Projet de loi de finances pour 2017 - notes de présentation

MM.Thierry Foucaud et Gérard Longuet, rapporteurs spéciaux

II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE

La loi de refondation du 8 juillet 2013 ^{3

(

*
)} fixe comme objectif la création de 55 000 postes supplémentaires, dont 54 000 dans l'éducation nationale et 1 000 dans l'enseignement technique agricole sur le quinquennat (cf. tableau infra ).

Répartition des 55 000 créations de postes de la mission
« Enseignement scolaire »
(en ETP)

Réforme de la formation initiale	27 000
dont enseignants stagiaires	26 000
dont enseignants titulaires formateurs	1 000
Enseignants titulaires	21 000
dont premier degré (public et privé)	14 000
Scolarisation des enfants de moins de 3 ans	3 000
Renforcement de l'encadrement pédagogique dans les zones difficiles	7 000
Amélioration de l'équité territoriale interacadémique	4 000
dont second degré (public et privé)	7 000
Collèges en difficultés professionnelles et lycées professionnels : lutte contre le décrochage	4 000
Amélioration de l'équité territoriale interacadémique	3 000
Accompagnement des élèves en situation de handicap, conseillers principaux d'éducation, personnels administratifs, médico- sociaux, vie scolaire	6 000
Enseignement technique agricole	1 000
TOTAL	55 000

Source : rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République

A. LA CRÉATION DE 11 802 POSTES BUDGÉTAIRES EN 2017

Comme le montre le tableau ci- dessous, le plafond d'emplois demandé pour 2017 au titre de la mission « Enseignement scolaire » s'élève à 1 022 854 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 1 002 421 ETPT en 2016 (+ 20 433 ETPT).

Facteurs d'évolution du plafond d'emplois 2017

(en ETPT)

	Plafond autorisé 2015	Plafond autorisé 2016	Mesures de transfert 2017	Corrections techniques 2017	Schéma d'emplois	*Dont extension en année pleine du schéma d'emploi 2016*	*Dont schéma d'emploi 2017*	Plafond demandé 2017
Programme 140	327 085	331 924	- 24	- 67	4 378	*2 941*	*1 437*	336 211
Enseignement public 1 ^er degré	327 085	331 924	- 24	- 67	4 378	*2 941*	*1 437*	336 211
enseignants 1 ^er degré	315 570	317 801	- 24	- 83	3 711	2 274	1 437	321 405
enseignants 2nd degré	238	238	0	0	0	0	0	238
enseignants stagiaires	9 745	12 345	0	0	667	667	0	13 012
encadrement	1 532	1 540	0	16	0	0	0	1 556
Programme 141	453 543	457 042	- 264	1 118	3 650	*2 134*	*1 516*	461 546
Enseignement public 2 ^ème degré	453 543	457 042	- 264	1 118	3 650	*2 134*	*1 516*	461 546
enseignants 1 ^er degré	10 524	10 943	3	- 6	0	0	0	10 940
enseignants 2 ^nd degré	374 469	375 656	- 235	1 105	3 139	1 673	1 466	379 665
enseignants stagiaires	11 313	12 976	0	0	394	394	0	13 370
accompagnement	10 253	10 253	0	- 1	0	0	0	10 252
encadrement	16 510	16 003	0	20	0	0	0	16 023
administratifs	30 474	31 211	- 32	0	117	67	50	31 296
Programme 230	37 781	38 544	20	8 533	900	*300*	*600*	47 997
Vie de l'élève	37 781	38 544	20	8 533	900	*300*	*600*	47 997
enseignants stagiaires	303	310	0	0	0	0	0	310
personnels d'accompagnement et de suivi	36 191	36 947	20	8 533	900	300	600	46 400
administratifs	1 287	1 287	0	0	0	0	0	1 287
Programme 139	132 390	133 227	230	0	666	*332*	*334*	134 123
Enseignement privé 1 ^er et 2 ^ème degrés	132 390	133 227	230	0	666	*332*	*334*	134 123
enseignants 1 ^er degré	44 105	42 802	1	164	333	166	167	43 300
enseignants 2 ^nd degré	85 751	87 446	229	193	333	166	167	88 201
enseignants stagiaires	2 534	2 979	0	- 357	0	0	0	2 622
Programme 214	23 760	26 561	76	1 066	0	0	0	27 703
Soutien	23 760	26 561	76	1 066	0	0	0	27 703
enseignants 1 ^er degré	37	37			0			37
enseignants 2 ^nd degré	167	170			0			170
chercheurs et assimilés	5	5			0	0	0	5
personnels d'accompagnement et de suivi	879	879			0	0	0	879
encadrement	1 753	1 755	0	1	0	0	0	1 756
Administratifs	20 919	23 715	76	1 065	0	0	0	24 856
Programme 143	14 987	15 123	-	-	151	108	43	15 274
Enseignement technique agricole	14 987	15 123	-	-	151	108	43	15 274
A administratifs	607	603			2	4	- 2	605
A techniques	489	487			2	2	-	489
B et C administratifs	1 054	1 051			1	3	- 2	1 052
B et C techniques	383	381			-	2	- 2	381
enseignants	12 454	12 601		-	146	97	49	12 747
TOTAL	989 546	1 002 421	38	10 650	9 745	*5 815*	*3 930*	1 022 854

