LOIS CONSTITUTIONNELLES, LEGISLATION, SUFFRAGE UNIVERSEL, REGLEMENT ET ADMINISTRATION GENERALE
Table des matières
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Administration - Droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations - Examen des amendements en nouvelle lecture
La commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 256 (1999-2000), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.
A l'article 13 bis (exercice par un contribuable des actions appartenant au département), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 12, 16 et 21, présentés respectivement par M. Jacques Larché, M. Josselin de Rohan et les membres du groupe du rassemblement pour la république, M. Henri de Raincourt et les membres du groupe des républicains et indépendants.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a souligné qu'il serait préférable d'adopter un système que l'Assemblée nationale, appelée à se prononcer en lecture définitive, soit susceptible d'adopter.
M. Jacques Larché, président, a regretté la volonté d'uniformisation entre des collectivités très différentes, et a souligné la lourdeur de la procédure d'action en substitution. En tout état de cause, il lui a paru nécessaire de prévoir que le conseil général ou régional ne serait pas convoqué spécialement à l'occasion du dépôt par un contribuable d'un mémoire auprès du tribunal administratif, compte tenu des difficultés pratiques ainsi créées. M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a estimé qu'il n'était pas souhaitable de donner à un contribuable la possibilité de convoquer une réunion extraordinaire du conseil général, alors même que le tiers des membres de l'assemblée délibérante serait requis pour obtenir une réunion dans les conditions de droit commun.
La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 25 présenté par MM. Philippe Darniche et Philippe Adnot, visant le cas où le contribuable obtient du tribunal administratif l'autorisation de plaider au nom du département, et tendant à poser l'obligation de consigner une somme d'argent auprès du greffe du tribunal administratif.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a indiqué que la consignation d'une somme d'argent résultait actuellement de dispositions réglementaires. Il a rappelé que le Sénat avait proposé la consignation d'une somme d'argent préalable aux recours devant la juridiction administrative en matière d'urbanisme, mais que la commission avait accepté de supprimer cette disposition en nouvelle lecture afin d'aboutir à un compromis global avec l'Assemblée nationale.
M. Jacques Larché, président, a souligné le caractère très dérogatoire de la procédure de substitution, un citoyen pouvant engager devant les juridictions une région toute entière.
La commission a émis un avis défavorable aux amendements identiques n°s 23 et 26 présentés respectivement par M. Jean Arthuis et M. Philippe Darniche, tendant d'une part à substituer le président du conseil général au contribuable ayant obtenu du tribunal administratif l'autorisation de plaider au nom du département, d'autre part à ce que le contribuable, qui n'aurait pas obtenu du tribunal l'autorisation de plaider, répare le préjudice ainsi causé au département.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a rappelé que le contribuable n'était autorisé à agir que si la collectivité avait au préalable négligé ou omis d'exercer le recours. Il a indiqué que le droit existant permettait déjà à la collectivité de se pourvoir devant le Conseil d'Etat au contentieux pour obtenir l'annulation ou la réformation de l'arrêt du tribunal administratif. Il a estimé que la réparation du préjudice ne devait pas être automatique mais sanctionner les demandes abusives.
S'agissant de l'amendement n° 28 présenté par M. Josselin de Rohan et les membres du groupe pour le rassemblement pour la République, la commission s'est déclarée défavorable à la substitution du président du conseil général au contribuable, mais favorable au deuxième alinéa proposé, sanctionnant les recours abusifs selon une procédure calquée sur celle de l'article R. 88 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel.
La commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 13 présenté par M. Jacques Larché, tendant à substituer à la réunion extraordinaire du conseil général une réunion convoquée dans les conditions du droit commun, après que son auteur eut procédé à une rectification rédactionnelle.
La commission a émis un avis défavorable par coordination à l'amendement n° 27 présenté par MM. Philippe Darniche et Philippe Adnot, tendant à prévoir que la consignation déposée par le contribuable autorisé à agir au nom du département serait restituée dans les cas où le recours ne serait pas jugé abusif.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a noté que la procédure de consignation, actuellement prévue dans le code de procédure pénale, devrait sans doute être transposée à la juridiction administrative, afin de lutter contre les recours abusifs, comme l'avait proposé le Sénat lors des lectures précédentes à l'article 5 bis.
Cependant, il a noté que le cas visé par l'amendement n° 27 était très différent, dans la mesure où le contribuable ayant reçu l'autorisation de plaider au nom du département devait remplir deux conditions cumulatives, sa requête devant présenter des chances de succès et un intérêt suffisant pour la collectivité. Il ne lui a pas paru approprié de parler dans ce cas de demande abusive. Il a indiqué que la consignation d'une somme d'argent, actuellement prévue pour la procédure de substitution en vertu de dispositions réglementaires, ne visait pas à lutter contre les recours abusifs mais à s'assurer que le contribuable disposerait des moyens financiers suffisants pour mener à terme une instance qui bénéficie à la collectivité.
S'agissant des dommages et intérêts, M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, a souligné la différence entre la procédure d'autorisation de plaider et l'instance au fond, les dommages et intérêts pouvant être demandés au fond devant le juge civil et les frais irrépétibles devant la juridiction administrative.
A l'article 13 ter (exercice par un contribuable des actions appartenant à la région), par coordination, la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 14, 17 et 22, présentés respectivement par M. Jacques Larché, M. Josselin de Rohan et les membres du groupe du rassemblement pour la République, M. Henri de Raincourt et les membres du groupe des républicains et indépendants.
La commission a émis un avis défavorable par coordination à l'amendement n° 24 présenté par M. Jean Arthuis tendant à substituer le président du conseil régional au contribuable.
La commission a donné un avis défavorable par coordination à la première partie de l'amendement n° 29 présenté par M. Josselin de Rohan et les membres du groupe du rassemblement pour la République, et un avis favorable à la sanction prévue en cas de demande abusive.
