Mardi 17 octobre 2000

LOIS CONSTITUTIONNELLES, LEGISLATION, SUFFRAGE UNIVERSEL, REGLEMENT ET ADMINISTRATION GENERALE

Table des matières

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Union européenne - Habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires - Audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement et de M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire

Lors d'une réunion élargie à l'ensemble des commissions, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, de M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, et de M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, sur le projet de loi n° 473 (1999-2000) portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.

M. Jacques Larché, président, a souligné l'importance du projet de loi d'habilitation soumis au Sénat. Il a rappelé que les directives étaient négociées par le Gouvernement au sein du Conseil de l'Union européenne, le Parlement français n'intervenant qu'ensuite, au moment de la transposition en droit national. Il a observé que le recours à la procédure des ordonnances conduisait à retirer au Parlement son pouvoir d'examen des directives à l'occasion de la transposition. Il a fait valoir que le Parlement n'avait aucune garantie concernant l'inscription à l'ordre du jour de projets de loi de ratification des ordonnances. Il a indiqué que le projet de loi soulevait à la fois des problèmes de procédure et des problèmes de fond, certaines des mesures mentionnées dans le projet de loi, en particulier la refonte du code de la mutualité et la réforme du financement des autoroutes allant bien au-delà de la simple transposition de directives.

M. Pierre Moscovici a présenté les dispositions du projet de loi. Il a indiqué que l'article premier tendait à habiliter le Gouvernement à transposer par ordonnances 50 directives ou parties de directives. Il a fait valoir que, dans la plupart des cas, il s'agissait d'achever la transposition des directives concernées. Il a indiqué que l'article 2 tendait à permettre au Gouvernement de prendre par ordonnances des mesures susceptibles de mettre fin à des situations d'incompatibilité directe entre le droit national et le droit communautaire.

Le ministre a ensuite souligné que l'article 3 du projet de loi devait permettre au Gouvernement de procéder par ordonnances à la refonte du code de la mutualité. Il a indiqué que l'article 4 autoriserait le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour assurer le plein respect par la France des obligations contenues dans la directive communautaire relative aux marchés publics de travaux. Il a enfin précisé que l'article 5 était relatif aux délais demandés pour prendre les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification.

M. Pierre Moscovici a ensuite insisté sur la portée limitée de l'habilitation demandée au Gouvernement. Il a observé que la plupart des directives visées dans le projet de loi avaient déjà fait l'objet de mesures de transposition et que les ordonnances ne feraient que compléter ces mesures. Il a ainsi noté que les directives relatives aux télécommunications avaient, pour l'essentiel, été transposées par la loi de réglementation des télécommunications de 1996, des mesures marginales devant cependant être encore adoptées. Il a en outre souligné que certaines directives, en particulier la directive de 1999 imposant une séparation des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés appartenant à un même opérateur, étaient pleinement respectées par la France, la Commission européenne exigeant cependant une transposition formelle en droit national.

Le ministre a alors indiqué que le recours à un projet de loi d'habilitation, conformément à l'article 38 de la Constitution, était justifié par le retard considérable de la France en matière d'application du droit communautaire. Il a indiqué qu'au 30 septembre 2000, il existait un stock de 176 directives à transposer, la date de transposition étant dépassée pour 136 d'entre elles. Il a observé qu'un tiers des directives concernées présentait un caractère législatif.

M. Pierre Moscovici a fait valoir que ce retard handicapait fortement la France et créait une forte insécurité juridique, la Cour de justice des Communautés européennes reconnaissant un effet direct aux directives dès l'achèvement du délai de transposition. Il a en outre noté que la France figurait au premier rang des Etats contre lesquels étaient engagées des procédures contentieuses ou précontentieuses pour absence d'application du droit communautaire. Il a ainsi relevé que douze recours en manquement étaient pendants devant la Cour de justice, que la France avait déjà été condamnée en manquement à sept reprises et que la Commission européenne avait entrepris des procédures qui pourraient conduire à la condamnation de la France à verser de lourdes astreintes. Il a enfin souligné que la position de la France au sein du Conseil de l'Union européenne était fragilisée lorsque des négociations s'engageaient sur une directive en l'absence de transposition par notre pays de la précédente directive portant sur le même sujet.

Le ministre a fait valoir que la nécessité d'améliorer la situation de la France en matière de transpositions de directives avait justifié le dépôt par le Gouvernement, en plein accord avec le Président de la République, d'un projet de loi d'habilitation. Il a indiqué que le Gouvernement, depuis son entrée en fonction en 1997, avait fait des efforts pour assurer la transposition de plusieurs directives, en particulier la directive sur les bases de données, la directive sur le marché intérieur de l'électricité. Il a observé que le Gouvernement avait recouru à un nouvel instrument, à savoir le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire. Il a précisé que deux projets de loi de ce type étaient actuellement examinés par le Parlement. Il a toutefois noté que le recours à cette procédure ne suffirait pas pour réduire dans de brefs délais le retard de la France dans l'application du droit communautaire et en a déduit que le recours aux ordonnances constituait un moyen extraordinaire pour faire face à une situation extraordinaire.

Concluant son propos, M. Pierre Moscovici a souligné que la France faisait partie des pays connaissant le plus grand retard dans la mise en oeuvre du droit communautaire et que cette situation ne pouvait plus durer.

M. Jacques Larché, président, a souligné que la liste considérable des textes dont le Gouvernement envisageait la transposition par ordonnances démontrait à l'évidence qu'il existait un problème d'organisation du travail gouvernemental. Il a observé que le Président de la République ne pouvait s'opposer au dépôt d'un projet de loi d'habilitation, mais que des précédents célèbres démontraient qu'il n'était pas tenu de signer une ordonnance.

M. Guy Hascoët, secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, a évoqué la refonte du code de la mutualité prévue par l'article 3 du projet de loi d'habilitation. Il a observé que la France n'avait pas transposé des directives relatives aux assurances adoptées en 1992 et qu'elle avait été condamnée à ce titre par la Cour de justice en décembre 1999. Il a précisé que la décision du Gouvernement de recourir aux ordonnances avait été prise après l'engagement par la Commission européenne d'une procédure risquant de conduire à une condamnation de la France au versement d'astreintes.

Le secrétaire d'Etat a ensuite souligné qu'il n'était pas possible de transposer les directives relatives aux assurances sans procéder à la refonte du code de la mutualité. Il a fait valoir que les mesures de transposition s'inséraient mal dans la structure actuelle du code. Il a en outre noté que le Gouvernement envisageait au départ de déposer un projet de loi de sorte que les dispositions de pure transposition et les dispositions de réorganisation étaient étroitement mêlées au sein du texte qu'il avait préparé. Il a en outre indiqué que la solution retenue par le Gouvernement permettrait d'assurer une pleine cohérence entre les mesures de transposition et les autres dispositions.

