Réunion de la commission des affaires européennes du mercredi 3 février 2010

Il y a un peu moins d'un an, le 18 février 2009, je vous avais présenté un rapport d'information et une proposition de résolution sur une proposition de directive relative à l'application des droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers, que la Commission européenne avait rendu publique le 2 juillet 2008, dans le cadre du paquet « Agenda social rénové ».

Cette proposition de directive vise à clarifier les conditions dans lesquelles les patients peuvent se faire soigner à l'étranger en précisant les droits en matière de remboursement des soins dispensés et les exigences nécessaires en matière de qualité et de sécurité des soins.

Nous avions estimé que les objectifs poursuivis par la proposition de directive étaient certes légitimes, mais que le texte soulevait de nombreuses difficultés. Notre commission des affaires européennes avait adopté une proposition de résolution qui avait été transmise à la commission des affaires sociales. Après une instruction par notre collègue Jacky Le Menn, la résolution du Sénat (1(*)), devenue définitive le 11 avril 2009, insistait plus particulièrement sur les points suivants :

- les États membres doivent disposer d'un pouvoir de régulation autonome fondé sur le maintien des capacités nationales de planification de l'offre et du remboursement des soins, conformément au principe de subsidiarité ;

- les soins hospitaliers ou spécialisés, susceptibles de faire l'objet d'une autorisation préalable pour leur remboursement, ne sauraient être énumérés sur une liste établie par la Commission européenne, mais sur une liste élaborée au niveau national ;

- les dispositions relatives aux soins de santé transfrontaliers devraient être regroupées dans un texte unique, dans un souci de simplification pour les patients et les administrations ;

- l'obligation d'information incombant aux États membres doit se limiter aux droits des patients de recourir à des soins transfrontaliers ;

- les objectifs et modalités de la coopération entre les États membres en matière de recherche, de soins et d'établissements de santé doivent tenir compte des expérimentations en cours ;

- les prérogatives des États membres doivent être préservées dans plusieurs domaines, tandis que les orientations élaborées par la Commission doivent rester limitées.

Il m'a semblé important de faire le point sur l'état des négociations sur cette proposition de directive.

Jusqu'à présent, il n'a pas été possible de surmonter un certain nombre de difficultés à l'origine de la formation d'une minorité de blocage sur ce texte.

Je vous avais précédemment indiqué que l'élaboration de la proposition de directive avait été longue et laborieuse, reflétant des discussions délicates marquées par des conflits de compétences entre directions générales de la Commission, des dissensions au sein du collège des commissaires lui-même et la franche hostilité de très nombreux États membres à certaines des options retenues.

Ces difficultés sont réapparues ultérieurement, en particulier lors de l'examen du texte au sein des commissions du Parlement européen. Pas moins de sept d'entre elles en étaient saisies. Les relations entre les trois principales commissions concernées - environnement et protection des consommateurs, saisie au fond, ainsi que emploi et marché intérieur, toutes deux au titre de la coopération renforcée - ont été conflictuelles. La commission du marché intérieur a cherché, sans succès, à reporter la première lecture à la prochaine législature. De même, elle n'a pas suivi son rapporteur, Bernadette Vergnaud, ce qui a conduit le groupe socialiste à s'abstenir sur le texte.

La commission de l'environnement a adopté son rapport, sur les conclusions de John Bowis, le 31 mars 2009. S'écartant des orientations retenues sous Présidence française, qui avait proposé de rétablir l'autorisation préalable pour le remboursement des soins hospitaliers sans conditions, la commission les a maintenues, même si elle va moins loin que le texte de la Commission européenne. L'autorisation préalable ne serait pas requise en cas d'urgence, de maladies rares et de listes d'attente dans l'État membre d'origine. Ce dernier point pourrait poser problème pour les États membres en ce qui concerne certaines interventions chirurgicales, la pose d'une prothèse de hanche par exemple. La commission a également exclu du champ d'application du texte les soins de longue durée, à la demande de l'Allemagne, et les transplantations d'organes. Elle a aussi introduit des restrictions au principe selon lequel les droits à remboursement sont déterminés par l'État membre d'affiliation. Elle a réservé la définition des soins hospitaliers à l'État membre d'affiliation. Selon elle, le patient n'aurait à avancer les frais que si c'est aussi le cas dans l'État d'affiliation, ce qui voudrait dire que les médecins français ne pourraient pas réclamer à un patient britannique le paiement direct de leurs honoraires. Elle a également souhaité que la Commission réalise une étude de faisabilité concernant l'établissement d'un mécanisme de compensation afin de faciliter le remboursement des frais entre les systèmes de sécurité sociale. Elle a consacré le principe de reconnaissance mutuelle des prescriptions médicales entre États membres. Elle a demandé l'instauration d'un médiateur européen chargé de connaître les litiges concernant les mécanismes d'autorisation préalable, le calcul des coûts et le remboursement.