La commission a émis un avis favorable par coordination à l'amendement n° 15 présenté par M. Jacques Larché, après que son auteur eut souhaité y apporter une modification rédactionnelle.
A l'article 14 (modalités de transmission d'une demande à l'administration), la commission a émis un avis favorable aux deux amendements identiques n°s 18 rectifié et 19, présentés respectivement par M. Daniel Hoeffel et M. Jacques Pelletier, tendant à étendre aux procédures devant la juridiction administrative les dispositions de l'article 14 du projet de loi, permettant à un demandeur de s'acquitter de son obligation par courrier le jour même de la date limite impartie, le cachet de la poste faisant foi.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur, s'est déclaré favorable au principe de simplification des procédures applicables pour les citoyens, mais a toutefois indiqué que le Sénat avait eu le souci d'éviter la multiplication des sources d'incertitude juridique et avait obtenu de l'Assemblée nationale le retrait du champ d'application de l'article 14 des procédures régies par le code des marchés publics. M. Jacques Larché, président, a soulevé la question de la computation des délais de recours devant les juridictions administratives.
La commission a examiné l'amendement n° 1 rectifié de MM. Alain Gérard, Josselin de Rohan, Michel Esneu et Patrick Lassourd, et l'amendement n° 20 présenté par MM. François Marc, Louis Le Pensec, Mme Yolande Boyer et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 27 AA, afin de valider l'inscription en seconde année d'études médicales et odontologiques des étudiants de l'université de Bretagne Occidentale.
M. François Marc a rappelé la situation des étudiants concernés, le tribunal administratif de Rennes ayant rendu deux jugements d'annulation successifs. Il a estimé que faire référence dans la loi aux décisions du jury annulées par le tribunal administratif ne respecterait pas le principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, et qu'il était préférable de valider l'inscription administrative des étudiants à l'université.
La commission a émis un avis favorable à cette validation.
Mercredi 22 mars 2000
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Collectivités territoriales - Accueil et habitat des gens du voyage - Examen des amendements
Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Jean-Paul Delevoye, les amendements au projet de loi n° 243 (1999-2000) adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.
A l'article premier (schéma départemental d'accueil des gens du voyage), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 26 présenté par MM. Jean-Claude Carle et Jean-François Humbert et les membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à prévoir l'élaboration du schéma départemental par le représentant de l'Etat dans le département et les communes du département.
La commission s'en est remise à la sagesse du Sénat pour le sous-amendement n° 25 à son amendement n° 8, présenté par M. Jean-François Humbert et les membres du groupe des républicains et indépendants tendant à exclure les représentants de la région de la commission consultative départementale.
A l'article 4 (participation financière de l'Etat à l'aménagement des aires d'accueil), la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 27 présenté par MM. Jean-Claude Carle et Jean-François Humbert et les membres du groupe des républicains et indépendants ayant pour objet de supprimer la détermination par la voie réglementaire d'un plafond de l'aide de l'Etat.
Après l'article 9, sous réserve d'interroger le Gouvernement sur la révision par la voie réglementaire des sanctions prévues en cas de stationnement illicite et sur les conditions de mise en oeuvre de ces sanctions, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 28 présenté par M. Dominique Leclerc, ayant pour objet de punir de six mois d'emprisonnement et de 50.000 francs d'amende le stationnement illicite de résidences mobiles sur le territoire d'une commune, hors des aires d'accueil aménagées à cet effet.
Justice - Protection de la présomption d'innocence - Examen du rapport en deuxième lecture
Puis, la commission a procédé, sur le rapport de M. Charles Jolibois, à l'examen en deuxième lecture du projet de loi n° 222 (1999-2000) renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes et sur la proposition de loi n° 240 (1998-1999) de M. Philippe Richert tendant à faciliter et à améliorer l'indemnisation des victimes de violences urbaines.
M. Jacques Larché, président, s'est réjoui de ce que plusieurs dispositions adoptées par le Sénat en première lecture aient été reprises par l'Assemblée nationale en deuxième lecture.
Marquant son intérêt pour l'aboutissement d'une réforme qui ne négligerait aucun des aspects les plus concrets de la procédure, il a souhaité que la discussion sur le présent texte s'engage dans la perspective d'un accord en commission mixte paritaire.
Sur la proposition de M. Jacques Larché, président, la commission a décidé d'aborder directement les différentes dispositions du projet de loi examiné en deuxième lecture.
Exposant un amendement de réécriture de l'article premier (principes généraux), M. Charles Jolibois, rapporteur, a proposé à la commission de reprendre, dans une rédaction plus synthétique et plus précise que celle retenue par l'Assemblée nationale, les principes essentiels qui seraient inscrits au nouvel article préliminaire du code de procédure pénale.
En réponse aux questions de MM. Guy Cabanel, Maurice Ulrich et José Balarello, M. Charles Jolibois, rapporteur, a confirmé que l'article n'avait pas en lui-même de portée normative, celle-ci ne pouvant résulter que des dispositions particulières du code de procédure pénale.
M. Robert Badinter a considéré qu'il n'était pas nécessaire de réécrire dans la loi des principes qui avaient un caractère constitutionnel ou conventionnel, une telle démarche pouvant être source de confusion pour les tribunaux.
Il a fait observer que le texte proposé concernait aussi le droit civil et les lois sur la presse écrite et audiovisuelle, sans pour autant rien prévoir pour Internet, cette lacune illustrant les risques d'une énumération nécessairement incomplète.
Après que M. Pierre Fauchon se fut interrogé sur l'opportunité de rappeler de tels principes, la commission a adopté l'amendement proposé par le rapporteur.
La commission a supprimé l'article 2 D A (respect de la dignité de la personne au cours d'une garde à vue), considérant que certains des principes proposés étaient déjà établis par l'article préliminaire du code de procédure pénale, que d'autres étaient mal définis, le texte apparaissant donc dépourvu d'efficacité normative.
