Mission "Enseignement scolaire"

MM.Thierry Foucaud et Gérard Longuet, rapporteurs spéciaux

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
  SUR LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
  
• PREMIÈRE PARTIE
  ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
  
  • I. ANALYSE DES CRÉDITS 2017 DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »
    
    • A. UNE AUGMENTATION DE PLUS DE 4 % DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2017
      
    • B. UNE CROISSANCE DES CRÉDITS RÉSULTANT POUR L'ESSENTIEL, CETTE ANNÉE ENCORE, DE L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL
      
  • II. ANALYSE PAR PROGRAMME
    
    • A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ » RÉSULTANT D'UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE 1,3 MILLIARD D'EUROS EN 2017
      
      • 1. La création de 4 311 postes d'enseignants dans le premier degré public en 2017
        
      • 2. Des mesures de revalorisation salariale permettant un rééquilibrage partiel en faveur du premier degré
        
    • B. UNE AUGMENTATION DE LA DÉPENSE EN FAVEUR DU SECOND DEGRÉ PUBLIC DE PRÈS DE 1,2 MILLIARD D'EUROS EN 2017
      
      • 1. Une hausse des crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » résultant d'une augmentation massive des dépenses de titre 2
        
      • 2. Des dépenses d'intervention en forte diminution, en lien avec le calendrier d'acquisition des manuels scolaires conformes aux nouveaux programmes
        
    • C. UN NIVEAU DE CRÉDITS DU PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE » REFLÉTANT LA MISE EN oeUVRE DU PLAN EN FAVEUR DE LA JEUNESSE ET L'AUGMENTATION DE LA DOTATION DU FONDS DE SOUTIEN AUX ACTIVITÉS PÉRISCOLAIRES
      
      • 1. Le plan en faveur de la jeunesse se traduira par un coût estimé à 72 millions d'euros en 2017
        
      • 2. Un niveau de dotation du fonds de soutien au développement des activités périscolaires dont la budgétisation apparaît, cette année, plus sincère
        
      • 3. Une diminution des crédits consacrés aux emplois d'avenir professeur liée à l'extinction progressive de ce dispositif
        
    • D. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS » PORTÉE PAR L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DU FORFAIT D'EXTERNAT
      
    • E. PROGRAMME SUPPORT DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE », LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE » VERRA SES CRÉDITS GLOBALEMENT STABILISÉS EN 2017
      
      • 1. Une baisse des dépenses d'investissement en trompe-l'oeil
        
      • 2. Des dépenses d'intervention en diminution en lien avec la baisse de la dotation en faveur des bourses de service public
        
    • F. L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : UN ENSEIGNEMENT ORIGINAL ENREGISTRANT DES RÉSULTATS POSITIFS EN MATIÈRE D'INSERTION PROFESSIONNELLE
      
      • 1. Une augmentation des crédits du programme 143 « Enseignement technique agricole » pour la septième année consécutive
        
      • 2. Une poursuite des efforts de maîtrise des dépenses
        
      • 3. Des résultats en termes de réussite aux examens et d'insertion professionnelle satisfaisants dans un contexte de persistance du chômage des jeunes
        
• DEUXIÈME PARTIE
  OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
  GÉRARD LONGUET
  
  
  • I. UN SYSTÈME SCOLAIRE PARMI LES PLUS INÉGALITAIRES DE L'OCDE ET DONT LES RÉSULTATS NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES MOYENS QUI LUI SONT CONSACRÉS
    
    • A. UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DES APPRENTISSAGES FONDAMENTAUX
      
    • B. UN SYSTÈME ÉDUCATIF FRANÇAIS QUI MAINTIENT VOIRE AGGRAVE LES INÉGALITÉS SOCIALES
      
    • C. UNE AUGMENTATION CONTINUE DES MOYENS CONSACRÉS À L'ÉDUCATION DEPUIS PLUS DE TRENTE ANS
      
  • II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE
    
    • A. LA CRÉATION DE 11 802 POSTES BUDGÉTAIRES EN 2017
      
    • B. UNE DÉPENSE SUPPLÉMENTAIRE DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE
      
    • C. DES CRÉATIONS DE POSTES DONT IL CONVIENT EN OUTRE DE NUANCER LA RÉALITÉ SUR LE TERRAIN
      
  • III. UNE AUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE ÉGALEMENT LIÉE À DES MESURES DE REVALORISATION
    
    • A. UNE MISE EN oeUVRE DU PROTOCOLE « PARCOURS PROFESSIONNELS, CARRIÈRES ET RÉMUNÉRATIONS » SE TRADUISANT PAR UN COÛT DE PLUS DE 787 MILLIONS D'EUROS EN 2017
      
    • B. UN EFFORT EN FAVEUR DU PREMIER DEGRÉ QU'IL CONVIENT DE SALUER
      
      • 1. Une rémunération des enseignants du premier degré français inférieure à la moyenne de l'OCDE malgré un temps d'enseignement plus élevé
        
      • 2. La revalorisation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE)
        
  • IV. LE DÉPLOIEMENT DU PLAN NUMÉRIQUE : UNE DÉPENSE DE PLUS DE 190 MILLIONS D'EUROS MAJORITAIREMENT PORTÉE PAR DES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR
    
  • V. LA POURSUITE DU PROJET SIRHEN : UNE FUITE EN AVANT COÛTEUSE POUR LES FINANCES PUBLIQUES
    
  • VI. UNE AUGMENTATION CONTESTABLE DES SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC AU PROFIT DES OPÉRATEURS
    
  • VII. UNE POURSUITE BIENVENUE DE L'EFFORT EN FAVEUR DE L'INCLUSION DES ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP
    
• TROISIÈME PARTIE
  OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
  THIERRY FOUCAUD
  
  • 1. Un objectif de 55 000 créations de postes nécessaire mais insuffisant dans un contexte d'accroissement du nombre d'élèves et qui peine à être atteint en termes de postes effectivement pourvus
    
  • 2. Une revalorisation des rémunérations et des carrières bienvenue mais tardive et qui ne devrait pas permettre d'améliorer de manière significative l'attractivité du métier d'enseignant, notamment en début de carrière
    
  • 3. Le plan en faveur de la jeunesse : un effort budgétaire significatif pour l'accompagnement des jeunes mais dont les crédits ont été minorés à l'Assemblée nationale
    
  • 4. Une dotation en faveur de la formation continue des enseignants très en-deçà des besoins
    
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES
  PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  
• EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
  
  • ARTICLE 55 octies (nouveau)
    (Art. 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République et 32 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014)
    
    Pérennisation du bénéfice des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires pour les communes dérogeant à l'organisation de la semaine scolaire
    
  • ARTICLE 55 nonies (nouveau)
    
    
    Création d'un dispositif de bonification indiciaire pour les enseignants bi-admissibles
    
• LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
  
• ANNEXE - PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
SUR LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

PREMIÈRE PARTIE
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

I. ANALYSE DES CRÉDITS 2017 DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE »

A. UNE AUGMENTATION DE PLUS DE 4 % DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2017

(en millions d'euros)

Hors fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2017, hors fonds de concours et attributions de produits, la mission « Enseignement scolaire » sera dotée de plus de 70 milliards d'euros en AE et comme en CP, soit une augmentation d'environ 3 milliards d'euros par rapport à 2016 (+ 4,53 % en AE et + 4,46 % en CP).

L'ensemble des six programmes de la mission seront concernés par cette hausse, à l'exception du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale », dont les AE diminuent de 18 millions d'euros.

Hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », la mission sera dotée de plus de 50 milliards d'euros en AE comme en CP , soit une hausse de plus de 2 milliards d'euros par rapport à 2016.

Crédits de la mission « Enseignement scolaire »
hors contribution au CAS « Pensions »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Votre rapporteur spécial Gérard Longuet estime que le dépassement de près de 1,6 milliard d'euros du plafond fixé pour l'annuité 2017 par la loi de programmation des finances publiques ^{1 ( * )} à hauteur de 48,19 milliards d'euros pose la question de la soutenabilité de la dépense.

Ce risque est d'autant plus élevé que les dépenses de titre 2, qui représentent plus de 90 % des crédits de la mission « Enseignement scolaire », font l'objet d'un d'une surconsommation systématique depuis 2012 hors contribution au CAS « Pensions », à hauteur de 119 millions d'euros en moyenne.

Dans son analyse de l'exécution budgétaire 2015, la Cour des comptes notait ainsi qu' « en dehors des leviers de gestion de la ressource humaine, le MENESR ne peut agir pour rationaliser la dépense que sur des faibles montants, de l'ordre de 0,8 Md€, dont 0,2 Md€ sont alloués aux opérateurs. Ce constat devrait inciter le ministère à identifier clairement les leviers d'action structurels qui lui permettraient de véritablement maîtriser sa dépense sur le titre 2 hors CAS Pensions et sur le hors titre 2 ». Votre rapporteur spécial regrette par conséquent que le Gouvernement ait fait le choix inverse de poursuivre l'augmentation massive des dépenses de personnel de la mission « Enseignement scolaire ».

B. UNE CROISSANCE DES CRÉDITS RÉSULTANT POUR L'ESSENTIEL, CETTE ANNÉE ENCORE, DE L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL

Évolution des crédits de la mission « Enseignement scolaire » par nature

(en millions d'euros)

Note : la diminution des dépenses d'investissement est principalement liée à une mesure de transfert (cf. infra ).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2017, les dépenses de personnel de la mission « Enseignement scolaire » augmenteront de manière significative (+ 4,73 %), passant de 62 milliards d'euros en 2016 à près de 65 milliards d'euros, soit une augmentation en volume de près de 3 milliards d'euros.

Hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de titre 2 s'élèveront à près de 45 milliards d'euros (+ 3,6 %). Les dépenses hors titre 2 augmentent quant à elles de 2 % en AE et de 2,4 % en CP. Les principaux facteurs d'évolution de la masse salariale sont les suivants :

- l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2016 (+ 178 millions d'euros) et le schéma d'emplois 2017 (+ 121,6 millions d'euros) ;

- les mesures catégorielles (+ 730,3 millions d'euros, dont 475 millions d'euros au titre de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations) ;

- les mesures générales (+ 372,1 millions d'euros, dont 352,5 millions d'euros au titre de la revalorisation du point d'indice) ;

- le glissement-vieillesse-technicité (GVT) solde (+ 269,1 millions d'euros, résultant d'un GVT positif de 681,90 millions d'euros et d'un GVT négatif de - 412,90 millions d'euros).

Facteurs d'évolution de la masse salariale
(hors contribution au CAS « Pensions »)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Contribution au CAS « Pensions » comprise, le coût des schémas d'emplois 2016 et 2017 s'élèvera à près de 587 millions d'euros.

Les dépenses de titre 2 représenteront près de 93 % du total des dépenses de la mission « Enseignement scolaire ».

