi, la liaison Paris-Bruxelles développée par la SNCF et la SNCB a créé un marché nouveau : il ne serait pas juste que le sillon correspondant soit, du jour au lendemain, attribué à un autre opérateur.
Telles sont les considérations qui m'amènent à vous présenter la proposition de résolution dont vous avez le texte sous les yeux.
Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication
M. Jean-Pierre Fourcade :
Une durée d'un an pour l'attribution des sillons ferroviaires et une telle multiplicité de dérogations au principe de tarification au coût marginal me paraissent dénuées de sens.
M. James Bordas :
Je souhaiterais savoir s'il y a en France beaucoup d'autres établissements ferroviaires que la SNCF.
M. Hubert Haenel :
A ma connaissance, à part la SNCF, il n'existe qu'une petite filiale de Vivendi en Bretagne, une ligne de transport de voyageurs entre Nice et Digne et une ligne de frêt dans le Morvan. Mais Vivendi a créé des filiales de transport ferroviaire en Grande-Bretagne, au Bade-Wurtemberg et au Portugal, dans l'idée de disposer d'une expérience suffisante lorsque le monopole de fait de la SNCF sera érodé.
A l'issue du débat, la délégation s'est prononcée à l'unanimité en faveur du dépôt de la proposition de résolution suivante :
Proposition de résolution
Le Sénat,
Vu l'article 88-4 de la Constitution,
Vu la proposition d'acte communautaire E 1163 relative aux transports ferroviaires,
Considérant, à titre liminaire, que ce texte ne contribue pas à engager une véritable politique européenne des transports mais complique le droit en vigueur sans apporter de solutions communautaires aux trois problèmes très concrets du financement des nouvelles infrastructures ferroviaires, de l'interopérabilité lors des passages aux frontières et des congestions ponctuelles des réseaux ferroviaires ;
Considérant que les trois propositions de directives contenues dans ce texte forment un tout dont l'unité logique doit être préservée ;
Considérant qu'imposer à chaque Etat membre un même schéma institutionnel fragmenté pour l'organisation nationale du transport ferroviaire serait contraire au principe de subsidiarité et entraînerait des coûts administratifs disproportionnés ;
Considérant que la concurrence souhaitable au sein du transport ferroviaire doit s'exercer entre les entreprises ferroviaires exclusivement, qui ne sauraient être réduites au rôle de fournisseur d'une simple prestation de " traction " ;
Considérant que la durée maximale de cinq ans envisagée pour l'attribution des capacités des réseaux est insuffisante pour permettre l'amortissement des investissements nécessaires à l'exploitation d'un sillon ferroviaire ;
Considérant que l'harmonisation des conditions de tarification est souhaitable, mais que les modalités envisagées sont trop détaillées, tout en comportant trop d'exceptions ;
Demande en conséquence au Gouvernement :
- de veiller à ce qu'aucune des trois propositions de directives constituant l'acte communautaire E 1163 ne soit adoptée sans décision simultanée sur les deux autres ;
- de veiller à ce que chaque Etat membre, tout en assurant un traitement équitable et non discriminatoire des demandes de capacités, demeure libre d'organiser institutionnellement le transport ferroviaire sur son territoire comme il l'entend ;
- de s'opposer à l'introduction d'une notion de " candidat autorisé " distincte de celle d'entreprise ferroviaire ;
- d'obtenir que la durée maximale d'attribution des sillons par accords-cadres soit sensiblement supérieure à cinq ans ;
- de veiller à ce que chaque Etat membre, tout en respectant des principes communs de tarification au coût marginal, demeure libre de définir et d'appliquer les règles précises de tarification.
La proposition de résolution de M. Hubert Haenel a été publiée sous le n° 389 (1998-1999).
Antenne administrative permanente du Sénat à Bruxelles
Communication de M. Michel Barnier sur la mise en place de l'antenne administrative permanente du Sénat à Bruxelles
Mme Bidard-Reydet, M. Bordas, M. Lanier et moi-même sommes allés, aux côtés du Président du Sénat, inaugurer la semaine dernière l'antenne administrative permanente de notre Assemblée à Bruxelles.