Le Parlement européen s'est prononcé, en première lecture, le 23 avril 2009 et a très peu modifié le rapport Bowis. Notons que notre compatriote Françoise Grossetête a repris le rapport, après le départ du Parlement européen de John Bowis.

Les positions du Parlement européen et celles du Conseil se sont révélées très divergentes. Les présidences française, tchèque puis suédoise se sont beaucoup investies sur ce dossier et ont présenté de nombreux textes de compromis qui ont marqué un véritable progrès par rapport à la proposition initiale de la Commission, souligné par la plupart des États membres.

La présidence suédoise avait dès le départ fixé comme objectif de parvenir à un accord politique au Conseil du 1^er décembre dernier, que la France appelait également de ses voeux. Un tel accord aurait eu l'avantage d'envoyer un signal fort au Parlement européen et d'ouvrir la voie à un rapprochement entre ce dernier et le Conseil.

Trois sujets, s'ils ne faisaient pas nécessairement consensus, n'empêchaient pas la conclusion d'un accord politique : l'accès aux échanges d'informations, la reconnaissance mutuelle des prescriptions et la télémédecine.

En revanche, deux sujets étaient beaucoup plus sensibles :

- d'une part, la définition de l'État membre d'affiliation. Doit-il s'agir de l'État membre de résidence ou celui où l'on est assuré ? L'Espagne, notamment, redoute que des retraités britanniques assurés dans leur pays mais résidant sur le territoire espagnol lui demandent le remboursement de soins de santé pratiqués en France ;

- d'autre part, la place des prestataires privés de soins de santé non conventionnés.

Ces deux questions n'ont pas permis d'obtenir l'accord attendu, compte tenu de l'existence d'une minorité de blocage liée à l'opposition de l'Espagne, de la Grèce, de la Pologne, du Portugal et de la Roumanie.

La Commission a alors évoqué la possibilité de retirer sa proposition de directive. Il appartiendrait alors à la Cour de justice des Communautés européennes, comme c'est le cas aujourd'hui, de trancher au cas par cas les problèmes existant en matière de soins de santé transfrontaliers.

Compte tenu de l'opposition résolue de l'Espagne à ce texte, il est fort probable que la Présidence espagnole ne fasse pas progresser les négociations qui ne reprendraient, éventuellement, qu'à partir du second semestre 2010, alors qu'il paraît urgent de sortir des solutions jurisprudentielles qui restent, par définition, ponctuelles.

Au cours de son audition par les commissions compétentes du Parlement européen, le 14 janvier dernier, le commissaire désigné à la santé et à la protection des consommateurs, le Maltais John Dalli, s'est déclaré impatient de rencontrer la ministre espagnole de la santé pour envisager la reprise des travaux au Conseil et déterminé à faire aboutir les négociations.

Selon moi, il est en effet urgent de parvenir à un accord compte tenu des risques de déstabilisation des systèmes de santé que fait peser l'absence de mécanisme de régulation. Il conviendrait également d'encadrer le phénomène du « tourisme médical » tel qu'il se développe, par exemple, en Espagne ou en Hongrie.