Répartition des CP de la mission « Enseignement scolaire » par nature

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La diminution des dépenses d'investissement à hauteur de 28,5 millions d'euros en AE et de 59,9 millions d'euros en CP résulte pour l'essentiel d'une mesure de périmètre (cf. analyse du programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale »).

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. UNE PROGRESSION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 140 « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ » RÉSULTANT D'UNE HAUSSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL DE 1,3 MILLIARD D'EUROS EN 2017

En 2017, les crédits du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré » progresseront fortement, passant de 20,2 milliards d'euros à 21,5 milliards d'euros (+ 6,6 %).

L'ensemble des actions, à l'exception de l'action 04 « Formation des personnels enseignants », seront concernées par cette hausse.

Évolution des crédits du programme 140

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation des crédits du programme 140 résulte principalement d'une augmentation des dépenses de personnel (+ 1,3 milliard d'euros) ainsi que, dans une moindre mesure, des dépenses de fonctionnement (+ 5 millions d'euros).

Évolution des crédits du programme 140 par nature

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

1. La création de 4 311 postes d'enseignants dans le premier degré public en 2017

Le présent projet de loi de finances prévoit la création de 4 311 postes dans le premier degré public en 2017. Pour la première fois depuis 2013, ces créations de postes n'ont vocation à concerner que des enseignants titulaires . Si ce schéma d'emploi était réalisé, 23 639 postes auront été créés au total depuis 2012 .

Contribution au CAS « Pensions » comprise, les schémas d'emplois 2016 et 2017 se traduiront par une dépense supplémentaire d'environ 228 millions d'euros .

2. Des mesures de revalorisation salariale permettant un rééquilibrage partiel en faveur du premier degré

Le montant de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves versée aux enseignants du premier degré exerçant dans les écoles maternelles et élémentaires, qui s'élevait à 400 euros par an depuis 2013, a été aligné sur celui l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE) versée aux enseignants du second degré, à hauteur de 1 200 euros par an.

Cette mesure, qui bénéficiera à plus de 308 000 enseignants, se traduira par un coût en 2017 de près de 258,3 millions d'euros pour le programme 140.

Par ailleurs, contribution au CAS « Pensions » comprise, le coût de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » porté par le programme 140 s'élèvera à 319 millions d'euros en 2017 (cf. infra ).

Enfin, le coût de la revalorisation du point d'indice en 2017 s'élèvera à 228,7 millions d'euros .

B. UNE AUGMENTATION DE LA DÉPENSE EN FAVEUR DU SECOND DEGRÉ PUBLIC DE PRÈS DE 1,2 MILLIARD D'EUROS EN 2017

Les crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » s'élèveront en 2017 à 32,4 milliards d'euros en AE comme en CP, soit une progression de près de 1,2 milliard d'euros par rapport à 2016 (+ 3,7 %).

Évolution des crédits du programme 141

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

1. Une hausse des crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » résultant d'une augmentation massive des dépenses de titre 2

La hausse des crédits du programme 141 résulte exclusivement d'une augmentation des dépenses de personnel (+ 1,2 milliard d'euros).

Le schéma d'emplois pour 2017 du programme 141 prévoit la création de 4 550 postes en 2017 , dont 4 400 postes d'enseignants titulaires et 150 postes de personnels administratifs, techniques et de service.

Le coût des schémas d'emplois 2016 et 2017, contribution au CAS « Pensions » incluse, est estimé à 185,2 millions d'euros .

Le coût de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations », contribution au CAS « Pensions » incluse, est estimé à 371,2 millions d'euros .

Enfin, la revalorisation du point d'indice en 2017 se traduira par une hausse des dépenses de titre 2 s'élevant à 259,5 millions d'euros .

2. Des dépenses d'intervention en forte diminution, en lien avec le calendrier d'acquisition des manuels scolaires conformes aux nouveaux programmes

La forte diminution des dépenses d'intervention (- 44,3 millions d'euros) tient notamment à la baisse des crédits consacrés au financement des nouveaux manuels scolaires, une partie d'entre eux ayant déjà été acquise l'an dernier.

En effet, conformément aux dispositions de l'article L. 211-8 du code de l'éducation, l'État a la charge des « dépenses de fonctionnement à caractère directement pédagogique dans les collèges, les lycées et les établissements d'éducation spéciale, dont celles afférentes aux ressources numériques, incluant les contenus et les services, spécifiquement conçues pour un usage pédagogique, ainsi que de la fourniture des manuels scolaires dans les collèges, les établissements publics locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricole [...] et les établissements d'éducation spéciale et des documents à caractère pédagogique à usage collectif dans les lycées professionnels ».

En 2016, une dotation de 125,7 millions d'euros avait été prévue au titre de l'acquisition de manuels conformes aux nouveaux programmes qui sont entrés en vigueur à compter de la rentrée scolaire 2016. En 2017, l'acquisition de nouveaux manuels concernera les langues (hors LV2 en 5 ^e ), de sciences (hors 6 ^e ) et de langues et cultures de l'antiquité. Le montant de la dotation est ainsi fixé à 83,1 millions d'euros .

Évolution des crédits du programme 141 par nature

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

C. UN NIVEAU DE CRÉDITS DU PROGRAMME 230 « VIE DE L'ÉLÈVE » REFLÉTANT LA MISE EN oeUVRE DU PLAN EN FAVEUR DE LA JEUNESSE ET L'AUGMENTATION DE LA DOTATION DU FONDS DE SOUTIEN AUX ACTIVITÉS PÉRISCOLAIRES

Le programme 230 « Vie de l'élève » constitue un programme d'appui à la scolarité. Il rassemble les actions destinées, d'une part, à « améliorer le climat scolaire et favoriser l'apprentissage de la responsabilité et de la citoyenneté » et, d'autre part , « à promouvoir la santé des élèves et à améliorer leur qualité de vie ».

Évolution des crédits du programme 230

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2017, ce programme sera doté de plus de 5 milliards d'euros en AE (+ 4,78 %) et en CP (+ 4,42 %) .

Cette hausse résulte à la fois d'une augmentation des dépenses de titre 2 (+ 81,3 millions d'euros) et d'un accroissement significatif des dépenses d'intervention (+ 152 millions d'euros en AE et + 135 millions d'euros en CP).

Les crédits de l'action 04 « Action sociale » connaissent ainsi une progression importante par rapport à 2016, passant de 751,6 millions d'euros en AE comme en CP à 837 millions d'euros (+ 85,4 millions d'euros).

Évolution des crédits du programme 230 par nature

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

1. Le plan en faveur de la jeunesse se traduira par un coût estimé à 72 millions d'euros en 2017

La mise en oeuvre du plan en faveur de la jeunesse , dont les principales mesures ont été annoncées par le Premier ministre en avril 2016, se traduira par un coût estimé à 72 millions d'euros en 2017, selon la répartition suivante :

- 39,4 millions d'euros au titre de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) créée par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ^{2 ( * )} (cf. encadré infra ) ;

- 25 millions d'euros au titre de la revalorisation des bourses de lycée ;

- 7,5 millions d'euros au titre de la prime de reprise d'études (cf. encadré infra ).

2. Un niveau de dotation du fonds de soutien au développement des activités périscolaires dont la budgétisation apparaît, cette année, plus sincère

La dotation du fonds de soutien au développement des activités périscolaires s'élèvera à 373 millions d'euros, soit une hausse de 54 millions d'euros par rapport à 2016.

Les concours apportés par ce fonds comportent deux volets :

- une aide forfaitaire d'un montant de 50 euros par élève versée à l'ensemble des communes ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires ;

- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et de Saint Pierre et Miquelon bénéficiant de la quote-part de la dotation d'aménagement, pour la collectivité de Saint Martin ainsi que pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible » ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » en 2012 ou en 2013.

Le montant de la dotation inscrite en 2016 (319 millions d'euros) reposait sur une hypothèse de 80 % des communes couvertes par un PEDT. Or, à la rentrée 2015, 82 % des communes avaient déjà signé un tel document. Ce montant apparaissait par conséquent significativement sous-budgété .

Le montant prévu pour 2017 semble, à cet égard, plus sincère .

Dans le cadre d'un groupe de travail commun aux commissions des finances et de la culture, de l'éduction et de la communication du Sénat, vos rapporteurs spéciaux s'attacheront, dans le courant de l'année 2017, à établir un bilan de la réforme des rythmes scolaires tant sur le plan financier que pédagogique.

3. Une diminution des crédits consacrés aux emplois d'avenir professeur liée à l'extinction progressive de ce dispositif

Les crédits consacrés aux emplois d'avenir professeur (EAP) connaîtront une diminution par rapport à 2016 (- 14,5 millions d'euros), ce dispositif ayant vocation à être progressivement remplacé par des contrats d'apprentis professeurs à destination des étudiants qui s'engagent à se présenter aux concours de l'enseignement. La dotation prévue pour 2017 couvre, d'une part, la prise en charge de la rémunération de 1 632 emplois d'avenir professeur en moyenne annuelle, correspondant aux seuls étudiants actuellement titulaires d'un contrat et sollicitant un renouvellement de ce dernier et, d'autre part, la prise en charge des bourses de service public versées à ces étudiants en complément de la rémunération au titre de leur contrat et des bourses sur critères sociaux.

D. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 139 « ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉS » PORTÉE PAR L'AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DU FORFAIT D'EXTERNAT

Les crédits du programme 139 « Enseignement privé du premier et du second degrés » progresseront en 2017 de 3,21 %, atteignant 7,4 milliards d'euros en AE comme en CP (+ 231 millions d'euros).

L'essentiel de cette hausse est porté par l'augmentation de la masse salariale (+ 202 millions d'euros).

1 000 postes seront créés en 2017 dans l'enseignement privé, dont 500 postes d'enseignants dans le premier degré et 500 postes d'enseignants dans le second degré . Le coût des schémas d'emplois 2016 et 2017 est estimé, contribution au CAS « Pensions » incluse, à 10,4 millions d'euros.

Les enseignants du premier degré privé bénéficieront comme leurs collègues du public de l'augmentation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves, pour une dépense de 45,2 millions d'euros.

Par ailleurs, le coût des principales mesures générales est estimé à 145,2 millions d'euros (dont 72,5 millions d'euros au titre de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » et 72,9 millions d'euros au titre de la revalorisation du point d'indice).

L'augmentation des crédits de l'action 09 « Fonctionnement des établissements » est liée à la hausse du forfait d'externat (+ 19,8 millions d'euros) afin de tenir compte de différents facteurs : l'accroissement prévisionnel des effectifs à la rentrée scolaire 2016, l'évolution de leur répartition entre les différentes formations, la revalorisation des taux au regard des variations de rémunération et des taux d'encadrement des personnels non enseignants et l'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique.