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

11 802 équivalents temps plein (ETP) devraient ainsi être créés en 2017 , selon la répartition suivante :

- sur le programme 140, 4 311 ETP d'enseignants ;

- sur le programme 141, 4 400 ETP d'enseignants du second degré, 150 ETP de personnels administratifs, techniques et de service ;

- sur le programme 230, 1 801 ETP de personnels médico- sociaux, médecins, infirmières, assistantes sociales et accompagnants d'élèves en situation de handicap ;

- sur le programme 139, 500 ETP d'enseignants du premier degré et 500 ETP d'enseignants de second degré ;

- sur le programme 143, 98 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole public et 42 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole privé.

Décomposition du schéma d'emplois 2017

	Prog. 140	Prog. 141	Prog. 230	Prog. 139	Prog. 214	Prog. 143	Mission
Enseignants 1 ^er degré	4 311			500			4 811
Enseignants 2 ^ème degré		4 400		500		140*	5 040
Stagiaires							0
Encadrement							0
Administratifs et techniques		150					150
Accompagnement et suivi			1 801				1 801
TOTAL	4 311	4 550	1 801	1 000	0	140*	11 802

* 25 postes d'auxiliaires de vie scolaire individuel (AVSi) seront également créés sur le programme 143.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Si les schémas d'emplois pour 2016 et 2017 devaient être réalisés, l'objectif de 55 000 créations de postes budgétaires dans l'éducation nationale et l'enseignement technique agricole serait atteint.

Créations de postes par année

(en ETP)

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

B. UNE DÉPENSE SUPPLÉMENTAIRE DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE

Si l'exécution 2015 était marquée par une sous-consommation des crédits de titre 2, celle- ci n'a pas résulté d'une maîtrise volontaire des dépenses de personnel mais d' un montant de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » inférieur aux prévisions .

Ainsi, hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel se sont élevées à 42,57 milliards d'euros, soit un niveau supérieur de 53,5 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances .

Hors contribution au CAS « Pensions », depuis 2012 le montant des crédits de titre 2 inscrits en loi de finances s'est avéré systématiquement insuffisant nécessitant l'ouverture de crédits supplémentaires en fin d'année. En moyenne , ce dépassement s'est élevé à près de 119 millions d'euros entre 2012 et 2015.

Prévision en loi de finances initiale et consommation des crédits de personnel hors contribution au CAS « Pensions »

	2012	2013	2014	2015
LFI	40 447,00	41 240,95	41 692,00	42 513,65
Exécution	40 551,00	41 339,11	41 911,40	42 567,19
Ecart	104,00	98,16	219,40	53,54

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données Cour des comptes

C'est pourquoi votre rapporteur spécial considère que l'augmentation des dépenses de personnel prévue en 2017, qui devrait atteindre près de 3 milliards d'euros, n'est pas soutenable .

En 2015, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a ainsi refusé d'apposer son visa sur le recrutement d'enseignants stagiaires à la rentrée 2015 dans le premier degré considérant que « ces recrutements, qui ne sont soutenables, ni en termes de schéma d'emplois, ni en termes de crédits ».

C. DES CRÉATIONS DE POSTES DONT IL CONVIENT EN OUTRE DE NUANCER LA RÉALITÉ SUR LE TERRAIN

Si l'ensemble des créations de postes prévues dans le présent projet de loi de finances étaient réalisées, l'objectif de 55 000 créations de postes dans l'enseignement scolaire serait atteint fin 2017.

Sans contester ces chiffres, plusieurs précisions nécessitent d'être apportées, dans la mesure où la réalité de ces créations de postes n'est pas toujours perçue sur le terrain.

Tous ces postes n'ont tout d'abord pas vocation à être pourvus par des enseignants. Leur répartition était d'ailleurs précisée dans la loi de refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013.