Le 29 septembre dernier, la Commission européenne a adopté une proposition de directive visant à modifier la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée, dite « directive TVA », afin de pouvoir appliquer, de manière facultative et temporaire, l'autoliquidation aux livraisons de certains biens et prestations de certains services présentant un risque de fraude (2(*)), dont nous sommes saisis au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Ce texte vise à lutter, de manière ciblée, contre une forme de fraude à la TVA, dénommée « fraude carrousel », qui consiste en une chaîne artificielle de livraisons intracommunautaires de biens impliquant des demandes injustifiées de remboursement de TVA. Traditionnellement, la « fraude carrousel » porte sur les livraisons de biens, en général des biens concentrant une haute valeur ajoutée dans un faible volume physique. Toutefois, depuis peu, ce type de fraude concerne aussi le marché des droits incorporels attachés aux certificats d'émission de dioxyde de carbone (CO₂) et prend parfois des proportions inquiétantes, comme ont pu l'observer plusieurs États membres, en particulier la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni (3(*)).

Face à la « fraude carrousel », il convient de faire preuve de réactivité, grâce à l'échange d'informations de recoupement entre États d'origine et de destination. Tel est l'objectif du Système d'échange d'informations sur la TVA, dénommé VIES (VAT Information Exchange System), qui permet de transmettre par voie électronique des informations concernant l'enregistrement à la TVA des entreprises. Le système VIES a récemment été amélioré. Désormais, l'État de destination est informé, en principe dans les deux mois, de toutes les livraisons de biens qui lui parviennent de ses partenaires de la Communauté.

Il n'en demeure pas moins qu'un tel dispositif n'est pas applicable aux prestations de services et ne serait guère approprié aux opérations incorporelles, telles que les quotas de CO₂, qui s'enchaînent très rapidement. D'autres moyens sont nécessaires pour lutter contre ce type de fraude.

Au cours des dernières années, des discussions ont été engagées sur la manière de lutter plus efficacement contre la fraude fiscale, et plus spécifiquement contre la fraude à la TVA. La Commission avait notamment envisagé de proposer un projet pilote de mécanisme généralisé d'autoliquidation. Le Conseil avait toutefois rejeté cette hypothèse, estimant qu'elle remettait en cause les principes fondamentaux de la TVA, en particulier l'acquittement de cet impôt par le fournisseur. En effet, dans le système de l'autoliquidation, c'est l'acquéreur - le dernier opérateur - qui devient le redevable de la TVA. En pratique, l'acquéreur déclare et déduit simultanément la TVA sans paiement effectif au Trésor, ce qui élimine le risque de fraude, puisqu'il ne peut prétendre à un remboursement.

Avec son texte, la Commission propose de donner aux États membres qui le souhaitent la possibilité d'appliquer un mécanisme d'autoliquidation ne portant que sur un nombre de biens et services limités apparaissant particulièrement exposés à la fraude, à choisir dans une liste préétablie, à savoir :

- pour les biens : les téléphones mobiles, les circuits intégrés (« puces » informatiques), les parfums et les métaux précieux ;

- pour les services : les autorisations d'émettre des gaz à effet de serre.

Le dispositif proposé étant dérogatoire au droit commun de la TVA, il est conçu comme ciblé et expérimental. Il ne pourra pas aller au-delà du 31 décembre 2014. Surtout, chaque État membre ne peut choisir d'appliquer l'autoliquidation qu'à un maximum de trois des catégories figurant dans cette liste, dont deux catégories de biens.

Les États membres devront également respecter un certain nombre de procédures. Ils devront informer la Commission de leur intention d'introduire un mécanisme d'autoliquidation et prévoir la communication d'informations destinées à assurer le suivi de sa mise en oeuvre. Ils devront également établir un rapport d'évaluation sur le fonctionnement du mécanisme, appréciant notamment le niveau de la fraude avant et après l'introduction de celui-ci ainsi que tout déplacement des activités frauduleuses vers d'autres biens et services, vers le commerce de détail et vers d'autres États membres.

Que penser de ce texte ?

Celui-ci doit se donner pour objectif la mise en place d'un régime de TVA garantissant un développement sain du marché des quotas de CO₂ et, par conséquent, la recherche de la sécurité fiscale dans ce domaine. Cet objectif n'est pas seulement celui défendu par la France, c'est aussi celui de plusieurs États membres confrontés à des moins-values fiscales potentiellement importantes et au risque de perte de crédibilité du système européen d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre dans un contexte marqué par les négociations sur le changement climatique.

