Travaux de la commission des affaires culturelles

Table des matières



Mardi 20 novembre 2001

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

Culture - Création d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC) - Examen des amendements

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné, sur le rapport de M. Ivan Renar, les amendements à la proposition de loi n° 20 (2001-2002) modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle (EPCC).

A l'article premier (création et règles constitutives des établissements publics de coopération culturelle), la commission a décidé de donner un avis défavorable, s'ils n'étaient pas retirés par leurs auteurs, aux amendements n°s 4, présenté par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparentés, et 6, présenté par MM. Jacques Pelletier et Pierre Laffitte, tendant à modifier l'article L. 1431-1 nouveau du code général des collectivités territoriales pour prévoir que les EPCC gérant des activités de spectacle vivant seraient des établissements publics à caractère industriel et commercial.

Elle a décidé de demander le retrait de l'amendement n° 10, présenté par MM. Jacques Pelletier et Pierre Laffitte, proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 1431-3 nouveau du code général des collectivités territoriales afin de préciser que le directeur d'un EPCC à caractère industriel et commercial en serait le représentant légal et l'ordonnateur.

Après un débat auquel ont notamment participé, outre le rapporteur, Mmes Danièle Pourtaud, Marie-Christine Blandin, M. Jacques Valade, président, et M. Philippe Nogrix, elle a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement n° 5, présenté par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à préciser, à l'article L. 1431-4 nouveau du code général des collectivités territoriales, que c'est sur proposition du directeur que le conseil d'établissement de l'EPCC détermine la politique de l'établissement.

Elle a donné un avis défavorable, s'ils n'étaient pas retirés par leurs auteurs, à l'adoption des amendements n°s 12, présenté par MM. Jacques Pelletier et Pierre Laffitte, et 6, présenté par Mme Danièle Pourtaud et les membres du groupe socialiste et apparentés, qui tendaient, pour le premier, à une nouvelle rédaction du premier alinéa du texte proposé pour l'article L. 1431-5 du code général des collectivités territoriales prévoyant que le directeur de l'EPCC est nommé par le conseil d'administration après appel à candidatures et éventuellement sur la base d'un projet artistique et culturel et, pour le second, à compléter le même alinéa pour préciser que la procédure de la nomination du directeur serait précédée d'un appel à candidatures.

A l'article L. 1431-6 nouveau du code général des collectivités territoriales, elle a décidé de demander le retrait, au profit de l'amendement n° 3 de la commission, de l'amendement n° 9 présenté par MM. Jacques Pelletier et Pierre Laffitte, tendant à reprendre les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture ayant pour objet de permettre aux EPCC à caractère administratif de recruter des agents non titulaires par des contrats à durée indéterminée pour pourvoir des emplois ne correspondant pas à un cadre d'emploi de la fonction publique territoriale.

Enfin, après l'article 3, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'amendement n° 12 présenté par MM. Jacques Pelletier et Pierre Laffitte, tendant à insérer un article additionnel ayant pour objet d'exonérer de l'impôt sur les sociétés les EPCC à caractère industriel et commercial. M. Ivan Renar, rapporteur, a présenté cet avis favorable comme un moyen de poser le problème de la fiscalité des établissements publics culturels, M. Serge Lagauche contestant en revanche l'opportunité de l'adoption de l'amendement.

PJLF pour 2002 - Culture - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Nachbar sur les crédits de la culture pour 2002.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a indiqué qu'après une présentation des masses globales du budget du ministère de la culture, il analyserait les priorités retenues pour 2002.

En 2002, le budget du ministère de la culture s'élèvera à 17 069,86 millions de francs, en progression de 2,08 %, supérieure à l'augmentation du budget de l'Etat. Il a relevé que cet effort permettait d'atteindre le seuil symbolique du 1 %, ce qui ne signifiait pas pour autant que la culture soit plus ou moins que les années antérieures une priorité pour le gouvernement. Au-delà, ce seuil revêt une signification très limitée car le budget du ministère de la culture ne représente qu'un peu moins d'un tiers de l'effort financier de l'Etat dans le domaine culturel et seulement la moitié des dépenses culturelles des collectivités territoriales.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a souligné, qu'en 2001, avait été reconduite la pratique des contrats de gestion conclus entre le ministère de la culture et le ministère des finances. Cette pratique, qui a pour objet de ralentir la consommation des crédits grâce à la mise en réserve des crédits ouverts par la loi de finances initiale et porte en 2001 sur 13,8 % des crédits initialement votés par le Parlement, contribue à rendre largement théorique l'objectif du 1 %. Par ailleurs, elle manque de transparence dans la mesure où le montant des crédits votés par les assemblées revêt un caractère largement fictif et où, à la différence des mesures d'annulation, elle ne fait l'objet d'aucune mesure de publicité.

Le rapporteur pour avis a indiqué qu'à la différence de l'exercice 2001 où l'accroissement des moyens du ministère de la culture avait été équitablement réparti entre les dépenses ordinaires et les dépenses d'investissement, l'effort dégagé en 2002 bénéficiait essentiellement aux premières (+ 3,9 %), et plus particulièrement aux dépenses d'intervention, tandis que les dépenses d'investissement reculaient (- 4,6 %).

Il s'est félicité que l'augmentation significative des dépenses ordinaires permette au ministère de la culture de poursuivre l'effort de remise à niveau de ses effectifs.

D'une part, sont prévues des mesures de résorption de la précarité à travers la création de 200 emplois par transformation de crédits de vacations et d'heures supplémentaires. Il s'agit là d'une nécessité ; le ministère doit résorber les déficits accumulés au cours des exercices précédents faute d'avoir accompagné l'ouverture d'équipements culturels ou le développement de ses nouvelles missions de créations d'emplois en nombre suffisant. La part des vacataires dans les effectifs, particulièrement importante dans les musées nationaux et les monuments historiques, engendre des difficultés qui se traduisent par la dégradation du climat social.

D'autre part, le projet de budget prévoit 150 créations nettes d'emplois, dont 103 bénéficieront aux services déconcentrés et 35 permettront de recruter les personnels jusque-là employés dans le cadre de l'association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) afin de réaliser la carte archéologique nationale.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a indiqué qu'en 2002, les subventions de fonctionnement versées aux établissements publics relevant de la tutelle du ministère de la culture, inscrites au chapitre 36-60, progressaient de 2,4 % pour atteindre 3 826 millions de francs. Les mesures nouvelles s'élèvent à 54 millions de francs, qui bénéficieront notamment aux institutions du spectacle vivant et aux musées, en particulier le Louvre et le musée du quai Branly. En outre, 47 emplois non budgétaires seront créés dans les établissements publics en 2002.

Le rapporteur pour avis a relevé que 60 % de ces subventions de fonctionnement bénéficiaient à cinq institutions : la Bibliothèque nationale de France, l'Opéra national de Paris, le Centre national d'art et de culture Georges-Pompidou, la Cité des sciences et de l'industrie et le musée du Louvre. Il a observé que les dotations versées aux établissements, qui ne se limitent pas aux seuls crédits inscrits sur le chapitre 36-60, étaient estimées pour 2000 à 5 367,17 millions de francs, soit 33 % du budget du ministère de la culture. L'importance de ces subventions ne peut que justifier le souci du ministère de moderniser les conditions d'exercice de sa tutelle, en généralisant la pratique des contrats d'objectifs.

M. Philippe Nachbar a regretté que la réalisation de nouvelles institutions culturelles ne s'accompagne pas d'une estimation de leur coût de fonctionnement. Cette lacune explique d'ailleurs pour une large part l'insuffisance des créations d'emplois pour permettre à ces équipements de fonctionner dans de bonnes conditions.

La progression des crédits du titre IV bénéficie essentiellement aux dépenses d'intervention qui atteignent 4 089,50 millions de francs, en augmentation de 5 %. La répartition de ces crédits entre les interventions culturelles d'intérêt national et les interventions culturelles déconcentrées est désormais stable, marquant ainsi l'arrivée à son terme du processus de déconcentration. Le rapporteur pour avis a fait observer que plus les crédits étaient déconcentrés, plus le contrôle de leur emploi, délégué aux directions régionales des affaires culturelles, était difficile.

M. Philippe Nachbar a regretté que les dépenses en capital, réduites en 2002 à la portion congrue, constituent la variable d'ajustement au budget. Les crédits de paiement s'élèvent à 3 496,12 millions de francs, en diminution de 4,6 % tandis que les autorisations de programme reculent de 5,5 % pour s'établir à 567,01 millions d'euros. Le rapporteur pour avis a toutefois indiqué que cette évolution ne remettait pas en cause la répartition des crédits entre les régions et Paris : sous l'effet de la diminution des crédits consacrés aux grandes opérations parisiennes, le montant des autorisations de programme bénéficiant à la province progresse de 4,8 % alors que le montant des autorisations de programme destinées à Paris diminue de 5,8 %, portant la part des premières à 69,8 % et celle des secondes à 30,2 % du total, contre respectivement 64 % et 36 % en 2001.

Abordant l'analyse des priorités pour 2002, le rapporteur pour avis a indiqué que l'objectif de la modernisation du ministère se traduisait par la volonté de mieux prendre en compte le rôle joué par les collectivités territoriales. Il a indiqué que les collectivités locales étaient, en effet, devenues des partenaires incontournables. Alors même que les lois de décentralisation ne leur ont pas octroyé de compétences obligatoires en matière culturelle, à l'exception de celles concernant les bibliothèques et les archives, les collectivités territoriales ont multiplié les initiatives en ce domaine. Le rapporteur pour avis a rappelé qu'entre 1984 et 1993, leurs dépenses culturelles avaient progressé de 46,8 % pour atteindre 51,38 milliards de francs. Il s'est félicité à ce titre de la poursuite en 2002 de la mise en oeuvre des protocoles de décentralisation culturelle. Il a rappelé que la déconcentration, corollaire du rôle croissant joué par les collectivités locales, avait fortement progressé : ainsi, en 2002, plus de 69 % des crédits seront déconcentrés, contre 45,4 % en 1998. Il s'est félicité du souci du ministère de s'adapter à ce nouveau mode d'administration en redéfinissant les missions et les moyens des services déconcentrés. Néanmoins, il a estimé qu'un effort restait à accomplir pour améliorer le suivi des dépenses déconcentrées.

En 2002, seront dégagés d'importants moyens nouveaux en faveur du spectacle vivant, traduisant la priorité donnée à la création. Les crédits de la direction de la musique, de la danse, du théâtre et des spectacles s'élèvent à 4 351,18 millions de francs, en progression de 3,25 %. Cet effort bénéficie essentiellement aux crédits d'intervention mais la nomenclature budgétaire ne permet pas de connaître l'affectation de ces mesures. En revanche, les dépenses d'investissement enregistrent une diminution de 15,29 %, permettant seulement la réalisation de quelques opérations en province.

Le rapporteur pour avis a indiqué que l'effort consacré au spectacle vivant ne trouverait sa pleine justification qu'au prix d'un effort de démocratisation. Faute d'avoir été atteint par des mesures tarifaires, à l'image du « jeudi à 50 francs » dans les théâtres nationaux, supprimé à compter de la saison 2001-2002 compte tenu de ses médiocres résultats, cet objectif exige que l'Etat renforce son soutien aux services éducatifs des institutions culturelles qui sont, pour l'heure, largement financés par les collectivités territoriales.

A cet égard, le rapporteur pour avis s'est félicité de l'augmentation prévue pour 2002 des dotations consacrées à l'enseignement artistique. Soulignant que la présentation des documents budgétaires ne permettait pas d'établir le montant exact des crédits consacrés aux actions engagées dans le cadre scolaire, il a indiqué toutefois qu'en 2002, ces dernières devraient bénéficier de 27,5 millions de francs de mesures nouvelles, soit le double de celles dégagées en 2001. Ces mesures seront affectées à la généralisation des dispositifs existants, à l'image des classes culturelles, des ateliers de pratique artistique ou encore du programme « musique à l'école ». Le rapporteur pour avis a regretté que ces mesures ne s'accompagnent pas d'une progression des subventions versées par l'Etat aux établissements dispensant des enseignements spécialisés qui relèvent des collectivités territoriales, sur lesquelles continuait à reposer en grande partie la politique en ce domaine.

M. Philippe Nachbar a souligné que le patrimoine constituait la variable d'ajustement du budget.

Les musées rencontrent des difficultés croissantes. Le manque de personnels compromet leur ouverture au public dans de bonnes conditions et, au-delà, a des conséquences sur la conservation des collections, notamment en ce qui concerne la tenue des inventaires qui fait apparaître de graves lacunes. Le rapporteur pour avis s'est inquiété à ce titre des conditions de déroulement des opérations de récolement des oeuvres d'art mises en dépôt engagé en 1996 qui, loin d'être achevé, fait apparaître que sur les 30 000 oeuvres recensées, 6 000 n'ont pas encore été localisées.

En 2002, les dotations de fonctionnement des musées nationaux ayant le statut d'établissements publics s'élèvent à 407,57 millions de francs, en augmentation de 2,35 %. Les moyens des musées nationaux constitués sous la forme de services à compétence nationale connaissent une évolution comparable, progressant de 3,02 % pour atteindre 153,76 millions de francs. En revanche, pour la seconde année consécutive, les subventions d'équipement sont reconduites en francs courants, soit 207 millions de francs. Le rapporteur pour avis a souligné la modestie de ces crédits face aux besoins des musées nationaux, qu'il s'agisse des plus prestigieux, qui doivent faire face au renouvellement et à l'entretien d'équipements coûteux, ou d'institutions plus modestes, dont les conditions de fonctionnement mettent en péril, dans bien des cas, l'intégrité des collections. Les dotations prévues en 2002 permettront de poursuivre les quelques opérations de restauration engagées ainsi que la mise en oeuvre du plan de sûreté et de sécurité qui ne connaîtra pas d'accélération. Le niveau des crédits d'acquisition ne permet pas d'assurer l'application de la loi du 31 décembre 1992 sur les trésors nationaux de manière satisfaisante. Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, sur les 95 oeuvres qui ont fait l'objet d'un refus de certificat, seules 39 sont entrées dans les collections publiques. Se félicitant des mesures fiscales introduites à l'initiative du Sénat dans le projet de loi relatif aux musées de France, il a estimé que le mécénat ne pouvait constituer à lui seul la solution pour conserver sur le territoire les oeuvres majeures. Enfin, le rapporteur pour avis a indiqué que le projet de budget ne permettait pas d'accroître le soutien accordé par l'Etat aux musées de province, qu'il s'agisse des crédits d'acquisition ou des subventions d'investissement.

M. Philippe Nachbar a fait part de ses inquiétudes sur l'évolution des crédits consacrés au patrimoine monumental.

En dépit d'une progression significative, les crédits d'entretien pour 2002 sont fixés à un niveau encore insuffisant, soit 68,81 millions de francs pour les monuments historiques appartenant à l'Etat et 72,15 millions de francs pour les monuments historiques n'appartenant pas à l'Etat.

Pour les crédits d'investissement, si les autorisations de programme destinées aux monuments appartenant à l'Etat progressent de 5,73 % sous l'effet de la forte augmentation de l'enveloppe consacrée aux opérations nationales et atteignent 713,18 millions de francs, les crédits affectés au financement des travaux effectués sur des monuments n'appartenant pas à l'Etat sont reconduits en francs courants, soit 694,15 millions de francs. Ces crédits sont insuffisants au regard de l'état de conservation des monuments historiques. Ce constat est d'autant plus préoccupant que les crédits de paiement font l'objet d'une sous-consommation chronique, qui va en s'accentuant.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis a déploré la suppression de la ligne budgétaire consacrée au patrimoine rural non protégé, désormais englobée au sein d'un chapitre regroupant l'ensemble des opérations patrimoniales déconcentrées. Il a souhaité demander à la ministre lors du débat en séance publique, le rétablissement de cette ligne, qui permettait d'identifier les crédits consacrés par l'Etat à ce patrimoine, qui constitue une part importante de la mémoire collective et joue un rôle dans la démocratisation de la culture.

De même, soulignant les difficultés de fonctionnement rencontrées par la Fondation du patrimoine, M. Philippe Nachbar a regretté que le ministère de la culture n'ait pas su associer cet organisme à la conduite de la politique du patrimoine.

A l'issue de cet exposé, un débat s'est instauré.

M. Michel Guerry a demandé des précisions sur les crédits qui avaient fait l'objet de mesures de mise en réserve au titre du contrat de gestion en 2001.

M. Pierre Laffitte a souhaité que puisse être amélioré le suivi des crédits gérés par les directions régionales des affaires culturelles. Par ailleurs, il a estimé nécessaire que, compte tenu de la généralisation de la pratique des cofinancements, le ministère de la culture dispose de données exhaustives sur le montant des dépenses culturelles des différents niveaux de collectivités territoriales.

M. Philippe Richert a souligné la nécessité d'approfondir la décentralisation culturelle, notamment dans le domaine du patrimoine où les difficultés de fonctionnement des services de l'Etat retardent le déroulement des opérations.