M. Guy Hascoët a enfin précisé qu'un projet d'ordonnance était prêt, qu'il avait été examiné par le Conseil supérieur de la mutualité et par le Conseil national des assurances, dont faisaient partie des parlementaires, et qu'il ne devrait pas être substantiellement modifié avant sa publication par le Gouvernement.

M. Jean-Claude Gayssot, ministre de l'équipement, des transports et du logement, a évoqué l'article 4 du projet de loi d'habilitation. Il a souligné que la réforme du système de financement des autoroutes était attendue depuis longtemps et que le Sénat avait consacré des travaux importants à ce sujet, notamment dans le cadre de sa commission d'enquête sur les infrastructures. Il a fait valoir qu'il était indispensable de tirer les conséquences de la directive de 1993 sur les marchés publics de travaux et de la directive de 1999 sur les péages. Il a estimé que la technique de l'adossement utilisée pour le financement des nouvelles autoroutes n'était pas conforme au droit communautaire et a rappelé que le Conseil d'Etat avait annulé la procédure d'attribution de la concession de l'autoroute A 86.

Le ministre a fait valoir qu'il était indispensable de trouver de nouvelles ressources financières pour assurer le financement des autoroutes. Il a indiqué que le Gouvernement envisageait donc de prendre par ordonnances des mesures destinées à permettre aux sociétés d'économie mixte de jouer pleinement leur rôle sans bénéficier d'avantages particuliers, mais sans être non plus désavantagées. Il a précisé que le projet d'ordonnance prévoyait la suppression de la garantie de reprise du passif accordée par l'Etat à ces sociétés et, corrélativement, un allongement de la durée des concessions.

M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que le Gouvernement souhaitait également prendre des mesures relatives aux péages, notamment pour assurer la pleine conformité de notre droit avec une directive de 1999. Il a précisé que l'ordonnance pourrait être prise avant la fin du premier semestre 2001 et qu'un projet de loi de ratification serait déposé dans la foulée.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur au nom de la commission des lois saisie au fond, observant que les ministres qualifiaient de techniques les textes mentionnés dans le projet de loi d'habilitation, a souligné que la directive " Natura 2000 ", la refonte du code de la mutualité, la réforme du système autoroutier avaient des implications politiques et pas simplement techniques. Il a observé que, dans certains cas, le Gouvernement envisageait de prendre des mesures allant très au-delà de la simple transposition de directives. Il a fait valoir que la consultation du Conseil national des assurances et du Conseil supérieur de la mutualité était une manière ténue d'associer le Parlement à la refonte du code de la mutualité.

Le rapporteur a ensuite interrogé le ministre des affaires européennes sur les causes des retards observés dans l'application du droit communautaire. Il a demandé s'il n'existait pas un dysfonctionnement dans la procédure supposée permettre à la France de veiller au respect de ses engagements et a souhaité savoir quelles mesures le Gouvernement envisageait de prendre pour que la situation ne se reproduise pas.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a demandé combien d'ordonnances seraient prises et combien de projets de loi de ratification seraient déposés sur le Bureau des Assemblées. Il a souhaité que le Gouvernement prenne l'engagement de faire ratifier les ordonnances avant la fin de la législature. Il a en outre souhaité savoir si un calendrier précis était prévu pour la transposition des directives ne figurant pas dans le projet de loi d'habilitation, en particulier la directive relative au marché intérieur du gaz, la directive relative aux données à caractère personnel et la directive relative à l'exercice de la profession d'avocat.

Concluant son propos, le rapporteur a estimé qu'au moment où l'on parlait de construire l'Europe des citoyens, il n'était pas sain de priver les représentants de ces citoyens du droit de se prononcer sur des pans entiers de la politique européenne.

M. Pierre Moscovici a tout d'abord observé que les retards dans l'application du droit communautaire étaient parfois très anciens et qu'ils s'expliquaient notamment par des comportements internes à l'administration et par la lenteur de la procédure parlementaire. Il a indiqué que le recours à la procédure des projets de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire était une première réponse à la situation actuelle, mais qu'une réflexion devait être menée en commun par le Parlement et le Gouvernement pour améliorer la situation.

A propos de la signature des ordonnances par le Président de la République, le ministre a souligné qu'il existait un plein accord de fond et de forme entre le Gouvernement et le Président de la République, président en exercice de l'Union européenne, à propos de ce projet de loi d'habilitation. Il a estimé qu'il était indispensable que la France achève sa présidence de l'Union européenne en améliorant fortement sa situation en matière d'application du droit communautaire. Il a précisé que le Gouvernement envisageait le dépôt de plusieurs projets de loi de ratification en procédant à des regroupements thématiques et qu'il s'attacherait à inscrire ces projets de loi à l'ordre du jour des Assemblées avant la fin de la législature. Evoquant les directives ne figurant pas dans le projet de loi d'habilitation, il a précisé que le Gouvernement envisageait l'inscription à l'ordre du jour des Assemblées de projets de loi de transposition à compter de la fin du mois de mars sans qu'un échéancier précis soit encore établi.

M. André Jourdain, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, a tout d'abord souligné que la refonte du code de la mutualité n'était pas une mesure d'importance limitée. Observant que le Gouvernement insistait sur l'urgence de la refonte de ce code, il a demandé si un délai de six mois pour prendre l'ordonnance n'était pas excessif, un projet ayant déjà été examiné par le Conseil d'Etat. Il a souhaité savoir si le texte transmis pour information par le Gouvernement était susceptible de recevoir des modifications ou des ajouts avant que l'ordonnance soit prise. Il a enfin demandé si les dispositions de transposition des directives sur les assurances envisagées par le Gouvernement avaient été validées par la Commission européenne.

M. Denis Badré, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, a observé que la situation présente allait donner une image singulière de l'Union européenne, la France ayant le choix entre une condamnation à payer des astreintes ou le recours à une procédure empêchant de légiférer dans de bonnes conditions. Il a indiqué que si le Gouvernement négociait les directives puis en assurait lui-même la transposition, les citoyens et leurs représentants seraient privés de tout droit de regard sur l'élaboration du droit communautaire. Evoquant la refonte du code de la mutualité, il a souligné qu'il était essentiel que la transposition des directives soit acceptée par les citoyens et qu'un tel sujet méritait bien un débat au Parlement. Il a exprimé la crainte qu'en l'absence d'un tel débat, la future loi soit celle de la mutualité et non celle des Français. Il a demandé si le Gouvernement envisageait de reprendre à son compte certaines propositions formulées par la commission des finances du Sénat dans le cadre d'un rapport consacré aux assurances.

M. Guy Hascoët a rappelé que le recours à la procédure des ordonnances avait été décidé face au risque de condamnation de la France au paiement d'astreintes. Il a précisé que l'intégration des éléments des directives dans le code de la mutualité impliquait une réorganisation de celui-ci. Il a indiqué que l'ordonnance serait prise au printemps 2001 et que la Commission européenne, informée du contenu du texte préparé par le Gouvernement, n'avait formulé aucune objection.