Évolution des crédits du programme 139

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Évolution des crédits du programme 139 par nature

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

E. PROGRAMME SUPPORT DE LA MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE », LE PROGRAMME 214 « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE L'ÉDUCATION NATIONALE » VERRA SES CRÉDITS GLOBALEMENT STABILISÉS EN 2017

En 2017, les crédits du programme 214 progresseront de 1,72 % en AE, à 2,18 milliards d'euros, et seront quasi constants en CP (+ 0,46 %).

Évolution des crédits du programme 214 à structure courante

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Si les dépenses de personnel augmentent de 73 millions d'euros en AE comme en CP (+ 5 %), les dépenses d'investissements (titre 5) et d'intervention (titre 6) connaissent une évolution contraire.

1. Une baisse des dépenses d'investissement en trompe-l'oeil

La diminution des dépenses d'investissement à hauteur de - 28,5 millions d'euros en AE (- 54,27 %) et de - 59,9 millions d'euros en CP (- 63,85 %) résulte dans une large mesure d'un changement de périmètre . En effet, les crédits consacrés aux constructions scolaires en outre-mer (essentiellement à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie), qui représentaient un montant de 37,1 millions d'euros en AE et de 65,4 millions d'euros en CP en 2016, ont été transférés vers le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer ». Ces crédits devraient cependant faire l'objet d'une rétrocession vers le programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » en cours de gestion par décret de transfert.

Hors mesure de périmètre, les dépenses d'investissement augmenteront de 57 millions d'euros en AE et de 17 millions d'euros en CP.

Évolution des dépenses d'investissement

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

À structure constante, les crédits du programme 214 augmenteront donc à hauteur de 5,7 % en AE (+ 122,8 millions d'euros) et de 4 % en CP (+ 87 millions d'euros) .

2. Des dépenses d'intervention en diminution en lien avec la baisse de la dotation en faveur des bourses de service public

La diminution des dépenses d'intervention à hauteur de 10,2 millions d'euros en AE comme en CP résulte d'une baisse du montant de la dotation en faveur des bourses de service public , qui s'élèvera à 4 millions d'euros en 2016, contre 11,6 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2016. Ces bourses seront versées aux 1 632 emplois d'avenir professeurs (EAP) en poste en 2015-2016 et ayant sollicité le renouvellement de leur contrat en 2016-2017. La baisse de la dotation en faveur de ce dispositif tient compte de son remplacement par celui des contrats d'apprentis professeurs .

Évolution des crédits du programme 214 par nature

(en millions d'euros)

Note : la diminution des dépenses d'investissement est principalement liée à une mesure de transfert (cf. supra ).

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

F. L'ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE : UN ENSEIGNEMENT ORIGINAL ENREGISTRANT DES RÉSULTATS POSITIFS EN MATIÈRE D'INSERTION PROFESSIONNELLE

1. Une augmentation des crédits du programme 143 « Enseignement technique agricole » pour la septième année consécutive

En 2017, les crédits du programme 143 s'élèveront à 1,42 milliard d'euros en AE comme en CP (+ 35,1 millions d'euros par rapport à 2016, soit une augmentation de + 4,6 %).

Évolution des crédits du programme 143

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

L'augmentation des crédits du programme 143 résulte pour l'essentiel de l'augmentation des dépenses de titre 2 (+ 26,3 millions d'euros par rapport à 2016). Cette hausse et liée à l'effet du schéma d'emploi (+ 140 ETP), de l'extension en année pleine des créations d'emplois des années précédentes et de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations ».

L'augmentation des dépenses de titre 6 (+ 8,6 millions d'euros) est due à hauteur de 6,92 millions d'euros à la prise en compte de la revalorisation des barèmes et à la réforme de la règlementation des bourses sur critères sociaux de l'enseignement secondaire ainsi qu'à la mise en oeuvre du plan en faveur de la jeunesse.

Évolution des crédits du programme 143 par nature

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Une poursuite des efforts de maîtrise des dépenses

Le coût unitaire de formation par élève pour l'État dans les lycées publics devrait s'élever en 2017 à 9 590 euros, soit un écart de + 100 euros à la cible pour 2017 (9 490 euros).

Évolution du coût unitaire de formation par élève pour l'État

Source : projet annuel de performances pour 2017

Cette différence résulte de l'augmentation des effectifs ainsi que des décisions gouvernementales qui ont eu un impact sur la masse salariale (protocole PPCR et augmentation du point d'indice).

Les efforts menés ces dernières années ont cependant permis de limiter cette augmentation. Par apport à 2016, une diminution devrait même être constatée. Ces efforts visent en particulier à limiter le nombre d'heures effectuées devant des groupes de dix élèves ou moins .

Taux d'heures d'enseignement devant des groupes de 10 élèves ou moins

Source : projet annuel de performances pour 2017

Une diminution importante du taux d'heures d'enseignement en petits groupes a pu être constatée entre 2010 et 2012. Celle-ci résultat d'une augmentation importante des effectifs due au double flux d'élèves en classe de première puis de terminale professionnelle lié à la rénovation de la voie professionnelle ainsi que d'un effort de maîtrise de la carte des formations.

La sortie de cette double génération et la diminution des effectifs dans les secteurs de la production, de la transformation, du commerce et de l'aménagement se sont traduites par une hausse de 2,7 points de cet indicateur, qui s'est stabilisé autour de 7,9 %.

La prévision pour 2017 (7,5 %) est conforme à la cible triennale. Différents leviers seront utilisés pour y parvenir : gestion raisonnée de la carte des formations en fonction des débouchés professionnels et meilleure information des élèves et des familles sur l'orientation .

3. Des résultats en termes de réussite aux examens et d'insertion professionnelle satisfaisants dans un contexte de persistance du chômage des jeunes

La spécificité de l'enseignement technique agricole réside dans la multiplicité des fonctions qui lui sont assignées. L'article L. 811- 1 du code rural fixe ainsi cinq missions dévolues à l'enseignement agricole :

- assurer une formation générale, technologique et professionnelle initiale et continue ;

- participer à l'animation et au développement des territoires ;

- contribuer à l'insertion scolaire, sociale et professionnelle des jeunes et à l'insertion sociale et professionnelle des adultes ;

- contribuer aux activités de développement, d'expérimentation et d'innovation agricoles et agroalimentaires ;

- participer à des actions de coopération internationale, notamment en favorisant les échanges et l'accueil d'élèves, apprentis, étudiants, stagiaires et enseignants.

Deux indicateurs permettent de mesurer la performance « du point de vue du citoyen » du programme 143 : le taux de réussite aux examens et le taux d'insertion professionnelle.

S'agissant du taux de réussite aux examens, celui-ci a progressé en 2015 pour l'ensemble des diplômes par rapport à 2012 (+ 1,5 point en moyenne) :

- les résultats en BTS agricole sont liés à l'amélioration de la réussite des élèves ;

- pour le bac technologique, cette amélioration s'explique en partie par l'ouverture des épreuves de rattrapage à l'ensemble des candidats et non seulement aux candidats n'ayant pas pu se présenter aux épreuves ;

- pour le bac professionnel, le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt note que les résultats « en amélioration semblent montrer que la mise en oeuvre des dispositifs d'accompagnement des élèves et d'individualisation prévus dans le cadre de la rénovation de la voie professionnelle et de l'autonomie des établissements, commence à porter ses fruits ».

Cette tendance devrait se poursuivre en 2016 et 2017 .

Taux de réussite aux examens

(en pourcentage)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Malgré une diminution entre 2012 et 2015, les taux d'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement agricoles, demeurent relativement élevés alors que le chômage des jeunes atteignait près de 24 % au deuxième trimestre 2016.

En 2015, le taux d'insertion à sept mois du brevet de technicien supérieur agricole (BTSA) s'élevait à 75 %.

Par ailleurs, si le taux d'insertion à sept mois des titulaires du bac pro s'élevait à 67,2 %, il atteignait 82,5 % à trente-trois mois.

S'agissant du bac professionnel, la diminution du taux d'insertion professionnelle en 2013 et 2014 était en partie due à un nombre élevé de diplômés sur le marché du travail en raison du « double flux » résultant de la rénovation du bac professionnel. Ce phénomène devrait s'estomper dans les années à venir.

Selon le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, les taux d'insertion de l'ensemble des diplômés devraient progresser en 2016 et 2017 par rapport à 2015.

Taux d'insertion professionnelle

Source : projet annuel de performances pour 2017

DEUXIÈME PARTIE
OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
GÉRARD LONGUET

I. UN SYSTÈME SCOLAIRE PARMI LES PLUS INÉGALITAIRES DE L'OCDE ET DONT LES RÉSULTATS NE SONT PAS À LA HAUTEUR DES MOYENS QUI LUI SONT CONSACRÉS

A. UNE INSUFFISANTE MAÎTRISE DES APPRENTISSAGES FONDAMENTAUX

La maîtrise des savoirs fondamentaux fait l'objet d'évaluations régulières. Depuis 2013, les compétences 1 et 3 du socle commun sont évaluées selon un cycle triennal (CE1, entrée en 6 ^e et 3 ^e ).

Les dernières évaluations réalisées en novembre 2015 mesuraient la proportion d'élèves entrant en 6 ^e maîtrisant les compétences 1 et 3 du socle, dont les contenus sont rappelés dans le tableau infra .

On constate ainsi que seuls 82 % des élèves maîtrisaient la compétence 1 et 72 % la compétence 3 .

Ces résultats sont globalement comparables à ceux de 2014 pour les élèves de CE1 (respectivement 81,7 % et 82,6 %) et à ceux de 2013 pour les élèves de 3 ^e (respectivement 79,2 % et 78,3 %).

Par ailleurs, des différences importantes existent en fonction du sexe, du « profil » de l'élève et de l'établissement d'appartenance .

L'évaluation réalisée en 2015 auprès des élèves de 6 ^e montre ainsi que les filles sont plus nombreuses à maîtriser la compétence 1 que les garçons (86 % contre 78,4 %). Il n'existe en revanche pas de différence notable s'agissant de la compétence 3.

Par ailleurs, la proportion d'élèves maîtrisant ces deux compétences est significativement moins élevée parmi les élèves « en retard » que parmi les élèves « à l'heure » (près de 40 points d'écart).

Les résultats enregistrés parmi les élèves des REP (réseaux d'éducation prioritaire) et des REP + (réseaux d'éducation prioritaire renforcés) sont également inférieurs à ceux des établissements hors REP et REP +.

Enfin, les établissements privés affichent les proportions plus élevées d'élèves maîtrisant les compétences évaluées.