En réponse aux intervenants, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a apporté les éléments d'informations suivants :

- les mesures de mise en réserve décidées en 2001 en vertu du contrat de gestion portent, pour 50 millions de francs sur le titre III, pour 15 millions de francs sur le titre IV, pour 430,30 millions de francs sur le titre V, et pour 115 millions de francs sur le titre VI ;

- la dernière enquête réalisée par le ministère de la culture sur les dépenses culturelles des collectivités territoriales, dont les résultats ont été publiés en novembre 2000, porte sur l'année 1996. L'importance de ces dépenses exige un effort pour affiner ce recensement ;

- il convient de parvenir à une nouvelle étape de la décentralisation, notamment dans le domaine patrimonial.

Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de la culture pour 2002.

PJLF pour 2002 - Recherche scientifique et technique - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis deM. Pierre Laffitte sur les crédits de la recherche pour 2002.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé que la recherche et l'appui à l'innovation devaient constituer une priorité absolue pour le budget de la France et de l'Europe, si, dans le contexte d'une mondialisation largement inéluctable, elles voulaient éviter le déclin.

Il a estimé que les crédits consacrés à la recherche dans le projet de loi de finances pour 2002 ne répondaient pas à cette exigence : le budget civil de recherche et de développement qui s'établit à 8.725 millions d'euros, progresse au même rythme que le reste du budget global de l'Etat, alors que celui du ministère de la recherche, d'un montant de 6.213 millions d'euros (40,7 milliards de francs) avec une hausse de 0,9 %, inférieure à l'inflation, diminue en valeur constante.

Il a relevé que, si la France conservait, dans les comparaisons mondiales, une place honorable pour le nombre de chercheurs par millier d'habitants, les statistiques qui mesurent la progression de l'emploi scientifique sont plus alarmantes.

Il a regretté que, malgré l'adoption de la loi sur l'innovation et la recherche du 12 juillet 1999, à l'élaboration de laquelle le Sénat avait puissamment contribué, le projet de budget ne traduise pas de grand dessein et ne reflète pas les ambitions affichées en mars 2000 par le Conseil européen de Lisbonne.

Évoquant ensuite les crédits consacrés aux interventions directes du ministère, il a indiqué qu'elles ne représentaient que 10 % de l'enveloppe budgétaire globale, et connaîtraient, en 2001, une progression de 1,82 %. Il a souhaité qu'elles permettent une meilleure orientation de l'effort de recherche en privilégiant plus méthodiquement les bons projets et les équipes les plus dynamiques.

Il a approuvé la revalorisation des allocations de recherche et la hausse de 4,5 % des crédits du Fonds national de la science, qui s'établissent à 114 millions de francs en crédits de paiement, mais a déploré la stagnation des crédits du Fonds de la recherche et de la technologie.

Il a ensuite indiqué que les crédits consacrés aux organismes de recherche représentaient 90 % de l'enveloppe budgétaire du ministère. Ils s'élèvent à 5.656 millions d'euros, en hausse de 0,8 % par rapport à 2001.

Il a approuvé les 500 créations d'emplois et leur attribution ciblée aux organismes correspondant aux priorités définies par le ministère, et aux établissements les plus efficaces.

Il s'est également félicité du traitement différencié des crédits attribués à chacun de ces organismes, déplorant toutefois que les autorisations de programme progressent plus vite que les crédits de paiement.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a ensuite approuvé les priorités définies par le ministère en faveur de la recherche dans les sciences du vivant, des technologies de l'information et de la communication, et des recherches en matière d'environnement, relevant qu'elles correspondaient, bien souvent, à des orientations prônées de longue date par la commission.

Il a reconnu l'effort consacré par le ministère à l'innovation et aux transferts de technologie. Il a cependant déploré les retards pris dans l'adoption des décrets d'application de la loi sur la recherche et l'innovation, en particulier pour les services d'activités industrielles et commerciales (SAIC), sans lesquels les incubateurs publics sont démunis.

Il a salué le concours national d'aide à la création d'entreprises innovantes, doté de 200 millions de francs en 2001, l'appel à projets « incubation et capital amorçage des entreprises technologiques », doté également de 200 millions de francs, ainsi que la constitution de fonds pour le capital risque géré par la Caisse des dépôts et consignations.

Le rapporteur pour avis a jugé que cette politique n'était pas étrangère au renforcement de l'effort de recherche privée, qui dépasse, depuis 1995, l'effort de recherche public.

Il a décrit le rôle joué par l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche -l'ANVAR- dans le soutien aux entreprises innovantes, et a souhaité une diversification de ses modes d'intervention, de façon à lui permettre de prendre des participations au capital des entreprises, dès la phase de l'amorçage, qui constitue la plus risquée, mais permet les investissements les plus rentables en cas de réussite.

Considérant la création de bons de souscription de parts de créateurs d'entreprises comme une timide percée en matière de fiscalité incitative, il a souhaité l'extension d'un système de stock-options plus transparent et s'adressant à la majorité des salariés d'une entreprise.

Le rapporteur pour avis a ensuite déploré l'absence de politique véritable en faveur de la démocratisation du savoir, qui lui a paru la grande lacune de l'action du ministère.

Il a souhaité qu'une action énergique soit conduite en ce domaine, en s'appuyant sur une véritable décentralisation des centres de diffusion, et non sur quelques grands organismes strictement parisiens, de façon à permettre au plus grand nombre de participer activement au développement durable, et à écarter les tentations toujours vivaces de l'obscurantisme. Il a invité le Sénat à constituer une mission d'information sur ce thème, de façon à tirer parti, notamment, des expériences étrangères les plus fructueuses.

En conclusion, le rapporteur pour avis a souhaité une répartition plus claire des responsabilités en matière de financement public de la recherche, entre un échelon européen, compétent pour la réalisation de grands programmes et l'incitation à la mobilité internationale des chercheurs ; un échelon national, chargé de définir une politique de recherche complète et dotée de moyens accrus ; et, enfin, un échelon décentralisé apportant un appui aux centres d'excellence et aux technopoles ; il a regretté, à ce sujet, que les collectivités territoriales françaises n'aient pas, à l'image des Länder allemands, des moyens plus conséquents d'intervention financière.

Il a également souhaité inciter les pouvoirs publics à mieux prendre en compte un axe de recherche transversal dont l'importance ne lui a pas semblé avoir été encore appréciée à sa juste dimension : la gestion du risque, qui est au coeur de la fragilité des sociétés modernes. Estimant que l'on ne pouvait plus se contenter d'aborder les risques a posteriori à travers des plans ORSEC, il a appelé à développer leur étude systématique, en amont, à l'aide d'équipes de recherche pluridisciplinaires, en y associant les sociétés concernées, et en particulier les compagnies d'assurance et de réassurance, ainsi que les gens de terrain.

Pour toutes ces raisons, il a invité la commission, dans l'attente des réponses que le Gouvernement apportera à ces interrogations et à ces suggestions, à s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits du ministère de la recherche.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Philippe Richert a estimé, en accord avec le rapporteur pour avis, que la démocratisation de la culture scientifique constituait un enjeu essentiel, et que l'avenir de nos sociétés dépendrait beaucoup de l'intérêt que les jeunes générations éprouveraient pour les sciences. Il a déploré qu'il existe si peu de données disponibles sur les politiques qui sont accomplies en ce domaine dans les régions, et sur l'appui que l'Etat serait capable de leur apporter.

M. Jacques Valade, président, faisant référence aux responsabilités qu'il avait exercées à la tête de ce ministère, a estimé que si des moyens certains étaient effectivement consacrés à cette politique, il était en revanche très difficile d'obtenir des services une définition d'objectifs qui permette de prendre la mesure des actions conduites, et que cela constituait en effet une grave carence.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a estimé que la décentralisation et la démocratisation de la culture scientifique devraient s'appuyer sur des structures d'interface, des associations ou des fondations, susceptibles d'organiser de façon continue des activités comparables à celles qui sont réalisées épisodiquement à l'occasion de la « Fête de la science ».

Citant l'exemple des actions menées à Sophia Antipolis qui suscitent régulièrement des vocations scientifiques, il a indiqué que ce genre d'initiatives, qui fait appel à la bonne volonté des chercheurs, doit s'appuyer sur des structures souples, pour permettre en particulier de régler les problèmes de responsabilité.

M. Philippe Nogrix a estimé que l'accès au monde de la recherche scientifique n'était pas possible sans un sens du travail et de la rigueur qui n'est, aujourd'hui, pas nécessairement très répandu et qu'il faut donc encourager. Il s'est demandé si les insuffisances du système français ne résidaient pas davantage dans le domaine de l'application des recherches et de la technologie, que dans celui de la recherche proprement dite.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a rappelé que ce constat avait précisément motivé l'adoption de la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche, et que celle-ci avait incité les chercheurs à s'intéresser à l'usage de leurs découvertes. Il a jugé important de promouvoir aujourd'hui l'idée que la science peut aussi se donner pour objectif le développement durable, pour combattre le préjugé trop répandu qui condamne toute forme d'innovation.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de la recherche pour 2002.

PJLF pour 2002 - Cinéma et théâtre dramatique - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Marcel Vidal sur les crédits du cinéma et du théâtre dramatique pour 2002, présenté par Mme Danièle Pourtaud en remplacement du rapporteur pour avis, empêché.

Rappelant qu'un rapporteur ne peut en principe se faire remplacer pour présenter son rapport en commission, M. Jacques Valade, président, a estimé qu'il était possible de faire une exception à cette règle, eu égard aux circonstances et au fait que la commission n'aurait pas à se prononcer sur des amendements proposés par le rapporteur. Il a remercié Mme Danièle Pourtaud d'avoir accepté de se charger de présenter à la commission le rapport pour avis de M. Marcel Vidal.

Mme Danièle Pourtaud a indiqué à titre liminaire que le rapport pour avis de M. Marcel Vidal soulignait que les secteurs du cinéma et du théâtre dramatique bénéficiaient de l'effort dégagé par le projet de budget en faveur de la création, qui constituait une des priorités du ministère de la culture pour 2002.

En ce qui concerne le cinéma, on constate que la situation économique de ce secteur connaît une réelle embellie.

La poursuite de l'augmentation de la fréquentation confirme la place du spectacle cinématographique dans les pratiques culturelles des Français. Après un léger fléchissement en 1999, les entrées ont progressé en 2000 de 8,1 % pour atteindre 166 millions de spectateurs. Cette tendance qui devrait se poursuivre en 2001 s'explique par la qualité de l'offre et par le dynamisme du secteur de l'exploitation imputable aux multiplexes mais également aux cartes d'abonnement qui, dans certaines zones, ont eu un effet très positif.

Le regain d'intérêt pour la sortie au cinéma s'explique également par le dynamisme de la production nationale. En 2000, le nombre de longs métrages agréés, soit 171, s'il enregistre un léger recul par rapport à 1999, demeure élevé par rapport à la moyenne annuelle constatée sur les dix dernières années. Le nombre toujours important de premiers et de deuxièmes films témoigne de la capacité de renouvellement du cinéma français. Ces oeuvres rencontrent auprès du public un incontestable succès : en dépit d'une diminution de leur audience en 2000, les premières estimations pour 2001 attestent du redressement spectaculaire des parts de marché des films français, qui atteignent entre le 1er janvier et le 31 octobre plus de 42,7 %, soit un niveau exceptionnel.

Cette embellie concerne également l'exportation, mais dans une moindre mesure. En effet, la percée des productions nationales en Amérique du nord ne doit pas faire oublier le recul qu'elles enregistrent sur leurs marchés traditionnels.

Le budget du cinéma s'établira pour 2002 à 281,54 millions d'euros (1.847,07 millions de francs), en progression de 3,06 % par rapport à 2001.

Ces crédits proviennent pour 234,8 millions d'euros (1.539,9 millions de francs) de la section «cinéma» du compte de soutien et pour 46,79 millions d'euros (307,17 millions de francs) du budget du ministère de la culture.

La croissance du budget du cinéma, de moitié inférieure à celle enregistrée en 2001, résulte essentiellement de la progression des recettes fiscales gérées à travers le compte de soutien (+ 3,4 %) sous l'effet de l'accroissement du rendement de la taxe sur le prix des places de cinéma, le rendement de la taxe sur les chaînes de télévision demeurant stable.

Il convient d'observer que la croissance des parts de marché des films français entraîne mécaniquement, du fait de l'application des barèmes, une augmentation des aides automatiques versées aux distributeurs et aux producteurs. Afin que cela ne se traduise pas par une réduction drastique des crédits du soutien sélectif, il a été décidé en accord avec les professionnels et les ministères de tutelle d'abaisser le taux de soutien producteur. Si le cinéma français élargissait encore son marché, des ajustements plus importants seraient nécessaires.

En 2002, au sein des crédits consacrés au soutien automatique, les aides destinées aux secteurs de la production et de la distribution augmenteront de 11,37 % tandis que celles destinées au secteur de l'exploitation progresseront de 6,61 %. Les crédits affectés au soutien sélectif permettront de financer les réformes entreprises au bénéfice du court métrage et du cinéma d'art et d'essai ainsi que les mesures d'aide à l'écriture.

Les crédits du ministère de la culture destinés au cinéma augmenteront quant à eux de 1,4 %.

Ce chiffre global recouvre des évolutions contrastées : les crédits d'intervention affectés au Centre national de la cinématographie (33,5 millions d'euros, soit 219,77 millions de francs) progressent de manière significative (+ 6,9 %), alors que les dépenses d'investissement diminuent de 17,5 %.

Les mesures nouvelles dégagées sur le titre IV permettront de mettre en oeuvre le projet de «maison du cinéma», désormais dénommé « 51 rue de Bercy » en référence à l'adresse du bâtiment dans lequel s'installera la future institution. Elles permettront également, quoique dans une moindre mesure, de renforcer les actions d'éducation au cinéma.

Mme Danièle Pourtaud a indiqué que le rapporteur pour avis regrettait que les crédits du Centre national de la cinématographie (CNC) en faveur du développement du cinéma en région soient reconduits à leur niveau de 2001. Toutefois, il relève que le Gouvernement a introduit dans le cadre du projet de loi sur la démocratie de proximité un dispositif assouplissant les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales pouvaient soutenir l'activité des salles de cinéma. Cette réforme attendue depuis longtemps permettra d'aider plus efficacement les petites salles.

S'agissant du patrimoine, il apparaît nécessaire d'élaborer un nouveau programme de restauration des films, destiné à succéder au plan consacré aux oeuvres sur support photochimique qui arrive désormais à son terme.

Mme Danièle Pourtaud a noté que la diminution des crédits d'investissement du CNC était compensée par les crédits dégagés sur le budget du ministère de la culture au titre de la réalisation du projet de «maison du cinéma». Des sommes importantes ont été consacrées à ce projet ambitieux : l'achat du bâtiment a coûté 23,48 millions d'euros (154 millions de francs), son aménagement nécessitera 28,66 millions d'euros (188 millions de francs) et son équipement 4,57 millions d'euros (30 millions de francs). A cet égard, elle a indiqué que M. Marcel Vidal s'inquiétait du statut choisi pour cette institution. La formule du groupement d'intérêt public, pour permettre la réalisation d'un programme d'envergure, exigera au préalable que soient renforcés les moyens dont disposent les différents partenaires, qu'il s'agisse de la Cinémathèque française ou de la Bibliothèque du film.

Tout en soulignant que l'adaptation des mécanismes de régulation du cinéma constituait en période de croissance une question moins urgente, le rapport pour avis de M. Marcel Vidal évoque le sujet des formules d'abonnement illimité, l'an dernier très controversé et apparemment désormais apaisé.

Le succès de ces abonnements a contraint le Gouvernement à élaborer un dispositif d'encadrement qui, introduit dans la loi relative aux nouvelles régulations économiques, a été modifié, quelques semaines après sa promulgation, par la loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel.

Ce dispositif d'encadrement contraint les opérateurs qui mettent en place de telles formules à offrir aux petits exploitants la possibilité de s'y associer en leur garantissant une recette forfaitaire. Cette condition a l'avantage de limiter les éventuelles conséquences négatives des abonnements sur l'exploitation indépendante. Mais elle introduit une grande rigidité dans le calcul économique sur lequel repose la rentabilité de la carte pour les opérateurs qui les lancent. On peut donc s'interroger sur les conséquences qu'elle pourrait avoir à terme sur l'existence de ces formules, qui ont rencontré un grand succès auprès du public et ont sans doute contribué, comme le disait la ministre lors de son audition par la commission, à la croissance de la fréquentation. M. Marcel Vidal regrette que le CNC ne dispose toujours pas d'éléments permettant d'apprécier l'impact des «cartes» sur les comportements des spectateurs, et que ne figure pas dans la loi une disposition imposant au Gouvernement d'établir un bilan des dispositifs d'agrément des formules d'abonnement.

Il paraît nécessaire pour l'avenir de se garder de légiférer dans la précipitation et d'éviter de recourir, comme cela avait été déjà le cas pour les multiplexes, à des cavaliers. De telles pratiques interdisent de mesurer les conséquences des décisions prises sur un secteur fragile.

Abordant la seconde partie du rapport pour avis de M. Marcel Vidal, consacré aux crédits du théâtre, Mme Danièle Pourtaud a indiqué que le soutien au spectacle vivant constituait à nouveau une priorité du projet de budget, priorité dont profiteraient les institutions théâtrales.

En 2002, le budget de la direction en charge du spectacle vivant progressera de 3,25 % à structure constante pour atteindre 663,33 millions d'euros (4.351,18 millions de francs).