La commission a supprimé le II de l'article 2 D (notification de ses droits à la personne gardée à vue), estimant que la notification, au moment où une personne était placée en garde à vue, de sa capacité de demander des informations sur la suite donnée à l'affaire six mois plus tard, revêtait un caractère quelque peu surréaliste.
Sur l'article 2 bis A (enregistrement des interrogatoires de garde à vue), M. Charles Jolibois, rapporteur, a exposé que les dispositions proposées, sous des apparences favorables aux personnes concernées, pourraient avoir des conséquences graves pour celles-ci, s'il était possible d'écouter à tout moment de la procédure et sans réserve le document sonore.
M. Charles Jolibois, rapporteur, a considéré que cette question devait être examinée en tenant compte de la possibilité d'entretien avec l'avocat dès la première heure de garde à vue, au lieu de la vingtième heure, adoptée dans les mêmes termes par les deux assemblées en première lecture, et de l'obligation qu'avait proposée le Sénat de faire figurer sur le procès-verbal de l'interrogatoire les questions avec les réponses.
M. Charles Jolibois, rapporteur, a en conséquence proposé que les interrogatoires des personnes placées en garde à vue puissent, avec leur accord, faire l'objet d'un enregistrement sonore, l'enregistrement original étant placé sous scellés.
Il a proposé que l'enregistrement original ne puisse être écouté sur décision du magistrat qu'en cas de contestation du contenu du procès-verbal d'interrogatoire par la personne gardée à vue.
En réponse à MM. Robert Badinter et Jacques Larché, président, il a précisé que le procès-verbal d'interrogatoire serait rédigé dans les mêmes conditions qu'actuellement et que l'enregistrement ne ferait pas l'objet d'une transcription écrite.
M. Jacques Larché, président, a considéré que la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale pour cet article ne prenait pas en compte toutes ses conséquences d'ordre juridique, par exemple dans le cas où une personne reviendrait sur ses aveux.
M. Pierre Fauchon a craint que l'amendement proposé par le rapporteur n'institue un système complexe, soulignant que l'instruction par le magistrat était précédée d'une préinstruction par la police qui constituait, en fait, généralement la véritable instruction.
Il a considéré, approuvé par M. Robert Badinter, qu'il serait préférable de prévoir la présence d'un avocat dès le début de la garde à vue, prônant l'engagement d'une réflexion approfondie à ce sujet.
M. Jean-Pierre Schosteck a redouté que l'enregistrement sonore des interrogatoires ne porte préjudice à l'efficacité de la répression des infractions, estimant qu'il conviendrait de s'interroger sur la meilleure utilisation des crédits entre la formation des policiers et l'équipement d'enregistrement.
M. Robert Badinter, sans marquer d'hostilité au principe proposé, a considéré qu'il n'était pas souhaitable d'improviser un changement radical de la procédure pénale à ce stade de la navette parlementaire.
Il s'est demandé pourquoi une personne non gardée à vue n'aurait pas le droit de demander l'enregistrement de son interrogatoire, estimant que l'amendement proposé créerait une inégalité de traitement.
M. Robert Badinter a considéré que cette question devrait être traitée après qu'un choix eut été fait entre les procédures accusatoire et inquisitoire et a estimé impératif de veiller à ce que les dispositions retenues ne freinent pas l'efficacité de la procédure pénale.
M. Nicolas About, s'opposant à l'enregistrement sonore des interrogatoires, a fait valoir que de tels enregistrements pourraient faire l'objet d'un montage. Il a considéré difficile de lier l'enregistrement à un accord de l'intéressé, qui pourrait éventuellement porter sur une partie seulement de l'interrogatoire.
M. Yves Fréville s'est interrogé sur le cas d'un enregistrement qui serait inaudible.
M. José Balarello a souligné que dans neuf cas sur dix, en fait, l'instruction des affaires était assurée principalement par les services de police, les juges d'instruction prenant ensuite leurs décisions sur la base des rapports qui leur étaient adressés. Il a estimé préférable de prévoir la présence de l'avocat dès le début de la garde à vue.
M. Maurice Ulrich a fait part de son scepticisme sur les dispositions proposées, considérant également qu'il conviendrait de prévoir la présence de l'avocat au cours de la garde à vue, et a estimé que cette question n'avait pas été traitée de manière suffisamment approfondie dans le projet de loi.
M. Jacques Larché, président, a souligné que la présence d'un avocat au cours de la garde à vue conférerait à celui-ci un rôle essentiel dans la procédure d'instruction et que sa fonction ne revêtirait plus un caractère essentiellement humanitaire.
M. Charles Jolibois, rapporteur, a rappelé que l'Assemblée nationale et le Sénat avaient, lors de la première lecture, décidé que, dès la première heure de la garde à vue, la personne concernée pourrait demander à s'entretenir avec un avocat.
M. Luc Dejoie a craint que les dispositions proposées n'aboutissent à une complication des tâches de la police, singulièrement en cas de flagrant délit.
M. Jacques Larché, président, a constaté que les réserves exprimées au sein de la commission à l'enregistrement des interrogatoires trouvaient leur origine, soit dans une hostilité au principe lui-même, soit dans la préférence exprimée pour la présence de l'avocat au cours de la garde à vue.
Il a souligné l'importance de retenir le principe de l'enregistrement des interrogatoires, faisant valoir que le dispositif proposé par le rapporteur pourrait être encore amélioré au cours de la navette.
M. Charles Jolibois, rapporteur, a estimé que la participation active de l'avocat à la phase policière de l'instruction conduirait à une judiciarisation de celle-ci, qui entraînerait un changement important de notre système judiciaire.
La commission a en définitive décidé que les enregistrements ne pourraient intervenir que sur la demande des personnes placées en garde à vue, après consultation de leur avocat, M. Charles Jolibois, rapporteur, ayant fait valoir qu'une telle disposition limiterait les enregistrements aux cas indispensables, dans l'intérêt de la personne gardée à vue.