Proportion d'élèves de début de sixième qui maîtrisent les compétences 1 et 3 du socle commun

(novembre 2015)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. UN SYSTÈME ÉDUCATIF FRANÇAIS QUI MAINTIENT VOIRE AGGRAVE LES INÉGALITÉS SOCIALES

Selon l'enquête PISA (programme international pour le suivi des acquis des élèves) réalisée en 2012, le système scolaire français enregistre des résultats stables en compréhension de l'écrit et en sciences, mais en dégradation par rapport aux éditions précédentes en culture mathématique (- 16 points par rapport à 2003).

Si la France parvient à créer une « élite » scolaire dont le niveau continue de progresser, dans le même temps, la part des élèves rencontrant des difficultés ne cesse de croître .

Ainsi, en compréhension de l'écrit, la part des élèves français en difficulté est passée de 15,2 % à 18,9 % entre 2000 et 2012, alors que sur la même période la part des faibles niveaux a diminué en moyenne dans les pays de l'OCDE. Parallèlement, la proportion d'élèves dans les hauts niveaux est passée de 8,5 % à 12,9 % alors qu'elle reste stable dans la moyenne des pays de l'OCDE.

En culture mathématique, la part des élèves de 15 ans qui ne possèdent pas les compétences et connaissances mathématiques leur permettant de faire face aux situations de la vie courante est passée de 16,6 % à 22,4 %, alors que sur la même période cette part est restée quasi stable en moyenne dans l'OCDE.

La dispersion des résultats des élèves français est plus importante en 2012 qu'en 2003 : l'écart entre les 25 % les plus « faibles » et les 25 % les plus « performants » a ainsi crû de 10 points, plaçant notre pays parmi les pays les plus inégalitaires selon ce critère . Dans le même temps, l'Allemagne est parvenue à réduire cet écart de 10 points.

L'édition 2012 de l'enquête PISA souligne que ces écarts s'expliquent notamment par l'importance du poids des déterminismes sociaux en France. Ainsi, si les scores enregistrés par les élèves issus des catégories sociales les plus favorisées classent la France parmi les pays les plus performants, les scores des élèves issus de milieux socio-professionnels défavorisés la placent en bas du classement international .

C. UNE AUGMENTATION CONTINUE DES MOYENS CONSACRÉS À L'ÉDUCATION DEPUIS PLUS DE TRENTE ANS

En euros constants, entre 1980 et 2015, la dépense intérieure d'éducation, qui mesure l'effort financier en faveur de l'éducation tous financeurs confondus (État, collectivités territoriales et ménages), est passée de 66,4 milliards d'euros à 130,8 milliards d'euros .

Sur la même période, rapportée par élève, cette dépense est passée, en euros courants, de 4 680 euros à 8 440 euros (+ 80 %).

Évolution de la dépense intérieure d'éducation*

Champ : France métropolitaine + Dom (y compris Mayotte).
* hors dépenses pour les formations de type extrascolaire.
** données provisoires.
Source : MENESR-DEPP

En 2013, les pays de l'OCDE consacraient en moyenne 5,3 % de leur PIB à l'enseignement, ce pourcentage variant de 3,5 % pour le Luxembourg à 6,7 % pour le Royaume-Uni.

Le niveau de dépense français se situait dans la moyenne de l'OCDE (5,3 %) devant l'Italie (4 %), l'Allemagne (4,3 %) et le Japon (4,5 %) mais derrière la Corée du Sud (5,9 %), les États-Unis (6,2 %) et le Danemark (6,4 %).

Le coût par élève ou étudiant est cependant plus élevé en France (10 907 dollars) que dans la moyenne des pays de l'OCDE (10 493 dollars) et que dans la moyenne des pays de l'Union européenne (10 548 dollars).

Cette évolution globale masque en outre des différences importantes entre les niveaux d'éducation .

La dépense par élève dans le premier degré est ainsi inférieure de près d'un tiers à celle dans le second degré (6 190 euros dans le premier degré contre 9 700 euros dans le secondaire).

Évolution de la DIE par niveau d'enseignement (aux prix 2015)

Champ : France métropolitaine + Dom y compris Mayotte.
* données provisoires.
Source : ministère de l'éducation nationale de l'enseignement supérieur et de la recherche (MENESR-DEPP)

Ainsi, si la dépense d'éducation en faveur du premier degré est ainsi inférieure à la moyenne des pays de l'OCDE (7 201 dollars contre 8 477 dollars dans le reste de l'OCDE), cette situation s'inverse s'agissant du second degré (11 482 dollars contre 9 811 dollars).

II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE

La loi de refondation du 8 juillet 2013 ^{3 ( * )} fixe comme objectif la création de 55 000 postes supplémentaires, dont 54 000 dans l'éducation nationale et 1 000 dans l'enseignement technique agricole sur le quinquennat (cf. tableau infra ).

Répartition des 55 000 créations de postes de la mission
« Enseignement scolaire »
(en ETP)

Source : rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République

A. LA CRÉATION DE 11 802 POSTES BUDGÉTAIRES EN 2017

Comme le montre le tableau ci- dessous, le plafond d'emplois demandé pour 2017 au titre de la mission « Enseignement scolaire » s'élève à 1 022 854 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 1 002 421 ETPT en 2016 (+ 20 433 ETPT).

Facteurs d'évolution du plafond d'emplois 2017

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

11 802 équivalents temps plein (ETP) devraient ainsi être créés en 2017 , selon la répartition suivante :

- sur le programme 140, 4 311 ETP d'enseignants ;

- sur le programme 141, 4 400 ETP d'enseignants du second degré, 150 ETP de personnels administratifs, techniques et de service ;

- sur le programme 230, 1 801 ETP de personnels médico- sociaux, médecins, infirmières, assistantes sociales et accompagnants d'élèves en situation de handicap ;

- sur le programme 139, 500 ETP d'enseignants du premier degré et 500 ETP d'enseignants de second degré ;

- sur le programme 143, 98 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole public et 42 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole privé.

Décomposition du schéma d'emplois 2017

* 25 postes d'auxiliaires de vie scolaire individuel (AVSi) seront également créés sur le programme 143.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Si les schémas d'emplois pour 2016 et 2017 devaient être réalisés, l'objectif de 55 000 créations de postes budgétaires dans l'éducation nationale et l'enseignement technique agricole serait atteint.

Créations de postes par année

(en ETP)

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

B. UNE DÉPENSE SUPPLÉMENTAIRE DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE

Si l'exécution 2015 était marquée par une sous-consommation des crédits de titre 2, celle- ci n'a pas résulté d'une maîtrise volontaire des dépenses de personnel mais d' un montant de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » inférieur aux prévisions .

Ainsi, hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel se sont élevées à 42,57 milliards d'euros, soit un niveau supérieur de 53,5 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances .

Hors contribution au CAS « Pensions », depuis 2012 le montant des crédits de titre 2 inscrits en loi de finances s'est avéré systématiquement insuffisant nécessitant l'ouverture de crédits supplémentaires en fin d'année. En moyenne , ce dépassement s'est élevé à près de 119 millions d'euros entre 2012 et 2015.

Prévision en loi de finances initiale et consommation des crédits de personnel hors contribution au CAS « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données Cour des comptes

C'est pourquoi votre rapporteur spécial considère que l'augmentation des dépenses de personnel prévue en 2017, qui devrait atteindre près de 3 milliards d'euros, n'est pas soutenable .

En 2015, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a ainsi refusé d'apposer son visa sur le recrutement d'enseignants stagiaires à la rentrée 2015 dans le premier degré considérant que « ces recrutements, qui ne sont soutenables, ni en termes de schéma d'emplois, ni en termes de crédits ».

C. DES CRÉATIONS DE POSTES DONT IL CONVIENT EN OUTRE DE NUANCER LA RÉALITÉ SUR LE TERRAIN

Si l'ensemble des créations de postes prévues dans le présent projet de loi de finances étaient réalisées, l'objectif de 55 000 créations de postes dans l'enseignement scolaire serait atteint fin 2017.

Sans contester ces chiffres, plusieurs précisions nécessitent d'être apportées, dans la mesure où la réalité de ces créations de postes n'est pas toujours perçue sur le terrain.

Tous ces postes n'ont tout d'abord pas vocation à être pourvus par des enseignants. Leur répartition était d'ailleurs précisée dans la loi de refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013.

Dans l'éducation nationale, 26 000 créations de postes concerneront des enseignants stagiaires, 1 000 postes ont vocation à être pourvus par des enseignants- formateurs, 21 000 par des enseignants titulaires (dont 14 000 dans le premier degré et 7 000 dans le second degré) et 6 000 postes seront consacrés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap, à la prévention et à la sécurité, à l'accompagnement des élèves, au suivi médical et social et à l'amélioration du pilotage des établissements et des services académiques.

Ces créations de postes, comptabilisées en équivalents temps plein (ETP), ne veulent en outre rien dire du temps effectivement passé devant élèves . Les enseignants stagiaires, qui comptent pour près de la moitié du total des créations de postes, ne passent que la moitié de leur temps en classe, le reste étant consacré à leur formation .

Par ailleurs, la création de postes budgétaires ne signifie pas que ces postes ont effectivement été pourvus, faute d'un nombre suffisant de candidats disposant d'un niveau suffisant, même revu à la baisse. Ainsi, certains présidents de jurys du Capes reconnaissent avoir pris en compte le nombre important de postes ouverts dans la détermination du seuil d'admissibilité, voire d'admission.

Bruno Blanckeman, président du jury du Capes externe de lettres rappelle ainsi que « le jury a donc opté pour un recrutement ouvert - barre d'admissibilité à 6,5/20 - mais qui demeure, autant que faire se peut en pareilles circonstances, sélectif - barre d'admission à 7,5/20 -, seule marge d'affirmation possible de son identité de concours » ^{4 ( * )} .

Francis Goullier, président du jury du Capes d'allemand, souligne pour sa part que « le jury a décidé de donner à un maximum de candidats la possibilité de faire valoir les compétences acquises et la qualité de leur formation lors des épreuves orales. Ainsi, respectivement 83 % et 88 % des candidats ayant composé à l'écrit ont été déclarés admissibles » ^{5 ( * )} .

Comme le montre le tableau ci-dessous, entre 2012 et 2015, 27 553 postes ont été pourvus pour 31 627 postes créés, soit un écart de 4 075 postes.

Bilan des créations de postes budgétaires depuis 2012

(en ETP)

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Si cet écart peut être compensé les années suivantes et a vocation à être comblé par le recours à des contractuels et aux heures supplémentaires, il est indéniable que certaines disciplines connaissent d'importantes difficultés de recrutement . 1 104 postes n'ont ainsi pas été pourvus sur les 7 097 postes ouverts aux concours externe du Capes en 2016 (cf. tableau infra ).

Ces difficultés de recrutement concernent en outre les disciplines les plus fondamentales telles que les lettres modernes et classiques (399 postes non pourvus sur 1 546), les mathématiques (306 postes non pourvus sur 1 440) ou encore les langues étrangères (196 postes non pourvus en allemand sur 345 et 170 en anglais sur 1 225).