Cette progression bénéficie principalement aux dépenses d'intervention qui augmentent de 7,07 % tandis que les subventions aux établissements publics ne progressent que modérément (1,13 %) et que les investissements reculent de 15,29 %.

Mme Danièle Pourtaud a indiqué que, à l'exception des dotations consacrées aux théâtres nationaux, il était très difficile d'identifier au sein de ces crédits la part affectée spécifiquement au théâtre dramatique. Cela tient à trois raisons : en premier lieu, à la nomenclature budgétaire qui intègre dans des chapitres globaux des crédits très divers ; en second lieu, au décloisonnement des politiques de soutien à la création et à l'apparition de nouvelles disciplines comme les arts de la rue qui accentuent le caractère pluridisciplinaire des dispositifs d'aide et, enfin, à la déconcentration, dans la mesure où lors de l'examen par les assemblées du projet de loi de finances, le ministère ne connaît ni le montant exact des crédits engagés pour l'année en cours, faute d'un dispositif permettant de les suivre, ni celui des enveloppes prévues pour l'exercice suivant.

Mme Danièle Pourtaud a indiqué qu'en conséquence, l'analyse faite par le rapporteur pour avis des crédits du théâtre dramatique reposait sur les informations recueillies auprès du ministère.

En 2002, conformément à la tendance observée pour l'ensemble des établissements publics relevant de la direction en charge du spectacle vivant, les subventions de fonctionnement des théâtres nationaux ne progressent que faiblement : + 0,85 %. Seule la mesure d'économie résultant de la suppression du tarif à 50 francs le jeudi permettra d'accroître la marge artistique de ces structures.

Pour les dépenses d'intervention, le théâtre ne profite que modérément des mesures nouvelles dégagées en 2002, moins bien servi que des formes d'expression plus contemporaines, qu'il s'agisse de la danse, des arts de la rue ou des musiques actuelles.

La progression des crédits destinés aux centres dramatiques nationaux (2,8 %) consacre l'effort engagé au cours des années précédentes pour restaurer leurs marges artistiques et permettra d'engager la réforme des contrats de décentralisation. Les scènes nationales bénéficieront d'un effort spécifique avec 7 millions de francs de mesures nouvelles. Aux compagnies dramatiques, dont les modalités de soutien ont été actualisées, sera consacré environ 1,98 million d'euros (13 millions de francs) de mesures nouvelles ; leurs subventions s'élevaient en 2001 à 28,57 millions d'euros (187,4 millions de francs). Par ailleurs, le soutien apporté par le ministère de la culture au théâtre privé est maintenu à un niveau élevé.

Enfin, contrairement aux deux exercices précédents, les dépenses d'investissement consacrées au théâtre reculent très significativement sous l'effet de la diminution des crédits affectés au programme de restauration du théâtre de l'Odéon, désormais financé. Toutefois, la part destinée aux structures ne relevant pas de l'Etat demeure fixé au même montant qu'en 2001.

Mme Danièle Pourtaud a conclu son exposé en indiquant que M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, proposait à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits pour 2002 du cinéma et du théâtre dramatique.

Un débat s'est alors instauré.

M. Michel Thiollière a fait part des inquiétudes que lui inspirait la situation financière des centres dramatiques nationaux en raison de l'évolution insuffisante de leurs crédits. Les difficultés qu'ils rencontrent pour faire face à des charges salariales en augmentation les contraignent à solliciter leurs autorités de tutelle pour remédier à leurs déficits chroniques. A cet égard, il a craint que le projet de budget ne permette pas d'y remédier mais au contraire ne consacre leur aggravation.

Mme Danièle Pourtaud a précisé qu'après avoir modestement progressé en 2000 et 2001, les subventions versées aux centres dramatiques nationaux augmenteraient en 2002 de 9 % grâce à des mesures nouvelles d'un montant de 10 millions de francs.

Après avoir rappelé les propos tenus par M. Charles Josselin, ministre de la coopération, devant la commission, indiquant que le projet de budget du ministère de la coopération et de la francophonie permettait de dégager des moyens supplémentaires pour « la bataille des idées », M. Louis Duvernois a estimé que le cinéma y participait. A cet égard, il s'est inquiété du décalage entre les succès du cinéma français sur le territoire national et la faiblesse de ses recettes d'exportation : ce décalage souligne une fois de plus la faiblesse de l'audiovisuel extérieur français, qui pour des raisons diverses, sur des marchés porteurs, ne constitue pas un vecteur de promotion efficace.

Mme Danièle Pourtaud a souligné que ces questions pourraient être évoquées lors de l'examen par la commission des crédits de la direction générale internationale et du développement, qui a en charge le soutien aux entreprises qui participent à cette « bataille des idées ».

Elle a toutefois indiqué que les dernières données exhaustives sur les recettes à l'exportation des films français ne portaient que sur l'année 1999 et faisaient apparaître une progression de 61 % de ces recettes, notamment grâce au succès du film de Luc Besson « Jeanne d'Arc » qui, tourné en anglais, avait rencontré un accueil très favorable en Amérique du Nord. Le dispositif de soutien à l'exportation consiste essentiellement dans l'attribution depuis 1997 d'aides directes, auxquelles le CNC affecte 18,5 millions de francs et dans le concours apporté à l'association Unifrance, qui perçoit une subvention de l'Etat de 50 millions de francs.

La commission a ensuite décidé, suivant les propositions du rapporteur pour avis, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du cinéma et du théâtre dramatique pour 2002.

Organisme extraparlementaire - Commission supérieure des sites, perspectives et paysages - Désignation de candidats

Au cours de la même réunion, la commission a décidé de proposer à la nomination du Sénat les candidatures de Mme Marie-Christine Blandin et M. Ambroise Dupont pour siéger au sein de la commission supérieure des sites, perspectives et paysages.

Mercredi 21 novembre 2001

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

PJLF pour 2002 - Enseignement agricole - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Françoise Férat sur les crédits de l'enseignement agricole pour 2002.

Mme Françoise Férat a rendu hommage à son prédécesseur M. Albert Vecten, qui exerçait depuis 1983 les fonctions de rapporteur pour avis avec une vigilance bienveillante et une particulière compétence. Elle a indiqué qu'elle tenterait de suivre la voie qu'il avait tracée avec le souci constant de donner à l'enseignement agricole les moyens de son succès.

Elle a indiqué qu'en 2002, alors que le budget du ministère de l'agriculture était reconduit à son niveau de 2001, les crédits de l'enseignement agricole progresseront de 2,27 % pour l'élever à 1.171,56 millions d'euros (7.684,93 millions de francs).

Elle a souligné qu'en dépit de cette croissance, le projet de budget comportait encore des lacunes même si, à certains égards, il permettait de répondre à la nécessité de restaurer les moyens dont dispose cet enseignement.

Les crédits de l'enseignement agricole public s'élèvent en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 609,98 millions d'euros (4.001,13 millions de francs).

Cette progression, satisfaisante car elle permet de renforcer les moyens des établissements, recouvre toutefois des évolutions contrastées.

Mme Françoise Férat a relevé au titre des mesures positives l'augmentation significative des subventions aux établissements.

Les subventions de fonctionnement augmentent de 3 % pour l'enseignement supérieur et de 6,05 % pour l'enseignement technique, pour atteindre respectivement 36,59 millions d'euros (240 millions de francs) et 12,01 millions d'euros (78,82 millions de francs).

Ces moyens supplémentaires, bienvenus après le tassement observé l'an dernier, répondent à de véritables besoins pédagogiques pour des établissements longtemps contraints à recourir à des expédients et qui doivent poursuivre la rénovation des formations. Cet effort devra être maintenu dans les années à venir car les marges de manoeuvre demeurent étroites. A ce titre, le rapporteur pour avis a regretté qu'une nouvelle fois, ces dotations ne permettraient pas d'étendre en 2002 le bénéfice du dispositif de prise en charge des frais de stage des élèves de l'enseignement technique, actuellement limité au CAPA en deux ans et au baccalauréat professionnel.

Le rapporteur pour avis a noté avec satisfaction la reprise de l'effort d'investissement. Les dépenses en capital progressent de 11,6 % en crédits de paiement pour s'établir à 9 millions d'euros (59 millions de francs). Les autorisations de programme s'élèvent à 14,27 millions d'euros (93,60 millions de francs), en augmentation de 22,19 %. Le projet de budget permet enfin d'accélérer la réalisation du plan de mise aux normes du parc immobilier des établissements d'enseignement supérieur. En ce domaine, les retards considérables ont encore été accentués par les dégâts causés par les intempéries de décembre 1999. S'agissant des travaux de maintenance, plus de 8 ans après l'établissement du diagnostic, seulement 71 % de l'enveloppe globale prévue à ce titre a été engagée. Pour les travaux de construction, le projet de loi de finances traduit les engagements souscrits par l'Etat dans le cadre des contrats de plan.

Mme François Férat, rapporteur pour avis, a indiqué que si ces mesures constituaient incontestablement des avancées à mettre à l'actif du projet de budget, l'évolution des dépenses de personnel n'était pas inspirée par le même souci de remédier aux difficultés des établissements.

En premier lieu, elle s'est inquiétée du fléchissement des créations d'emplois, dont la justification n'apparaît pas clairement. En 2002, le projet de budget prévoit pour l'enseignement technique la création de 12 emplois d'enseignant, contre 120 en 2001 et 158 en 2000. La diminution des effectifs à la rentrée 2001 ne peut expliquer à elle seule cette rupture dans le rythme des créations d'emplois. La situation est la même dans l'enseignement supérieur, qui doit pourtant faire face aux conséquences de la réforme des études vétérinaires : seront créés 3 emplois de professeurs et 5 emplois de maîtres de conférence, contre respectivement 5 et 9 en 2001. Cette parcimonie est particulièrement préoccupante et on peut craindre que l'insuffisance des créations d'emplois contraigne à nouveau les établissements à recourir à du personnel précaire, sauf à leur imposer des quotas de contractuels, ce qui ne jouera pas en faveur d'une amélioration des taux d'encadrement.

S'agissant des personnels administratifs, techniques, ouvriers, de service et de santé (ATOSS) de l'enseignement technique, les créations se poursuivent en 2002 : elles concernent 50 emplois, contre 60 en 2001. Ces mesures demeurent modestes rapportées au nombre d'établissements et aux déficits constatés, notamment pour les postes d'infirmières et d'assistants de service social qui font cruellement défaut. Dans l'enseignement supérieur, sont créés 12 emplois relevant du statut formation-recherche, contre 6 en 2001.

Par ailleurs, en 2002, au titre de la résorption de la précarité, seront créés 153 emplois par transformation de crédits d'heures supplémentaires et de vacations, contre 260 en 2001. Mme Françoise Férat a fait observer que le bilan très décevant de l'application du plan Perben, attesté par le nombre encore élevé d'agents contractuels régionaux, ne justifiait pas le ralentissement de l'effort en ce domaine.

Abordant ensuite les crédits de l'enseignement privé, le rapporteur pour avis a indiqué que les subventions de fonctionnement aux établissements du second degré s'élèveraient à 438,14 millions d'euros (2.873,99 millions de francs), en progression de 1,26 % par rapport à 2001. Leur évolution suscite également des interrogations.

Pour les établissements du temps plein, les crédits consacrés à la rémunération des enseignants progressent de 1,58 %, ce qui ne représente que l'augmentation de la valeur du point de la fonction publique. Le projet de loi de finances pour 2001, pas plus que la loi de finances pour 2002, ne tire les conséquences de la réforme du statut des professeurs de lycées professionnels qui jusqu'ici a été financée par des crédits de report. De même, les dotations ouvertes pour 2002 n'anticipent pas l'extension à ces personnels du dispositif du RETREP, qui permet aux contractuels de l'enseignement privé de l'éducation nationale de bénéficier d'une retraite à taux plein dès 60 ans. Des mesures de gestion devraient permettre de faire face à ces besoins en 2002, mais cette solution revient à faire supporter à l'enseignement privé le coût de ces mesures en limitant voire en interdisant des mesures de création d'emplois ou de revalorisation de la condition enseignante.

Après avoir indiqué que la loi du 31 décembre 1984 prévoyait que les subventions de fonctionnement à ces établissements étaient calculées afin d'assurer pour les élèves externes la gratuité de l'enseignement, Mme Françoise Férat a rappelé que la remise à niveau n'avait été véritablement achevée qu'en 2000 sur la base d'une enquête réalisée au cours de l'année scolaire 1993-1994. Alors que le protocole de 1995 qui fixait les modalités de ce rattrapage avait prévu une réactualisation de cette base tous les trois ans, elle a constaté, pour le regretter, que celle-ci n'avait toujours pas été opérée.

Les subventions aux établissements à rythme approprié progressent de 1 % pour s'établir en 2002 à 152,40 millions d'euros (999,7 millions de francs). A ce titre, le rapporteur pour avis s'est interrogé sur les raisons qui avaient conduit le ministère à ne pas réévaluer, en 2001, le coût du poste de formateur, référence à partir de laquelle ces subventions sont calculées.

En revanche, elle s'est félicitée de la poursuite de l'effort de remise à niveau des subventions de fonctionnement aux établissements privés d'enseignement supérieur, qui s'élèveront en 2002 à 18,29 millions d'euros (120 millions de francs), en progression de 7,14 %. Les difficultés financières de ces établissements ont été mises en lumière par une expertise conduite à la demande du ministère par le Conseil national d'évaluation de l'enseignement supérieur.

Les dépenses d'aide aux familles ne progresseront en 2002 que de 0,42 % pour s'établir à 82,53 millions d'euros (541,4 millions de francs). Ces crédits ne permettront pas de faire bénéficier l'enseignement agricole du doublement de la prime d'équipement et de la création d'une prime à l'internat décidés par le ministère de l'éducation nationale. La mise en oeuvre de ces mesures dans l'enseignement agricole exigera des ouvertures de crédits dans le collectif de fin d'année mais également en cours d'exercice 2002. Cette entorse à la parité entre l'enseignement agricole et l'éducation nationale ne peut se justifier. Mme Françoise Férat a également relevé que pour la deuxième année consécutive, les crédits affectés au fonds social lycéen ne faisaient pas l'objet d'une réévaluation.

Le rapporteur pour avis a indiqué que ces analyses comptables traduisaient à l'évidence une gestion à court terme des moyens de l'enseignement agricole qui se doublait d'une absence de réflexion prospective sur son devenir.

Elle a noté que les observations qu'avaient formulées M. Albert Vecten l'an dernier sur ce point demeuraient d'actualité.

Pourtant, l'enseignement agricole continue à apparaître comme un enseignement professionnel « qui marche ».

Les résultats aux examens qui, une nouvelle fois, progressent à la session 2001, attestent du succès de ces formations aussi bien en termes de remédiation scolaire que de promotion. Cette augmentation du nombre de diplômés ne joue pas au détriment de leur insertion professionnelle : les enquêtes font, en effet, apparaître des taux de chômage en baisse alors même que les poursuites d'études diminuent, soulignant ainsi la capacité de l'enseignement agricole à répondre à la demande du marché du travail.

Cependant, à la rentrée 2001, pour la seconde année consécutive les effectifs reculent.

Les évolutions qu'a connues avec retard l'enseignement agricole sont désormais parvenues à leur terme, qu'il s'agisse de la poussée démographique ou de la tendance à l'allongement des études. A cet égard, la politique de limitation des effectifs mise en place à partir de 1997 n'a fait qu'accentuer la tendance au ralentissement, en imposant une démarche malthusienne qui a eu pour effet de limiter les efforts accomplis par les établissements pour attirer de nouveaux élèves. A cela, se sont ajoutées les conséquences de la situation économique. La reprise de la croissance a sans doute joué en défaveur des poursuites d'études, encourageant même certains jeunes à abandonner leurs études en cours de cycle pour s'engager dans la vie active. Par ailleurs, les crises qui ont affecté le monde agricole n'ont guère incité les élèves à se tourner vers ces formations.

Toutefois, cette perte d'attractivité ne se justifie pas au regard de l'offre de travail, qui continue à progresser dans les secteurs couverts par l'enseignement agricole ni, à plus long terme, de la demande exprimée par nos concitoyens en faveur de nouveaux modes de production.

Mme Françoise Férat a regretté, à cet égard, le manque d'ambition de la politique conduite par le ministère de l'agriculture. Les débats engagés dans le cadre du projet pour le service public d'enseignement agricole (PROSPEA) ne permettent pas d'y voir un instrument efficace et fédérateur. Ce constat est d'autant plus préoccupant que doivent s'engager en 2002 les travaux de préparation du quatrième schéma prévisionnel des formations. Elle a craint que cette absence de réflexion prospective ne crée les conditions d'un découplage entre les formations dispensées et les besoins de l'économie agricole et rurale. Si cette situation devait perdurer, l'agriculture risque de perdre un de ses atouts.

Elle a indiqué que l'analyse n'était guère différente pour l'enseignement supérieur. En ce domaine, les handicaps sont connus, qu'il s'agisse de la faiblesse des moyens humains et financiers ou de l'absence de stratégie collective du dispositif d'enseignement supérieur et de recherche. La loi d'orientation agricole n'y a pas remédié. Les regroupements entre établissements d'enseignement supérieur et de recherche sont encore à mettre en place. La seule forme de collaboration consiste dans la mise en place d'unités mixtes de recherche. Si dans certains établissements, comme l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), cette forme de partenariat tend à devenir systématique, les moyens dégagés à ce titre dans le budget du ministère de l'agriculture demeurent modestes. En 2002, ces crédits s'élèveront, comme en 2001, à 1,83 million d'euros (12 millions de francs).