La commission a adopté, sur l'article 2 ter (enregistrement des interrogatoires de mineurs), un amendement de coordination avec celui adopté à l'article précédent.
Après l'article 2 ter, la commission a adopté un article additionnel afin de prévoir que le procureur fixe un délai pour le déroulement d'une enquête préliminaire, M. Charles Jolibois, rapporteur, ayant précisé que ces dispositions, figurant dans le projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale, trouveraient mieux leur place dans le présent projet de loi qui devrait en outre être définitivement adopté dans des délais plus brefs.
Elle a également adopté un article additionnel après le même article pour que les décisions de la chambre d'accusation concernant les interdictions d'exercer prononcées contre les officiers de police judiciaire prennent effet immédiatement, M. Charles Jolibois, rapporteur, ayant indiqué que la Cour de Cassation conférait un caractère suspensif aux recours contre ces décisions.
Sur l'article 2 quater (participation de l'inspection générale des services judiciaires aux enquêtes administratives concernant les officiers de police judiciaire), la commission a adopté un amendement pour que les enquêtes relatives au comportement de ces officiers associent l'inspection générale des services judiciaires, M. Charles Jolibois, rapporteur, ayant indiqué qu'il s'agirait de reprendre une disposition adoptée par le Sénat dans le projet de loi sur les relations entre le Parquet et la Chancellerie.
Aux articles 3 bis et 3 ter A (caractère des indices permettant et rendant obligatoire la mise en examen), la commission a décidé par un amendement de supprimer l'alternative des indices " précis ", M. Charles Jolibois, rapporteur, ayant fait valoir que ce terme pourrait affaiblir la portée des indices graves ou concordants.
Sur l'article 3 ter (procédure préalable à l'interrogatoire de première comparution), la commission a décidé de porter de un à deux mois le délai maximal pour la convocation en vue de la première comparution.
Exposant son amendement de réécriture de l'article 4 ter A (interrogatoire de première comparution), M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué qu'il convenait de regrouper dans un seul article les différentes modifications proposées pour l'article 116 du code de procédure pénale, figurant actuellement dans cinq articles différents du projet de loi.
Il a précisé que la rédaction qu'il proposait ne comportait qu'une seule modification de fond, destinée à prévoir la possibilité, pour la personne mise en examen, de demander la clôture d'une information un an au maximum après son ouverture.
Après que M. Raymond Courrière eut évoqué une procédure engagée depuis onze années contre des élus dont la réputation avait ainsi été ruinée, la commission a adopté l'amendement du rapporteur.
Aux articles 4 ter et 4 quater A (interrogatoire de première comparution), la commission a adopté deux amendements de coordination.
A l'article 5 ter A (conséquence de la nullité de la mise en examen), la commission a adopté un amendement pour remplacer la dénomination de la chambre d'accusation par celle de chambre de l'instruction .
A l'article 6 bis (sanction du refus de comparaître des témoins), la commission a adopté un amendement substituant à la possibilité pour le juge d'instruction de condamner lui-même à une amende un témoin qui ne comparaît pas un délit de non-comparution de témoin, passible d'une amende de 25.000 F au maximum, sanctionné par le tribunal correctionnel.
A l'article 7 (témoin assisté), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement pour que l'avocat dont pourrait bénéficier le témoin assisté soit désigné par celui-ci ou commis d'office.
Sur l'article 8 bis (membres du Gouvernement entendus comme témoins), M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait décidé que les dispositions de l'article 652 du code de procédure pénale, selon lesquelles les membres du Gouvernement ne pouvaient comparaître comme témoins qu'après autorisation du Conseil des ministres, ne seraient pas applicables aux ministres entendus comme témoins assistés, ceux-ci pouvant alors être entendus sans autorisation.
Après un débat auquel ont participé M. Charles Jolibois, rapporteur, et M. Robert Badinter, la commission a approuvé cet article sans modification.
A l'article 9 ter A (contenu des procès-verbaux d'interrogatoire), la commission a adopté un amendement confirmant sa position de première lecture tendant à ce que tout procès-verbal d'interrogatoire ou d'audition comporte les questions auxquelles il est répondu. M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que la transcription des questions devait être obligatoire, et non subordonnée à la demande des parties comme l'avait suggéré l'Assemblée nationale.
A l'article 9 quater (ordre des interventions lors de l'audience d'appel), la commission a adopté un amendement rappelant que les témoins ne témoignent ni à charge ni à décharge mais pour établir la vérité.
A l'article 9 octies (perquisitions dans les cabinets d'avocat), la commission a adopté un amendement tendant à renforcer les attributions du juge de la détention provisoire et à en faire un vrai " juge des libertés " ainsi dénommé. M. Charles Jolibois, rapporteur, a précisé que ses pouvoirs seraient étendus à ceux exercés par le président du tribunal de grande instance, en particulier en ce qui concerne les perquisitions dans les cabinets d'avocat.
A l'article 9 nonies (contrôle judiciaire des avocats), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale puis par le Sénat en première lecture, concernant le contrôle judiciaire des avocats. Alors que l'Assemblée nationale en deuxième lecture avait supprimé l'intervention du conseil de l'ordre au profit de celle du président du tribunal, M. Charles Jolibois, rapporteur, a proposé que le conseil de l'ordre des avocats statue en première instance dans un délai de quinze jours sur l'interdiction faite à un avocat d'exercer sa profession.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 10 B (suppression de l'obligation de présence d'au moins un juge d'instruction dans chaque tribunal de grande instance). M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué qu'il n'était pas possible de supprimer l'obligation de présence d'un juge d'instruction dans chaque tribunal de grande instance sans procéder à des coordinations importantes.
