Jeudi 12 novembre 1998

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président.

Projet de loi de finances pour 1999 - Communication audiovisuelle : examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Paul Hugot sur les crédits de la communication audiovisuelle pour 1999.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a exposé les hésitations que suscitait la confrontation entre le projet de budget de la communication et la réflexion prospective qui a guidé son élaboration, aux dires mêmes de Mme Catherine Trautmann, ministre de la culture et de la communication.

Le projet de budget a incontestablement des aspects " sympathiques ". Il répond en effet assez largement aux critiques que la commission avait adressées au budget de 1998. On peut relever notamment l'augmentation globale des ressources : 2,6 %, et le fait que l'égalité soit rétablie entre les différents organismes après le traitement très privilégié réservé en 1998 à Arte et à La Cinquième. C'est ainsi que les ressources de France 2 progresseront de 2,5 %, celles de France 3 de 3,6 %, celles de La Cinquième de 2,9 %, celles d'Arte de 2,9 %, celles de RFO de 3 % et celles de Radio France de 2,4 %.

Par ailleurs, les ressources publiques vont augmenter de 3,2 %, les ressources propres des organismes progressant de 1,3 %, ce qui portera à 69,4 % la part de financement public des organismes, contre 69 % en 1998.

Un montant global de 334,5 millions de francs de mesures nouvelles est prévu. Les modalités de répartition semblent répondre à certains souhaits traditionnels de la commission. On notera ainsi que France 2 recevra 158,2 millions de francs en vue du renforcement de l'information et des coproductions de fiction, France 3 recevra 68,1 millions de francs pour le développement des programmes régionaux, 7,3 millions de francs seront enfin dégagés pour enrichir le contenu de la banque de programmes de la Cinquième et en développer les implantations.

Toutefois, ce budget a été présenté comme l'amorce de la réforme du secteur public annoncée par le Gouvernement. Le ministre de la culture et de la communication a notamment fait valoir qu'il s'agissait d'une première inflexion dans la gestion des organismes publics. De ce point de vue, on relève surtout dans le projet de budget la trace des atermoiements qui ont présidé à l'élaboration du projet de loi sur la communication audiovisuelle. On annonce le desserrement de la contrainte publicitaire qui pèse sur les organismes publics : mais le projet de budget ne traduit que très partiellement cette profonde remise en cause. En effet, les ressources publicitaires de l'audiovisuel public augmenteront globalement de 2,4 %, ce qui représente un supplément de 107,1 millions de francs par rapport à 1998. On note aussi que la part des ressources publicitaires dans le budget de France 3 est stabilisée à 30,9 %, ce qui représente une augmentation de 3,6 % en volume, et des recettes supplémentaires de 62,9 millions de francs. En ce qui concerne le budget de France 2, la part des ressources publicitaires diminue légèrement (- 0,9 % par rapport à 1998), mais les recettes publicitaires de la chaîne vont augmenter de 0,5 % en volume, ce qui représente un montant supplémentaire de 12,2 millions de francs.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a noté qu'en outre la diminution annoncée des recettes publicitaires des chaînes publiques impliquerait en bonne logique, compte tenu du caractère prospectif du projet de budget, que soit amorcée la montée en puissance des financements publics qui devront compenser le brutal manque à gagner que les chaînes subiront en l'an 2000, et financer la programmation qui remplacera les écrans publicitaires vacants.

Or, l'augmentation du taux de la redevance est ostensiblement alignée sur la hausse des prix et l'augmentation de son produit (+4,9 %) résultera pour l'essentiel de la progression espérée du taux de recouvrement : on espère identifier 430.000 comptes payants supplémentaires grâce au rapprochement des fichiers de la redevance et de ceux de la taxe d'habitation. La démarche apparaît bien circonstancielle, si ce n'est incertaine. Par ailleurs, les remboursements d'exonération de redevance diminueront en 1999 de 58,5 %, seule RFI continuant de percevoir des crédits budgétaires parmi l'ensemble des organismes audiovisuels. Les perspectives de compensation de la baisse des ressources publicitaires par les crédits budgétaires sont donc faibles.

Dans la mesure où le rôle de la commission n'est pas de porter des jugements étroitement comptables sur la politique budgétaire du Gouvernement, mais aussi d'évaluer sa cohérence avec la politique de l'audiovisuel public, on ne peut que constater le caractère incertain du montage financier envisagé, au regard des défis de la révolution numérique auxquels le secteur public est désormais confronté.

Celui-ci fait face, en effet, à une évolution qui va nécessairement remettre en cause ses conditions de fonctionnement, ses financements, ses missions, son périmètre du fait de l'augmentation de la diversification et de l'internationalisation de l'offre de programmes, ainsi que de l'augmentation des besoins de financement que suscitera la politique des contenus.

Dans ce contexte, le téléspectateur se trouvera de plus en plus au centre de la dynamique d'évolution de la communication audiovisuelle. La liberté de la communication, organisée en 1986 essentiellement comme une liberté économique des opérateurs encadrée par un contrôle économique et éthique de la programmation, apparaîtra de plus en plus nécessairement comme une liberté d'accès du téléspectateur à l'offre de son choix. Une des tâches de l'Etat sera de définir les conditions économiques de l'exercice de cette liberté, sur laquelle le niveau du prélèvement opéré en faveur de l'audiovisuel public aura une incidence certaine.