Mme Françoise Férat a estimé que le projet de budget pour 2002 traduisait la difficulté du ministère de l'agriculture à relancer la rénovation de l'enseignement agricole. Cette absence de vision dynamique compromet également les chances de rattraper les retards accumulés au cours des années passées, la baisse des effectifs constituant un alibi commode pour imposer une rigueur budgétaire à maints égards injustifiée.

Suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'enseignement agricole pour 2002.

PJLF pour 2002 - Jeunesse et sports - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Bernard Murat sur les crédits de la jeunesse et des sports pour 2002.

M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a rappelé que l'ensemble des moyens financiers affectés à la politique de la jeunesse et des sports devrait représenter, en 2002, 754,7 millions d'euros -soit près de 5 milliards de francs.

Il a indiqué que ce total regroupait :

- d'une part, les crédits du ministère, qui s'élèveront à près de 539 millions d'euros (un peu plus de 3,5 milliards de francs), en progression de 3,14 % ;

- et d'autre part, les ressources de deux comptes d'affectation spéciale, le Fonds national pour le développement du sport (FNDS), dont les recettes devraient croître de 12,6 % et atteindre près de 206 millions d'euros (1,3 milliard de francs) ; et le Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA), d'un montant de 10 millions d'euros (65 millions de francs) qui connaît, en 2002, une hausse de 65 %.

Il a noté que les ressources totales du ministère de la jeunesse et des sports progresseraient donc de 6 % par rapport à 2001.

Le rapporteur pour avis a ensuite examiné la répartition des crédits.

Il a rappelé que ce budget était traditionnellement marqué par l'écrasante prédominance des dépenses ordinaires sur les dépenses en capital, relevant que, avec une progression de 3,4 % des dépenses ordinaires et une diminution de 16,5 % des investissements, le projet de budget pour 2002 accentuerait encore cette tendance.

Il a observé que la progression de 13,4  millions d'euros (87,9 millions de francs) des moyens des services inscrits au titre III était en partie apparente, car elle intégrait un transfert interne d'environ 4 millions d'euros (26,24 millions de francs), lié au changement de statut juridique du laboratoire national de dépistage du dopage. Il a estimé qu'à structure équivalente, la progression des crédits était de 3 % et permettrait, notamment, de financer la création nette de neuf emplois.

Il a ensuite analysé les deux chapitres budgétaires du titre IV. Le premier, consacré aux interventions dans le domaine de la jeunesse et de la vie associative, augmente de 5 millions d'euros (32,80 millions de francs) destinés à financer, notamment, le renforcement du réseau d'information jeunesse, la création de 50 postes FONJEP (Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire) supplémentaires et le développement des contrats éducatifs locaux ; le second, consacré au sport, affiche une diminution apparente, sous l'effet du transfert des crédits du laboratoire de dépistage, mais connaît à structure constante une hausse de 2,7 %.

Il a remarqué que les crédits de paiement enregistraient une nouvelle baisse et ne représentaient plus que 1,5 % environ des moyens de paiement du ministère. Il a aussi indiqué que les crédits de paiement consacrés aux investissements exécutés par l'Etat étaient ramenés de 3,5 à 2,7 millions d'euros en 2002 (17,71 millions de francs) et que les subventions d'investissement accordées par l'Etat s'élevaient, en crédits de paiement, à 5,1 millions d'euros (33,45 millions de francs) contre 5,8 millions d'euros (38,05 millions de francs) en 2001. Il a observé que le ministère semblait rencontrer des difficultés dans la consommation de ces crédits, pourtant assez maigres, puisque par le jeu des reports il a disposé en 2000 d'enveloppes budgétaires représentant le double ou le triple des crédits votés par le Parlement en loi de finances.

Passant à l'examen des deux comptes d'affectation spéciale, M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a indiqué que les ressources du Fonds national pour le développement du sport (FNDS) devraient progresser de 23 millions d'euros (150,87 millions de francs) sous l'effet de l'amélioration attendue des recettes tirées du prélèvement sur la Française des Jeux, et que les prévisions d'utilisation des ressources du Fonds en 2002 étaient les suivantes : 37 millions d'euros (242,70 millions de francs) pour le sport de haut niveau, 122 millions d'euros (800,27 millions de francs) pour le sport de masse, 15 millions d'euros (98,39 millions de francs) pour l'équipement de l'Etat et 32 millions d'euros (209,91 millions de francs) pour les équipements des collectivités locales et des associations sportives.

Il a ajouté que la part régionale avait plus que doublé en cinq ans pour dépasser en 2001 les 500 millions de francs (76,22 millions d'euros).

Il a également mentionné, à côté de ces ressources, les bonis de liquidation de la coupe du monde de football, qui font l'objet d'une affectation particulière, et sont évalués à environ 43 millions d'euros (282,06 millions de francs), notant que sur ce total, près de 37 millions d'euros (242,70 millions de francs) avaient déjà été versés, permettant d'attribuer des subventions à plus de 1 700 projets, dont 790 concernent des équipements de football.

Il s'est en revanche interrogé sur les prévisions de recettes du Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA). Rappelant que le Premier ministre avait annoncé, le 1er juillet dernier, le doublement du montant du FNDVA qui devait passer de 40 à 80 millions de francs (de 6,10 à 12,20 millions d'euros), il a relevé que le projet de loi de finances n'inscrivait sur le compte d'affectation de celui-ci qu'un montant prévisionnel de 65 millions de francs (près de 10 millions d'euros), sans préciser d'ailleurs comment cet objectif pourrait être atteint, puisque n'était évoquée, apparemment, aucune modification de l'assiette ou du taux de la recette du FNDVA, fixée à 0,11 % du produit des sommes engagées au Pari Mutuel Urbain (PMU).

Il s'est demandé si les crédits du titre IV du ministère ne risquaient pas d'être mis à contribution si ces prévisions de recettes peu réalistes n'étaient pas vérifiées.

Il a ensuite indiqué que le projet de loi de finances pour 2002 prévoyait la création de 3 emplois en administration centrale, de 8 emplois dans les services déconcentrés et de 5 dans les établissements publics, ainsi que la suppression de 7 emplois de chargés d'enseignement d'éducation physique et sportive.

Il a également mentionné les moyens mis à la disposition des mouvements sportifs et associatifs : 5 contrats supplémentaires de préparation olympique et de haut niveau, portant leur nombre total à 403, 50 nouveaux postes FONJEP qui viennent s'ajouter aux 100 postes créés l'année dernière, et qui feront en outre l'objet d'une nouvelle revalorisation de la prise en charge par l'Etat.

Le rapporteur pour avis a ensuite présenté les actions du ministère prévues pour 2002.

Commençant par les actions en faveur des jeunes, il a d'abord évoqué le développement de la politique contractuelle dans le domaine de l'animation locale et de l'aménagement du rythme scolaire, à travers la généralisation progressive des contrats éducatifs locaux (CEL) dont les crédits seront portés, en 2002, à près de 49 millions d'euros (321,42 millions de francs) grâce à l'appoint de deux mesures nouvelles d'un montant global de 1,67 million d'euros (10,95 millions de francs).

Rappelant que le nombre de contrats signés était actuellement de 2000, il a précisé que le ministère estimait que le coût de leur généralisation nécessiterait un quadruplement de l'effort actuel. Jugeant très coûteuse cette mesure, il a souhaité un rééquilibrage de leur financement, dans la mesure où celui-ci repose actuellement pour près de la moitié sur les communes.

Abordant ensuite le deuxième objectif de la politique de la jeunesse, relatif à l'information et à l'insertion des jeunes, il a décrit les structures consultatives mises en place à la suite des « rencontres de la jeunesse » de novembre 1997 : conseil permanent de la jeunesse, auquel la loi du 17 juillet 2001 vient d'apporter une consécration législative, en l'intitulant « conseil national de la jeunesse », conseils départementaux de la jeunesse, conseils locaux de la jeunesse, auxquels s'est ajoutée, en 2000 et 2001, l'organisation d'un « festival de la citoyenneté ». Il a noté que le projet de budget pour 2002 prévoyait de consacrer au fonctionnement de ce dispositif 4,12 millions d'euros (27,03 millions de francs), dont 1,65 million d'euros (10,82 millions de francs) de mesures nouvelles. Il s'est interrogé sur la nécessité de ces dépenses et sur leur très forte et très régulière progression, jugeant plus efficient de soutenir les conseils municipaux des jeunes qui sont plus près des réalités du terrain.

Il a signalé que le plan défi-jeunes était maintenu, mais que le ticket sport était désormais intégré aux contrats éducatifs locaux et que le programme « coupon sport » recevait 760.000 euros (4,98 millions de francs) de mesures nouvelles, pour porter à 275.000 le nombre de ses bénéficiaires. Il a ensuite indiqué qu'une mesure nouvelle de 760.000 euros supplémentaires permettrait l'extension du nombre de bourses individuelles pour l'accès aux fonctions d'animateur et au brevet d'aptitude aux fonctions de directeur de centres de vacances et de loisirs.

Il a noté que le réseau d'information jeunesse bénéficierait de 760.000 euros (4,98 millions de francs) supplémentaires et le programme « cyber jeunes » de près de 3 millions d'euros (19,68 millions de francs) supplémentaires, destinés à l'équipement des points information jeunesse en matériel d'accès à internet.

Il s'est interrogé sur l'efficacité réelle de toutes ces mesures, qui ne font l'objet d'aucune évaluation, déplorant en particulier que les systèmes d'aide à la pratique sportive ne produisent le plus souvent que des résultats transitoires.

Abordant ensuite le soutien à la vie associative, M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a indiqué que le FONJEP était crédité d'une mesure nouvelle de 884.000 euros (5,79 millions de francs), permettant l'augmentation de la prise en charge de l'Etat et la création de 50 postes supplémentaires.

Il a déploré que le ministère, qui a publié un « guide du bénévolat », préfère se cantonner dans des mesures ponctuelles, plutôt que d'envisager un vrai statut du bénévole. Il a relevé que, dans l'application des normes relatives aux dépenses engagées par les bénévoles donnant droit à réduction d'impôt, l'administration avait retenu un barème assez restrictif en matière d'évaluation des frais de déplacement.

Abordant ensuite les actions envisagées en 2002 en faveur du sport, le rapporteur pour avis a estimé qu'elles se situaient dans la continuité des priorités des années antérieures.

Soulignant que les mesures nouvelles prises pour améliorer la place des femmes dans le sport et pour développer le sport en entreprise s'élevaient à un peu plus d'un million d'euros (6,56 millions de francs), il a douté que ces mesures, dont le coût n'est pas négligeable, soient les plus appropriées, indiquant qu'il aurait souhaité que l'accent soit plutôt mis sur le développement de la pratique sportive des personnes handicapées.

Il a souhaité que l'organisation prochaine, à Lille, des championnats du monde d'athlétisme handisport soit une incitation à renforcer les efforts pour faciliter l'accès des personnes handicapées aux installations et à la pratique sportive.

Il a enfin indiqué que, parallèlement au dispositif « sport-emploi », le ministère de la jeunesse et des sports avait participé au plan emplois-jeunes, créant 51 500 emplois. Jugeant essentiel le problème posé par leur pérennisation, il a douté que les associations, qui ont créé 33.600 de ces emplois puissent les conserver si elles ne sont plus aidées. Il a décrit les mesures spécifiques conçues en faveur du secteur de la jeunesse et de l'éducation populaire, précisant qu'elles consistaient, soit en un report des aides en faveur des associations en voie de solvabilisation ; soit en des conventions pluriannuelles destinées aux associations qui développent des activités non solvables mais proches d'un service public. Citant les estimations du ministère, qui évaluent à un peu plus de 300 millions d'euros par an (1,96 milliard de francs) le coût global de ces deux dispositifs, il l'a jugé excessivement élevé et s'est demandé quelle en serait l'imputation.

Ce système ne pouvant concerner la totalité des emplois créés, il a indiqué que le ministère avait prévu, pour faciliter la reconversion de leurs titulaires, 610.000 euros de mesures nouvelles en vue de leur formation.

M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le soutien au sport de masse serait conforté, en 2002, par le renforcement des moyens que lui consacre le FNDS, grâce, en particulier, aux recettes tirées du nouveau dispositif de mutualisation des droits de diffusion télévisuelle, qui sont évaluées à près de 23 millions d'euros (150,87 millions de francs), et doivent être consacrées au développement des associations sportives locales et à la formation de leurs animateurs.

Il a rappelé que la part régionale du FNDS, qui est consacrée aux dépenses de fonctionnement déconcentrées en faveur du sport de masse a plus que doublé entre 1997 et 2001 pour dépasser les 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) en 2001, déplorant toutefois qu'une action plus décidée ne soit pas conduite en direction des équipements sportifs.

Passant aux actions de lutte contre le dopage et de prévention pour la santé des sportifs, qui constituent la quatrième priorité du ministère, il a noté qu'elles trouvaient une traduction significative dans le projet de budget pour 2002, à travers la réforme du statut du laboratoire national de dépistage du dopage, transformé, de groupement d'intérêt public, en établissement public administratif et doté de 38 emplois non budgétaires.

Il a également mentionné une mesure nouvelle de 3 millions d'euros (19,68 millions de francs) consacrée à l'extension du suivi médical des sportifs de haut niveau, et a signalé la mise en place de 12 des 24 antennes médicales de lutte contre le dopage, dont la création avait été prévue pour 2000.

En conclusion, M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a rappelé que le ministère de la jeunesse et des sports bénéficierait en 2002 d'une progression de ses crédits supérieure à la norme de progression du budget de l'Etat, mais a déploré, compte tenu de la modestie de son budget, qu'il consacre parfois des moyens non négligeables à des actions dont l'utilité et l'efficacité ne lui paraissaient pas démontrées. Il a estimé qu'au regard de l'étendue des besoins auxquels il faisait face, il devrait faire preuve d'un plus grand souci de bonne gestion et d'efficacité de la dépense, et qu'il devrait privilégier des actions en faveur de la pratique sportive des handicapés et de l'appui aux bénévoles.

Il s'est, en outre, interrogé sur les moyens financiers qui permettraient le relèvement des crédits du FNDVA ou le financement des mesures envisagées pour la pérennisation des emplois-jeunes.

Considérant que le projet de budget pour 2002 défendait des orientations très voisines du budget de 2001, il a invité la commission à s'en remettre, cette année encore, à la sagesse du Sénat.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur pour avis.

M. Ivan Renar a jugé pessimistes certaines évaluations du rapporteur pour avis, estimant pour sa part que le bilan de l'activité du ministère était bon, particulièrement si on le rapportait à la modestie de ses moyens financiers. Il a rappelé en outre que de nombreux problèmes relatifs à la jeunesse ne relevaient pas de la compétence du ministère de la jeunesse et des sports, qu'il s'agisse de l'emploi, de la santé, de la culture.

Il a demandé au rapporteur pour avis des précisions sur le suivi des bénéficiaires du « coupon sport », estimant par ailleurs légitime son appel à une évaluation des dispositifs, même si celle-ci ne peut, par définition, intervenir que quelques années après le lancement d'un programme. Estimant que la ministre de la jeunesse et des sports avait géré au mieux les moyens qui lui avaient été attribués, il a invité la commission à proposer au Gouvernement une augmentation de son enveloppe financière.

M. Serge Lagauche a demandé au rapporteur pour avis des précisions sur le financement des équipements.

Répondant à ces interventions, M. Bernard Murat, rapporteur pour avis, a estimé que les grandes manifestations organisées par le ministère en direction de la jeunesse ne débouchaient pas sur des résultats très tangibles en matière d'intégration, de sécurité ou de citoyenneté, suggérant que, au lieu de créer des structures nouvelles, on s'appuie plutôt sur des organes existants, comme par exemple les conseils municipaux de jeunes : ceux-ci fonctionnent bien et présentent davantage de garanties de représentativité du fait de leur mode d'élection. Compte tenu des moyens importants qui sont engagés dans ces actions, il a estimé qu'une évaluation serait nécessaire.

Il a déploré le manque de traçabilité du dispositif d'encouragement à la pratique sportive des jeunes, comme le coupon sport, qui ne permet pas de s'assurer que l'aide apportée débouche sur une pratique régulière.

Il a indiqué que le financement des équipements sportifs se rattachait au problème plus général de la répartition de la dépense publique consacrée au sport, précisant qu'en 1999, les dépenses des communes s'étaient élevées à 43 milliards de francs, alors que les dépenses du ministère de la jeunesse et des sports ne représentaient qu'un peu moins de 3 milliards de francs. Il a jugé que le traitement du logement social ne pouvait faire l'impasse des équipements sportifs, appelant de ses voeux une forme de péréquation pour le financement des nouveaux équipements.

La commission a ensuite décidé, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de la jeunesse et des sports pour 2002.