La commission a adopté un amendement modifiant le nom du juge de la détention provisoire dans l'intitulé de la section I du chapitre II du titre I du projet de loi, désormais consacrée au " juge des libertés ".
A l'article 10 (création d'un juge de la détention provisoire), la commission a adopté un amendement tenant compte du changement de dénomination du juge. Elle a adopté un amendement tendant à ne pas exiger de débat contradictoire préalable dans les cas où le juge de la détention n'envisage pas de mettre la personne en détention.
Elle a adopté un amendement tendant à ce que le juge des libertés statue dans tous les cas par une ordonnance motivée, même lorsqu'il ne met pas en détention. M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que le juge d'instruction devait connaître les motifs conduisant le juge des libertés à refuser sa demande. Il a indiqué que les ordonnances privatives de liberté devaient être davantage motivées que les autres, afin d'élaborer une jurisprudence de la mise en détention provisoire et de permettre l'exercice du droit d'appel.
M. Robert Badinter a critiqué le système de mise en détention provisoire prévu par le projet de loi. Il a désapprouvé la procédure selon laquelle le juge d'instruction, magistrat doté de pouvoirs juridictionnels, demande à un autre juge, magistrat du siège comme lui, par ordonnance motivée, la mise en détention d'une personne mise en examen. Il a estimé que cette procédure, en conférant au juge d'instruction la qualité de juge et de partie, était contraire au principe d'impartialité du juge, à la convention européenne des droits de l'Homme et à la Constitution.
M. Robert Badinter a estimé que l'équilibre des parties ne serait pas respecté, le justiciable et son avocat étant confrontés non seulement au procureur de la République mais aussi au juge d'instruction demandant la mise en détention. Il a préféré un système dans lequel le procureur, magistrat indépendant, demanderait au juge de la détention la mise en détention de la personne mise en examen. M. Charles Jolibois, rapporteur, a estimé qu'une telle proposition modifierait considérablement l'architecture du texte.
A l'article 10 bis AA (exercice des pouvoirs du président par le juge de la détention), la commission a adopté un amendement tendant à transférer pleinement au juge des libertés les pouvoirs du président du tribunal concernant les prolongations de garde à vue et les perquisitions en matière de terrorisme et de trafic de stupéfiants, l'autorisation des perquisitions en matière douanière, fiscale et de concurrence, la prolongation du maintien des étrangers en rétention ou dans une zone d'attente, et les recours contre les hospitalisations de certaines personnes contre leur gré.
Aux articles 10 bis A (organismes participant au respect des obligations du contrôle judiciaire) et 10 bis B (protection judiciaire de la jeunesse), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
A l'article 15 (conditions de la détention provisoire), la commission a adopté un amendement revenant sur la suppression par l'Assemblée nationale de tous les seuils de placement en détention provisoire dès lors que la personne a déjà été condamnée. M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que le seuil de cinq ans, institué par l'Assemblée nationale lorsqu'une personne est poursuivie pour atteinte aux biens, devait être remplacé, dans le cas d'une personne déjà condamnée, par le seuil de trois ans proposé par le Sénat en première lecture.
La commission a adopté un amendement tendant à revenir sur la rédaction de l'Assemblée nationale selon laquelle le motif d'ordre public ne pourrait, à lui seul, justifier une prolongation de la détention provisoire, sauf en matière criminelle. M. Charles Jolibois, rapporteur, a proposé que le motif d'ordre public puisse continuer à être utilisé en matière correctionnelle lorsque la peine encourue est supérieure à cinq ans d'emprisonnement.
La commission a adopté un amendement revenant sur la proposition de l'Assemblée nationale selon laquelle les parents des enfants de moins de dix ans ne pourraient être placés en détention provisoire, sauf en matière criminelle ou en cas d'infractions contre les enfants ou de non-respect du contrôle judiciaire. M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué qu'un tel dispositif, d'inspiration généreuse, était inapplicable et contraire au principe d'égalité devant la justice. Il a souhaité que dans de tels cas le juge décide le placement sous surveillance électronique.
A l'article 16 (durée de la détention provisoire en matière correctionnelle), la commission a adopté un amendement tendant à permettre à la chambre de l'instruction de prolonger à titre exceptionnel la détention provisoire, pendant un an pour certaines infractions graves et complexes.
A l'article 17 (durée de la détention provisoire en matière criminelle), la commission a adopté un amendement tendant à permettre une prolongation exceptionnelle de la détention provisoire pour les infractions de trafic de stupéfiants, terrorisme, proxénétisme, extorsion de fonds ou pour les crimes commis en bande organisée.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 17 bis A (consultation de services d'insertion avant toute prolongation de la durée de la détention provisoire), selon lequel le juge d'instruction, avant toute demande de prolongation de la détention provisoire, serait tenu de consulter un service d'insertion afin qu'il fasse des propositions de mesures socio-éducatives propres à se substituer à la détention.
A l'article 18 bis A (placement sous surveillance électronique), la commission a adopté un amendement afin que le placement sous surveillance électronique ne soit décidé qu'après que la détention provisoire eut été décidée, et tendant à ce que l'intéressé puisse demander le bénéfice du placement sous surveillance électronique.
A l'article 18 ter (référé-liberté), la commission a adopté un amendement substituant au référé-liberté un appel à très bref délai, dans les quatre jours, devant la chambre d'accusation.
A l'article 18 quinquies (comparution immédiate), la commission a adopté un amendement afin de ne limiter à un mois le délai de détention provisoire avant le jugement sur le fond dans la procédure de comparution immédiate qu'aux seuls délits punis d'une peine d'emprisonnement inférieure à trois ans.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 19 bis (commission de suivi de la détention provisoire) afin de réaffirmer le rôle du Parlement dans le contrôle des prisons.
A l'article 20 (possibilité d'interroger le procureur sur la suite donnée à une enquête), la commission a adopté un amendement tendant à donner au juge des libertés le pouvoir de contrôler l'évolution des enquêtes préliminaires.