Or, les propositions de la Commission européenne ne permettent pas d'atteindre cet objectif.

De manière générale, le mécanisme d'autoliquidation ne devrait être employé que de façon très exceptionnelle, tant il contrevient aux principes fondamentaux de la TVA. Il devrait être limité à un périmètre d'opérations strictement défini de façon à lutter contre la seule « fraude carrousel », qui concerne toujours des transactions importantes, et cantonné aux opérateurs intervenant en amont du circuit économique. En outre, lorsque l'autoliquidation concerne des marchandises se trouvant directement au stade de la consommation finale, la surveillance d'un très grand nombre de détaillants impliquerait des mesures de contrôle difficilement maîtrisables. Ainsi le texte de la Commission propose-t-il une solution contestable.

La Commission se veut pragmatique et justifie sa proposition par le souci de répondre de façon ciblée et urgente à quelques cas de fraude caractérisés, pour lesquels des États membres ont demandé à bénéficier de solutions dérogatoires reposant sur le mécanisme de l'autoliquidation. C'est précisément le cas du Royaume-Uni. Je rappelle que ce pays avait obtenu en 2007, sur la base de l'article 395 de la « directive TVA » (4(*)), une dérogation lui permettant d'appliquer l'autoliquidation sur les livraisons de téléphones portables et de composants électroniques d'un montant inférieur à 5 000 livres. Cette dérogation a été renouvelée pour deux ans par décision du Conseil du 5 mai 2009, en échange de l'adhésion du Royaume-Uni à l'accord sur les taux réduits de TVA, et est applicable jusqu'au 30 avril 2011.

La Commission entend donner un cadre communautaire à ce type de dérogation. Si elle se défend de relancer le débat sur l'autoliquidation généralisée, que le Conseil avait rejetée, il n'en demeure pas moins que le dispositif qu'elle propose conduirait à prolonger encore l'existence d'un mécanisme d'autoliquidation applicable à certaines livraisons de biens corporels.

Or, l'inclusion dans la proposition de directive de la livraison de certains biens n'est pas souhaitable. Les « fraudes carrousel » portant sur les biens sont différentes de celles affectant les droits incorporels. Les mesures « traditionnelles » d'amélioration du suivi des échanges intracommunautaires, telles que le système VIES, permettent de lutter contre les fraudes portant sur les biens, parce que celles-ci impliquent des mouvements physiques de marchandises. En revanche, ces mesures sont peu efficaces lorsqu'il s'agit de « fraudes carrousel » affectant les droits incorporels, pour lesquelles un mécanisme d'autoliquidation est plus approprié. Le recours limité à ce mécanisme doit donc conduire à ne pas étendre son application aux livraisons de biens.

Le gouvernement français considère que la spécificité des quotas d'émissions de CO₂ justifierait une solution inspirée d'un régime d'exonération avec droit à déduction (« taux zéro »), qui présente l'avantage de la simplicité (5(*)). Toutefois, compte tenu de la difficulté à obtenir un consensus sur ce point, la France est prête à accepter, à titre de compromis, le mécanisme d'autoliquidation proposé par la Commission pour les seuls permis d'émission, dès lors que cette solution est temporaire, d'autant plus qu'il y a urgence à agir en la matière. Or, l'existence d'une liste comportant un nombre limité de biens et de services auxquels les États membres pourraient choisir d'appliquer l'autoliquidation est de nature à compliquer les négociations, chaque État membre considérant que tel bien est davantage sujet à la fraude que tel autre. D'ores et déjà, d'autres biens sont jugés sensibles, tels que les produits surgelés, les montres de luxe, les lunettes de soleil ou encore les purificateurs d'eau.

Le Conseil est divisé sur ce texte, qui requiert l'unanimité. Plusieurs « grands » États membres, dont bien sûr le Royaume-Uni, mais aussi l'Allemagne y sont favorables. En revanche, la France y est hostile, de même que la Belgique et l'Italie.