Données statistiques du concours externe du CAPES 2016

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Lorsqu'ils sont pourvus, ces postes ne sont pas toujours occupés par des titulaires .

Ainsi, les 2 150 postes supplémentaires d'assistants d'éducation supplémentaires en 2016 ont été pris en compte dans l'objectif de 55 000 créations de postes supplémentaires , alors que ces postes ont tous vocation à être occupés par des contractuels.

De même, 4 251 postes supplémentaires d'accompagnants aux élèves en situation de handicap, au sein de l'éducation nationale, et 195 postes d'assistants de vie scolaire individuels et d'assistants d'éducation, au sein de l'enseignement technique agricole, ont été comptabilisés dans les 55 000 créations de postes supplémentaires bien que ceux-ci soient destinés à des personnels sous contrat.

Par ailleurs, faute de recrutements suffisants par les concours, certaines académies n'ont d'autre choix que de recourir à des enseignants contractuels pour répondre aux besoins d'enseignement de leurs établissements. Comme le montre le tableau infra , les disciplines ayant le plus recours aux contractuels sont celles pour lesquelles les rendements des concours sont les plus faibles (mathématiques, langues vivantes étrangères, lettres, etc.). Au total, selon le ministère, 7 000 postes sur les 54 000 créations de postes dans l'éducation nationale devraient être pourvus par des contractuels.

Principales disciplines de recrutements de contractuels

(en équivalents temps plein année scolaire)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Dans un rapport de 2014 ^{6 ( * )} , l'inspection générale de l'éducation et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche soulignaient les importantes limites du recours accru aux personnels contractuels, en particulier pour pallier la faiblesse des recrutements d'enseignants .

Selon ce rapport, les procédures suivies varient d'un rectorat à l'autre : recrutement sur CV et entretien individuel avec un inspecteur ou simple contact téléphonique .

Les niveaux exigés peuvent également varier en fonction de l'importance du déficit de recrutement. Certains candidats peuvent être retenus malgré un avis défavorable des corps d'inspection , l'objectif consistant parfois davantage à assurer une présence qu'à proposer un véritable enseignement disciplinaire .

Une fois recrutés, il est généralement demandé à ces personnels de faire classe dans l'urgence, sans réelle formation préalable . Votre rapporteur spécial considère, ainsi qu'il l'a indiqué dans son rapport sur les heures supplémentaires dans le second degré, qu'une réflexion sur le temps de travail des enseignants, en particulier dans le second degré, devrait avoir lieu afin d'éviter un recours démesuré aux personnels contractuels dont les niveaux peuvent s'avérer très en deçà de ceux attendus d'enseignants.

Enfin, une tendance à l'augmentation du nombre de démissions peut être constatée depuis 2012, en particulier parmi les enseignants stagiaires .

Dans le premier degré, le taux de démission est ainsi passé de 1,08 % pour l'année scolaire 2012-2013 (65 démissions pour 6 015 recrutements) à 3,18 % pour l'année scolaire 2015-2016 (434 démissions pour 13 629 recrutements).

Le second degré est confronté à un phénomène comparable, le taux de démission des enseignants stagiaires passant de 1,67 % pour l'année scolaire 2012-2013 à 2,48 % pour l'année scolaire 2015-2016.

Évolution des démissions depuis 2012

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

III. UNE AUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE ÉGALEMENT LIÉE À DES MESURES DE REVALORISATION

A. UNE MISE EN oeUVRE DU PROTOCOLE « PARCOURS PROFESSIONNELS, CARRIÈRES ET RÉMUNÉRATIONS » SE TRADUISANT PAR UN COÛT DE PLUS DE 787 MILLIONS D'EUROS EN 2017

La mise en oeuvre progressive du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » (PPCR) dans l'enseignement scolaire à partir du 1 ^er janvier 2017 se traduira notamment par :

- une revalorisation des grilles de rémunération . Il est ainsi prévu que l'ensemble des échelons de la carrière enseignante soient ainsi progressivement revalorisés jusqu'en 2020. Selon le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, un enseignant certifié déroulant une carrière complète en classe normale et hors-classe devrait ainsi gagner près de 23 000 euros de plus sur l'ensemble de sa carrière ;

- la transformation de primes en points d'indice ;

- l'accès garanti à la hors classe ;

- la création d'une classe exceptionnelle . Ce nouveau grade sera prioritairement accessible (à hauteur de 80 % des promotions) aux personnels enseignants qui auront exercé en éducation prioritaire ou occupé des missions ou responsabilités particulières pendant au moins huit ans. Elle sera également accessible (à hauteur de 20 % des promotions) aux autres enseignants situés au dernier échelon de la hors-classe en fonction de la valeur professionnelle de l'agent ;

- la suppression des trois modalités actuelles d'avancement d'échelon au profit de durées identiques pour l'ensemble des enseignants (cf. encadré infra ).

Évolutions des grilles de rémunération prévues par le protocole « PPCR »

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et la recherche

En 2017, contribution au CAS « Pensions » comprise, le coût lié à la mise en oeuvre du protocole « PPCR » s'élèvera à près de 787 millions d'euros (475 millions d'euros hors contribution au CAS « Pensions »), selon la répartition ci-dessous :

- au titre du programme 140, 319,2 millions d'euros (174,6 millions d'euros hors CAS « Pensions ») ;

- au titre du programme 141, 371,2 millions d'euros (212,8 millions d'euros hors CAS « Pensions ») ;

- au titre du programme 230, 14,1 millions d'euros (8,7 millions d'euros hors CAS « Pensions ») ;

- au titre du programme 139, 72,5 millions d'euros (72,5 millions d'euros hors CAS « Pensions ») ;

- au titre du programme 214, 0,5 million d'euros (0,5 million d'euros hors CAS « Pensions ») ;

- au titre du programme 143, 9,6 millions d'euros (6,3 millions d'euros hors CAS « Pensions »).

B. UN EFFORT EN FAVEUR DU PREMIER DEGRÉ QU'IL CONVIENT DE SALUER

1. Une rémunération des enseignants du premier degré français inférieure à la moyenne de l'OCDE malgré un temps d'enseignement plus élevé

Selon l'OCDE ^{7 ( * )} , la rémunération annuelle effective moyenne des enseignants du premier degré français s'élevait en 2014 à 36 600 dollars, soit un niveau très inférieur à la moyenne des pays de l'OCDE (41 476 dollars) et de l'Union européenne (41 103 dollars).

À titre de comparaison, celle-ci s'élevait à 61 179 dollars en Allemagne, à 52 136 dollars aux États-Unis et atteignait même 95 090 dollars au Luxembourg.

Rémunération annuelle effective moyenne des enseignants du premier degré

(en dollars PPA)

OCDE, Regards sur l'éducation 2016

Une telle situation apparaît d'autant plus injustifiée que le temps d'enseignement dans le premier degré français est plus élevé que la moyenne de l'OCDE (924 heures par an contre 776 heures en moyenne dans l'OCDE).

2. La revalorisation de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE)

Créée par le décret n° 2013-790 du 30 août 2013 ^{8 ( * )} , l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE) est versée aux enseignants du premier degré exerçant dans les écoles maternelles et élémentaires ainsi que dans certains établissements ou services de santé ou médico-sociaux. Son montant a été fixé à 400 euros par an par l'arrêté du 30 août 2013 ^{9 ( * )} .

Le décret n° 2016-851 du 27 juin 2016 modifiant le décret n° 2013-790 du 30 août 2013 précité a modifié les modalités de versement de l'ISAE, celle-ci étant désormais versé mensuellement et non plus en deux fois comme cela était le cas auparavant .

Par ailleurs, l'arrêté du 27 juin 2016 modifiant l'arrêté du 30 août 2013 précité a fixé son montant à 1 200 euros par an à compter du 1 ^er septembre 2016 , soit un montant identique à celui de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE) versée aux enseignants du second degré.

Votre rapporteur spécial considère que cette mesure permettra un rééquilibrage partiel en faveur du premier degré , qui demeure le « parent pauvre » du système éducatif français.

Contribution au CAS « Pensions » comprise, le coût de cette mesure s'élèvera en 2017 à près de 303,5 millions d'euros (258,3 millions d'euros au titre de l'enseignement public et 45,2 millions d'euros au titre de l'enseignement privé).

IV. LE DÉPLOIEMENT DU PLAN NUMÉRIQUE : UNE DÉPENSE DE PLUS DE 190 MILLIONS D'EUROS MAJORITAIREMENT PORTÉE PAR DES CRÉDITS DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Annoncé le 7 mai 2015 par le président de la République, le plan numérique poursuit quatre objectifs principaux :

- le développement d'enseignements et d'usages du numérique destinés à permettre à l'ensemble des élèves de « développer les compétences essentielles d'informatique et de culture numérique » ;

- la formation des personnels éducatifs aux nouvelles technologies et à leur utilisation ;

- la mise en place de plates-formes numériques destinées à garantir un accès simple et sécurisé à des ressources et à des services numériques sur l'ensemble du territoire. Des banques de ressources numériques destinées à couvrir les programmes des cycles 3 et 4 ont ainsi été mis en place à la rentrée 2016 en français, mathématiques, sciences, histoire-géographie et langues vivantes étrangères. Par ailleurs, un portail national de recherche et de présentation de l'ensemble des ressources produites par les éditeurs, les académies et les enseignants (Myriaé) devrait être ouvert d'ici fin 2016. Enfin, une plate-forme d'accès pour les élèves aux ressources numériques, via les espaces numériques de travail, devrait voir le jour au cours de l'année scolaire 2016-2017 ;

- la fourniture à l'ensemble des collégiens d'un équipement numérique mobile d'ici 2018. Ainsi, pour un euro dépensé par les conseils départementaux, l'État contribuera à hauteur d'un euro supplémentaire .

À la rentrée 2016, près de 1 700 collèges et 1 800 écoles ont été sélectionnés pour recevoir des équipements mobiles pour leurs élèves et leurs enseignants, soit plus de 200 000 élèves.

La poursuite du déploiement du plan numérique en 2017 se traduira par une dépense de 191 millions d'euros, dont 173,3 millions d'euros (20,5 millions d'euros au profit du programme 141, 4,4 millions d'euros au profit du programme 139 et 148,4 millions d'euros au profit du programme 214) seront financés par voie de fonds de concours issus du deuxième programme d'investissements d'avenir .

18 millions d'euros de crédits budgétaires répartis sur les programmes 140 et 141 permettront de financer la formation des enseignants.

Votre rapporteur spécial ne peut que réitérer son regret que la majeure partie de la dépense liée à la mise en oeuvre de ce plan n'ait pas fait l'objet de crédits budgétaires inscrits en loi de finances.