On constate d'ores et déjà que la part d'audience des services privés (TF1, M6, Canal Plus) avoisine 52 %, celle des services publics 44 %. On peut s'attendre à ce que la diversification de l'offre de service diminue encore l'audience de l'offre publique.

Ceci conduit à penser qu'il y aura, pour fixer le niveau du prélèvement de l'Etat en faveur du secteur public, un nouvel équilibre à définir entre le respect de la liberté économique du téléspectateur et la pérennité de la mission d'intérêt public assurée par l'audiovisuel public, autre face de la liberté de la communication. L'hésitation du Gouvernement sur l'évolution de la redevance, que le projet de budget traduit bien, montre que la réflexion n'est guère avancée sur ce point fondamental.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a conclu sa présentation en indiquant que, face à un budget apparemment favorable à la consolidation du secteur public, mais dont la structure trahissait de graves incertitudes, il ne pouvait qu'appeler la commission à s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits de la communication audiovisuelle pour 1999.

Un débat s'est ensuite engagé.

Mme Danièle Pourtaud s'est étonnée de la critique de la diminution de la part des ressources publiques dans le financement des chaînes, alors que le récent rapport d'information de la commission sur la communication audiovisuelle préconisait cette diminution. Elle a rappelé, à cet égard, que la part de la publicité diminuait pour la première fois depuis 1992. Elle a estimé nécessaire que les ressources de l'audiovisuel public augmentent et s'est déclarée satisfaite de la croissance du produit de la redevance, notant que le taux de cette ressource s'élève à 1.000 francs en Allemagne et que le montant de 740 francs fixé en France pour 1999 montre qu'une marge d'augmentation demeure.

Elle a noté que les ressources publiques de France 2 augmenteraient de 4,9 % et que celles de France 3 augmenteraient de 4,3 % en 1999, et a estimé que le rapporteur pour avis avait, les années passées, approuvé des budgets dont la structure était beaucoup moins favorable.

Elle a enfin insisté sur le fait que le budget de 1999 était un budget de transition permettant le financement d'un montant important de mesures nouvelles, et spécialement de nouveaux programmes, alors que la production de France 2 va diminuer en 1998 du fait des restrictions imposées par le budget de 1997. Elle a enfin estimé qu'il convenait d'apprécier les crédits de 1999 au regard de ces données et non du débat à venir sur le projet de loi.

M. Jean-Louis Carrère a demandé quelle serait la stratégie globale de la majorité du Sénat à l'égard du projet de budget de 1999.

M. Ivan Renar a aussi souhaité savoir si la majorité sénatoriale allait élaborer un budget alternatif.

Se déclarant un peu déçu par l'exposé du rapporteur pour avis, M. Michel Dreyfus-Schmidt a observé que la position qu'il avait prise n'allait pas dans le sens de la présentation d'un projet de budget alternatif, ce qui supposerait que l'on n'envisage pas que le Sénat accepte le projet tel quel, mais qu'on lui propose de le modifier.

Rappelant que la commission avait, dans le passé, préconisé la diminution des ressources publicitaires des chaînes publiques, il a souligné que si elle était d'accord sur ce point, mais pas sur les mesures proposées pour consolider les recettes du secteur public, il lui appartenait de faire d'autres propositions à cet égard. Il a également demandé au rapporteur pour avis s'il estimait qu'il fallait également limiter la durée de la publicité sur les chaînes privées, et s'il avait des propositions à faire pour augmenter le rendement de la redevance sans augmenter son taux.

Il a enfin noté que la diminution des recettes publicitaires des organismes publics pouvait avoir des effets positifs sur l'évolution des taux d'audience.

M. Philippe Richert a rappelé que Mme Catherine Trautmann avait indiqué devant la commission, lors de sa première intervention sur la communication audiovisuelle, qu'elle ne souhaitait pas augmenter les taux de la redevance, en réponse à une question sur les conséquences financières de la diminution préconisée par elle des recettes publicitaires de la télévision publique. Le projet de budget pour 1999 ne semble pas en cohérence avec cette affirmation. Il ne traduit pas non plus les principes de la réforme annoncée. De plus, la réflexion sur l'évolution des missions et du financement du secteur public devrait intégrer la situation du secteur privé, ce qui n'est pas le cas. Dans ces conditions, la proposition du rapporteur pour avis de s'en remettre à la sagesse du Sénat apparaît appropriée.

M. André Bohl a demandé si la réorganisation administrative du secteur public était envisagée et si elle permettrait de réaliser des économies. Il a rappelé que les téléspectateurs faisaient de plus en plus le choix de s'abonner à des services de télévision payants, et que cela devait susciter une réflexion sur l'évolution du secteur public. Il a enfin regretté l'absence de vision sur la vocation internationale des chaînes publiques.