La Présidence suédoise a présenté un texte de compromis dont les principales lignes sont les suivantes :

- les livraisons de biens concernées par le mécanisme d'autoliquidation seraient limitées aux seules livraisons de téléphones mobiles et composants électroniques, la référence aux parfums et métaux précieux disparaissant ;

- le recours à l'autoliquidation pour les cessions de permis d'émission de gaz à effet de serre ne serait plus soumis à aucune condition particulière en matière de contrôle et d'obligations déclaratives ;

- la disposition qui limitait à deux biens et un service le nombre des cas de recours au mécanisme d'autoliquidation serait supprimée, un État membre pouvant donc l'utiliser pour tous les biens et services couverts par la directive ;

- le dispositif serait applicable, non plus jusqu'au 31 décembre 2014, mais jusqu'au 30 juin 2015 ;

- tous les États membres, y compris ceux qui n'appliquent pas le mécanisme d'autoliquidation, qui est facultatif, seraient contraints d'établir un rapport d'évaluation sur la fraude affectant les biens et services entrant dans le champ d'application de la directive afin de mesurer les éventuels déplacements de la fraude au sein de l'Union européenne pour apprécier les conséquences du mécanisme d'autoliquidation selon les États membres qui y recourent ou pas.

Les États membres les plus opposés au projet initial de la Commission, dont la France, n'ont pas non plus accepté ce texte de compromis, au motif qu'il ne répondait pas aux conditions sine qua non qu'ils avaient posées, à savoir disjoindre le cas des prestations de services consistant à céder des quotas d'émission de CO₂, auxquelles serait limité le recours au mécanisme d'autoliquidation, de celui des livraisons de biens, qui en seraient écartées.

En effet, le compromis de la Présidence suédoise ouvrirait la voie à l'autoliquidation pour les marchandises. Or, il serait tout à fait possible d'apporter une solution aux problèmes de fraude affectant les livraisons de certains biens en recourant, au cas par cas, au mécanisme des dérogations fondées sur l'article 395 de la « directive TVA ». De surcroît, tant le texte initial de la Commission que le compromis de la Présidence suédoise ne couvrent pas les cas de « fraude carrousel » affectant d'autres prestations de services, par exemple sur le marché du gaz et de l'électricité, qui apparaissent pourtant depuis peu.

La France a largement obtenu gain de cause lors du Conseil ECOFIN du 2 décembre dernier. Alors que sa position était initialement minoritaire, elle est parvenue à faire prendre conscience de l'urgence à agir sur la question des permis d'émission. La Présidence suédoise et la Commission s'y sont ralliées, et le Royaume-Uni s'est trouvé isolé.

Le Conseil est ainsi parvenu à un accord politique consistant à disjoindre les deux aspects suivants :

- d'une part, il s'est prononcé en faveur de l'adoption rapide de la directive limitée aux seuls permis d'émission, considérant que l'application de l'autoliquidation circonscrite à cette question était acceptable dès lors qu'elle concernait des opérations en amont du circuit économique sans impact sur la consommation finale ;

- d'autre part, l'autoliquidation sur les marchandises, en l'espèce sur les téléphones portables et les composants électroniques, méritait une réflexion distincte.

À la demande de l'Allemagne, longtemps favorable à la proposition initiale de la Commission, mais qui s'est finalement ralliée à la position défendue par la France, une déclaration au procès-verbal consacre un engagement de la Commission à donner suite aux demandes de dérogations, sur le fondement de l'article 395 de la « directive TVA », avant le 30 juin 2010.

Le texte de cette déclaration, diffusé ultérieurement, comporte un paragraphe dont la rédaction peut laisser croire que la dérogation dont bénéficie le Royaume-Uni se perpétuerait aussi longtemps qu'une solution à long terme ne serait pas trouvée. Le contenu de ce paragraphe, s'il va dans le sens de la revendication britannique, n'avait pas été approuvé par le Conseil. Il suscitera donc certainement des demandes de clarification à l'avenir.

Le sujet des fonds d'investissement alternatifs, au-delà de son apparence technique, revêt un caractère politique évident.

Le 30 avril dernier, la Commission européenne a publié une proposition de directive relative aux gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs (6(*)), dont nous sommes saisis au titre de l'article 88-4 de la Constitution.