PJLF pour 2002 - Enseignement scolaire - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin examiné le rapport pour avis deM. Philippe Richert, sur les crédits de l'enseignement scolaire pour 2002.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de budget de l'enseignement scolaire pour 2002 s'élevait à 52,7 milliards d'euros, soit 345,7 milliards de francs et enregistrait une progression de 4,11 %. Après avoir rappelé que ses crédits avaient augmenté de 57 milliards depuis trois ans, et de 113 milliards de francs entre 1989 et 1999, il a fait observer que le budget de l'enseignement scolaire avait absorbé depuis 1997 plus de 40 % de l'augmentation des dépenses budgétaires, alors que le nombre des élèves s'est réduit de 300.000 pendant la même période.

Il a estimé que ces chiffres traduisaient un emballement de la dépense publique d'éducation, d'ailleurs déjà relevé par la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels de l'éducation, dans un contexte aujourd'hui dominé par une stagnation des effectifs scolaires et par la perspective de départ en retraite de 40 % des enseignants dans les dix ans à venir.

Il a ajouté que les dépenses directes et indirectes de rémunérations représentaient plus de 95 % du budget de l'éducation nationale, et que l'évolution budgétaire de l'enseignement scolaire résultait davantage du poids du passé que des quelques initiatives pédagogiques engagées pour améliorer le fonctionnement de l'école, du collège et du lycée.

Il a ensuite présenté l'évolution des emplois : 10.942 emplois budgétaires seront créés en 2002, ventilés entre 8.997 emplois enseignants et 1.945 emplois non enseignants, le coût de ces créations s'élevant à 2,1 milliards de francs. Il a précisé que ces créations d'emplois recouvraient en fait 4.200 emplois destinés à résorber la précarité, 2.312 emplois de stagiaires, 130 emplois au titre de l'intégration des enseignants des écoles Diwan et que seulement 4.300 créations nettes contribueraient à renforcer véritablement l'encadrement des élèves.

Il a noté que le premier degré bénéficierait de la création de 2.404 emplois d'enseignants, dont 800 nouveaux emplois de professeurs des écoles, afin de résorber les inégalités de dotation entre les académies, et que 20.735 emplois seraient transformés au titre du plan d'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles ; le second degré bénéficiera pour sa part de la création de 6.593 emplois d'enseignants ou assimilés, dont 1.000 emplois nouveaux affectés à la réforme du collège et à la relance de l'enseignement professionnel, 1.000 emplois par transformation d'heures supplémentaires, 3.755 emplois au titre de la résorption de l'emploi précaire et 812 emplois de stagiaires.

S'agissant des non enseignants, il a précisé que 1.945 emplois supplémentaires seraient créés, dont 1.175 emplois de personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS) et 250 emplois de personnels médico-sociaux : il s'est félicité de cet effort qui devrait permettre de développer le système de santé scolaire, notamment dans les nouveaux internats. Il a cependant relevé un fort déficit des personnels ATOS dans les établissements et s'est demandé si les emplois créés permettraient de compenser toutes les conséquences du récent accord sur la réduction du temps de travail et d'accompagner de manière satisfaisante l'effort de construction et d'extension des collèges engagé par les départements.

Il a rappelé que le plan de relance de l'internat scolaire visait à mettre en place d'ici cinq ans, dans chaque département, au moins un internat en collège, en lycée général et technologique et en lycée professionnel, 30 millions de francs étant prévus en 2002 à ce titre en autorisations de programme et en crédits de paiement. Il a ajouté que ce plan s'accompagnait de la mise en place d'une aide financière destinée aux familles des élèves boursiers internes d'un montant de 1.515 francs, celle-ci devant concerner 55.000 bénéficiaires. Il s'est félicité du développement de cette formule et de la participation des collectivités territoriales à son financement, qui ne saurait cependant s'étendre à l'encadrement de ces internats.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a ensuite rappelé que les créations d'emplois s'inscrivaient dans la programmation du plan pluriannuel, celui-ci prévoyant en matière de recrutement pour les années 2001 à 2005 une augmentation du nombre de postes mis aux concours de 30 % pour le premier degré, de 50 % pour le second degré et de 45 % pour les ATOS, ainsi qu'un plan de créations de 27.600 emplois dans l'enseignement scolaire pour la période 2001-2003.

Il a fait observer que la mise en place d'une telle programmation répondait aux préoccupations de la commission mais il a souligné le caractère exclusivement quantitatif du plan pluriannuel, qui n'est assorti d'aucune orientation pédagogique nouvelle. Il a également exprimé la crainte que la mise en oeuvre de la réduction du temps de travail dans l'éducation nationale contribue à un accroissement encore plus important des créations d'emplois enseignants et non enseignants.

Faisant remarquer que les moyens attribués à l'enseignement scolaire devaient s'apprécier au regard de l'évolution des effectifs scolarisés, le rapporteur pour avis a rappelé que le premier et le second degré avaient perdu respectivement 226.000 et 141.000 élèves depuis 1995, et a indiqué que les prévisions pour les cinq ans à venir faisaient état d'une quasi-stabilisation des effectifs scolaires.

Il a ensuite évoqué les problèmes de gestion de ces personnels enseignants, qui avaient suscité la création de la commission d'enquête du Sénat, dont les conclusions viennent d'ailleurs d'être confirmées par les sévères critiques de la Cour des comptes.

Il a estimé cependant que le bilan de la réforme du mouvement des enseignants du second degré, après trois ans d'application, était globalement satisfaisant et que les ajustements effectués en 2000 avaient permis d'assurer un meilleur équilibre entre les générations d'enseignants dans les académies et de faciliter un rapprochement des conjoints.

Le rapporteur pour avis a ensuite abordé la question de l'utilisation de ces moyens budgétaires nouveaux et les nouvelles orientations pédagogiques engagées dans chaque degré d'enseignement.

S'agissant du premier degré, il a indiqué que les priorités pédagogiques visaient d'abord à recentrer les programmes sur la maîtrise des fondamentaux, un tel objectif étant d'autant plus nécessaire que le phénomène de l'illettrisme perdure et même s'accroît. Il a ajouté que ce constat très préoccupant était malheureusement confirmé par les évaluations nationales qui révèlent un accroissement des inégalités et une dégradation des résultats entre l'école et l'entrée au collège, ce qui traduit une certaine incapacité du système éducatif à remédier au poids des inégalités sociales et scolaires.

Après avoir rappelé le plan annoncé l'an dernier pour mettre en place des aides personnalisées aux élèves les plus en difficulté et les repérer systématiquement dès la fin de la maternelle, il s'est inquiété de la philosophie des nouveaux programmes, dont le projet est actuellement soumis aux enseignants, et qui reviendrait à instituer une sorte d'apprentissage interdisciplinaire du français, en abandonnant les anciennes plages horaires spécifiques. Il a estimé que les élèves défavorisés avaient besoin d'un accompagnement scolaire rigoureux pour compenser leur retard.

Il a par ailleurs noté que tous les élèves de CM1 devraient désormais bénéficier de l'enseignement d'une langue vivante, celui-ci devant être étendu en grande section de maternelle dès la rentrée 2005 : 100 emplois de maîtres formateurs et 110 millions de francs de crédits supplémentaires seront affectés à cette action en 2002.

M. Philippe Richert a cependant fait observer que la généralisation de l'apprentissage d'une langue étrangère en CM2 à la rentrée 2000 s'était réalisée dans des conditions difficiles, faute d'enseignants qualifiés, et que l'évaluation des élèves concernés, à l'entrée en classe de sixième, s'était révélée décevante.

Soulignant que 20.000 classes à projet artistique et culturel avaient été mises en place à la dernière rentrée scolaire, il a précisé que 19 millions de francs leur seraient consacrés en 2002, l'éducation nationale apportant par ailleurs 4.000 francs d'aide financière pour chaque appel à projet. Il a estimé insuffisante cette aide, qui correspond essentiellement au financement des intervenants extérieurs. Notant que l'introduction de l'éducation artistique et culturelle contribuait aussi à réduire les inégalités avant le collège, il s'est cependant demandé si les multiples innovations pédagogiques proposées ne conduisaient pas à une dispersion des efforts, à l'intérieur d'un horaire hebdomadaire nécessairement limité, et n'allaient pas à l'encontre de la finalité première de l'école primaire, c'est-à-dire l'acquisition des fondamentaux.

S'agissant du collège, il a indiqué que les orientations annoncées au printemps dernier s'inscrivaient dans le prolongement de celles de l'école primaire : le « nouveau collège » doit proposer un parcours de formation conciliant exigence et pluralité d'itinéraires afin de mieux gérer l'hétérogénéité des élèves, notamment par une meilleure prise en charge de ceux qui sont en difficulté et par une préparation à l'orientation.

Il a rappelé que l'autonomie du collège serait développée par une globalisation de ses moyens qui touchera progressivement toutes les classes, et celle de sixième dès la rentrée 2001.

Il a indiqué que la diversité des élèves serait prise en compte en cycle central avec la mise en place des nouveaux itinéraires pluridisciplinaires de découvertes, qui s'ajouteront aux parcours diversifiés et travaux croisés existants, les activités réalisées à ce titre devant être évaluées dans le cadre du nouveau brevet d'études fondamentales qui sanctionnera, à partir de 2003, le parcours scolaire au collège. Il a ajouté que la classe de troisième devra désormais préparer à l'orientation et que ses élèves auront la faculté de choisir librement divers enseignements dans la limite de 15 % de leur horaire.

Il s'est déclaré favorable à ces mesures raisonnables, à caractère parfois expérimental et d'application progressive, mais s'est interrogé sur leur mise en oeuvre effective et leur efficacité.

Il a rappelé à cet égard qu'un récent rapport de l'inspection générale sur la mise en oeuvre du précédent plan de réforme du collège montrait que les mesures prévues avaient été très largement ignorées, ou n'avaient été que très partiellement appliquées par les enseignants et les établissements.

Il a également constaté que le collège unique était source d'inégalités, comme le confirme une étude officielle sur les disparités constatées entre les établissements et sur les inégalités scolaires qui en résultent dans les diverses académies.

Il a salué les initiatives engagées pour stabiliser les équipes enseignantes dans les zones sensibles, mais a souligné le montant dérisoire des bourses de collège accordées aux familles très modestes. Il s'est demandé s'il ne conviendrait pas aujourd'hui d'engager une réflexion sur l'avenir du système de l'éducation prioritaire et de la discrimination positive, qui peut conduire, en raison d'une pédagogie insuffisamment différenciée, à mettre en place un système éducatif à deux vitesses.

Il a ainsi exprimé son scepticisme quant à l'efficacité et à la mise en oeuvre effective des mesures ponctuelles annoncées pour le collège, qui se succèdent de ministre en ministre et finissent par se chevaucher en développant l'incompréhension, voire l'indifférence des enseignants et des familles, alors que les établissements, aspirant à plus d'autonomie et de responsabilité, ont également besoin de continuité pédagogique.

Il s'est ensuite déclaré favorable aux orientations de la réforme du lycée et à une simplification des filières, notamment de la voie technologique, qui devient difficilement lisible et parfois concurrence la voie professionnelle.

M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a enfin évoqué les orientations retenues par le gouvernement en faveur de l'enseignement des langues régionales, qui s'inscrivent dans le droit fil de la charte européenne de 1992, déclarée inconstitutionnelle le 15 juin 1999.

Il a noté que plus de 152.000 élèves étudiaient actuellement une langue régionale, dont 29.000 dans le cadre d'un enseignement bilingue à parité d'horaire avec le français et que le développement annoncé de la langue corse, à la suite du processus dit de Matignon, s'inscrivait dans ces orientations. Il a indiqué que plus de 27.000 élèves de l'île étudiaient d'ores et déjà cette langue régionale, dont près de 80 % dans le premier degré.

Rappelant que le dispositif symbolique, mais juridiquement superfétatoire prévu à l'article 7 du projet de loi relatif à la Corse, avait été modifié par le Sénat pour lever toute ambiguïté quant au caractère non obligatoire de cet enseignement, il a ajouté que le CAPES de corse avait été aligné sur les modalités de droit commun des concours de langues régionales, afin d'assurer une plus grande polyvalence des enseignants corses concernés.

Il a ensuite abordé le problème de l'intégration dans le service public de l'éducation nationale des écoles associatives Diwan pratiquant l'immersion linguistique en langue bretonne, dont les modalités sont précisées à l'article 65 rattaché du projet de loi de finances.

Il a fait observer que Diwan avait été la seule association à signer un protocole d'accord avec le ministre de l'éducation nationale pour faire passer ses établissements sous statut public, et que ce protocole recouvrait les domaines de la pédagogie, du recrutement, de la formation, de la gestion et de l'intégration des personnels. Il a rappelé que dans ces établissements toutes les activités scolaires et d'accompagnement se faisaient en breton à partir de la maternelle et que le français n'était introduit qu'en classe de CE2, de manière progressive selon des horaires librement modulés, l'apprentissage de la lecture et de l'écriture se faisant d'abord en breton. Il a ajouté que l'enseignement était dispensé principalement en langue bretonne dans le second degré, celui-ci incluant néanmoins deux disciplines enseignées en français ainsi que l'enseignement d'une langue étrangère.

Souhaitant ramener la controverse suscitée par l'intégration des écoles Diwan à de justes proportions, il a rappelé que cette association bénéficiait de subventions de l'Etat depuis 1983 et qu'elle était placée sous contrat d'association depuis 1994, son réseau accueillant actuellement environ 1.500 élèves du premier degré dans 25 écoles et 900 élèves du second degré dans trois collèges et un lycée répartis sur cinq départements bretons.

Il a précisé que l'article 65 rattaché du projet de loi de finances prévoyait de créer 194 emplois au titre de l'intégration sous statut public des personnels exerçant dans les établissements associatifs Diwan, dont 50 non-titulaires, cette mesure s'accompagnant de la suppression de 156 contrats de maîtres de l'enseignement privé.

Après avoir évoqué la décision récente du Conseil d'Etat de suspendre l'exécution du protocole, ainsi que ses deux textes réglementaires d'application, et s'appuyant sur son expérience du bilinguisme régional à parité horaire dans l'académie de Strasbourg, le rapporteur pour avis a estimé que les langues régionales faisaient partie d'un socle culturel qu'il convenait d'entretenir et qu'elles étaient aussi source d'ouverture intellectuelle.

Il a cependant rappelé que leur enseignement devait s'exercer dans le cadre légal de l'article 2 de la Constitution et de la loi dite Toubon du 4 août 1994 régissant l'usage de langue française. Il a estimé qu'il appartenait à l'Etat de s'assurer que la méthode immersive ne portait pas atteinte à la transmission et à l'acquisition de la langue française et d'effectuer les contrôles et inspections nécessaires pour vérifier la nature de l'enseignement dispensé.

Il a souhaité que le ministre fournisse des explications sur les aménagements susceptibles d'être apportés au protocole et à ses textes d'application, afin de préciser le rôle du breton comme langue d'enseignement et de communication dans la vie scolaire. Il a enfin regretté que le problème de l'enseignement des langues régionales n'ait jamais fait l'objet du moindre débat devant le Parlement, et s'est demandé si la commission n'était pas fondée à réclamer l'organisation d'un véritable débat sur ce sujet au Sénat.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Xavier Darcos a rappelé qu'une enquête de l'inspection générale avait montré que de nombreux professeurs acceptaient d'aller enseigner dans les établissements situés en zone d'éducation prioritaire pour y capitaliser les points nécessaires à une autre affectation, et pour en repartir dès que possible.

Il s'est par ailleurs déclaré opposé à une intégration des écoles Diwan, qui développent un particularisme linguistique, dans le service public de l'éducation nationale et s'est inquiété des conséquences financières de cette intégration pour les collectivités locales concernées en termes d'investissements immobiliers.

M. Daniel Eckenspieller a souhaité que la discussion budgétaire soit l'occasion d'évoquer le problème des écoles élémentaires qui sont astreintes à signer des contrats prévoyant le versement d'un droit forfaitaire au centre français d'exploitation du droit de copie (CFC) et qui sont obligées, étant dépourvues de ressources propres et de personnalité morale, de se retourner vers les communes, alors que les collèges et les lycées peuvent verser directement ce droit de copie au CFC, qui leur est ensuite restitué par le rectorat. Il a estimé qu'il serait logique que le ministère de l'éducation nationale passe une convention avec le CFC pour régler ce problème.

M. Louis Duvernois a rappelé que le conseil supérieur des Français de l'étranger réclamait depuis longtemps que l'éducation nationale contribue aux ressources financières de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger, celle-ci ayant la responsabilité de quelque 400 établissements français à l'étranger qui scolarisent environ 100.000 élèves français sur tous les continents.

M. Bernard Murat a fait observer que l'éducation nationale ne finançait que 13% du développement des activités sportives, contre 43% pour les collectivités locales, et que l'essentiel de cette contribution consistait à rémunérer les professeurs d'éducation physique et sportive.

M. René-Pierre Signé a souligné le caractère très positif du projet de budget de l'enseignement scolaire, notamment au regard de l'augmentation de ses moyens et a regretté que les mesures innovantes proposées par le ministre pour moderniser notre système scolaire, dans le respect des exigences pédagogiques, suscitent autant de scepticisme.

Il a également rappelé que le montant de l'allocation de rentrée scolaire avait été triplé et que les écoles de l'association Diwan étaient passées sous contrat d'association en 1994, avec la bénédiction du gouvernement précédent.

M. Pierre Laffitte s'est enquis des résultats de la concertation engagée par le ministre dans le domaine de l'innovation scolaire.