M. Denis Badré a ensuite évoqué la réforme du système de financement des autoroutes. Il a demandé si le droit communautaire interdisait à une société bénéficiant d'une garantie de reprise de passif de concourir pour l'obtention de nouvelles concessions. Soulignant que le ministre des transports indiquait qu'il était nécessaire de trouver de nouveaux financements pour la construction des autoroutes, il a observé que le projet d'ordonnance que le Gouvernement envisageait de prendre ne contenait aucune disposition sur ce sujet. Il a fait valoir que le projet d'ordonnance prévoyait pour l'essentiel une généralisation du péage routier et a souhaité savoir si un texte communautaire imposait une telle évolution.

M. Jean-Claude Gayssot a indiqué que la directive sur les marchés publics de travaux et la loi Sapin imposaient une mise en concurrence des entreprises pour l'attribution des nouvelles concessions d'autoroutes. Il a observé que la garantie de reprise du passif apportée par l'Etat aux sociétés d'économie mixte était une distorsion de concurrence et que le Gouvernement souhaitait créer les conditions pour que ces sociétés d'économie mixte soient sur un pied d'égalité avec les sociétés privées. Il a indiqué que les sociétés d'économie mixte auraient à l'avenir des résultats, qu'elles seraient soumises à l'impôt sur les sociétés et verseraient à l'Etat des dividendes qui permettraient le financement des nouveaux investissements. Il a observé que ces mesures ne relevaient pas du domaine législatif. Il a enfin noté que les dispositions relatives aux péages envisagées par le Gouvernement visaient à supprimer le principe de gratuité de la circulation sur les voies routières et que cette mesure avait des liens avec les textes communautaires.

M. Pierre Moscovici a indiqué qu'il partageait le sentiment de M. Denis Badré sur le caractère peu satisfaisant du choix entre une condamnation par la Cour de justice et un recours aux ordonnances. Il a toutefois observé que le pire serait de ne rien faire et que le Gouvernement souhaitait sortir de la situation actuelle. Il a rappelé que les Assemblées pouvaient désormais se prononcer en amont sur les textes communautaires grâce à l'article 88-4 de la Constitution et que le Gouvernement avait souhaité étendre le champ d'application de cette disposition à l'occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité d'Amsterdam. Il a alors observé que les Assemblées avaient adopté des résolutions sur moins de 10 % des textes qui leur étaient soumis. Il en a déduit que les textes communautaires étaient d'importance très inégale et que s'il ne fallait pas légiférer mal, il ne fallait pas non plus légiférer trop.

M. Aymeri de Montesquiou, intervenant au nom de la délégation pour l'Union européenne, a estimé que le retard de la France dans l'application du droit communautaire avait affaibli la présidence française de l'Union européenne. Soulignant que chaque Gouvernement avait sa part dans cette situation, il a observé que celle-ci s'était aggravée au cours des dernières années. Il a exprimé la crainte que le recours à la procédure des ordonnances ne fasse que renforcer l'image d'une Union européenne technocratique dans l'esprit des citoyens. Il a enfin observé qu'il aurait été préférable que le Gouvernement se préoccupe de la situation avant le début de la présidence française de l'Union européenne, soulignant que le projet de loi d'habilitation risquait de n'être adopté qu'à la fin de cette période.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles, a estimé que les dispositifs de veille permettant d'assurer le respect par la France de ses engagements communautaires laissaient fortement à désirer. Il a rappelé que le Parlement avait adopté très récemment une loi sur l'audiovisuel sans qu'y soit intégrée la transposition de la disposition imposant la séparation dans des structures distinctes des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés appartenant à un même opérateur.

M. Jacques Oudin a observé que le projet d'ordonnance que le Gouvernement envisageait de prendre sur le fondement de l'article 4 du projet de loi d'habilitation démontrait une volonté d'étendre les péages à toutes les structures autoroutières et routières. Il s'est demandé si une telle évolution ne traduisait pas un retour à l'Ancien régime par le rétablissement des octrois. Il a rappelé qu'une loi de 1888 précisait que les voies de la République étaient libres à toute circulation.

M. Robert Bret a observé que le Sénat avait déjà eu l'occasion de débattre de la réforme du système autoroutier, notamment à l'occasion de la discussion du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains, un amendement de M. Michel Mercier sur ce sujet ayant été repoussé à une large majorité.

M. Jacques Larché, président, a observé que, si le Parlement n'avait adopté des résolutions que sur un nombre réduit de textes communautaires, il serait souhaitable de connaître les suites données à ces résolutions par le Gouvernement.

M. Pierre Moscovici a indiqué que l'ambition du Gouvernement était de rendre à la France une situation conforme à son rang en matière d'application du droit communautaire. Il s'est déclaré ouvert à la recherche de solutions qui permettraient d'éviter de reproduire le retard actuel.

Evoquant la séparation des réseaux de télécommunications et des réseaux câblés, il a noté que la France respectait de facto ses obligations, mais que la Commission européenne exigeait une transposition dans les textes de droit interne.

M. Jean Delaneau a souhaité savoir s'il existait des moyens de contraindre un pays au versement d'astreintes en cas de condamnation.

M. Denis Badré a pris note de la volonté du ministre d'associer le Parlement à la recherche de solutions pour l'avenir, mais a jugé que cette proposition était affaiblie par l'attitude consistant à demander au préalable au Parlement de renoncer à exercer ses prérogatives à propos de nombreux textes parfois importants. Il a observé que le Parlement n'était pas systématiquement hostile au recours aux ordonnances et a rappelé que cette procédure avait été récemment utilisée pour l'adaptation de la valeur en euros de certains montants exprimés en francs.

M. Pierre Moscovici a précisé qu'il n'existait pas de moyens de contraindre un Etat à verser des astreintes. Il a rappelé que le recours à l'habilitation était une réponse extraordinaire à une situation extraordinaire et a estimé que l'administration, le Gouvernement et le Parlement n'étaient pas très performants en matière de transposition de directives.

M. Jean-Claude Gayssot a précisé que le Gouvernement souhaitait simplifier les règles relatives aux péages. Il a rappelé que le code de la voirie routière précisait que la circulation sur les autoroutes était en principe gratuite. Il a noté que ce principe était devenu une fiction. Il a en outre observé que le système de l'adossement pour le financement des nouvelles autoroutes avait pour effet d'allonger la durée d'existence des péages sur les autoroutes. Il a enfin souligné qu'il n'était pas question de mettre en place des péages sur les routes départementales et communales. Il a précisé que l'amendement de M. Michel Mercier avait été retiré à la demande du Gouvernement.