A l'article 21 (" contrat de procédure " et " droit au cri "), la commission a adopté un amendement revenant au système du projet de loi initial et à la position du Sénat en première lecture, prévoyant la demande de clôture de l'instruction au bout d'un an et un renvoi obligatoire du dossier au président de la chambre d'accusation au bout de deux ans.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 21 ter (information de la partie civile sur l'avancement de l'instruction), selon lequel le juge d'instruction devrait informer tous les six mois la partie civile du déroulement de l'information. M. Charles Jolibois, rapporteur, a rappelé que tel était le rôle de l'avocat, qui avait accès au dossier à tout moment.
La commission a adopté un amendement supprimant la division chapitre III bis du projet de loi ainsi qu'un amendement de suppression de l'article 21 sexies (audiencement). M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait prévu que la composition prévisionnelle des audiences publiques devait être déterminée par une commission paritaire composée de magistrats du siège et de magistrats du parquet. Tout en soulignant qu'une telle pratique existait déjà dans certains tribunaux, il a craint que sa généralisation ne remette en cause le principe de l'opportunité des poursuites.
Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue l'après-midi, la commission a poursuivi l'examen du rapport en deuxième lecture de M. Charles Jolibois, sur le projet de loi n° 222 (1999-2000) renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes et sur la proposition de loi n° 240 (1998-1999) de M. Philippe Richert tendant à faciliter et à améliorer l'indemnisation des victimes de violences urbaines.
A l'article 21 octies (composition de la cour d'assises), la commission a adopté un amendement supprimant les dispositions, introduites par l'Assemblée nationale, tendant à abaisser à sept le nombre de jurés en première instance, au motif que la juridiction d'appel devait être supérieure. M. Charles Jolibois, rapporteur, a souligné l'intérêt de ne pas modifier les majorités actuellement requises et le risque de déséquilibrer la proportion entre jurés et magistrats professionnels.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 21 octies, afin que la cour d'assises d'appel soit présidée par un président de chambre de la cour d'appel.
A l'article 21 nonies B (recours contre les décisions rendues par la cour d'assises), la commission a adopté un amendement prévoyant la possibilité pour le ministère public de faire appel d'un jugement d'assises et la possibilité pour la partie civile de faire appel sur ses intérêts civils, quelle que soit la décision de l'accusé, alors qu'en première lecture le texte ne permettait à la victime de ne faire appel que de façon incidente. M. Charles Jolibois, rapporteur, a rappelé que le texte excluait en tout état de cause l'appel en cas d'acquittement.
La commission a adopté un amendement tendant à ce que, en l'absence d'appel sur l'action publique, l'appel de la partie civile ne portant que sur ses intérêts civils soit porté devant la chambre des appels correctionnels.
La commission a adopté un amendement tendant à conserver les droits de la partie civile devant l'instance d'appel, même en l'absence d'appel de la décision sur l'action civile.
Toujours à l'article 21 nonies B, la commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de coordination. Elle a de plus adopté un amendement tendant à rendre caduc l'appel de l'accusé qui aura pris la fuite.
La commission a adopté un amendement confiant à la chambre criminelle de la cour de cassation, et non au président de cette chambre, le soin de désigner la cour d'assises chargée de statuer en appel.
La commission a adopté un amendement portant adaptation de ce système pour les collectivités et territoires d'outre-mer, permettant à la chambre criminelle de la cour de cassation de désigner la même juridiction, autrement composée, pour juger de l'appel. Enfin elle a adopté un amendement de coordination.
A l'article 21 nonies (mise en accusation), la commission a adopté un amendement supprimant des dispositions ambiguës, l'ordonnance de prise de corps se substituant désormais au mandat d'arrêt ou de dépôt.
La commission a adopté un amendement précisant les conséquences de la suppression de l'obligation pour un accusé libre de se constituer prisonnier la veille de l'audience. M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que la possibilité d'ordonner l'incarcération de l'accusé en cours d'audience devait être subordonnée aux réquisitions du parquet et décidée non par le président mais par la cour. Il a ajouté qu'il fallait permettre à la cour d'ordonner si nécessaire, en début d'audience, le placement de l'accusé sous contrôle judiciaire.
A l'article 21 decies A (transformation de la chambre d'accusation en chambre d'appel de l'instruction), la commission a adopté un amendement tendant à retenir la dénomination de " chambre de l'instruction " plutôt que celle de " chambre d'appel de l'instruction " pour l'ancienne chambre d'accusation.
A l'article 21 decies (mandat de dépôt décerné par une cour d'assises), la commission a adopté un amendement tendant à permettre à la chambre d'accusation, à titre exceptionnel, de prolonger le délai d'un an qui lui est imparti pour statuer en appel d'une décision de cour d'assises. M. Charles Jolibois, rapporteur, a déploré que l'Assemblée nationale ait prévu la mise en liberté d'office de la personne entre les deux procédures.
M. Jacques Larché, président, a noté l'encombrement de certaines cours d'assises et la difficulté du choix de la cour de renvoi.
A l'article 21 terdecies (révision après une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'Homme), la commission a adopté un amendement tendant à ce que la révision des procès pénaux après un jugement de la Cour européenne des droits de l'Homme condamnant la France ne soit pas automatique et soit enserrée dans un délai d'un an.
Après avoir insisté sur le caractère symbolique d'une telle disposition, M. Jacques Larché, président, a craint que le système juridictionnel français ne soit remis en cause par le juge européen. M. Charles Jolibois, rapporteur, a noté que jusqu'à présent, il n'était pas possible de revenir sur la condamnation de la personne mais que la France pouvait être condamnée à lui verser des indemnités.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 22 A, afin de supprimer la plupart des peines de prison en matière de délits de presse. M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que ces peines n'étaient jamais prononcées en France mais étaient copiées dans des Etats étrangers et servaient de justification aux emprisonnements de journalistes. Il a précisé que l'amendement conservait les peines en cas de provocation à commettre des infractions graves et d'appels à la haine nationale, raciale ou religieuse.