Il rappelle en outre que les résultats pédagogiques de cette initiative sont plus qu'incertains . Ainsi, selon l'OCDE ^{10 ( * )} , « au cours des 10 dernières années, les pays qui ont consenti d'importants investissements dans les TIC dans le domaine de l'éducation n'ont, en moyenne, enregistré aucune amélioration notable des résultats de leurs élèves en compréhension de l'écrit, en mathématiques et en sciences ».

V. LA POURSUITE DU PROJET SIRHEN : UNE FUITE EN AVANT COÛTEUSE POUR LES FINANCES PUBLIQUES

L'an dernier, votre rapporteur spécial s'était intéressé à la question du coût des chantiers informatiques du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche. Il avait, en particulier, appelé à questionner la poursuite du projet SIRHEN (système d'information de gestion des moyens et des ressources humaines du ministère) compte tenu de son coût et de son état d'avancement .

Ainsi, en 2016, seuls 18 000 agents (personnels d'inspection, personnels de direction, administrateurs civils et emplois fonctionnels) sur plus d'un million de personnels (soit moins de 2 %), sont gérés via cet outil, à l'exclusion donc des enseignants, qui représentent pourtant la majeure partie des personnels du ministère .

La durée de réalisation du projet SIRHEN, qui a été lancé en 2007 et effectivement débuté en 2009, initialement fixée à 84 mois, devrait finalement s'élever à 144 mois (+ 71,4 %). Les dernières bascules dans SIRHEN devraient ainsi intervenir au second semestre 2020 . À cette date, l'ensemble des personnels enseignants et non-enseignants du ministère auront vocation à être couverts par ce système.

Le coût de ce projet a également « explosé », passant de 80,1 millions d'euros hors titre 2 à 393,3 millions d'euros (dont 70 millions d'euros au titre du maintien en condition opérationnelle). En incluant les dépenses de personnel, le coût total prévisionnel de SIRHEN est estimé à 496,4 millions d'euros.

Ce coût est à mettre en regard du gain total sur la durée de vie prévisionnelle de l'application qui est estimé à 70,2 millions d'euros .

Évolution du coût et de la durée du projet SIRHEN
(hors dépenses de personnel et de maintien en condition opérationnelle)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La décision de poursuivre le développement de cet outil s'est accompagnée de certaines inflexions en termes d'architecture technique de cycle de vie et de trajectoire. Par ailleurs, le ministère s'est engagé à respecter strictement l'enveloppe hors titre 2 et hors maintien en condition opérationnelle fixée à 323,3 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial constate cependant que, par rapport au projet de loi de finances pour 2016, le coût du projet SIRHEN a déjà été réévalué à la hausse à hauteur de 2,3 millions d'euros. Il doute par conséquent de la capacité du ministère à respecter l'enveloppe fixée.

Il appelle donc le ministère à la raison en abandonnant en l'état le projet SIRHEN et éviter ainsi la survenance de difficultés comparables à celles liées à la mise en place du logiciel « Louvois » , que le ministère de la défense n'est toujours pas parvenu à surmonter.

En effet, outre le coût de développement de ce système d'information, des dysfonctionnements sont à attendre en phase d'utilisation, pouvant donner lieu, comme cela est le cas au ministère de la défense, au versement d'importants indus.

VI. UNE AUGMENTATION CONTESTABLE DES SUBVENTIONS POUR CHARGES DE SERVICE PUBLIC AU PROFIT DES OPÉRATEURS

La mission « Enseignement scolaire » comporte cinq opérateurs rattachés au programme 214 « Soutien de la politique de l'éducation nationale » :

- le centre international d'études pédagogiques (CIEP) ;

- le centre d'études et de recherche sur les qualifications (CEREQ) ;

- le centre national d'enseignement à distance (CNED) ;

- l' office national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP) ;

- le Réseau Canopé, qui résulte de la fusion au 1 ^er janvier 2015 du Centre national de documentation pédagogique (CNDP) et des 30 centres régionaux de documentation pédagogique (CRDP) qui formaient le réseau SCEREN.

Pour 2017, les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs s'élèveront à 160 millions d'euros en AE comme en CP (+ 3,4 millions d'euros par rapport à 2016).

Le plafond d'emplois des opérateurs diminuera de 38 ETPT, passant de 3 438 à 3 400 ETPT. Les emplois hors plafond diminueront également, passant de 147 ETPT à 94 ETPT.

13 ETP devraient être supprimés au titre du schéma d'emplois 2017, dont 6 ETP au CNED et 7 ETP à l'ONISEP. Hors « abattement technique » lié à des postes « demeurés vacants lors des exercices précédents », les effectifs des trois autres opérateurs de la mission seront donc préservés.

Si les fonds de roulement des opérateurs sont déjà mis à contribution pour financer certaines de leurs actions, un effort supplémentaire en matière d'effectifs aurait pu être consenti.

VII. UNE POURSUITE BIENVENUE DE L'EFFORT EN FAVEUR DE L'INCLUSION DES ÉLÈVES EN SITUATION DE HANDICAP

La loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ^{11 ( * )} , pose le principe de la scolarisation en milieu ordinaire des élèves en situation de handicap.

Ce principe a été prolongé par la loi du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, qui introduit, dès son premier article, le principe de l'école inclusive pour tous les élèves sans aucune distinction .

Évolution des effectifs d'élèves en situation de handicap scolarisés
en milieu ordinaire

Source : direction générale de l'enseignement scolaire

En 2015-2016, près de 279 000 élèves en situation de handicap étaient scolarisés dans l'enseignement public et privé sous contrat .

Entre 2012 et 2015, les effectifs d'élèves en situation de handicap scolarisés en milieu ordinaire ont augmenté significativement (+ 53 415 élèves, soit une hausse de près e 24 %), tant dans le premier degré (+ 23 622 élèves, soit une augmentation de + 17,3 %) que dans le second degré (+ 29 793 élèves, représentant une augmentation de + 33,4 %).

TROISIÈME PARTIE
OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
THIERRY FOUCAUD

1. Un objectif de 55 000 créations de postes nécessaire mais insuffisant dans un contexte d'accroissement du nombre d'élèves et qui peine à être atteint en termes de postes effectivement pourvus

Votre rapporteur spécial considère que l'objectif de 55 000 créations de postes dans l'éducation constitue un minimum même si celui-ci rompt avec la logique qui prévalait sous le précédent quinquennat de réduction du nombre d'enseignants et qui s'était traduite par la suppression de 80 000 postes entre 2007 et 2012.

Ces créations de postes sont en effet indispensables pour permettre « d'absorber » la hausse significative des effectifs scolaires intervenue depuis 2011, tant dans le premier degré que dans le second degré .

Le nombre d'élèves scolarisés à la rentrée 2015 dans les établissements publics et privés du premier degré a ainsi augmenté de 16 700 par rapport à la rentrée 2014 et a atteint 6 805 200 élèves.

Par rapport à 2011, les effectifs d'élèves dans le premier degré ont crû de plus de 94 650 élèves (+ 1,4 %).

Les effectifs du second degré ont progressé de plus de 39 000 élèves entre 2014 et 2015 et de près de 121 000 élèves depuis 2012 (+ 2,2 %).

Évolution du nombre d'élèves dans les premier et second degrés

Champ : France métropolitaine + DOM y compris Mayotte
Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ces postes supplémentaires doivent également permettre de renforcer certains dispositifs . La loi de refondation du 8 juillet 2013 ^{12 ( * )} prévoit ainsi la création de 7 000 postes destinés au dispositif « plus de maîtres que de classes » et au renforcement des réseaux d'aide spécialisées aux élèves en difficulté (RASED), qui avaient été mis à mal par le précédent Gouvernement.

Votre rapporteur spécial regrette cependant, comme il a été rappelé précédemment, que l'ensemble des postes ouverts ne soient pas pourvus .

Il considère que l'objectif de 55 000 postes supplémentaires constituait donc un effort nécessaire pour accompagner l'augmentation de la démographie scolaire et le renforcement de certains dispositifs mais très insuffisant pour réellement répondre aux importants besoins des établissements.

Le nombre élevé de postes vacants ou pourvus par des enseignants stagiaires dont l'activité ne correspond, dans les faits, qu'à un mi-temps, qui réduit la portée de ces créations de postes, contraint de nombreux établissements, souvent situés dans les académies les moins favorisées, à avoir recours à des enseignants contractuels qui ne sont généralement pas formés .

Une telle situation n'est évidemment pas acceptable alors que, comme il a été rappelé précédemment, le système scolaire français figure parmi les plus inégalitaires de l'OCDE .

Elle doit s'analyser au regard de la faible attractivité du métier d'enseignant liée à la dégradation des conditions de travail et de la condition matérielle des enseignants.

2. Une revalorisation des rémunérations et des carrières bienvenue mais tardive et qui ne devrait pas permettre d'améliorer de manière significative l'attractivité du métier d'enseignant, notamment en début de carrière

La mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations », dont le contenu a été rappelé précédemment, se traduira par une amélioration de la situation matérielle de l'ensemble des personnels. Cette mesure représente un effort significatif de l'État, de l'ordre de 787 millions d'euros dès 2017 , qu'il convient de saluer.

Pour autant, votre rapporteur spécial fait sienne l'analyse développée précédemment de l'insuffisance des mesures proposées pour lutter contre le déficit d'attractivité dont souffre la profession d'enseignant . En effet, l'effort prévu par le protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » se concentrera sur la fin de carrière. Il ne devrait donc pas permettre une amélioration significative de la condition matérielle des jeunes enseignants, alors que c'est en début de carrière que les écarts de rémunération avec leurs homologues de l'OCDE sont les plus importants .

D'autres mesures en faveur de certains personnels méritent en outre d'être rappelées telles que la professionnalisation des accompagnants des élèves en situation de handicap depuis 2014 .

Votre rapporteur spécial considère en outre que le remplacement depuis la rentrée 2015 des emplois d'avenir professeurs (EAP) par les « étudiants apprentis professeurs » va dans le bon sens. En effet, cette mesure s'inscrit dans une logique de formation et de préparation des étudiants ayant choisi de se présenter aux concours de l'enseignement.

Il conviendrait cependant de pousser la logique jusqu'au bout en instaurant un véritable pré-recrutement proposant aux étudiants souhaitant s'orienter vers les carrières de l'enseignement un parcours professionnalisant.

Enfin, votre rapporteur spécial constate que, cette année encore, la masse salariale de la mission « Enseignement scolaire » ne reflètera pas l'intégralité des effectifs, les assistants d'éducation (hors accompagnants d'élèves en situation de handicap bénéficiant d'un contrat à durée indéterminée) continuant d'être rémunérés sur des crédits d'intervention ( 1,3 milliard d'euros en 2017, permettant de rémunérer une moyenne annuelle de 48 800 assistants d'éducation).