M. Jacques Larché, président, a souligné que le Sénat ne pouvait que constater que le Gouvernement avait été contraint de recourir à la procédure de l'habilitation face à l'encombrement de l'ordre du jour prioritaire des Assemblées qu'il imposait lui-même semaine après semaine en conférence des présidents. Il s'est demandé s'il serait possible à la Haute Assemblée de suivre sans réserve le Gouvernement, observant que les Assemblées pouvaient refuser l'habilitation, l'accepter sans réserve ou encore en réduire le champ. Il a fait valoir que la volonté louable du Gouvernement de voir la France occuper une place plus conforme à son rang en matière d'application du droit communautaire ne pouvait avoir pour corollaire la mise à l'écart du Parlement sur des textes de grande importance.

Mercredi 18 octobre 2000

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de rapporteurs pour les textes suivants :

- M. Paul Girod pour la proposition de loi n° 455 (1999-2000) de M. Jean Bizet et plusieurs de ses collègues, tendant à moderniser le statut des sociétés d'économie mixte locales ;

- M. Charles Jolibois pour la proposition de loi n° 474 (1999-2000) de M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à harmoniser l'article 626 du code de procédure pénale avec les nouveaux articles 149 et suivants du même code ;

- M. Daniel Hoeffel pour le projet de loi n° 20 (200-2001) relatif à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale ;

- M. Lucien Lanier pour la proposition de loi organique n° 439 (1999-2000) adoptée par l'Assemblée nationale, destinée à améliorer l'équité des élections à l'assemblée de la Polynésie française.

Projet de loi de finances pour 2001 - Nomination d'un rapporteur pour avis

Elle a également désigné M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis, pour l'examen des crédits budgétaires relatifs à la sécurité civile, en remplacement de M. René-Georges Laurin.

Organismes extraparlementaires - Comité national de l'initiative française pour les récifs coralliens et Conseil national de l'Aménagement du territoire - Désignation de candidats

La commission a ensuite décidé de proposer à la nomination du Sénat la candidature de M. Lucien Lanier pour siéger au Comité national de l'initiative française pour les récifs coralliens (IFRECOR) et de M. René Garrec pour siéger au sein du Conseil national de l'aménagement du développement du territoire.

Collectivités territoriales - Libre administration des collectivités territoriales - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard sur la proposition de loi constitutionnelle n° 432 (1999-2000) de MM. Poncelet, Delevoye, Fourcade, Puech et Raffarin, relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait observer que cette proposition de loi constitutionnelle, dont le président du Sénat avait pris l'initiative, était cosignée par les présidents des trois grandes associations d'élus locaux. Il a relevé qu'elle s'inscrivait dans un contexte marqué par le dépôt du rapport de la commission sur la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy et la récente décision du Conseil constitutionnel relative à l'élection des sénateurs qui consacrait le rôle du Sénat comme représentant des collectivités territoriales.

Puis, mettant en cause la dérive actuelle de la décentralisation, M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir que, contrairement à la situation des Etats voisins, les ressources propres des collectivités locales diminuaient et étaient remplacées par des dotations de l'Etat privant les collectivités locales de leur liberté de choix. Il a indiqué que la part des recettes fiscales dans les ressources globales des collectivités locales, qui était supérieure à 50 % en 1995, était désormais inférieure à ce seuil, voire même à 40 % pour les régions.

Le rapporteur a précisé que la proposition de loi constitutionnelle tendait à mettre un coup d'arrêt à ce processus en garantissant au plan constitutionnel l'autonomie fiscale et financière indispensable à l'autonomie même des collectivités locales.

Il a fait observer que l'article 72 de la Constitution ne définissait pas le contenu du principe de libre administration. Il a considéré que, dans ces conditions, la jurisprudence du Conseil constitutionnel était restée très timorée sur la portée de ce principe, comme le mettaient en évidence les décisions relatives à la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle et de la part régionale de la taxe d'habitation.

Présentant le dispositif, M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que l'article 1er de la proposition de loi constitutionnelle prévoyait que la part des recettes fiscales dans les ressources globales par catégorie de collectivités territoriales devrait être supérieure à 50 %. Il a noté que le même article précisait que les collectivités territoriales avaient vocation à percevoir des impositions de toute nature et que toute suppression d'un impôt local devrait être remplacée par un impôt équivalent.

Après avoir indiqué qu'il avait procédé à de larges consultations, le rapporteur a fait valoir que le principe selon lequel les recettes fiscales devaient constituer la part majoritaire des ressources locales semblait recevoir un certain consensus. Il a relevé que cette question s'inscrivait dans un débat plus général concernant l'avenir des finances locales et la réforme nécessaire de la fiscalité locale, les impôts locaux paraissant obsolètes et justifiant une refonte annoncée en 1982 mais jamais mise en oeuvre. Il a estimé que la France était en retard sur ce plan par rapport à des Etats voisins qui, comme l'Italie ou l'Espagne, avaient su moderniser leur fiscalité locale.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a ensuite indiqué que l'article 2 de la proposition de loi constitutionnelle prévoyait la compensation obligatoire et intégrale des compétences transférées auprès des collectivités locales. Rappelant que ce principe était déjà établi par le code général des collectivités territoriales, il a néanmoins fait valoir que celui-ci ne prévoyait pas des garanties suffisantes quant à la pérennité des compensations et à leur évolution dans une proportion équivalente à celle des charges imposées aux collectivités locales.

Le rapporteur a en outre fait observer que, dans la période récente, les collectivités territoriales avaient subi beaucoup de charges qui leur avaient été imposées en dehors des transferts de compétences proprement dits. Il a ainsi relevé que les contributions des collectivités au financement des universités et des transports, de même que les charges qui résulteraient pour elles de l'application des dispositions relatives aux 35 heures dans la fonction publique, ne faisaient pas l'objet de compensations financières.

Puis M. Patrice Gélard, rapporteur, a exposé que l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle consacrait le rôle spécifique du Sénat en tant que représentant des collectivités territoriales en précisant que les textes relatifs à l'administration des collectivités territoriales devraient être adoptés dans des termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Il a noté que le statut des lois intéressant les collectivités territoriales pourrait s'inspirer de celui des lois organiques.

Il a considéré que cette question pouvait être rapprochée des autres questions intéressant le Sénat qui portaient sur la durée du mandat des sénateurs et sur les modalités de leur élection.

Enfin le rapporteur a estimé que l'article 4 de la proposition de loi constitutionnelle, qui procédait, à l'article 34 de la Constitution, à un renvoi aux nouvelles dispositions résultant des articles 1er et 2, ne paraissait pas indispensable.

M. Jean-Claude Peyronnet a fait observer que les questions qui étaient à l'origine de la proposition de loi constitutionnelle avaient été précisément identifiées par un certain nombre de rapports et en dernier lieu par celui établi par la commission sur la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy. Il a estimé que les comparaisons avec la situation des Etats voisins devaient tenir compte des caractéristiques propres à chaque pays.