Répondant à ces interventions, M. Philippe Richert, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- les établissements scolaires situés en zones d'éducation prioritaire ont besoin de professeurs chevronnés et le système incitatif mis en place pour stabiliser ces enseignants pendant plusieurs années peut être considéré comme un progrès par rapport à la situation antérieure où ces postes difficiles étaient occupés par de jeunes enseignants non volontaires et inexpérimentés ;

- si l'intégration dans le service public des écoles pratiquant l'enseignement d'une langue régionale par immersion peut être considérée par certains comme choquante, il convient de rappeler que l'association Diwan est sous contrat d'association depuis 1994 et que cette intégration peut être un moyen pour l'éducation nationale de mieux contrôler les méthodes pédagogiques pratiquées, en y apportant les aménagements nécessaires dans une perspective souhaitable d'ouverture aux langues régionales ;

- la signature d'une convention entre le ministère de l'éducation nationale et le centre français d'exploitation du droit de copie pour régler le problème des écoles élémentaires constituerait sans doute une solution opportune ;

- l'éducation nationale devrait sans doute s'impliquer davantage dans le développement des activités sportives ;

- les bourses de collège sont aujourd'hui d'un montant dérisoire, de l'ordre de 300 francs par an, qui est très inférieur à l'allocation de rentrée scolaire ; alors qu'elles constituaient un droit pour certaines familles modestes, permettant notamment d'acquitter les frais de cantine, elles ont été en quelque sorte supplantées par un système d'aides attribuées au cas par cas par le fonds social collégien, dont l'attribution suppose une démarche personnelle des familles en situation difficile.

M. Xavier Darcos a rappelé que la gestion des bourses de collège était si coûteuse, compte tenu de leur faible montant, qu'elles ont été temporairement transformées en prestations familiales.

Au terme de ce débat, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'enseignement scolaire pour 2002.

Culture - Création d'établissements publics de coopération culturelle - Désignation de candidats à une éventuelle commission mixte paritaire

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à la désignation des candidats titulaires et suppléants pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi n° 20 (2001-2002) relative à la création d'établissements publics de coopération culturelle.

Ont été désignés : MM. Jacques Valade, Ivan Renar, Louis Duvernois, Mme Françoise Férat, MM. Philippe Nachbar, Fernand Demilly et Mme Danièle Pourtaud, en qualité de membres titulaires, et Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Bernard Fournier, Bernard Murat, Philippe Nogrix et Henri Weber, en qualité de membres suppléants.

PJLF pour 2002 - Environnement - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur les crédits de l'environnement pour 2002.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a estimé que l'évaluation du taux de progression des crédits de l'environnement s'avérait un exercice délicat, qui ne pouvait aisément se résumer en un chiffre.

Il a indiqué que les crédits inscrits dans le projet de loi de finances s'élevaient à plus de 761 millions d'euros (4.991.830 milliards de francs) en hausse de 6,3 % par rapport à 2001, mais que cette progression n'était toutefois plus que de 4 % si l'on raisonnait à périmètre constant, en neutralisant en particulier l'effet du transfert de l'office de protection contre les rayonnements ionisants.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a précisé que les chiffres figurant dans les documents budgétaires devaient être révisés en fonction des amendements déposés par le Gouvernement lors de l'examen du projet de budget par l'Assemblée nationale et relatifs au financement des mesures annoncées à la suite de l'accident de Toulouse, qui s'élèvent à un peu plus de 8 millions d'euros (52,48 millions de francs), portant la progression des crédits à 7,4 % .

Il a ajouté que le ministère disposait, en outre, des crédits du « Fonds national de solidarité pour l'eau » dont les recettes sont évaluées, pour 2002, à 83 millions d'euros (544,44 millions de francs), en hausse de 7 % par rapport à 2001.

Il en a conclu que, quelque chiffre que l'on retienne, il était évident que la progression des crédits du ministère de l'environnement serait très supérieure à celle du budget de l'Etat.

Rappelant que cette situation n'était pas nouvelle, il a résumé les importants changements qui ont affecté, ces dernières années, l'architecture du ministère.

Il a rappelé pour commencer que le budget de l'environnement ne représentait en 1997 et 1998 qu'un peu plus de 1,8 milliard de francs.

Il a ensuite énuméré les étapes qui ont conduit en cinq ans à un triplement de ses crédits : en 1999, création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et inscription au « bleu » du ministère des taxes affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) qui représentaient, à elles seules, 1,7 milliard de francs ; augmentation de 26 %, en 2000, des crédits affectés au fonctionnement des services en vue notamment de la création d'une nouvelle direction des études économiques et de l'évaluation environnementale (D4E) et création du « Fonds national de solidarité sur l'eau » (FNSE) doté de 500 millions de francs ; en 2001, rattachement au budget du ministère de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et de sa dotation -1,33 milliard de francs- en grande partie compensé par la contraction très brutale des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ramenés de 1,7 milliard de francs en 2000 à 492 millions de francs en 2001.

Il a relevé que cette inflation des crédits s'était cependant révélée excéder la capacité du ministère à consommer effectivement la masse budgétaire qui lui était attribuée.

Rappelant qu'il s'était déjà alarmé, l'an dernier, de l'augmentation exponentielle des reports de crédits et de la dégradation du taux de consommation des crédits de paiement, il a souligné que ses craintes avaient été confirmées par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour 2000, dont il a cité les principales conclusions : dégradation constante du taux de consommation des crédits du ministère passé par palier de 85 % en 1997 à 47 % en 2000, plus marquée encore pour l'ADEME qui n'a consommé que 500 millions de francs sur un total de 2,8 milliards de francs disponibles, ainsi que pour le Fonds national de solidarité pour l'eau, dont le taux de consommation global est de 29 %, et le taux de consommation des crédits d'équipements de 4 % ; taux de consommation des autres chapitres du budget inférieurs à 80 %. Il a estimé, reprenant les appréciations formulées par la Cour des comptes, qu'il s'agissait d'un phénomène très général que le ministère était bien en peine d'expliquer.

Il a également dénoncé l'importance des reports de crédits qui ont atteint en 2000 près de 1,6 milliard de francs, soit 37 % de la dotation initiale. Partant de ces constatations, il s'est interrogé sur le sens et la portée de l'autorisation parlementaire, remarquant qu'un taux de consommation des crédits de moins de 50 % traduisait une déconnexion entre le montant du budget voté par le Parlement et le montant des dépenses effectuées sur un exercice donné et que l'ampleur des reports de crédits constatés traduisait, à son tour, un décalage profond entre le montant du budget voté et le volume des crédits effectivement disponibles.

Il a rappelé les propos tenus par le ministre de l'environnement qui, lors de son audition devant la commission, avait jugé peu justifiées les critiques exprimées sur la consommation des crédits du ministère, qualifiant de « très bonne » l'exécution du budget 2000 ; le ministre avait reconnu que son ministère rencontrait quelque difficulté dans sa gestion, du fait de la multiplicité de ses ordonnateurs secondaires, qui contribue à l'allongement des délais d'engagement des crédits, mais avait estimé que l'état d'engagements des crédits au 31 septembre 2001 laissait espérer le retour à un taux de consommation de 85 % ...

Le rapporteur pour avis a ensuite analysé les crédits inscrits au projet de budget pour 2002 du ministère de l'environnement.

Il a remarqué que comme les précédents budgets de 2000 et 2001, le projet de budget pour 2002 privilégiait les dépenses ordinaires et réduisait à nouveau les crédits d'investissement affectés ces dernières années par des taux de consommation faibles.

Il a indiqué que les crédits du titre III, consacrés aux moyens des services, connaissaient une nouvelle progression, passant de 226 millions d'euros en 2001 à 258 millions d'euros dans le projet de budget initial et à 263,6 millions d'euros avec les mesures complémentaires votées par l'Assemblée nationale, soit une progression globale de 16,7 %.

Cette progression est due en partie aux coûts directs et indirects induits par la création de 400 emplois supplémentaires, répartis entre l'administration centrale (75), les directions régionales de l'environnement (162), les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (150) et les services vétérinaires (13).

Il a noté que les subventions de fonctionnement du titre IV passaient de 301 à 368 millions d'euros soit une progression globale de 22 % et que les crédits d'investissement s'établissaient à 24 millions d'euros au titre V et à 113 millions d'euros au titre VI, en baisse respectivement de 35 % et de 25 %.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite analysé la présentation des crédits du ministère par agrégat.

Il a relevé que l'agrégat « Soutien aux politiques environnementales » qui avait déjà connu en 2001 une progression de 23 % enregistrait à nouveau une hausse de 14,4 %, très supérieure à celle des autres agrégats.

Il a jugé que la forte progression de cet agrégat, qui regroupe les crédits consacrés au fonctionnement administratif proprement dit, et celle du titre III confirment que l'ambition, maintes fois affichée, d'ériger le ministère en « ministère de plein exercice » aura constitué, ces dernières années, la première des priorités de la politique de l'environnement.

Il s'est interrogé, par delà les problèmes de gestion qu'a entraînés cette crise de croissance, sur l'opportunité de ces transformations. Rappelant que le ministère de l'environnement avait été initialement conçu comme une « administration de mission », il a douté de la nécessité de le transformer en une administration lourde au risque d'inciter les autres administrations à lui abandonner le monopole des préoccupations environnementales.

Au sein de l'agrégat « Protection de la nature, sites et paysages », doté de 118 millions d'euros, en hausse de 6,8 % par rapport à 2001, il a particulièrement relevé la progression de 13 % des crédits du « Fonds de gestion des milieux naturels » (FGMN) qui finance la politique de préservation des milieux naturels et celle de 7 % des crédits consacrés au réseau des espaces naturels qui permet notamment la création de 15 postes au conservatoire du littoral, et une augmentation des moyens de fonctionnement des réserves naturelles.

Il a cependant remarqué que les crédits consacrés à la préservation des sites et paysages connaissaient une diminution de 24 % de leurs enveloppes financières, due à la contraction de leurs subventions d'investissement, ramenées de 5 à 1,4 millions d'euros.

Evoquant la baisse de 23 % des crédits de l'agrégat « Protection de l'eau et des milieux aquatiques », il a indiqué que le ministère l'attribuait à la nécessité d'absorber les volumineux reports de crédits issus des anciens fonds de concours des agences de l'eau.

Il s'est plus particulièrement interrogé sur la forte hausse des crédits du Conseil supérieur de la pêche, qui passent de 1 à près de 5 millions d'euros en 2002 et a noté que les crédits du plan « Loire grandeur nature », maintenant dans sa deuxième phase, étaient reconduits au même niveau qu'en 2001, avec toutefois une mesure nouvelle de 380.000 euros consacrée à l'installation d'une équipe pluridisciplinaire.

Le rapporteur pour avis a ensuite indiqué que les 397 millions d'euros de l'agrégat « Prévention des pollutions et des risques » seraient renforcés par les mesures consécutives à l'accident de l'usine AZF.

Il a considéré que la progression des crédits consacrés au futur Institut de radioprotection et de santé nucléaire tenait, pour l'essentiel, au transfert des crédits de l'Office de protection des rayonnements ionisants, et à la constitution d'une enveloppe de 30 millions d'euros de provisions fiscales.

Il a ensuite indiqué que les moyens de l'Institut national de l'environnement et des risques augmenteraient de 3,2 millions de francs (0,49 million d'euros) pour lui permettre de renforcer ces capacités d'expertise dans le domaine des installations classées, après l'accident de Toulouse.

Enfin, il a noté que la subvention de fonctionnement de l'ADEME augmentait de 3 millions de francs, mais que ses crédits d'investissement, sous-consommés dans le passé, faisaient l'objet d'une nouvelle purge et étaient ramenés de 75 à 61 millions d'euros.

Abordant ensuite le thème qu'il avait choisi de développer cette année, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a décrit les perspectives que le rapport de M. Louis Le Pensec traçait pour l'avenir du Conservatoire du littoral.

Il a rappelé que ce rapport partait d'un double constat assez généralement partagé : en premier lieu, un bilan très positif de l'action conduite par le Conservatoire du littoral, qui depuis sa création en 1975, a acquis 810 km de côtes, soit 162.000 hectares, répartis entre 465 sites, sur l'ensemble des côtes françaises ; devenu un acteur de premier plan dans la politique nationale de protection de la nature et des sites, il est, dans l'ensemble très bien perçu de l'opinion, a su établir avec les collectivités territoriales un partenariat de qualité et s'est acquis une réputation internationalement reconnue ; en second lieu, une inadaptation croissante de l'organisation du Conservatoire à l'exercice de ses responsabilités de propriétaire, due à l'extension constante de son patrimoine.

Il a rappelé qu'en 1995, la stratégie d'intervention du Conservatoire, validée par le Gouvernement, s'était fixé comme objectif global, l'acquisition d'ici 2050 de 200.000 hectares, soit 21 % du linéaire côtier, et que ces acquisitions, complétées par les autres modes de protection existants, devaient permettre d'atteindre l'objectif symbolique du « tiers naturel » ou du « tiers sauvage ».

Il a indiqué que M. Louis Le Pensec ne remettait pas en question cette stratégie, qui a contribué à une accélération du rythme des acquisitions, et proposait même plutôt de l'accentuer, en raison du renchérissement régulier du coût des terrains. Son rapport propose en outre de renforcer certaines missions du Conservatoire : le champ d'intervention de celui-ci ne devrait plus se borner à la frange terrestre, mais pouvoir s'étendre à certains points du domaine maritime connexe ; il devrait être consulté lors de l'élaboration de certains documents d'aménagement du territoire ou d'urbanisme, comme les schémas de mise en valeur de la mer, ou les schémas de cohérence territoriale ; enfin, on pourrait lui confier ponctuellement le rôle d'opérateur pour la mise en oeuvre de programmes nationaux ou communautaires, du type de LIFE ou NATURA 2000.

Le rapport estime en outre que, en l'état actuel des choses, le Conservatoire n'a déjà plus les moyens humains, financiers et logistiques nécessaires pour assumer toutes les charges qui lui incombent en tant que propriétaire, malgré l'appui qu'il trouve auprès des collectivités territoriales avec lesquelles il passe des conventions de gestion.

Pour dépasser les limites de ce système, M. Louis Le Pensec propose une solution audacieuse et novatrice, qui repose sur la distinction de trois niveaux de compétences : la stratégie d'acquisition foncière et la détermination des grands principes et objectifs d'aménagement et de gestion, qui doivent rester de la compétence du Conservatoire ; la gestion courante des sites, à l'autre extrémité, qui doit rester de la compétence des collectivités publiques et associatives, mais avec des moyens accrus ; entre les deux, la mise en oeuvre du programme d'aménagement et du dispositif conventionnel, la maîtrise d'ouvrage des travaux et le suivi de la gestion qui pourraient être confiés à une structure intermédiaire.

Pour constituer cette structure intermédiaire, il propose de s'appuyer sur des structures existantes, les conseils de rivages, de porter le nombre de ces conseils de 7 à 9 de façon à leur confier des zones plus homogènes, de les doter de nouvelles compétences et surtout d'un nouveau statut.

Érigées en « délégations du littoral », dotées d'un véritable pouvoir de décision, ces structures relèveraient d'une nouvelle catégorie d'établissement public de l'Etat. Placées sous la tutelle d'un autre établissement public de l'Etat, le Conservatoire du littoral, en tête de réseau, leur champ de compétences serait géographiquement limité, et elles seraient dirigées par des conseils d'administration composés d'élus locaux, à l'image des actuels conseils de rivages.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a jugé cette formule novatrice, notant qu'elle supposerait l'intervention d'une loi, pour créer cette nouvelle catégorie d'établissement public, chaque établissement étant ensuite créé par décret en Conseil d'Etat après avis des régions et départements intéressés.

Il a ensuite énuméré d'autres propositions plus classiques qui tendent à doubler les effectifs et la dotation du Conservatoire d'ici 2005 et à l'autoriser à recruter des contractuels de catégorie A et A+.

Le rapporteur pour avis a indiqué qu'il comptait interroger le ministre sur les suites que le Gouvernement, quel qu'il soit, devrait, à son avis, donner aux conclusions du rapport de M. Louis Le Pensec.

Suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission a ensuite décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits de l'environnement pour 2002.

PJLF pour 2002 - Enseignement technologique et professionnel - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de Mme Annie David, sur les crédits de l'enseignement technologique et professionnel pour 2002.

Après avoir rappelé que la lecture des documents budgétaires ne permettait pas clairement d'identifier et de distinguer les crédits qui bénéficient respectivement aux trois voies générale, technologique et professionnelle, Mme Annie David, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits affectés à l'enseignement professionnel pour 2002 étaient de l'ordre de 40 milliards de francs (6,10 milliards d'euros), leur progression étant parallèle à ceux de l'enseignement scolaire.

Elle a ensuite souligné le rôle important joué par l'enseignement technologique et professionnel dans le contexte économique de notre pays, tant sur un plan quantitatif pour former les futurs actifs appelés à remplacer leurs aînés, que sur un plan qualitatif pour proposer des formations répondant à une élévation inéluctable du niveau général des qualifications.