Je vous présenterai rapidement les grandes lignes de ce texte, sur lequel la commission des finances a déjà pris position à l'occasion de la publication de son rapport d'information sur la crise financière et la régulation des marchés (7(*)).

Ce texte vise à réglementer au niveau communautaire l'activité des gestionnaires de fonds d'investissement alternatifs, qui font actuellement l'objet de dispositions nationales. La Commission européenne prend néanmoins le soin de préciser que ces gestionnaires « n'ont pas été la cause de la crise ».

Le champ de la proposition de directive est très large puisque les fonds concernés sont ceux qui ne relèvent pas de la directive concernant certains organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) (8(*)). Il s'agit des fonds spéculatifs, dits hedge funds, des fonds de capital-investissement, des fonds immobiliers, des fonds de matières premières, des fonds d'infrastructures et d'autres types de fonds institutionnels, fortement spéculatifs.

Ce texte « s'intègre dans un ambitieux programme de la Commission visant à étendre une réglementation et une surveillance appropriées à tous les acteurs et activités qui comportent des risques significatifs ». En effet, la crise actuelle a fait apparaître « à quel point les gestionnaires de fonds alternatifs sont exposés à un vaste éventail de risques », qui avaient été sous-estimés.

La proposition de directive cherche à encadrer les gestionnaires plutôt que les fonds eux-mêmes.

Ainsi introduit-elle un régime d'agrément et de surveillance juridiquement contraignant pour tous les gestionnaires de fonds alternatifs dans l'Union européenne. Ces gestionnaires seront tenus d'obtenir un agrément, ou « passeport », de l'autorité compétente de leur État membre d'origine, et de respecter une série d'exigences, par exemple en matière de qualifications, d'informations à fournir, de gouvernance, de niveau de fonds propres. Dès lors qu'ils auront reçu l'agrément dans leur État membre d'origine, ils seront en droit de commercialiser des fonds alternatifs uniquement auprès d'investisseurs professionnels, qui sont les mieux à même de comprendre et d'assumer les risques associés à ce type d'investissement, sur le territoire de tout État membre. Cette question de la complexité de certains produits financiers avait été posée avec acuité à l'occasion de la survenue de la crise, à l'automne 2008.

Le texte prévoit même qu'à l'issue d'une période supplémentaire de trois ans, destinée à « permettre l'adoption de mesures d'exécution mettant en oeuvre des exigences supplémentaires », les gestionnaires puissent commercialiser auprès d'investisseurs professionnels de l'Union européenne des fonds alternatifs domiciliés dans des pays tiers, à certaines conditions toutefois : si le cadre réglementaire et les dispositifs de surveillance y sont équivalents à ceux de la directive proposée, si l'Union européenne jouit d'un accès comparable au marché de ces pays tiers et si l'État du gestionnaire a conclu, d'une part, un accord de coopération avec l'autorité de surveillance de l'État membre permettant de contrôler le potentiel de risque systémique des fonds proposés à la commercialisation et, d'autre part, un accord de coopération fiscale conforme au modèle de l'OCDE avec l'État membre.

La proposition de directive cherche à couvrir les secteurs où sont concentrés les risques. C'est pourquoi elle concerne les gestionnaires de fonds alternatifs dont les actifs dépassent 100 millions d'euros ou 500 millions d'euros pour les fonds qui n'utilisent pas la technique de l'endettement à fort effet de levier et qui n'octroient aucun droit de remboursement pendant une période de cinq ans.

Cette proposition de directive est controversée. Certains États membres, l'Allemagne et la France en particulier, la trouvent trop souple, tandis que d'autres, menés par le Royaume-Uni, considèrent ses dispositions comme trop rigoureuses.

Les négociations sont très laborieuses à tel point que, début décembre 2009, la Présidence suédoise a renoncé à rechercher un accord politique sur le texte. Elle n'a pas été en mesure, en effet, de surmonter les divergences qui demeurent sur plusieurs aspects importants. Elle a donc transmis à la Présidence espagnole un rapport d'étape faisant état des grandes lignes auxquelles les négociations ont pour l'instant abouti.

Les États membres sont parvenus à un accord sur plusieurs points.