Puis, faisant part de ses réserves sur le dispositif proposé, M. Jean-Claude Peyronnet a fait valoir que l'idée d'une indexation des compensations des transferts de compétences sur le produit intérieur brut pourrait se révéler défavorable aux collectivités locales. Il a estimé que ce dispositif pouvait rigidifier excessivement les relations entre l'Etat et les collectivités locales. Il s'est également demandé, dans l'hypothèse où la Constitution imposerait que les recettes fiscales représentent plus de 50 % des ressources globales, comment ce seuil pourrait être atteint dans le cas des régions où il s'établissait désormais à 36 %. Enfin, il a considéré que le Sénat s'arrogerait un pouvoir exorbitant s'il retenait les dispositions de l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir que la proposition de loi constitutionnelle avait le mérite de poser des principes qui pourraient être débattus dans la suite de la procédure parlementaire. Il a relevé que les modalités selon lesquelles les nouvelles règles constitutionnelles issues du dispositif proposé devraient être mises en oeuvre seraient examinées dans un deuxième temps.

M. Jacques Larché, président, a fait observer que la proposition de loi constitutionnelle pourrait être examinée par l'Assemblée nationale dès lors que les députés prendraient l'initiative d'en demander l'inscription à l'ordre du jour de la journée d'initiative parlementaire. Il a estimé qu'il était logique que chacune des assemblées veille à inscrire à son ordre du jour réservé des propositions de loi adoptées par l'autre assemblée. Il a enfin relevé que le Sénat était appelé à examiner la proposition de loi constitutionnelle à la veille de débats importants concernant la durée du mandat des sénateurs et la nouvelle répartition démographique imposée par la récente décision du Conseil constitutionnel.

M. Guy Allouche a fait observer que la proposition de loi constitutionnelle avait été déposée dans un contexte politique où la commission sur la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy pouvait aboutir à un consensus, où la question de la durée du mandat des sénateurs était posée et où la décentralisation apparaissait comme l'un des thèmes majeurs des prochaines échéances électorales. Il a estimé que, dans ce contexte, il était difficile d'envisager que le renforcement des pouvoirs du Sénat puisse constituer un thème de la campagne électorale.

Considérant que cette démarche témoignait d'une véritable démagogie à l'égard des élus locaux, il a considéré que le dispositif proposé, séduisant de prime abord, était silencieux sur l'indispensable péréquation des ressources locales.

Après s'être déclaré favorable au dépôt en premier lieu devant le Sénat des projets intéressant les collectivités territoriales, M. Guy Allouche s'est en revanche déclaré hostile à l'obligation que ces textes soient votés en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat. Rappelant que la proposition de loi constitutionnelle ne pourrait être adoptée définitivement que par la voie du référendum, il a émis des doutes sur ses chances d'aboutir.

M. Jean-Jacques Hyest a rappelé que la proposition de loi constitutionnelle avait été déposée après l'adoption de différentes mesures gouvernementales qui avaient réduit l'autonomie fiscale des collectivités territoriales en remplaçant des recettes fiscales par des dotations de l'Etat. Il a noté que cette situation suscitait des difficultés pointées par les travaux de la commission sur la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy.

M. Jean-Jacques Hyest a relevé que, dans certains Etats, une enveloppe globale de recettes était votée par le Parlement puis répartie entre les collectivités territoriales avec un mécanisme de péréquation.

Il a fait observer qu'avec les différentes dotations de péréquation existantes, les recettes de certaines collectivités pouvaient reposer plus sur des dotations de l'Etat que sur des produits d'imposition. Il a en outre souligné que certaines collectivités pouvaient être dotées de ressources propres très abondantes.

Faisant valoir que les dispositions constitutionnelles devaient être synthétiques, M. Jean-Jacques Hyest s'est interrogé sur l'utilité du troisième alinéa de l'article 1er de la proposition de loi constitutionnelle qui précisait que les collectivités territoriales pouvaient percevoir le produit des impositions de toute nature.

Evoquant l'idée avancée par le rapporteur de conférer aux textes relatifs à l'organisation et aux compétences territoriales le statut de loi organique, M. Jean-Jacques Hyest a fait observer que cette disposition pourrait avoir une portée très large dans la mesure où le Parlement était appelé à examiner beaucoup de dispositions relatives aux collectivités territoriales.

Tout en relevant que l'esprit des articles 1er et 2 de la proposition de loi constitutionnelle allait dans le sens des préoccupations des élus locaux et des positions défendues par son groupe politique, M. Robert Bret s'est néanmoins déclaré perplexe sur l'ensemble du dispositif proposé.

Il a estimé que l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle, prévoyant que l'Assemblée nationale et le Sénat devaient adopter en termes identiques les textes relatifs à l'administration des collectivités territoriales, n'était pas acceptable et pourrait poser un problème pour le Sénat lui-même.

Après avoir relevé qu'il y avait désormais un consensus sur l'apport des lois de décentralisation complété par les progrès actuels de l'intercommunalité, M. Robert Bret a néanmoins fait observer que les très fortes inégalités entre les communes en ce qui concerne les bases et les taux des impôts locaux justifiaient une réforme en profondeur de ces derniers. Il a en outre souligné le rôle de l'Etat comme garant de la cohésion sociale et de la péréquation territoriale.

Faisant observer que plusieurs signataires de la proposition de loi constitutionnelle avaient en outre été membres de la commission sur la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, dont ils avaient démissionné, M. Robert Bret a jugé nécessaire qu'il y ait une cohérence dans la démarche des élus locaux. Il a en outre plaidé pour une approche globale des questions relatives à la décentralisation.

M. Yves Fréville a estimé incertain que le principe de libre administration soit garanti par des impôts locaux dont les collectivités territoriales votaient les taux. Il a relevé que, pour certaines collectivités, le bénéfice de dotations de l'Etat pouvait constituer une meilleure garantie.

Après avoir fait observer que la fiscalité locale était minée par une multiplication des dégrèvements opérant un transfert des charges vers le contribuable national, il a demandé si, dans l'esprit des auteurs de la proposition de loi, la part des recettes fiscales dans les ressources globales devrait être appréciée catégorie par catégorie ou collectivité par collectivité. Il a en outre souligné que la notion de recette fiscale pouvait être ambiguë et recouvrir tout à la fois des recettes localisées et des recettes nationales dont une partie du produit était reversée aux collectivités locales.

Puis, considérant qu'il n'y avait pas de bon impôt local, M. Yves Fréville s'est déclaré sceptique sur la possibilité de substituer à un impôt local un autre impôt ayant un produit équivalent. Il a en outre estimé que le juge constitutionnel, étant donné le caractère très technique des dispositions en cause, ne devait pas être l'arbitre de la définition des recettes fiscales.