Nous avons à cette occasion rencontré l'Ambassadeur de la France auprès de l'Union européenne, M. Pierre de Boissieu, puis le Président du Parlement européen, M. Gil-Roblès. Deux vice-présidents français du Parlement européen, Mme Nicole Fontaine et M. Jean-Pierre Cot, ont assisté à ce dernier entretien, témoignant ainsi de l'intérêt qu'ils portent à notre initiative.
Si nous avons souhaité rencontrer à la fois l'Ambassadeur et des responsables du Parlement européen, c'est parce que nous avons une conception large du rôle de cette antenne. Il ne s'agit pas seulement d'imiter ce qu'ont déjà fait les Parlements danois et finlandais en chargeant l'un de nos fonctionnaires de faire le lien entre le Sénat et le seul Parlement européen. L'entretien d'une relation constante avec les députés européens sera bien sûr l'un des aspects de sa mission et l'accueil que nous a réservé le Président Gil-Roblès, ainsi que le fait que le Parlement européen ait mis un bureau à la disposition de notre collaborateur, me laisse bien augurer de l'avenir sur ce point.
Mais, si nous voulons obtenir une information rapide, complète et à tous les stades sur les sujets débattus à Bruxelles, nous devons entretenir des relations avec toutes les institutions européennes. Je pense notamment à la Commission ; je pense aussi au Conseil, et tout particulièrement à la Représentation permanente de la France. Sur ce dernier point également, l'Ambassadeur m'a paru fort intéressé par notre initiative et tout à fait prêt à nous aider. Il avait d'ailleurs, avant même notre rencontre, donné des instructions aux différents conseillers de la Représentation permanente pour que ceux-ci réservent le meilleur accueil à notre collaborateur. Il m'a été rapporté que les conseillers s'étaient en effet montrés fort ouverts et coopératifs.
Je crois que chacun a bien compris que la création de cette antenne, qu'a voulue le Président Christian Poncelet, ne témoignait pas d'une quelconque méfiance à l'égard des institutions européennes ni d'un début de remise en cause des responsabilités de chacun.
Il s'agit au contraire de nous permettre de tenir, au sein de ces responsabilités, le rôle qui nous est imparti et qui consiste, en tant qu'élus proches du terrain, à alerter les autorités de l'Union sur les inquiétudes de nos concitoyens, à appeler leur attention sur leurs aspirations.
Ce rôle avait trouvé sa consécration juridique en 1992 avec l'insertion dans la Constitution de l'article 88-4. Il lui manquait une consécration organique, un chaînon faisant le lien entre Paris et Bruxelles, car l'expérience des six années de mise en oeuvre de cet article montre bien que la difficulté essentielle, c'est de lutter contre le temps et d'intervenir vite. Il ne sert à rien d'adopter une résolution remarquable si l'adoption intervient à un moment où la décision est déjà prise à Bruxelles.
Ce chaînon manquant, c'était précisément une antenne administrative installée dans la capitale belge pour entretenir des relations étroites avec chaque institution.
Parce qu'il se rendra chaque semaine au Palais du Luxembourg, le fonctionnaire responsable de cette antenne ne perdra jamais le contact avec les sénateurs. Il connaîtra leur état d'esprit et pourra les informer au plus tôt des sujets débattus, ou susceptibles de l'être, au sein des institutions européennes ainsi que de leur évolution. Ce faisant, les membres du Sénat disposeront enfin de cette matière première, qui leur fait trop souvent défaut et sans laquelle ils ne peuvent véritablement faire bénéficier les responsables européens de leur expérience et de leur qualité d'homme ou de femme de terrain : une information complète et en temps utile.
J'attire votre attention sur le fait que cette conception est en train de faire école. En effet, le Parlement britannique enverra en octobre prochain à Bruxelles un fonctionnaire de la Chambre des Communes dont la mission sera comparable à celle de notre administrateur. Il lui appartiendra également de se rapprocher, non seulement du Parlement européen, mais aussi de la Commission et de la Représentation permanente britannique.