A l'article 22 A (actions aux fins de faire cesser une atteinte à la présomption d'innocence), la commission a adopté un amendement étendant l'application de l'article 9-1 du code civil à toutes les personnes présentées comme coupables de faits faisant déjà l'objet d'une enquête ou d'une instruction.
M. Charles Jolibois, rapporteur, a précisé que l'action se prescrirait par un an et que le juge pourrait prononcer toutes mesures et non seulement l'insertion d'un communiqué. Il a ajouté que cette mesure ne porterait pas atteinte à la liberté de l'information, grâce notamment à l'article 24 du projet de loi, permettant de demander en référé l'arrêt de l'exécution provisoire de mesures ordonnées en référé, lorsqu'elles portent atteinte à la liberté de l'information.
M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que le " référé présomption d'innocence " ne devait pas être négligé au profit de la voie de la diffamation, laquelle ne permettait aucunement de protéger la présomption d'innocence de la personne présentée publiquement comme coupable.
A l'article 28 quinquies (droit pour les associations combattant les discriminations fondées sur le sexe ou les moeurs d'exercer les droits reconnus à la partie civile), la commission a adopté un amendement tendant à insérer ces dispositions à l'article 2-6 du code de procédure pénale.
A l'article 28 sexies (droit pour les associations défendant les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles d'exercer les droits reconnus à la partie civile), la commission a adopté un amendement tendant à subordonner à l'accord de la victime l'exercice par une association des droits reconnus à la partie civile en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 28 sexies afin de reprendre une disposition adoptée par le Sénat lors de la discussion du texte sur les liens parquet-Chancellerie, permettant aux associations de maires d'exercer les droits reconnus à la partie civile lorsque les maires sont victimes d'injures, d'outrages, de menaces ou de coups et blessures à raison de leurs fonctions, sous réserve de l'accord de l'élu.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 32 C (libération conditionnelle des parents d'enfants de moins de dix ans). M. Charles Jolibois, rapporteur, a noté que cet article prévoyait une libération conditionnelle automatique pour les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement inférieure à quatre ans ou auxquelles il reste à accomplir une peine inférieure à quatre ans et qui ont un enfant de moins de dix ans. M. Jacques Larché, président, a mis en évidence les constats du rapport Farge sur la libération conditionnelle, très peu appliquée alors qu'elle constituait un moyen de gestion de la population carcérale.
A l'article 32 D (service pénitentiaire d'insertion et de probation), la commission a adopté un amendement de coordination rédactionnelle.
A l'article 32 F (juridictionnalisation des décisions du juge de l'application des peines), la commission a adopté un amendement de coordination.
La commission a adopté huit amendements tendant à insérer huit articles additionnels après l'article 32 F.
M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que le premier article additionnel tendait à prévoir une liste non exhaustive des critères conditionnant la libération conditionnelle, afin que celle-ci ne soit pas réservée aux seules personnes ayant déjà trouvé un emploi.
Il a exposé que le deuxième article additionnel, tendant à modifier les règles actuelles de répartition des compétences en matière de libération conditionnelle, supprimait la compétence du garde des sceaux et prévoyait celle du juge de l'application des peines quand la peine est inférieure ou égale à dix ans, et d'un tribunal de l'application des peines au-delà.
Il a indiqué que le troisième article additionnel tendait à prévoir un système entièrement nouveau pour les libérations conditionnelles accordées aux personnes condamnées à de longues peines, dans la mesure où l'appel serait examiné par une juridiction nationale de la libération conditionnelle placée auprès de la Cour de cassation.
Après deux amendements de coordination, la commission a également adopté le sixième article additionnel après l'article 32 F, tendant à modifier la place des dispositions permettant aux parlementaires de visiter les établissements pénitentiaires de leur département.
Enfin la commission a adopté les septième et huitième articles additionnels tendant à apporter des précisions importantes dans le régime du placement sous surveillance électronique, notamment pour les mineurs.
A l'article 33 (coordination - juge de la détention), la commission a adopté un amendement de coordination.
A l'article 37 bis (coordination - recours en matière criminelle), la commission a adopté un amendement de coordination et un amendement prévoyant que l'accusé devrait rester à disposition de la justice pendant le délibéré.
Par coordination, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 42 (visites d'établissements pénitentiaires par les parlementaires).
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article 43 (visites des établissements pénitentiaires par la commission départementale de sécurité et d'accessibilité), qui impose des visites de la commission départementale de sécurité et d'accessibilité dans les prisons.
La commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.
Jeudi 23 mars 2000
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Droits de l'Homme - Reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité - Examen des amendements
La commission a tout d'abord examiné les amendements à la proposition de loi n° 234 (1998-1999), adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité.
A l'article 1er (reconnaissance de la traite négrière et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité), la commission a examiné le sous-amendement n° 8 à l'amendement n° 1 de la commission des lois, présenté par Mme Lucette Michaux-Chevry et M. Georges Othily, tendant à faire référence à la traite négrière transatlantique ainsi qu'à la traite dans l'Océan indien en tant que crime contre l'humanité.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a souligné que la commission avait souhaité éviter d'opérer une hiérarchie entre les victimes de crimes contre l'humanité.
M. Georges Othily a déclaré qu'il n'était pas hostile à ce que l'esclavage soit condamné de manière générale dans la proposition de loi, mais qu'il souhaitait que la traite soit mentionnée en tant que telle.
M. Jacques Larché, président, en accord avec le rapporteur, a alors proposé que la commission rectifie son amendement n° 1, afin que celui-ci fasse référence à l'esclavage et à la traite quels que soient le lieu et l'époque auxquels ils ont été commis.
La commission a accepté cette proposition et, en conséquence, a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 8.