S'agissant du recours à la procédure des lois organiques, M. Yves Fréville a constaté qu'en tout état de cause, les questions financières intéressant les collectivités locales relevaient de la procédure de la loi de finances. Il a souligné que, compte tenu de son mode d'élection, le Sénat ne pouvait avoir dans ce domaine un pouvoir équivalent à celui de l'Assemblée nationale.

En réponse à M. Jean-Claude Peyronnet, M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que le dispositif concernait tout à la fois les recettes de fonctionnement et d'investissement.

M. Pierre Fauchon a tout d'abord souscrit à l'idée de renforcer le pouvoir du Sénat dans les domaines intéressant les collectivités territoriales sans porter atteinte à l'équilibre général du pouvoir législatif, objectif que lui a paru satisfaire le recours à la procédure de la loi organique suggéré par le rapporteur.

Il a en revanche considéré que l'idée d'une garantie basée sur l'exigence du transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice des compétences transférées correspondait à un reste de logique centralisatrice. Il a jugé préférable de raisonner à partir du principe de subsidiarité qui devait conduire à confier pleinement aux collectivités locales les compétences qu'elles étaient le mieux à même d'exercer.

Il a craint que les dispositions prévues par l'article 1er de la proposition de loi constitutionnelle, n'aboutissent à avantager essentiellement les communes les plus riches. Il a fait valoir qu'une partie importante des ressources locales devait provenir de la péréquation, les collectivités étant libres d'utiliser ces ressources comme elles le souhaitaient.

M. Charles Jolibois a fait observer que les recettes fiscales étaient conditionnées non seulement par les taux, mais aussi par l'assiette des impositions. Il s'est en outre interrogé sur l'exclusion éventuelle des ressources globales de la part correspondant aux emprunts.

M. Charles Jolibois a fait valoir que l'idée d'une compensation des transferts de compétences par des ressources permanentes, stables et évolutives avait été évoquée lors des débats préalables à l'adoption des lois de 1983.

Concernant l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle, il a estimé que la procédure des lois de finances ne devait pas être mise en cause. Il a jugé souhaitable que le Sénat se prononce en premier lieu sur les textes intéressant les collectivités territoriales. Il a estimé que l'application de la procédure des lois organiques devait être subordonnée à une définition précise de l'objet des dispositions devant être soumises à cette procédure.

M. Charles Jolibois a enfin fait valoir qu'il ne fallait pas multiplier les entités dotées de la compétence de lever l'impôt sans que le lien entre les différents niveaux de collectivités n'apparaisse.

Considérant que la nouvelle rédaction qu'il soumettait à la commission répondait aux différentes objections énoncées, M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir que le fait d'apprécier la part des recettes fiscales catégorie par catégorie de collectivité garantissait clairement toute remise en cause de la péréquation.

Il a souligné que de plus en plus de contribuables étant exonérés, l'impôt local n'était plus perçu comme par le passé. Il a fait observer que l'impôt devait en principe être lié au niveau des services mais qu'en pratique, ceux qui bénéficiaient des services n'étaient pas nécessairement ceux qui payaient l'impôt. Il a ainsi relevé que le contribuable national était le principal contribuable en matière de taxe d'habitation.

Le rapporteur a considéré que la proposition de loi constitutionnelle permettrait de fixer un certain nombre de grands principes devant guider les choix futurs en matière de décentralisation. Il a fait valoir que le processus de décentralisation évoluait actuellement dans un sens opposé à ce qui avait été envisagé en 1982.

Répondant à M. Guy Allouche qui soulignait que le Sénat n'avait pas voté la loi de 1982, M. Jacques Larché, président, a fait observer qu'avant cette loi, des réflexions très approfondies avaient déjà été menées et que le climat des débats de l'alternance n'avait peut-être pas favorisé le consensus.

M. Christian Bonnet a rappelé qu'avait en effet été adopté un projet de loi sur le développement des responsabilités locales sur le rapport de M. Lionel de Tinguy.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a déploré le processus de recentralisation en cours et la réduction de l'autonomie de décision des collectivités locales, notamment à travers la procédure des contrats de plan. Il a jugé nécessaire de prévenir des dérives ultérieures et fait observer que la proposition de loi constitutionnelle permettait de souligner certains dysfonctionnements auxquels il fallait mettre fin. Il a estimé que les finances locales, désormais " illisibles ", devraient être nécessairement réformées.

M. Christian Bonnet a craint que le dispositif proposé ne donne l'impression que les élus locaux souhaitaient se libérer des contraintes en matière fiscale.

En réponse, M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que le texte proposé spécifiait que la libre administration devait être garantie par la perception de recettes fiscales dont les collectivités votaient les taux, mais dans les conditions prévues par la loi. Il a en conséquence fait valoir qu'il n'accroissait pas le pouvoir fiscal des élus locaux.

Réaffirmant que la proposition de loi constitutionnelle permettait d'énoncer les principes mêmes de l'autonomie locale, le rapporteur a souligné que celle-ci ne pouvait se concevoir sans autonomie financière.

M. Simon Sutour a estimé que le résultat négatif d'un référendum sur un dispositif de ce type ne faisait pas de doute. Il a jugé plus urgent de réduire la durée du mandat sénatorial.

Après avoir écarté tout lien entre les deux textes, M. Jacques Larché, président, a indiqué que le Sénat prendrait les initiatives nécessaires pour aboutir à une réduction de la durée du mandat sénatorial, réforme qui lui est apparue découler logiquement de l'adoption du quinquennat pour le mandat présidentiel.

M. Guy Allouche a alors souligné que le président du Sénat avait déclaré que le mandat sénatorial pourrait être réduit mais sous certaines conditions.

M. Jacques Larché, président, a affirmé son attachement à une réduction de la durée du mandat sénatorial à 6 ans.

Mme Nicole Borvo a considéré que le dispositif de la proposition de loi constitutionnelle devrait s'inscrire dans une réforme plus approfondie des finances locales et des institutions.

Après une suspension de séance, la commission a procédé à l'examen des articles de la proposition de loi constitutionnelle.

A l'article 1er (Définition de l'autonomie fiscale), M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé que le texte qu'il soumettait à la commission prenait en compte comme référence les ressources hors emprunt de chacune des catégories de collectivités, ressources qui devraient être constituées pour moitié au moins de recettes fiscales propres et des autres ressources propres que constituaient notamment les revenus des domaines et les redevances.

Intégrant les observations de MM. Pierre Fauchon et Yves Fréville, la commission a adopté l'article 1er ainsi rédigé.

A l'article 2 (Compensation intégrale et concomitante des charges transférées), le rapporteur a indiqué que le texte qu'il proposait prenait en compte, outre les transferts de compétences, les charges imposées aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat. Il a souligné qu'il prévoyait que les ressources de compensation devaient être permanentes, stables et évolutives.

La commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.