Dans l'éducation nationale, 26 000 créations de postes concerneront des enseignants stagiaires, 1 000 postes ont vocation à être pourvus par des enseignants- formateurs, 21 000 par des enseignants titulaires (dont 14 000 dans le premier degré et 7 000 dans le second degré) et 6 000 postes seront consacrés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap, à la prévention et à la sécurité, à l'accompagnement des élèves, au suivi médical et social et à l'amélioration du pilotage des établissements et des services académiques.

Ces créations de postes, comptabilisées en équivalents temps plein (ETP), ne veulent en outre rien dire du temps effectivement passé devant élèves . Les enseignants stagiaires, qui comptent pour près de la moitié du total des créations de postes, ne passent que la moitié de leur temps en classe, le reste étant consacré à leur formation .

Par ailleurs, la création de postes budgétaires ne signifie pas que ces postes ont effectivement été pourvus, faute d'un nombre suffisant de candidats disposant d'un niveau suffisant, même revu à la baisse. Ainsi, certains présidents de jurys du Capes reconnaissent avoir pris en compte le nombre important de postes ouverts dans la détermination du seuil d'admissibilité, voire d'admission.

Bruno Blanckeman, président du jury du Capes externe de lettres rappelle ainsi que « le jury a donc opté pour un recrutement ouvert - barre d'admissibilité à 6,5/20 - mais qui demeure, autant que faire se peut en pareilles circonstances, sélectif - barre d'admission à 7,5/20 -, seule marge d'affirmation possible de son identité de concours » ^{4

(
*
)} .

Francis Goullier, président du jury du Capes d'allemand, souligne pour sa part que « le jury a décidé de donner à un maximum de candidats la possibilité de faire valoir les compétences acquises et la qualité de leur formation lors des épreuves orales. Ainsi, respectivement 83 % et 88 % des candidats ayant composé à l'écrit ont été déclarés admissibles » ^{5

(

*
)} .

Comme le montre le tableau ci-dessous, entre 2012 et 2015, 27 553 postes ont été pourvus pour 31 627 postes créés, soit un écart de 4 075 postes.

Bilan des créations de postes budgétaires depuis 2012

(en ETP)

	Créations prévues en LFI	Créations réalisées
2012	4 326	4 068
2013	9 076	5 159
2014	8 804	8 720
2015	9 421	9 606
2016	10 711	Résultat au printemps 2017
2017	11 662	Résultat au printemps 2018
Total période	54 000

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Si cet écart peut être compensé les années suivantes et a vocation à être comblé par le recours à des contractuels et aux heures supplémentaires, il est indéniable que certaines disciplines connaissent d'importantes difficultés de recrutement . 1 104 postes n'ont ainsi pas été pourvus sur les 7 097 postes ouverts aux concours externe du Capes en 2016 (cf. tableau infra ).

Ces difficultés de recrutement concernent en outre les disciplines les plus fondamentales telles que les lettres modernes et classiques (399 postes non pourvus sur 1 546), les mathématiques (306 postes non pourvus sur 1 440) ou encore les langues étrangères (196 postes non pourvus en allemand sur 345 et 170 en anglais sur 1 225).

Données statistiques du concours externe du CAPES 2016

Sections et options	Postes	Inscrits	Présents	Admissibles	Admis	Admis/présents
Arts plastiques	242	1 758	1 052	517	242	23,00%
Éducation musicale et chant choral	165	357	243	177	132	54,32%
Histoire et géographie	700	5 333	3 094	1 512	700	22,62%
Langues vivantes étrangères : allemand	345	618	358	254	149	41,62%
Langues vivantes étrangères : anglais	1 225	4 292	2 641	1 603	1 055	39,95%
Langues vivantes étrangères : arabe	4	275	101	12	4	1,45%
Langues vivantes étrangères : chinois	16	173	112	35	16	14,29%
Langues vivantes étrangères : espagnol	462	2 978	1 882	1 006	462	24,55%
Lettres option lettres classiques	230	233	123	101	68	55,28%
Lettres option lettres modernes	1 316	3 515	1 937	1 469	1 079	55,70%
Mathématiques	1 440	5 365	2 251	1 868	1 134	50,38%
Philosophie	110	1 676	972	271	110	11,32%
Physique-chimie	302	2 248	1 117	669	302	27,04%
Sciences de la vie et de la Terre	420	2 860	1 587	806	420	26,47%
Sciences économiques et sociales	120	2 039	741	233	120	16,19%

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Lorsqu'ils sont pourvus, ces postes ne sont pas toujours occupés par des titulaires .