Rappelant que la voie professionnelle avait pour vocation de répondre à l'émergence de nouveaux métiers, elle a estimé indispensable de la revaloriser, de la rendre attractive et de rompre avec l'idée qu'elle était le seul remède à l'échec scolaire qui prend sa source, avant même l'école primaire, en raison de la situation économique et sociale de trop nombreuses familles ; elle a ainsi considéré que l'enseignement général et technologique devait aussi accueillir des élèves en difficulté afin d'assurer une véritable égalité entre les trois filières de formation initiale : un tel objectif suppose une politique d'accueil adaptée des élèves dès l'enseignement pré-élémentaire et des parcours diversifiés au sein d'un collège qui doit rester unique et ne pas être le lieu d'une orientation trop précoce et irréversible.

Soulignant que le ministre délégué avait annoncé une réforme des voies technologique et professionnelle sous le vocable prometteur de « lycée des métiers », le rapporteur pour avis a cependant indiqué que ce projet ambitieux suscitait de fortes réserves de la part de certaines organisations syndicales. Pour sa part, elle a estimé que ce regroupement des filières, en un dispositif commun, était de nature à faire sortir l'enseignement professionnel d'un certain isolement et à contribuer à sa revalorisation aux yeux des élèves et de leurs familles. Elle a noté qu'un tel objectif supposait des moyens importants, mais aussi une concertation avec les équipes de direction et d'enseignants, une lisibilité du contenu pédagogique et des perspectives d'orientation réalistes.

Mme Annie David, rapporteur pour avis, a constaté que les moyens accordés en 2002 à l'enseignement professionnel prolongeaient les efforts budgétaires engagés depuis trois ans, tandis que semblait s'amorcer, depuis la dernière rentrée, une inversion dans le mouvement de désaffection des élèves à l'égard de cet enseignement constaté au cours des dernières années.

Elle a indiqué que les 1.770 créations d'emploi de professeur de lycée professionnel (PLP) prévues, représentant un coût de 18,7 millions d'euros, soit 122,7 millions de francs, permettraient d'accompagner la mise en oeuvre des innovations pédagogiques, spécifiques à l'enseignement professionnel ou communes avec l'enseignement général et technologique. Ces créations se ventilent entre 370 créations nettes, 500 emplois créés par transformation d'heures supplémentaires et 900 emplois créés pour résorber l'emploi précaire, qui est traditionnellement élevé dans la voie professionnelle. Elle a rappelé que la précédente loi de finances avait permis la création de 2.410 emplois budgétaires de PLP, dont 180 créations nettes.

Ajoutant que 310 emplois de PLP non budgétaires seraient créés en formation continue et en apprentissage, elle a souligné l'effort engagé depuis trois ans pour résorber la précarité qui s'est traduit par la création de 4.460 emplois. Elle a rappelé qu'au total 6.280 emplois budgétaires de PLP avaient été créés en cinq ans, ceux-ci devant permettre d'accompagner les innovations pédagogiques annoncées dans la voie professionnelle et de faciliter le lancement du lycée des métiers.

S'agissant des emplois non enseignants, Mme Annie David a indiqué que les lycées technologiques et professionnels bénéficieraient d'une bonification de dotation pour les personnels administratifs, techniciens, ouvriers et de service (ATOS), compte tenu de leurs besoins particuliers en maintenance et en entretien. Elle a par ailleurs noté que le projet de budget prévoyait la création de 30 emplois de conseillers en formation continue, de 13 conseillers d'orientation psychologues et de 7 directeurs de centre d'information et d'orientation (CIO), ces centres étant appelés à jouer un rôle important dans la généralisation de l'entretien du plan de carrière à 15 ans.

Elle a souligné que ces créations d'emploi s'inscrivaient dans un plan de relance du recrutement et de résorption de la précarité des PLP : pour la session 2001, les concours de PLP ont enregistré la plus forte augmentation des ouvertures de postes du second degré, soit 19 % pour le concours externe et 25 % pour les concours destinés à résorber l'emploi précaire. Elle a ajouté que le pourcentage des admis par rapport aux postes était également en progression, ce qui témoigne de la qualité des candidats, et que sur les 2.300 PLP titularisés en 2001, 1.100 l'avaient été au titre du concours réservé et 900 au titre de la nouvelle voie de l'examen professionnel.

Le rapporteur pour avis a indiqué que pour la session 2002, le certificat d'aptitude au professorat de lycée professionnel (CAPLP) devrait offrir 18 % de postes supplémentaires, afin de répondre aux départs en retraite et aux objectifs du plan pluriannuel de recrutement, dont près de 20 % dans les disciplines générales, afin d'accompagner la mise en place des innovations pédagogiques. L'augmentation du nombre de places au concours externe de PLP sera de 40 % entre 2000 et 2002, contre 29 % pour le certificat d'aptitude au professorat d'enseignement secondaire (CAPES).

Afin d'anticiper les difficultés prévisibles de recrutement, résultant notamment d'une concurrence entre les disciplines professionnelles et les besoins des employeurs, deux mesures de pré-recrutement sont prévues dans le budget, d'une part pour ouvrir 200 places en cycle préparatoire au concours externe de PLP, assorties d'une rémunération annuelle de 135.000 francs et, d'autre part, pour créer 112 emplois de PLP stagiaires destinés à accueillir les lauréats des concours. Le coût de cette dernière mesure sera de 17 millions de francs.

Mme Annie David a cependant rappelé que les traitements proposés par l'éducation nationale étaient souvent inférieurs aux rémunérations du privé et que le recours à des professeurs associés, qui se partageraient entre l'entreprise et le lycée professionnel, annoncé par le ministre, suscitait le scepticisme de certaines organisations syndicales.

Elle a ensuite évoqué les mesures figurant dans le projet de budget pour améliorer la situation des personnels : création d'une échelle de rémunération des PLP bi-admissibles à l'agrégation, accès plus aisé des PLP à la hors classe dans le cadre d'un repyramidage budgétaire des corps d'enseignants, revalorisation de 30 % de l'indemnité de responsabilité versée aux chefs de travaux.

S'agissant des moyens d'intervention et d'investissement, elle a indiqué que les lycées professionnels et technologiques bénéficieraient « d'une partie substantielle » des quelque 199 millions de francs des dépenses d'investissement pédagogique du second degré, dont une part des crédits du volet scolaire des contrats de plan affectée à la création des plates-formes technologiques.

En outre, 3,81 millions de francs seront consacrés à la rénovation des diplômes professionnels, 35 millions de francs à la rénovation de huit grandes filières de brevet de technicien supérieur (BTS) et à la création du BTS banque et près de 5 millions de francs sont prévus pour abonder la dotation affectée au dispositif de validation des acquis implanté dans les lycées professionnels.

Mme Annie David a souligné que l'enseignement technologique et professionnel bénéficierait des mesures générales prévues pour renforcer l'encadrement des établissements du second degré : le plan pluriannuel prévoit ainsi d'affecter au moins une infirmière par lycée professionnel et la mise en oeuvre du dispositif de prévention des violences en lycée professionnel se traduira par l'affectation de conseillers principaux d'éducation (CPE) dans ces établissements. Elle a également rappelé que les lycées professionnels étaient concernés en priorité par le plan de relance de l'internat scolaire, puisqu'on y compte deux fois plus d'internes qu'en lycée général du fait d'une inégale répartition territoriale des formations, et que les lycéens étaient également plus souvent boursiers et donc appelés à bénéficier de la nouvelle prime d'aide à l'internat.

Elle a ensuite évoqué l'évolution récente des effectifs des lycéens professionnels, en rappelant que les rentrées 1999 et 2000 s'étaient traduites par une baisse très préoccupante des inscriptions, trois fois supérieure à celle de la filière générale et technologique. Elle a expliqué cette baisse par des réformes pédagogiques, une certaine inadéquation de l'offre de formation, la concurrence de l'apprentissage, voire la reprise de l'emploi, mais aussi sans doute par une orientation excessive vers la voie technologique et générale, où de nombreux élèves sont condamnés à l'échec. Elle s'est demandé si des impératifs de gestion, et un « effet de système » n'avaient pas conduit à encourager l'orientation des élèves vers ces filières et a indiqué qu'une nouvelle politique d'orientation, mise en place dans les académies, semblait avoir contribué à inverser la tendance puisque 12.000 inscriptions supplémentaires ont été enregistrées à la rentrée 2001 en lycée professionnel.

Évoquant les sorties du système éducatif sans diplôme ou sans qualification, qui touchent respectivement 100.000 et 60.000 élèves, elle a souligné la stabilité de ces chiffres depuis plusieurs années en précisant que les sorties sans qualification représentaient 8 % des sortants depuis 1994, celles-ci s'échelonnant entre 4 et 16 % selon les académies, les plus touchées à cet égard étant celles d'Amiens et de Corse.

Elle a ajouté que les abandons en cours d'études de certificat d'aptitude professionnelle (CAP) et de brevet d'études professionnelles (BEP) représentaient la moitié des sortants sans qualification, que 15.000 lycéens âgés de plus de 16 ans abandonnaient chaque année leurs études pour entrer dans la vie active, que le nombre de collégiens de plus de 16 ans était de 16.000, que 17.000 élèves triplaient la classe de seconde, que 11.000 abandonnaient cette classe et leurs études sans qualification, les élèves en grand retard scolaire semblant ainsi constituer l'essentiel des sortants sans qualification.

Le rapporteur pour avis a ensuite abordé les innovations pédagogiques annoncées de la voie technologique et professionnelle, dans la perspective prochaine de la création d'un lycée des métiers.

Elle a indiqué que la rénovation pédagogique du lycée professionnel engagée depuis la rentrée 2000 se poursuivait, avec notamment une réduction des volumes horaires et une augmentation des dédoublements de classe dans certaines disciplines générales et que le second volet de cette rénovation consistait en une généralisation des projets pluridisciplinaires à caractère professionnel (PPCP).

Elle a rappelé que l'inspection générale avait établi un bilan mitigé de l'expérimentation des PPCP qui a pâti d'un lancement quelque peu tardif, d'une sur-représentation des disciplines professionnelles dans les projets, et aussi d'un certain désintérêt des élèves. Elle a estimé qu'un ajustement des PPCP s'imposait afin de privilégier leur dimension culturelle et générale en deuxième année de BEP, alors que les projets pourraient être davantage liés aux compétences professionnelles en terminale de « bac pro ».

Elle a également évoqué les autres mesures pédagogiques bénéficiant aux lycées professionnels, qui s'accompagneront d'une rénovation du CAP et du BEP.

S'agissant de la rénovation de la voie technologique, Mme Annie David a rappelé que celle-ci n'avait fait l'objet que de mesures ponctuelles à la rentrée 2001, adaptées et prises en application de la réforme du lycée général. Elle a en revanche souligné que les préconisations du rapport Decomps, pour rénover la filière technologique, étaient autrement ambitieuses et visaient notamment à clarifier la lisibilité des séries industrielles, à construire des parcours de réussite au-delà du baccalauréat, à moderniser les contenus de formation de certaines séries, à faciliter les choix d'orientation et de réorientation, et surtout à installer le lycée des métiers.

Sur ce dernier point, elle a indiqué que l'objectif était de réunir les voies technologique et professionnelle, le centre de formation d'apprentis (CFA) public, le centre de formation continue, le centre de validation des acquis, les sections de techniciens supérieurs (STS), voire les licences professionnelles.

Elle a estimé qu'un tel objectif supposait un « peignage » de certains diplômes présentant de fortes analogies, comme certains baccalauréats technologiques qui sont très proches de diplômes professionnels, en précisant toutefois que les voies technologique et professionnelle ne devraient pas être confondues.

Elle a noté qu'une procédure de labellisation avait été engagée par le ministre délégué après l'élaboration d'une charte de qualité prenant en compte la dynamique pédagogique des établissements, les partenaires extérieurs, et notamment la région, la place du lycée concerné dans la carte des formations, la capacité d'accueil en internat... et que les rectorats avaient d'ores et déjà repéré plus de 200 établissements susceptibles d'obtenir le label « lycée des métiers ».

En dépit du scepticisme, voire d'une certaine opposition, exprimés par quelques organisations syndicales, elle a estimé que cette formule était de nature à renforcer l'attractivité de la filière professionnelle, à permettre des réorientations et des poursuites d'études pour les meilleurs de ses élèves, à favoriser l'ouverture d'une sorte de ghetto culturel où trop de lycéens professionnels se sentent enfermés.

Outre des moyens supplémentaires en personnels et en équipements, le lycée des métiers devrait aussi entraîner une certaine synergie entre les deux filières, un travail en commun des équipes enseignantes et de direction, des perspectives d'orientation réalistes, une réflexion sur l'organisation actuelle des STS, des instituts universitaires de technologie (IUT) et des premiers cycles universitaires, afin de permettre à certains élèves d'accéder aux licences professionnelles.

Elle a souhaité que le ministre délégué fournisse au Sénat des indications complémentaires sur les critères de labellisation retenus, afin que la notion même et l'unité du service public de l'éducation nationale soient préservées et que les établissements non labellisés ne pâtissent pas d'une image négative.

Le rapporteur pour avis a ensuite évoqué les innovations introduites en matière d'orientation, en rappelant les cinq recommandations préconisées par l'inspection générale qui ont été reprises dans une circulaire, et utilisées avec profit, pour préparer la dernière rentrée scolaire. Elle a ajouté que l'extension à 18 académies du dispositif de l'entretien du plan de carrière à 15 ans, expérimenté l'an dernier dans une demi douzaine d'académies, participait aussi du souci de passer d'une orientation subie par les élèves à une véritable orientation choisie.

Abordant enfin le problème de la rétribution des stages en entreprises des lycéens professionnels, elle a souhaité que les négociations engagées en ce domaine soient poursuivies et accélérées. Il paraît en effet anormal que ces périodes ne soient pas rétribuées, ce qui conduit à pénaliser les formations professionnelles sous statut scolaire par rapport à celles sous contrat de travail, alors que les lycées professionnels accueillent davantage d'élèves d'origine modeste et boursiers, voire chargés de famille, et à encourager les sorties anticipées vers l'emploi.

Elle a indiqué que la principale difficulté en ce domaine résultait du fait que 400.000 élèves des lycées professionnels étaient astreints à des stages obligatoires mais que les entreprises n'étaient pas tenues de les accueillir. L'Etat a un rôle essentiel à jouer dans la mise en place d'un système de rétribution, qui ne doit pas conduire à réduire le nombre de stages proposés par les entreprises.

Sous réserve de ces observations, compte tenu de l'évolution positive des moyens proposés, des réformes pédagogiques déjà engagées et des perspectives de revalorisation de la filière professionnelle, elle a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement technologique et professionnel pour 2002.

Un débat s'est ensuite instauré.

M. Ivan Renar a estimé qu'il convenait de développer l'enseignement professionnel afin de répondre aux besoins de plus en plus pressants des entreprises, par exemple dans le secteur du bâtiment.

Il a souligné l'intérêt des initiatives engagées pour revaloriser un enseignement qui reste, à bien des égards, mal aimé et mal connu, l'absence de lisibilité des documents budgétaires ne contribuant d'ailleurs pas à améliorer cette situation.

Il a souhaité qu'une meilleure concertation soit engagée entre les régions et l'enseignement professionnel, celles-ci étant responsables de l'élaboration du schéma régional des formations et ayant hérité au début des années 80, lors de la nouvelle répartition des compétences, de lycées professionnels dans un état souvent déplorable.

M. Jacques Legendre a souligné l'intérêt de la notion de lycée des métiers, qui est en effet susceptible de contribuer à la revalorisation de l'image de l'enseignement professionnel et s'est interrogé sur la place de l'apprentissage dans ce nouveau dispositif. Il a constaté que le nombre de sortants sans diplôme n'avait guère évolué depuis vingt ans, alors que l'objectif était déjà qu'aucun jeune ne sorte du système éducatif sans formation.

Il a souhaité qu'une réflexion soit engagée sur les mesures, notamment budgétaires, qui permettraient de réduire le nombre de ces sorties sans diplôme ni qualification.

S'agissant de la rétribution des stagiaires en entreprise, il a estimé qu'il convenait de ne pas ajouter aux obligations déjà lourdes des entreprises, mais plutôt d'étudier des mesures incitatives.

Après avoir rappelé les initiatives qu'il avait prises lorsqu'il assumait la responsabilité ministérielle de la formation professionnelle pour développer l'enseignement en alternance, il a indiqué que l'accueil des stagiaires était plus un service rendu par les entreprises qu'un avantage conféré à ces dernières.

Il a enfin fait observer que le projet de budget de l'enseignement technologique et professionnel n'était sans doute pas le plus mauvais budget du projet de loi de finances pour 2002.

Répondant à ces interventions, Mme Annie David, rapporteur pour avis, a précisé que les CFA publics devraient également être regroupés dans le futur lycée des métiers.

Elle est convenue que le nombre des sorties sans diplôme était trop important et qu'il conviendrait sans doute d'identifier les mesures susceptibles de le réduire. Elle a estimé que la rétribution des lycéens stagiaires ne devrait pas incomber seulement aux entreprises et que les régions pourraient en effet être davantage associées à la politique menée en faveur de l'enseignement professionnel.

Au terme de ce débat, suivant les préconisations de son rapporteur pour avis, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de l'enseignement technologique et professionnel pour 2002.