A l'article 3 (Vote des projets ou propositions de loi relatifs à l'administration des collectivités territoriales), M. Patrice Gélard, rapporteur, a suggéré de prévoir le dépôt en premier lieu au Sénat des projets de loi relatifs à l'organisation et aux compétences des collectivités territoriales. Il a précisé que les dispositions de cet article ne modifieraient pas la procédure applicable à l'adoption des lois de finances.

Puis, jugeant nécessaire d'écarter les risques de blocage, il a considéré que plutôt que d'exiger un vote des deux assemblées dans les mêmes termes, il pourrait être prévu de rendre applicable à ces textes la procédure prévue par les trois premiers alinéas de l'article 46 de la Constitution pour les lois organiques.

Après un échange de vues auquel ont participé MM. Jacques Larché, président, et Jean-Jacques Hyest, la commission a adopté l'article 3 dans une rédaction précisant expressément qu'une loi organique fixe l'organisation et les compétences des collectivités territoriales et que les projets de loi ayant un tel objet seront soumis en premier lieu au Sénat.

Après avoir supprimé l'article 4 (Coordinations), la commission a adopté l'ensemble de la proposition de loi ainsi rédigée.

Union européenne - Habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires - Examen du rapport

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. Daniel Hoeffel sur le projet de loi n° 473 (1999-2000) portant habilitation du Gouvernement à transposer, par ordonnances, des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a tout d'abord indiqué que 176 directives communautaires étaient en attente de transposition par la France et que celle-ci avait fait l'objet de plusieurs condamnations par la Cour de justice des Communautés européennes. Il a souligné que la France figurait en douzième position parmi les Etats membres de l'Union européenne en matière de transposition de directives et qu'elle était l'Etat faisant l'objet du plus grand nombre de procédures contentieuses pour application défaillante du droit communautaire.

Il a observé que le Danemark, souvent réticent face au progrès de l'intégration européenne, était en revanche le pays le plus scrupuleux dans l'application du droit communautaire.

M. Jacques Larché, président, a alors rappelé que le Parlement danois donnait un mandat impératif au Gouvernement avant les réunions du Conseil de l'Union européenne de sorte que le Gouvernement ne prenait pas d'initiatives allant directement à l'encontre de la volonté du Parlement.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a précisé que le retard dans la transposition des directives créait une insécurité juridique, la Cour de justice des Communautés européennes considérant que les directives non transposées peuvent être, sous certaines conditions, d'application directe. Il a ajouté que la France risquait d'être condamnée au versement d'astreintes par la Cour de justice. Il a enfin noté qu'un Etat prétendant jouer un rôle moteur dans la construction européenne se devait d'être exemplaire dans l'application du droit communautaire.

Le rapporteur a estimé que la situation actuelle était totalement imputable aux Gouvernements et qu'elle s'était aggravée au cours des dernières années. Il a fait valoir qu'il était singulier que le Gouvernement, maître de l'ordre du jour prioritaire du Parlement, invoque la charge de travail de celui-ci pour justifier la transposition par ordonnances d'un grand nombre de textes communautaires.

Rappelant que le Sénat avait pris l'initiative d'examiner dans le cadre d'une journée d'initiative parlementaire une proposition de loi tendant à transposer la directive " Natura 2000 ", il a observé que cette proposition de loi n'avait jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale et que le Gouvernement souhaitait désormais transposer cette directive par ordonnance. Il en a déduit qu'il n'était pas acceptable d'imputer au Parlement la responsabilité du retard constaté dans l'application par la France du droit communautaire.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a ensuite présenté l'économie du projet de loi. Il a indiqué que l'article premier tendait à permettre au Gouvernement de transposer par ordonnances 50 directives ou parties de directives. Il a observé que l'article 2 avait pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances des mesures législatives devant permettre de mettre fin à certaines incompatibilités directes entre le droit national et le droit communautaire. Il a ajouté que l'article 3 devait permettre au Gouvernement de procéder par ordonnances à la refonte du code de la mutualité et que l'article 4 avait pour objet d'autoriser le Gouvernement à réformer le système de financement des autoroutes pour le mettre en conformité avec une directive de 1993 sur les marchés publics de travaux. Il a enfin souligné que l'article 5 précisait les délais laissés au Gouvernement pour prendre les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification.

Le rapporteur a ensuite remarqué que le projet de loi d'habilitation respectait les règles posées par l'article 38 de la Constitution telles qu'interprétées par le Conseil constitutionnel. Il a en particulier noté que le texte précisait la finalité des mesures que le Gouvernement se proposait de prendre et a rappelé que, aux termes de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l'urgence faisait partie des motifs que le Gouvernement pouvait invoquer pour justifier le recours aux ordonnances.

Il a souligné que le projet de loi définissait clairement les domaines d'intervention des ordonnances et donnait un délai limité au Gouvernement pour prendre ces ordonnances.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a cependant estimé que la banalisation du recours aux ordonnances présentait certains risques. Il a rappelé que le présent Gouvernement avait déjà recouru à quatre reprises aux ordonnances et qu'un grand nombre de celles-ci étaient en attente de ratification. Il a jugé indispensable que les ordonnances fassent l'objet d'une ratification expresse par le Parlement, observant que le dépôt d'un projet de ratification ne valait pas ratification implicite. Il a estimé que l'absence de ratification expresse des ordonnances était source d'insécurité juridique.

Le rapporteur a ensuite fait valoir qu'en tout état de cause ce projet de loi d'habilitation portait fortement atteinte aux droits du Parlement. Il a rappelé que les directives communautaires étaient négociées par les représentants des Gouvernements et que les parlementaires français n'étaient appelés à en connaître qu'au stade de la transposition. Il a observé que l'adoption de l'article 88-4 de la Constitution avait permis aux assemblées d'exercer un droit de regard sur les textes communautaires au moment de leur élaboration, mais qu'un tel progrès ne justifiait pas de priver le Parlement de son pouvoir d'intervention au stade de la transposition des directives.

Observant que le Gouvernement qualifiait de techniques les mesures qu'il envisageait de prendre par ordonnances, le rapporteur a estimé que la refonte du code de la mutualité, la réforme du système de financement des autoroutes ou la directive " Natura 2000 " étaient beaucoup plus que des mesures techniques. Il a fait valoir que la mise à l'écart du Parlement sur des sujets aussi importants n'était pas le meilleur moyen de faire progresser l'adhésion à la construction européenne et risquait d'accentuer l'image technocratique de l'Union européenne.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a alors noté qu'il était absolument indispensable de mettre fin au retard actuel dans la transposition des directives et a proposé d'accepter le projet de loi d'habilitation sous certaines réserves. Il a indiqué qu'il reviendrait aux commissions saisies pour avis de déterminer si certains des textes mentionnés dans le projet de loi et relevant de leurs compétences traditionnelles ne méritaient pas d'être écartés du champ de l'habilitation compte tenu de leur importance. Il a souhaité que le Gouvernement présente un calendrier précis de transposition des directives ne figurant pas dans le projet de loi d'habilitation, en particulier la directive sur le marché intérieur du gaz, la directive sur les données à caractère personnel et la directive sur l'exercice de la profession d'avocat. Il a enfin estimé indispensable que les ordonnances soient expressément ratifiées par le Parlement avant la fin de la législature.