3. Le plan en faveur de la jeunesse : un effort budgétaire significatif pour l'accompagnement des jeunes mais dont les crédits ont été minorés à l'Assemblée nationale

L'an dernier, votre rapporteur spécial avait approuvé la réforme des bourses de lycée afin d'en renforcer la transparence et la simplicité.

Votre rapporteur spécial estimait cependant nécessaire que cette réforme ne se traduise pas par une diminution du montant des bourses attribuées. L'augmentation de près de 10 % du montant des bourses de lycée inscrite dans le présent projet de loi de finances répond à cette inquiétude .

Leur montant moyen devrait ainsi augmenter de 63 euros, passant de 634 euros à 697 euros.

Au total, en tenant compte du coût de la mise en oeuvre du plan en faveur de la jeunesse, par rapport à la loi de finances pour 2016, les crédits consacrés à l'action sociale en faveur des élèves passeront de 652 millions d'euros (586,2 millions d'euros au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement public et 65,8 millions d'euros au titre des bourses et des fonds sociaux de l'enseignement privé) à 735 millions d'euros (dont 663,7 millions d'euros dans le public et 71,3 millions d'euros dans le privé).

Votre rapporteur spécial salue en outre l'augmentation des fonds sociaux qui seront portés à 65 millions d'euros en 2017, soit une progression de 11,4 millions d'euros par rapport à 2016. Les crédits supplémentaires permettront de faire face à l'accroissement du nombre de familles touchées par des difficultés économiques et de prendre en charge les changements de situations de familles en cours d'année scolaire, qui ne peuvent pas être traités par le dispositif des bourses.

La minoration des AE et des CP consacrés notamment aux dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi et des bourses décrocheurs à hauteur de 47,5 millions d'euros prévue par un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en seconde délibération constitue néanmoins un choix contestable.

4. Une dotation en faveur de la formation continue des enseignants très en-deçà des besoins

Le présent projet de loi de finances prévoit un effort de 100 millions d'euros en faveur de la formation continue des enseignants hors dépenses de personnel , dont 23 millions d'euros au profit du premier degré public, 39,5 millions d'euros au profit du second degré public et 37,4 millions d'euros au profit de l'enseignement privé.

Le programme de formation 2016-2017 prévoit notamment la consolidation des actions menées l'année dernière pour l'accompagnement de la réforme du collège (8 journées par professeur). 26 séminaires sont ainsi prévus en 2016-2017 pour accompagner les cadres et responsables des formations en académie (près de 3 600 personnels) dans la mise en place de la réforme.

Dans le premier degré, un comité national d'orientation de la formation du premier degré a été mis en place le 7 mars 2016. Certaines de ses recommandations ont été mises en place pour l'année scolaire 2016-2017, telles que la mise en place, de septembre à novembre, de séminaires interacadémiques de formation centrés sur les cycles 2 (CP à CE2) et 3 (CM1 à 6 ^e ) ou encore l'enrichissement de l'offre de formations hybrides via la plateforme M@gistère notamment.

Les crédits consacrés à la formation continue, en diminution de près de 5 millions d'euros par rapport à 2016, constituent un minimum compte tenu de l'importance des réformes intervenues récemment, en particulier la réforme du collège ou encore la généralisation de l'usage du numérique dans les établissements.

Votre rapporteur spécial estime qu'un effort plus conséquent aurait pu être consenti alors que la formation des enseignants demeure très en deçà de leurs besoins.

Les organisations syndicales rencontrées par votre rapporteur spécial lui ont ainsi indiqué qu'un effort conséquent était nécessaire en matière de formation continue, dont les crédits avaient été considérablement réduits sous le précédent Gouvernement.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à diminuer les crédits du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré » à hauteur de 130 000 euros en AE et en CP afin de tirer les conséquences de la fermeture, à compter du 1 ^er septembre 2017, de la grille de rémunération des enseignants « bi-admissibles » (cf. commentaire de l'article 55 octies ).

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à majorer les AE de la mission « Enseignement scolaire » à hauteur de 26,28 millions d'euros et à diminuer ses CP à hauteur de 49,5 millions d'euros. Ces montants résultent de :

- la majoration des AE du programme 230 « Vie de l'élève » à hauteur de 75,78 millions d'euros afin de financer le renouvellement des conventions pluriannuelles d'objectif avec des associations de la ligue de l'enseignement ;

- la minoration des AE et des CP de ce programme à hauteur de 47,5 millions d'euros, traduisant « la révision à la baisse des dépenses de l'aide à la recherche d'un premier emploi, des bourses décrocheurs ainsi que des assistants d'éducation » ;

- la minoration des AE et des CP du programme 143 « Enseignement technique agricole » à hauteur de 2 millions d'euros, traduisant « un ajustement des moyens de fonctionnement des établissements ».

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 55 octies (nouveau)
(Art. 67 de la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République et 32 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014)

Pérennisation du bénéfice des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires pour les communes dérogeant à l'organisation de la semaine scolaire

Commentaire : le présent article vise à tirer les conséquences de l'inscription dans le droit commun de la possibilité de déroger à l'organisation de la semaine scolaire en garantissant aux communes et établissements publics de coopération intercommunale concernés le bénéfice des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires de manière pérenne.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA RÉFORME DES RYTHMES SCOLAIRES

1. Le décret du 24 janvier 2013, dit décret « Peillon », fixe le principe d'une organisation de la semaine scolaire comportant neuf demi-journées d'enseignement

Engagée par la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République, la réforme des rythmes scolaires a été progressivement mise en oeuvre à compter de la rentrée scolaire de 2013 et généralisée à la rentrée 2014 dans le premier degré. Elle vise « à revenir à neuf demi-journées de classe, pour instaurer une continuité dans la semaine scolaire et pour mieux organiser les apprentissages. La matinée d'enseignement supplémentaire prendra place le mercredi, sauf dérogation sollicitée auprès des autorités académiques. Elle permettra d'alléger les journées de classe et, en répartissant mieux le temps scolaire, d'améliorer l'efficacité des apprentissages ».

Le décret du 24 janvier 2013 relatif à l'organisation du temps scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires, dit décret « Peillon », précise les modalités d'application de cette réforme. Il prévoit notamment :

- le passage à une semaine de neuf demi-journées (les lundi, mardi, jeudi et vendredi et le mercredi matin) à raison de cinq heures trente maximum par jour et trois heures trente maximum par demi-journée ;

- une durée de pause méridienne qui ne peut être inférieure à une heure trente ;

- la mise en place d'activités pédagogiques complémentaires (APC) pour le soutien aux élèves en difficulté, pour l'aide au travail personnel ou pour une activité prévue par le projet d'école.

La réforme des rythmes éducatifs a en outre contraint les communes à développer une offre d'activités périscolaires (accueil de loisirs, garderie, activités sportives, culturelles, scientifiques, etc.) se substituant aux heures de cours déplacées vers le mercredi matin.

2. Des activités périscolaires ouvrant droit à une aide de l'État

L'article 67 de la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013 crée un fonds destiné au financement des activités périscolaires .

Les concours apportés par ce fonds comportent deux volets :

- une aide forfaitaire d'un montant de 50 euros par élève versée à l'ensemble des communes ayant mis en oeuvre la réforme des rythmes scolaires ;

- une majoration forfaitaire de 40 euros par élève pour les communes des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficiant de la quote-part de la dotation d'aménagement, pour la collectivité de Saint-Martin ainsi que pour les communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) « cible » ^{13 ( * )} ou à la dotation de solidarité rurale (DSR) « cible » ^{14 ( * )} en 2012 ou en 2013.

L'article 67 précité a été modifié à trois reprises :

- par l'article 125 de la loi de finances pour 2014 ^{15 ( * )} , afin de permettre aux communes ayant bénéficié des aides du fonds au titre de l'année scolaire 2013-2014 d'y prétendre au titre de l'année scolaire 2014-2015 ;

- par l'article 96 de la loi de finances pour 2015 visant à pérenniser ce fonds au-delà de 2015 et à conditionner le bénéfice des aides à la mise en place d'un projet éducatif territorial (PEDT) ;

- par l'article 150 de la loi de finances pour 2016 ^{16 ( * )} visant à ce que les communes bénéficiant de la majoration forfaitaire puissent continuer à y prétendre après le 1 ^er janvier 2017 malgré la réforme des dotations de solidarité urbaine et de cohésion sociale et de solidarité rurale.

B. LE DÉCRET DU 7 MAI 2014, DIT DÉCRET « HAMON », PRÉVOYAIT LA POSSIBILITÉ DE DÉROGER À L'ORGANISATION DE LA SEMAINE SCOLAIRE FIXÉE PAR LE DÉCRET DU 24 JANVIER 2013

Le décret du 7 mai 2014 ^{17 ( * )} , dit décret « Hamon », prévoyait, sur demande conjointe d'une commune ou d'un établissement public de coopération intercommunale et d'un ou plusieurs conseils d'école, sur autorisation du recteur d'académie et pour une durée de trois ans, la possibilité d'adapter l'organisation de la semaine scolaire en dérogeant au principe d'une semaine s'articulant autour de neuf demi-journées de classe.

Il prévoyait cependant que ces expérimentations ne pouvaient avoir pour effet de « répartir les enseignements sur moins de huit demi-journées par semaine, comprenant au moins cinq matinées, ni d'organiser les heures d'enseignement sur plus de vingt-quatre heures hebdomadaires, ni sur plus de six heures par jour et trois heures trente par demi-journée ».

De même, il n'était pas possible de réduire ou d'augmenter sur une année scolaire le nombre d'heures d'enseignement ni d'en modifier la répartition.

Ce décret permettait notamment de regrouper les temps d'activités périscolaires sur une seule journée, généralement le vendredi après-midi , et de réduire le nombre d'heures d'enseignement hebdomadaires, les heures manquantes devant être rattrapées durant les vacances scolaires .

Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale pouvaient bénéficier des aides du fonds de soutien aux activités périscolaires au titre des écoles ayant été autorisées à expérimenter des adaptations à l'organisation de la semaine scolaire, conformément aux dispositions de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2014 du 8 août 2014 ^{18 ( * )} .

B. UN DISPOSITIF PÉRENNISÉ PAR LE DÉCRET DU 1 ^ER AOÛT 2016

Le décret du 1 ^er août 2016 ^{19 ( * )} inscrit les dispositions à caractère expérimental du décret du 7 mai 2014 précité dans le droit commun.

Sur demande conjointe d'une commune ou d'un EPCI et d'un ou plusieurs conseils d'école, le directeur académique, agissant par délégation du recteur d'académie, peut autoriser des adaptations à l'organisation de la semaine scolaire « lorsqu'elles sont justifiées par les particularités du projet éducatif territorial ».