PJLF pour 2002 - Relations culturelles, scientifiques et techniques - Examen du rapport pour avis

La commission a enfin examiné le rapport pour avis de Mme Danièle Pourtaud sur les crédits des relations culturelles, scientifiques et techniques inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, reprenant un propos tenu par le ministre délégué à la coopération et à la francophonie lors de son audition par la commission, a estimé en préambule que les Français étaient plus que jamais convaincus que la paix dans le monde passait par la bataille des idées et par la diversité culturelle. Elle a rappelé que le budget de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) était l'instrument le plus direct dont la France dispose pour agir dans ces domaines, et a noté que les crédits de cette administration, qui gère 40 % du budget des ministère des affaires étrangères, emploie 500 personnes à Paris et 6.000 personnes dans le monde, s'élèveront à 9,3 milliards de francs (1,42 milliard d'euros) en 2002 et comporteront 130 millions de francs (19,82 millions d'euros) de mesures nouvelles.

Elle a ensuite présenté les mesures nouvelles du projet de budget intéressant les relations culturelles, scientifiques et techniques :

- l'Agence pour l'Enseignement Français à l'étranger (AEFE), dont les crédits augmenteront de plus de 21 millions de francs (3,20 millions d'euros), bénéficiera en 2002 d'une mesure nouvelle de 9 millions de francs (1,37 million d'euros) pour les bourses scolaires des enfants français ;

- les centres culturels bénéficieront d'une mesure nouvelle de 10 millions de francs pour financer la première étape d'une harmonisation des statuts et de la revalorisation des grilles de salaires de leurs recrutés locaux, ainsi que d'une mesure nouvelle de 10 millions de francs (1,52 million d'euros) pour le renforcement de leurs moyens matériels ;

- un programme de bourses "Major" est créé, avec une dotation de 10 millions de francs (1,52 million d'euros), en faveur des titulaires des bourses d'excellence de l'AEFE lauréats des concours d'entrée aux grandes écoles ou titulaires d'un diplôme du premier cycle des universités. Aucune aide ne leur était jusqu'à présent destinée. Le nombre des boursiers sera de 80 à 90 par promotion et les bourses seront accordées pour 3 ans en moyenne ;

- une mesure nouvelle de 5 millions de francs (0,76 million d'euros) encouragera la diffusion internationale des revues françaises scientifiques ;

- les subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle extérieure augmenteront de 30,4 millions de francs (4,63 millions d'euros).

Rappelant l'extrême diversité des relations culturelles, scientifiques et techniques, constituées de domaines dont le seul point commun est de poursuivre le maintien et le renforcement de notre influence internationale grâce à un effort inlassable de rationalisation et de modernisation, Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a estimé qu'un bon indicateur global de l'efficacité de cette politique était la capacité de remise en cause et d'évolution des services et des organismes en charge de son exécution.

Or l'action culturelle extérieure évolue et se renforce constamment, a-t-elle rappelé, avant de présenter l'évolution récente de dossiers évoqués les années précédentes devant la commission des affaires culturelles.

La télévision extérieure demeure la « priorité des priorités ». Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a rappelé à cet égard la relance de TV5 à partir de 1999, grâce à un effort, en particulier financier, destiné à faire de l'opérateur francophone un lien efficace entre la France et ses expatriés, une vitrine attrayante des programmes en français et un support pour la diffusion de notre vision du monde. Le plan de relance défini en 1998 a donné d'excellents résultats, a-t-elle estimé.

TV5 est ainsi devenue la troisième chaîne internationale de télévision, après MTV et CNN. Elle peut atteindre plus de 130 millions de foyers et ses résultats d'audience sont excellents dans de nombreux pays.

Les objectifs stratégiques définis en 1998 ainsi atteints, la société a axé en 2001 ses principaux efforts sur la programmation, l'amélioration de la programmation cinéma étant sans doute le point à renforcer à l'avenir. Une mesure nouvelle de 10 millions de francs (1,52 million d'euros) a été accordée en 2001 à TV5 pour lui permettre de renforcer sa programmation « jeunesse » sur la grille TV5 Orient.

Evoquant ensuite la mise en oeuvre de la réforme de TV5 Amérique, décidée en octobre 2000, Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a indiqué que les ministres responsables de TV5 avaient concrétisé le 22 juin dernier cette démarche en actant le rapatriement à Paris des signaux américains sous la responsabilité de Satellimage-TV5, rebaptisée TV5 Monde. Le consortium de télévision de Québec et du Canada conserve seulement la charge de gérer à Montréal le signal TV5 sur le territoire canadien, ce signal étant désormais intégralement financé par les gouvernements du Québec et du Canada et par le produit des abonnements perçus sur ces territoires.

Le volet financier de cet accord prévoit la répartition des contributions des partenaires au prorata de la composition de l'actionnariat et de celle du conseil d'administration de TV5 Monde, au sein duquel les radio-diffuseurs français disposent de 6 sièges sur 9.

Alors que le Canada et la province du Québec finançaient jusqu'alors 35 % de TV5 Amérique latine et 30 % de TV5 USA, leur part de financement est ramenée au même niveau que celle de la Communauté Française de Belgique et celle de la Suisse. La France, désormais majoritaire sur l'ensemble du dispositif, financera de son côté deux tiers des frais communs.

Dès le premier août dernier, deux programmes, démarqués de celui de TV5 Europe, ont été lancés depuis Paris, l'un vers les Etats-Unis, l'autre vers l'Amérique latine, avec 11 % de programmes canadiens contre 35 % auparavant.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a indiqué qu'un effort budgétaire particulier sera consenti en 2002 en faveur de TV5, par redéploiement sur le budget du ministère des affaires étrangères : une mesure nouvelle de 25,4 millions de francs (3,87 millions d'euros) sera dévolue en totalité à la chaîne et un redéploiement complémentaire de 8 millions de francs (1,22 million d'euros) au sein du chapitre permettra de poursuivre les améliorations de la programmation.

Elle a ensuite indiqué que des propositions d'axes stratégiques pour 2002-2004 seront présentées à la conférence ministérielle prévue le 28 novembre. Ces axes s'inscrivent dans la continuité du précédent plan d'entreprise et entendent tirer les conséquences de la réforme instituant TV5 Monde :

- aux Etats-Unis, il sera proposé de diffuser TV5 sur un satellite supplémentaire afin de « caler » la diffusion sur les horaires de la côte Est et non plus seulement sur les fuseaux californiens. A l'achèvement du contrat en cours avec un mandataire commercial chargé de contracter avec les réseaux câblés, TV5 se réservera la possibilité de prospecter elle-même les câblo-opérateurs ;

- en Amérique latine, l'introduction de TV5 sur le bouquet Mexique de DirectTV devrait permettre d'améliorer un taux de pénétration actuellement insuffisant ;

- en Europe, la priorité sera d'introduire TV5 en Grande-Bretagne dont elle est aujourd'hui absente, en rejoignant l'offre de BskyB ;

- pour l'ensemble des signaux, il sera proposé de renforcer en volume et en nombre de langues le sous-titrage, qui ne concerne à présent que les fictions en français ;

- une attention accrue sera aussi portée aux programmes pour la jeunesse et aux émissions littéraires.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué Edufrance, fondée en 1999 par le ministère de l'éducation, celui des affaires étrangères et plusieurs établissements d'enseignement supérieur afin de promouvoir l'enseignement français, d'attirer et d'accueillir en France des étudiants susceptibles de financer leurs études. De multiples formules ont été mises en place, telles que, d'une part, le catalogue des formations, qui recense actuellement quelque 220 formations ciblées sur les étrangers et, d'autre part, la formule des séjours contractualisés, grâce à laquelle l'étudiant paie dans son pays ses frais d'étude et de séjour à Edufrance, qui prend en charge les préinscriptions et fournit le logement. Mille étudiants ont été contractualisés en 2001 contre 350 en 2000.

Après un audit mené par les inspections des deux ministères de tutelle, il a été décidé de reconduire Edufrance après l'expiration, en novembre 2002, de sa durée initialement prévue. De nombreux efforts restent cependant à mener pour augmenter le nombre des formations proposées aux étrangers, pour améliorer la visibilité d'Edufrance à l'étranger et pour assurer la permanence de l'action dans les pays prospectés.

En conclusion de son exposé, Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères consacrés en 2002 aux relations culturelles, scientifiques et techniques.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

Mme Marie-Christine Blandin a regretté le fréquent clivage entre le rôle croissant de la coopération décentralisée et la variété des actions mises en oeuvre par les collectivités locales en matière de relations culturelles extérieures, et l'inertie souvent opposée aux demandes d'attribution de bourse qu'il arrive à celles-ci d'appuyer pour faciliter l'inscription d'étudiants étrangers dans les établissements d'enseignement supérieur situés sur leur territoire.

M. Louis Duvernois a souscrit aux critiques présentées dans le récent rapport de M. Yves Dauge sur le fonctionnement des centres culturels français.

Il a estimé que la rénovation de l'ensemble du réseau d'influence animé par le ministère des affaires étrangères, qui consomme près de la moitié de ses crédits, était indispensable.

Il a rappelé que l'apprentissage du français était en régression constante, y compris dans des pays de tradition francophone comme l'Italie ou la Suisse. Notant que l'apprentissage du français avait souvent lieu dans les établissements de l'Alliance française, largement tournés vers des partenariats avec le secteur privé, il a regretté la tendance des services culturels des postes diplomatiques à transposer les pratiques des administrations centrales et a souhaité que l'idée de diplomatie culturelle, qui implique la création de liens étroits avec des partenaires privés locaux, inspire de plus en plus le comportement des agents.

Exprimant son soutien au renforcement de TV5, et se félicitant de l'unification de Satellimages TV5 et de TV5-Amériques, il a regretté la faiblesse de l'opérateur francophone sur les grands marchés porteurs que sont les Etats-Unis et le Japon. Si la diffusion de TV5 sur un deuxième satellite aux Etats-Unis est une initiative opportune, il n'en faudra pas moins vérifier dans un an les résultats concrets des choix actuels. Il a demandé quelle était la fiabilité des mesures d'audience présentées par TV5.

M. Louis Duvernois a enfin jugé très insuffisant le crédit de 2 millions de francs (0,30 million d'euros) accordé au programme FLAM, destiné à favoriser l'apprentissage de notre langue par les élèves français scolarisés dans des établissements étrangers et a souhaité que la commission propose d'augmenter ces crédits qui satisfont un besoin important exprimé par les Français expatriés.

M. Michel Guerry, évoquant lui aussi la diminution de l'apprentissage du français, a regretté que l'insuffisance des bourses versées aux élèves français interdise l'accès des établissements français à l'étranger à de nombreux enfants issus des classes moyennes. Il a rappelé que les droits d'écolage se situaient entre 10.000 et 50.000 francs et a estimé que la mesure nouvelle prévue en faveur des bourses était insuffisante au regard de la situation. Il conviendrait de résorber l'écart entre le coût budgétaire d'un enfant scolarisé en France, évalué à 29.000 francs, et celui d'un enfant scolarisé dans un établissement du réseau de l'AEFE, évalué à 10.000 francs.

Le meilleur moyen d'y arriver, a-t-il indiqué, serait d'obtenir la contribution du ministère de l'éducation nationale à l'effort consenti en faveur de l'enseignement français à l'étranger.

Il a enfin regretté les difficultés d'accès aux universités françaises des élèves, français ou étrangers, issus des établissements de l'AEFE, rappelant que le ministre des affaires étrangères s'était engagé à ce que l'ensemble des élèves français ait accès aux universités françaises à partir de 2002.

M. Ivan Renar a rappelé que de nombreux centres culturels français à l'étranger travaillaient dans des conditions difficiles et que certains centres avaient été fermés en Allemagne. Il a estimé que la place du français à l'étranger était liée à celle que la France accorde aux langues étrangères, dont il importe donc de développer le rôle.

S'appuyant sur le cas de la ville de Baalbek, au Liban, où la demande d'enseignement français est en forte progression depuis l'installation d'une municipalité non intégriste, il a relevé l'importance des besoins non satisfaits, et a regretté que de nombreux libanais francophones et francophiles soient dans l'impossibilité de donner un enseignement français à leurs enfants.

Il a aussi regretté la faiblesse des crédits culturels des ambassades.

Rappelant les succès actuels du cinéma français à l'étranger, il a enfin demandé s'il existait des aides pour favoriser le passage en salle des films français.

M. Jacques Legendre a constaté l'existence d'une distorsion entre l'effort financier consenti en matière de politique culturelle extérieure, d'une part et, d'autre part, l'insuffisant souci de maintenir le rang du français en France à l'étranger.

Se déclarant satisfait de l'évolution des moyens octroyés à l'action culturelle extérieure, ainsi que de l'avancement de la réforme de TV5, il a regretté que l'effort consenti dans ces domaines le soit aux dépens des crédits de la coopération au développement. Il a aussi relevé la faible évolution du nombre des étudiants étrangers en France et la modestie des moyens mis à la disposition d'Edufrance, rappelant par ailleurs les problèmes auxquels les étudiants étrangers se heurtent pour obtenir des visas.

Il a enfin proposé à la commission d'émettre un voeu en faveur de la réouverture rapide du lycée français de Kaboul.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a présenté les réponses suivantes :

- les moyens de l'action culturelle extérieure sont nécessairement modestes par rapport à l'immensité des tâches à remplir, aussi est-il utile que les parlementaires se mobilisent pour obtenir l'augmentation des dotations ;

- une partie très significative de l'action culturelle extérieure de la France est le fruit de l'initiative des collectivités locales. Il conviendrait d'entreprendre un bilan de cet aspect de notre politique ;

- le rapport Dauge sur les établissements culturels à l'étranger montre que certains besoins sont mal satisfaits. Certaines évolutions sont nécessaires. Il s'agit en particulier du redéploiement géographique du réseau. L'exemple de l'Allemagne, où le maillage peut apparaître excessif compte tenu de la rapidité des moyens de transport et de l'existence de la chaîne Arte, est significatif à cet égard ;

- l'enseignement du français régresse, encore que le nombre des locuteurs augmente. Les établissements français à l'étranger font face à l'insuffisance du nombre de places disponibles et au niveau élevé des frais d'écolage. Le ministère des affaires étrangères est conscient des problèmes que cette situation pose aux ressortissants français, ainsi d'ailleurs qu'aux enfants étrangers issus des classes moyennes, de plus en plus écartés de nos établissements. La réforme récente du système des bourses et l'abondement régulier des crédits correspondants est une première réponse à cette situation. En ce qui concerne les élèves étrangers, s'il est frustrant de ne pas répondre à l'ensemble des demandes d'accueil, on ne saurait non plus considérer que le rôle des établissements français est de pallier les défaillances de l'enseignement public national. Un équilibre doit être trouvé entre l'intérêt d'appuyer notre politique d'influence culturelle sur l'efficacité de notre réseau éducatif et la nécessité de ne pas encourager l'affaiblissement de l'enseignement public national ;

- une collaboration étroite entre le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'éducation nationale favoriserait sans doute l'augmentation des moyens mis à la disposition de l'enseignement français à l'étranger ;

- les estimations d'audience de TV5, à distinguer du chiffre de 130 millions de foyers initialisés, c'est-à-dire pouvant accéder aux programmes de la chaîne, sont fiables car ils procèdent d'enquêtes effectuées sur place. Au demeurant, l'augmentation des recettes de publicité de TV5, qui prend appui sur l'évaluation de l'audience par les annonceurs, confirme la pertinence de ces mesures ;

- les faibles performances de TV5 sont plus critiquables aux Etats-Unis qu'au Japon dans la mesure où des moyens importants sont engagés sur le continent américain, dont on est en droit d'attendre des résultats. La progression de l'audience y passera vraisemblablement dans les prochaines années par le développement du sous-titrage des programmes ;

- l'un des services rendus par Edufrance aux étudiants étrangers est la prise en charge de la préinscription dans les universités, ce qui contribue à résoudre les difficultés rencontrées dans ce domaine ;

- il existe 151 centres culturels français à l'étranger, généralement animés par un personnel extrêmement dévoué. Une mesure nouvelle de 20 millions de francs (3,05 millions d'euros) est inscrite dans le projet de budget pour 2002 en faveur de ces centres ;

- il est délicat pour le rapporteur pour avis sur les crédits des relations culturelles extérieures de prendre dans son rapport position sur l'évolution de la politique de coopération au développement, qui n'entre pas dans ses attributions ;

- Edufrance contribue à l'augmentation du nombre des étudiants étrangers en France en agissant comme une structure de concertation entre les différents acteurs nationaux, sans se substituer aux universités et aux grande écoles qui souhaitent conserver une démarche autonome dans le domaine de l'accueil. Ce dispositif récent et encore un peu expérimental a bénéficié à un millier d'étudiants qui se sont cette année adressés à lui pour organiser et payer leur scolarité en France. Ce chiffre significatif montre que l'action d'Edufrance commence à être reconnue dans un certain nombre de pays, spécialement d'Afrique et d'Amérique latine, qui n'ont pas une forte tradition de scolarisation dans l'enseignement supérieur français. Le nombre total des étudiants étrangers en France a été de 172.000 en 2001, chiffre en augmentation de 12.000 par rapport à 2000. Ce progrès est vraisemblablement aussi le résultat de l'évolution de la politique des visas.

Au terme de ce débat, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits pour 2002 des relations culturelles, scientifiques et techniques.

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