M. Lucien Lanier a estimé que la France ne pouvait à la fois prétendre être le fer de lance de la construction européenne et figurer parmi les pays connaissant le plus grand retard dans l'application du droit communautaire. Il a indiqué que la procédure de l'article 38 de la Constitution ne devait être utilisée qu'avec prudence, mais qu'il était désormais indispensable de permettre l'application de textes communautaires très importants.

M. Simon Sutour a observé que le recours à la procédure des ordonnances était nécessairement frustrant pour des parlementaires souhaitant exercer pleinement leur rôle. Il a toutefois noté que le projet de loi d'habilitation avait un champ d'application et une portée limitée, rappelant que la procédure des ordonnances avait été utilisée dans le passé pour opérer des réformes fondamentales, par exemple en matière de sécurité sociale.

M. Robert Bret a indiqué qu'il comprenait parfaitement la volonté de mettre fin au retard de la France dans l'application du droit communautaire. Il s'est cependant demandé si une telle volonté justifiait que le Parlement soit transformé en chambre d'enregistrement. Il a fait valoir que certaines des directives mentionnées dans le projet de loi d'habilitation, en particulier celles relatives aux télécommunications, portaient sur des questions essentielles et méritaient à tout le moins un débat parlementaire. Il a estimé qu'il n'était pas acceptable de recourir à la procédure des ordonnances en expliquant simplement que cela permettrait de limiter la charge de travail du Parlement. Il a souhaité qu'une réflexion approfondie soit entreprise à la fois sur le processus décisionnel communautaire et sur les modalités d'intégration en droit français du droit européen. Il a indiqué qu'il souhaitait pour sa part une construction européenne plus soucieuse d'harmonisation sociale et prenant appui sur les représentations nationales.

M. Maurice Ulrich a fait valoir que la manière dont le droit communautaire était élaboré n'était pas satisfaisante. Il a estimé que le Parlement n'était pas suffisamment associé à l'élaboration des directives et que les résolutions votées par les assemblées n'étaient pas suivies d'effet. Il a observé qu'il serait souhaitable que la France se dote d'un système comparable au système danois. Il a souligné que l'essentiel des textes communautaires était en fait élaboré par les administrations et qu'il serait souhaitable d'entreprendre une réflexion sur ce sujet à l'occasion de la discussion de ce projet de loi d'habilitation.

M. Jacques Larché, président, a rappelé que le Sénat avait été à l'origine de la possibilité, pour les assemblées, de voter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires. Il a noté que le Sénat avait adopté 69 résolutions, mais que celles-ci n'avaient pas été prises en compte par le Gouvernement. Il a ensuite souligné qu'une participation plus active du Parlement à l'élaboration du droit communautaire impliquerait une révision des méthodes de travail des assemblées, remarquant que la surcharge de l'ordre du jour s'expliquait notamment par une répartition contestable du travail entre commissions parlementaires et séance publique.

M. Jean-Jacques Hyest a souhaité que le Gouvernement ne fasse figurer dans les ordonnances que des dispositions de nature législative. Il s'est demandé si certains des textes mentionnés dans le projet de loi d'habilitation n'étaient pas entièrement de nature réglementaire, observant qu'il pouvait arriver que les administrations se déchargent sur le Parlement de mesures qu'elles ne souhaitaient pas prendre.

M. Robert Badinter a estimé que l'examen de ce projet de loi d'habilitation permettait de mettre l'accent sur l'un des aspects essentiels de la crise du Parlement. Il a considéré qu'il était indispensable, après le vote de la révision constitutionnelle sur le quinquennat, de renforcer les pouvoirs du Parlement. Observant que plus d'un tiers de la législation émanait des institutions communautaires, il a constaté que le Parlement français n'exerçait pas un contrôle aussi étroit que d'autres parlements sur l'élaboration de cette législation. Il a noté qu'il serait difficile au Parlement de refuser l'habilitation demandée par le Gouvernement, les assemblées n'étant pas en mesure d'examiner rapidement un grand nombre de projets de loi de transposition. Il a estimé indispensable de réfléchir à une redéfinition de la gestion du temps parlementaire, soulignant que le Parlement consacrait parfois trop de temps à des questions d'importance secondaire.

M. Pierre Fauchon a observé que l'Union européenne ne connaissait pas de hiérarchie des normes, de sorte que les institutions communautaires adoptaient souvent des textes allant beaucoup trop loin dans le détail. Il a fait valoir que l'élaboration du droit communautaire était, pour l'essentiel, le fait des administrations, les ministres ne débattant entre eux que des questions sur lesquelles les fonctionnaires n'avaient pu se mettre d'accord. Il en a déduit que le fonctionnement du Conseil de l'Union européenne était à la fois inefficace et peu démocratique. Il a estimé qu'une seconde chambre à laquelle participeraient des représentants des pouvoirs législatifs nationaux ferait sans doute un travail plus sérieux. Il a enfin indiqué que le projet de loi d'habilitation ne pouvait concerner que les dispositions de nature législative et que le Gouvernement ne ferait naturellement figurer dans les ordonnances que les dispositions des directives impliquant une intervention du législateur.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a observé qu'incontestablement le retard de la France dans la transposition des directives s'expliquait largement par des dysfonctionnements administratifs et parfois par des conflits de compétence entre administrations.

M. Robert Badinter s'est demandé si la réduction des délais impartis au Gouvernement pour prendre les ordonnances permettrait l'élaboration de ces textes et la consultation du Conseil d'Etat dans de bonnes conditions.

La commission a alors examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article premier (habilitation à transposer par voie d'ordonnances cinquante directives ou parties de directives), la commission a adopté un amendement d'amélioration rédactionnelle.

A l'article 2 (habilitation à prendre par ordonnances les mesures requises pour permettre l'application de certaines dispositions de droit communautaire), elle a adopté un amendement d'amélioration rédactionnelle.

A l'article 3 (habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnance à la refonte du code de la mutualité), la commission a adopté un amendement de précision. Elle a fait de même à l'article 4 (habilitation du Gouvernement à prendre certaines mesures législatives concernant les autoroutes et les péages).

A l'article 5 (délais pour prendre les ordonnances et déposer les projets de loi de ratification ), la commission a adopté deux amendements réduisant les délais donnés au Gouvernement pour prendre les ordonnances respectivement de six à quatre mois et de dix à huit mois. Elle a en outre adopté un amendement réduisant de trois à deux mois le délai donné au Gouvernement pour déposer les projets de loi de ratification. Elle a enfin adopté trois amendements de précision ou d'amélioration rédactionnelle.

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

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