Si ces dérogations peuvent s'accompagner « d'une adaptation du calendrier scolaire national », elles demeurent soumises aux mêmes restrictions que celles qui étaient prévues par le décret « Hamon » de 2014.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de notre collègue député Alain Fauré, rapporteur spécial au nom de la commission des finances.

Il vise à tirer les conséquences de la pérennisation des organisations de temps scolaire expérimentales mises en place par le décret du 7 mai 2014 précité.

Le I du présent article prévoit par conséquent la possibilité pour les communes dont les écoles publiques dérogent aux dispositions du décret du 24 janvier 2013 et relèvent donc des dispositions du décret du 1 ^er août 2016 de bénéficier des aides du fonds de soutien .

Ce dispositif est également ouvert pour les écoles privées sous contrat, dès lors que « l'organisation de la semaine scolaire sur moins de neuf demi-journées d'enseignement est identique à celle des écoles publiques situées sur le territoire de la communes et qui bénéficient d'activités périscolaires organisées par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunales ».

En conséquence, le II du présent article prévoit l'abrogation de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2014 précité, celui-ci devenant sans objet.

III. LES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Votre rapporteur spécial Gérard Longuet estime que le décret « Hamon » du 7 mai 2014 a permis d'apporter de la souplesse à une organisation de la semaine scolaire résultant de la réforme des rythmes scolaires qui s'est rapidement avérée inadaptée pour de nombreuses communes, notamment rurales .

Il considère par conséquent que la pérennisation du dispositif dérogatoire prévu par le décret « Hamon » par le décret du 1 ^er août 2016 était nécessaire.

Dès lors, le dispositif prévu par le présent article lui semble de bon sens. Aussi, votre rapporteur spécial vous propose d'adopter le présent article sans modification .

Il estime cependant que la modification des dispositions relatives à l'accompagnement financier des communes dans la mise en oeuvre des nouveaux rythmes scolaires à l'occasion de chaque loi de finances témoigne du caractère insatisfaisant des conditions dans lesquelles cette réforme a été menée .

Votre rapporteur spécial Thierry Foucaud estime pour sa part que les possibilités de dérogation prévues par le décret « Hamon » et pérennisées par le décret du 1 ^er août 2016 entrent en contradiction avec l'esprit même de la réforme des rythmes scolaires, qui prévoyait l'organisation de la semaine scolaire sur neuf demi-journées.

Néanmoins, le rejet du présent article se traduirait par une suppression du versement des aides aux communes dont les écoles dérogent à cette organisation du temps scolaire. Aussi votre rapporteur spécial vous propose une position d'abstention sur le présent article .

ARTICLE 55 nonies (nouveau)


Création d'un dispositif de bonification indiciaire pour les enseignants bi-admissibles

Commentaire : le présent article vise à tirer les conséquences de la suppression, à compter du 1 ^er septembre 2017, de la grille indiciaire spécifique dont bénéficiaient les enseignants « bi-admissibles » en prévoyant, pour les seuls professeurs relevant actuellement de ce régime, le bénéfice d'une bonification de leur indice majoré.

II. LE DROIT EXISTANT

A. LES ENSEIGNANTS « BI-ADMISSIBLES » BÉNÉFICIENT D'UNE GRILLE INDICIAIRE SPÉCIFIQUE JUSQU'À LA HORS CLASSE

Le traitement des fonctionnaires est fixé en fonction du grade et de l'échelon par référence à un indice brut, qui correspond à un indice de carrière. À chaque indice brut correspond un indice majoré permettant de calculer la rémunération. Le traitement brut du fonctionnaire est obtenu en multipliant la valeur du point de la fonction publique par l'indice majoré.

Le décret n° 48-1108 du 10 juillet 1948 portant classement hiérarchique des grades et emplois des personnels de l'État relevant du régime général des retraites a créé un échelonnement indiciaire spécifique pour les professeurs certifiés, d'éducation physique et sportive et de lycée professionnel « bi-admissibles » , c'est-à-dire ayant été déclarés admissibles deux fois aux épreuves orales du concours de l'agrégation .

Ce dispositif a été repris à l'article 9 du décret n° 2010-1007 du 26 août 2010 fixant l'échelonnement indiciaire de certains personnels enseignants, d'éducation et d'orientation relevant du ministre de l'éducation nationale.

Ce dispositif ne couvre que la classe normale. Lors de leur promotion à la hors classe, les enseignants « bi-admissibles » réintègrent la grille de leur corps d'appartenance.

Échelonnement indiciaire des professeurs certifiés, d'éducation physique et sportive et de lycée professionnel et des enseignants « bi-admissibles »

Source : commission des finances du Sénat

B. LA SUPPRESSION DE CE RÉGIME À COMPTER DU 1 ^ER SEPTEMBRE 2017

À l'occasion de la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunération », qui se traduira par une refonte des grilles indiciaires jusqu'en 2020, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a souhaité supprimer le dispositif issu des décrets du 10 juillet 1948 et du 26 août 2010 précités pour les nouveaux entrants .

À compter du 1 ^er septembre 2017, les enseignants « bi-admissibles » de classe normale seront donc soumis à l'échelonnement indiciaire de leur corps d'appartenance.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de notre collègue député Alain Fauré, rapporteur spécial au nom de la commission des finances.

Il vise à tirer les conséquences de la suppression, à compte du 1 ^er septembre 2017, de l'échelonnement indiciaire spécifique dont bénéficiaient les enseignants « bi-admissibles » en remplaçant ce dispositif par une bonification d'indice majoré pour les enseignants actuellement en poste .

Bonification d'indice majorée prévue par le présent article

Source : exposé sommaire

Le niveau de la bonification correspond à l'écart indiciaire existant entre les enseignants bi-admissibles et les enseignants certifiés, de lycée professionnel et d'éducation physique et sportive dans le décret du 26 août 2010 précité .

III. LES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Le présent article crée un dispositif transitoire permettant l'extinction progressive du statut spécifique dont jouissaient les enseignants « bi-admissibles » sans perte de pouvoir d'achat pour les actuels bénéficiaires.

Votre rapporteur spécial Gérard Longuet considère que la mise en oeuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunération », qui procède à une refonte des grilles indiciaires, rend nécessaire la disparition de certains de ces régimes dont les justifications n'apparaissent plus évidentes.

Il vous propose par conséquent d'adopter le présent article sans modification.

Votre rapporteur spécial Thierry Foucaud considère que les dispositions du présent article relèvent davantage du domaine règlementaire. Selon le ministère, l'inscription dans la loi de ce dispositif permettra néanmoins de le sécuriser. Votre rapporteur spécial vous propose donc une position d'abstention sur cet article.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Cabinet de la ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

- Mme Agathe CAGÉ, directrice-adjointe du cabinet ;

- Mme Alexandrine FADIN, conseillère chargée des relations avec le Parlement ;

- M. Emmanuel SKOULIOS, conseiller chargé des affaires budgétaires et de la modernisation de l'action publique ;

- M. Damien COUSTAING, chargé de mission.

ANNEXE - PRINCIPALES ABRÉVIATIONS

AE : autorisations d'engagement

AED : assistant d'éducation

AESH : Accompagnants des élèves en situation de handicap

AVS- co, collectif : auxiliaire de vie scolaire collectif

AVS- i, individuel : auxiliaire de vie scolaire individuel

BEPA : brevet d'étude professionnelle agricole

BTA : brevet de technicien agricole

BTSA : brevet de technicien supérieur agricole

CAF : caisse d'allocations familiales

CAPA : certificat d'aptitude professionnelle agricole

CAS : compte d'affectation spéciale

CEDRE : cycle des évaluations disciplinaires réalisées sur échantillon

CES : contrat emploi solidarité

CIEP : centre international d'études pédagogiques

CNDP : centre national de documentation pédagogique

CNED : centre national d'enseignement à distance

CP : crédits de paiement

DEPP : direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance

EAP : emplois d'avenir professeurs

EGPA : enseignements généraux et professionnels adaptés

EPLE : établissement public local d'enseignement

ESPE : écoles supérieures du professorat et de l'éducation

ETP : emploi temps plein

ETPT : emploi équivalent temps plein travaillé

GIPA : garantie individuelle du pouvoir d'achat

GVT : glissement vieillesse- technicité

HI : heures d'interrogation

HSA : heures supplémentaires années

HSE : heures supplémentaires effectives

ISAE : indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves

LFI : loi de finances initiale

LFR : loi de finances rectificative

LOLF : loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

LPFP : loi de programmation des finances publiques

OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques

ONISEP : Office national d'information sur les enseignements et les professions

PAP : projet annuel de performances

PEDT : projet éducatif territorial

PIA : programme d'investissements d'avenir

PISA : programme international pour le suivi des acquis des élèves

PLF : projet de loi de finances

RAP : rapport annuel de performances

RASED : réseau d'aide spécialisée aux élèves en difficulté

RETREP : régime temporaire de retraite de l'enseignement privé

SCEREN : service culture, éditions, ressources pour l'éducation nationale

SEGPA : sections d'enseignement général et professionnel adapté

SIEI : système interministériel d'échange d'informations

TAP : temps d'activités périscolaires

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* ¹ Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.

* ² Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels.

* ³ Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* ⁴ Rapport du jury de Capes 2015 de lettres, options modernes et classiques, présenté par M. Bruno Blanckeman, professeur des universités, président du jury.

* ⁵ Rapport du jury de Capes 2015 d'allemand, présenté par M. Francis Goullier, inspecteur général de l'éducation nationale, président du jury.

* ⁶ Inspection générale de l'éducation et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, L'accueil, la gestion et la formation des personnels contractuels, avril 2014.

* ⁷ OCDE, Regards sur l'éducation 2016.

* ⁸ Décret n° 2013-790 du 30 août 2013 instituant une indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves au bénéfice des personnels enseignants du premier degré.

* ⁹ Arrêté du 30 août 2013 fixant le taux de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves instituée au bénéfice des personnels enseignants du premier degré.

* ¹⁰ OCDE, Connectés pour apprendre ? Les élèves et les nouvelles technologies - Principaux résultats, PISA.

* ¹¹ Loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances.

* ¹² Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* ¹³ Soit les 250 premières communes de 10 000 habitants et plus et les 30 premières communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants classées selon leur indice synthétique de ressources et de charges.

* ¹⁴ Soit les 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées en fonction décroissante d'un indice synthétique.

* ¹⁵ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹⁶ Loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.

* ¹⁷ Décret n° 2014-457 du 7 mai 2014 portant autorisation d'expérimentations relatives à l'organisation des rythmes scolaires dans les écoles maternelles et élémentaires.

* ¹⁸ Loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ¹⁹ Décret n° 2016-1049 du 1 ^er août 2016 autorisant des dérogations à l'organisation de la semaine scolaire dans les écoles maternelles et élémentaires publiques.