Ainsi, les 2 150 postes supplémentaires d'assistants d'éducation supplémentaires en 2016 ont été pris en compte dans l'objectif de 55 000 créations de postes supplémentaires , alors que ces postes ont tous vocation à être occupés par des contractuels.

De même, 4 251 postes supplémentaires d'accompagnants aux élèves en situation de handicap, au sein de l'éducation nationale, et 195 postes d'assistants de vie scolaire individuels et d'assistants d'éducation, au sein de l'enseignement technique agricole, ont été comptabilisés dans les 55 000 créations de postes supplémentaires bien que ceux-ci soient destinés à des personnels sous contrat.

Par ailleurs, faute de recrutements suffisants par les concours, certaines académies n'ont d'autre choix que de recourir à des enseignants contractuels pour répondre aux besoins d'enseignement de leurs établissements. Comme le montre le tableau infra , les disciplines ayant le plus recours aux contractuels sont celles pour lesquelles les rendements des concours sont les plus faibles (mathématiques, langues vivantes étrangères, lettres, etc.). Au total, selon le ministère, 7 000 postes sur les 54 000 créations de postes dans l'éducation nationale devraient être pourvus par des contractuels.

Principales disciplines de recrutements de contractuels

(en équivalents temps plein année scolaire)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Dans un rapport de 2014 ^{6

(

*
)} , l'inspection générale de l'éducation et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche soulignaient les importantes limites du recours accru aux personnels contractuels, en particulier pour pallier la faiblesse des recrutements d'enseignants .

Selon ce rapport, les procédures suivies varient d'un rectorat à l'autre : recrutement sur CV et entretien individuel avec un inspecteur ou simple contact téléphonique .

Les niveaux exigés peuvent également varier en fonction de l'importance du déficit de recrutement. Certains candidats peuvent être retenus malgré un avis défavorable des corps d'inspection , l'objectif consistant parfois davantage à assurer une présence qu'à proposer un véritable enseignement disciplinaire .

Une fois recrutés, il est généralement demandé à ces personnels de faire classe dans l'urgence, sans réelle formation préalable . Votre rapporteur spécial considère, ainsi qu'il l'a indiqué dans son rapport sur les heures supplémentaires dans le second degré, qu'une réflexion sur le temps de travail des enseignants, en particulier dans le second degré, devrait avoir lieu afin d'éviter un recours démesuré aux personnels contractuels dont les niveaux peuvent s'avérer très en deçà de ceux attendus d'enseignants.

Enfin, une tendance à l'augmentation du nombre de démissions peut être constatée depuis 2012, en particulier parmi les enseignants stagiaires .

Dans le premier degré, le taux de démission est ainsi passé de 1,08 % pour l'année scolaire 2012-2013 (65 démissions pour 6 015 recrutements) à 3,18 % pour l'année scolaire 2015-2016 (434 démissions pour 13 629 recrutements).

Le second degré est confronté à un phénomène comparable, le taux de démission des enseignants stagiaires passant de 1,67 % pour l'année scolaire 2012-2013 à 2,48 % pour l'année scolaire 2015-2016.

Évolution des démissions depuis 2012

	Enseignants du 1 ^er degré				Enseignants du second degré
	Recrutements à la rentrée scolaire	Nombre de démissions			Recrutements à la rentrée scolaire	Nombre de démissions
	Recrutements à la rentrée scolaire	Stagiaires	Taux de démission des stagiaires / au recrutement	Titulaires	Recrutements à la rentrée scolaire	Stagiaires	Taux de démission des stagiaires / au recrutement	Titulaires
Année scolaire 2015-2016	13 629	434	3,18 %	539	14 963	371	2,48 %	641
Année scolaire 2014-2015	16 372	298	1,82 %	453	19 313	335	1,73 %	404
Année scolaire 2013-2014	8 204	99	1,21 %	342	13 110	141	1,08 %	372
Année scolaire 2012-2013	6 015	65	1,08 %	299	10 496	120	1,14 %	416
Total	44 220	732	1,66 %	992	57 882	967	1,67 %	1 833

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

* ³ Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* ⁴ Rapport du jury de Capes 2015 de lettres, options modernes et classiques, présenté par M. Bruno Blanckeman, professeur des universités, président du jury.

* ⁵ Rapport du jury de Capes 2015 d'allemand, présenté par M. Francis Goullier, inspecteur général de l'éducation nationale, président du jury.

* ⁶ Inspection générale de l'éducation et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, L'accueil, la gestion et la formation des personnels contractuels, avril 2014.