Ainsi, la directive devrait s'appliquer à l'ensemble des sociétés de gestion gérant des fonds autres que des OPCVM, avec éventuellement un seuil d'application permettant aux plus petites sociétés de gestion de rester soumises à des règles nationales. La directive n'encadrerait donc pas les fonds eux-mêmes et ne fixerait notamment pas de règles d'investissement, compte tenu de la diversité des fonds entrant dans son périmètre.

Les sociétés de gestion visées par la directive devraient obligatoirement être soumises à agrément. Cette autorisation pourrait être générale ou limitée à la gestion de certains types de produits. Lors de leur agrément, les sociétés de gestion devraient fournir une liste d'éléments indiquant notamment l'activité envisagée, les moyens mis en oeuvre et les modalités de valorisation et de conservation des actifs.

Une exigence de fonds propres minimale devrait être fixée, soit, en principe, 125 000 euros, plus 0,02 % de la valeur du portefeuille au-delà de 250 millions d'euros.

Les sociétés de gestion devraient se doter de règles organisationnelles en matière de gestion des risques - cette fonction devant être distincte de la gestion financière -, de prévention des conflits d'intérêts et de gestion de la liquidité.

Elles devraient aussi satisfaire à des obligations de transparence vis-à-vis des investisseurs, prenant la forme de délivrance d'informations préalables et d'établissement d'un rapport annuel. Elles devraient également fournir régulièrement à leur superviseur des informations sur leurs activités (marchés et instruments utilisés, expositions). Seraient notamment transmis pour chaque fonds géré, ou de manière agrégée, le pourcentage d'actifs illiquides, les dispositions prises pour gérer la liquidité, le profil du risque, les catégories d'actifs dans lesquels elles investissent et l'utilisation de ventes à découvert.

La directive devrait prévoir un passeport permettant aux sociétés de gestion de commercialiser leurs fonds auprès des investisseurs professionnels d'autres États membres. Contrairement à ce qui figurait dans la proposition de directive, qui prévoyait que le passeport pourrait bénéficier également aux fonds offshore gérés par des acteurs européens, ce passeport ne devrait s'appliquer qu'aux fonds domiciliés en Europe.

En revanche, quatre questions continuent de faire débat entre les États membres :

1°) Une très large majorité des États membres soutient l'approche française consistant à n'accorder le bénéfice du passeport qu'aux seuls fonds domiciliés en Europe. Il convient donc de déterminer les règles applicables aux fonds offshore gérés depuis l'Europe, en particulier la possibilité de les exempter de certaines dispositions de la proposition de directive, des exemptions trop larges pouvant dissuader les gérants de domicilier leurs fonds en Europe. Dès lors, les discussions se poursuivent sur le périmètre précis des exemptions pouvant bénéficier aux fonds non domiciliés en Europe ;

2°) Les dispositions relatives aux dépositaires sont également controversées. La France est le pays qui défend les positions les plus régulatrices, mais beaucoup d'États membres s'opposent à toute obligation stricte de restitution en cas de défaillance des banques. Les autres points en discussion portent sur l'identité des entités éligibles comme dépositaires, les activités pouvant être déléguées et l'opportunité de créer un passeport dépositaire, donnant la possibilité au dépositaire de se trouver dans un État membre différent de celui du fonds ;

3°) L'application au secteur de la gestion d'actifs des conclusions du G20 en matière de rémunération est un sujet sensible. Les principaux points de discussion portent sur l'obligation de différer dans le temps une partie de la rémunération variable, les bonus, et sur le périmètre des rémunérations à prendre en compte. La France soutient l'extension la plus large possible des conclusions du G20 ;

4°) Le consensus qui semble se dessiner sur le passeport ne permet pas d'avoir une vision complète des investissements des entités régulées. Les banques, les assureurs et les fonds d'investissement pourraient, en effet, continuer à investir dans des fonds gérés par des gérants de pays tiers, sans que les superviseurs prudentiels ne disposent d'éléments sur l'activité de ces fonds. La France soutient donc une proposition consistant à conditionner l'achat de tels fonds à l'existence d'un accord d'informations entre le pays du gérant et l'Union européenne.

Voilà où en sont les négociations sur ce texte, qui devraient se poursuivre sous Présidence espagnole.