A l'article 3 bis (fixation d'une date pour la commémoration de l'abolition de l'esclavage en métropole), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 9 présenté par Mme Lucette Michaux-Chevry et M. Georges Othily, tendant à fixer au 23 août la date de commémoration en métropole de l'abolition de l'esclavage. M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur, a estimé préférable que la date de commémoration soit fixée par le Gouvernement après une large consultation.
A l'article 4 (comité de personnalités chargé de proposer des lieux et des actions de mémoire), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 10 présenté par M. Georges Othily tendant à prévoir que le comité de personnalités dont la proposition de loi prévoit la création devra déterminer les conditions et les modalités de réparation du préjudice causé par les actes d'esclavage.
Après l'article 5 (possibilité pour les associations défendant la mémoire des esclaves d'exercer les droits reconnus à la partie civile), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 11 présenté par M. Georges Othily tendant à insérer un article additionnel pour prévoir que la France demande pardon aux familles dont les membres ont souffert des actes d'esclavage.
Collectivités territoriales - Accueil et habitat des gens du voyage - Examen des amendements
La commission a ensuite poursuivi l'examen des amendements au projet de loi n° 243 (1999-2000) adopté avec modification par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage.
A l'article 9 (pouvoirs de police du maire - procédure d'expulsion), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 29 présenté par le Gouvernement donnant une nouvelle rédaction à cet article, afin notamment de subordonner la faculté pour le maire de prendre un arrêté interdisant le stationnement en dehors des aires d'accueil à l'accomplissement par la commune de l'ensemble des obligations prévues par le schéma départemental.
Outre-mer - Consultation de la population de Mayotte - Examen des amendements
La commission a enfin examiné, sur le rapport de M. José Balarello, les amendements au projet de loi n° 237 (1999-2000) organisant une consultation de la population de Mayotte.
Après avoir indiqué qu'aucun amendement extérieur n'avait été déposé sur le projet de loi organisant une consultation de la population de Mayotte, M. José Balarello, rapporteur, a proposé à la commission de retirer son amendement n° 2 à l'article 3.
Il a rappelé que dans le souci de parvenir à un consensus de l'ensemble des élus de Mayotte sur la formulation de la question qui serait posée aux électeurs mahorais lors de leur consultation, il avait proposé, par cet amendement, de compléter la question posée en faisant référence au principe de la présentation en 2010 d'un projet de loi fixant, dans le cadre de la République et de l'article 72 de la Constitution, le statut de Mayotte, ce qui aurait permis de bien marquer que l'évolution statutaire envisagée pour 2010 s'inscrirait en tout état de cause dans le cadre de la République française et que tous les statuts de collectivités territoriales énumérés par l'article 72 de la Constitution resteraient alors ouverts. Il a cependant expliqué que les dernières auditions des élus mahorais auxquelles il avait procédé avaient montré qu'il n'était pas possible d'obtenir ce consensus, raison pour laquelle il proposait de retirer cet amendement.
M. Jacques Larché, président, a souligné qu'au-delà des rivalités locales des élus de Mayotte, la grande majorité du conseil général, ainsi que 16 conseils municipaux sur 17, s'étaient montrés favorables à l'accord sur l'avenir de Mayotte qui sera soumis à la consultation. Il a en outre considéré que les élus mahorais qu'il avait reçus avaient formulé une remarque de bon sens en observant qu'une mention de l'article 72 de la Constitution dans la question qui serait posée aux électeurs mahorais risquait de plonger ceux-ci dans une grande perplexité, compte tenu du fait qu'une grande partie d'entre-eux ne parlaient pas le français.
M. Lucien Lanier a rappelé qu'il avait voté cet amendement n° 2 au cours de la précédente réunion de la commission car il avait alors espéré que le texte proposé par le rapporteur pourrait permettre d'obtenir un consensus général. Constatant qu'il apparaissait finalement que les élus mahorais n'y étaient pas favorables, il a approuvé la proposition de retrait de l'amendement formulée par le rapporteur.
M. Georges Othily a également souscrit à la proposition du rapporteur. Soulignant qu'il n'était pas possible d'appliquer immédiatement le système départemental stricto sensu à Mayotte, mais que tous les Mahorais manifestaient leur volonté de voir consacré l'ancrage de Mayotte au sein de la République française, il a suggéré que la commission adopte un amendement tendant à reprendre le principe déjà affirmé à l'article premier de la loi du 22 décembre 1979 relative à Mayotte, selon lequel Mayotte fait partie de la République française et ne peut cesser d'y appartenir sans le consentement de sa population. Il a en effet estimé qu'un tel amendement pourrait permettre d'apaiser les craintes des deux parlementaires de Mayotte à ce sujet.
M. Daniel Hoeffel a vivement regretté que malgré les efforts du rapporteur et de la commission, il ne soit pas possible d'aboutir à un accord général de l'ensemble des élus de Mayotte, rappelant que ceux-ci avaient tous la volonté de voir consacré l'attachement de Mayotte à la France. Il a néanmoins souhaité que l'amendement n° 2 présenté par la commission puisse être maintenu.
M. Simon Sutour a confirmé que, comme il l'avait déjà indiqué au cours de la précédente réunion de la commission, il estimait préférable de s'en tenir au texte de l'accord approuvé par la grande majorité des forces politiques de Mayotte et, dans un souci de simplicité, à la question prévue par l'article 3 du projet de loi.
A l'issue de cet échange de vues, M. José Balarello, rapporteur, a de nouveau proposé que la commission décide de retirer l'amendement, tout en précisant qu'il avait l'intention d'expliquer, au cours de son intervention dans la discussion générale en séance publique, les raisons qui l'avaient conduit à proposer cet amendement, puis à le retirer devant le constat de l'échec de ses efforts en vue de parvenir à un consensus.
La commission a alors approuvé cette proposition, M. Daniel Hoeffel ayant exprimé ses regrets.