M. Jack Ralite a estimé inopportun de faire intervenir la réforme envisagée du secteur public dans l'examen du projet de budget. Il a estimé que celui-ci était intéressant. En ce qui concerne l'évolution à long terme du système public, il a noté la nécessité d'une réflexion qui devra envisager la diminution des ressources publicitaires, qu'il approuve, l'augmentation éventuelle de la redevance, la fixation des concours budgétaires de l'Etat sur une base pluriannuelle, la diffusion nocturne éventuelle de programmes de formation à péage sur les antennes publiques.

Mme Danièle Pourtaud est ensuite revenue sur l'opportunité de ne pas confondre le prochain examen du projet de loi sur la communication audiovisuelle et le vote du budget. Elle a rappelé que le précédent gouvernement avait préjugé, en élaborant le budget de 1997, de l'adoption d'une loi fusionnant La Cinquième et la Sept Arte, ce qui l'avait conduit à amputer de 150 millions de francs les budgets de ces deux chaînes alors que la fusion n'a pas eu lieu. Il est donc souhaitable de ne pas anticiper dans la loi de finances le contenu de la future loi.

M. Jean-Paul Hugot, rapporteur pour avis, a alors présenté les observations suivantes :

- Mme Catherine Trautmann a elle-même établi un lien entre le projet de budget et le projet de loi sur la communication audiovisuelle. C'est dans les perspectives dessinées par celui-ci que s'inscrit la limitation des recettes publicitaires en 1999. Or on ne sait pas comment le Gouvernement va compenser cette diminution. Il semble que le Gouvernement n'envisage pas d'augmentation sensible de la redevance pour l'avenir, et la suppression des crédits budgétaires des chaînes laisse penser que cette ressource ne sera guère mobilisable. Le projet de créer une société holding France Télévision est certes présenté comme un moyen d'opérer des économies, de même que le développement d'un pôle multimédia paraît porteur de recettes nouvelles, ces orientations sont cependant insuffisantes pour dessiner de façon satisfaisante l'avenir financier du secteur public. On observe en particulier que la présidence commune de la Cinquième et de la Sept Arte, préfiguration de leur fusion, n'a pas permis de réaliser des économies d'échelle ;

- le récent rapport du groupe de travail de la commission sur la communication audiovisuelle n'a pas présenté de proposition en ce qui concerne l'évolution des recettes publicitaires des chaînes publiques ;

- le projet de budget de la communication audiovisuelle doit être examiné par la commission tel que le Gouvernement l'a présenté. L'éventuelle élaboration d'un budget alternatif et la préparation d'amendements n'interviendront que dans un second temps ;

- la réorganisation administrative du secteur public est prévue. Un de ses critères d'appréciation sera l'adaptation du secteur public à la nouvelle donne du monde numérique.

En conclusion de ce débat, la commission, suivant les conclusions de son rapporteur, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'approbation ou le rejet des crédits de la communication audiovisuelle en 1999.

Projet de loi de finances pour 1999 - Cinéma et du théâtre dramatique: examen du rapport pour avis

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Marcel Vidal sur les crédits pour 1999 du cinéma et du théâtre dramatique.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a présenté, en premier lieu les crédits consacrés au cinéma.

Il a introduit son exposé en présentant les évolutions ayant affecté l'économie du cinéma au cours de l'année 1997. Rappelant que dans les années 80, le cinéma français avait été confronté à une baisse importante et continue de la fréquentation, il a indiqué qu'il connaissait de nouveau une phase de croissance, marquée par une augmentation de la fréquentation et un renouvellement accru de la production cinématographique. Avec 148,1 millions d'entrées et une recette globale de 5,1 milliards de francs en 1997, la fréquentation cinématographique a atteint son niveau le plus élevé depuis douze ans. Si les films français ne profitent guère de cette évolution, leur part de marché, qui s'élève à 34,5 %, reste dans la moyenne des cinq dernières années. La production cinématographique fait également preuve de son dynamisme et connaît un renouvellement accru : près de la moitié des films français produits sont, en effet, des premiers ou des seconds films. Pour la quatrième année consécutive, l'ouverture de nouvelles salles s'est poursuivie à un rythme soutenu, cette évolution étant imputable, pour les 4/5e des écrans nouveaux, aux multiplexes.

Estimant que les résultats du cinéma français portaient à l'optimisme, il a toutefois jugé qu'il fallait rester prudent, l'équilibre de ce secteur demeurant fragile. En effet, la part de marché des films français dépend en partie de quelques grands succès et celle des films français à l'étranger est encore très limitée. Par ailleurs, les mutations affectant l'industrie cinématographique, qu'il s'agisse du développement des chaînes numériques ou de l'essor des multiplexes, suscitent de nombreuses interrogations pour l'avenir. Il a indiqué que, dans ce contexte, le rôle de la politique du cinéma était de concilier la modernisation de l'industrie cinématographique avec l'objectif de pluralisme.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a indiqué qu'en 1999, le budget du cinéma s'élevait à 1.640 millions de francs, en progression de 4,8 % par rapport à 1998. Sur ce total, 1.343 millions de francs, soit un peu plus de 80 %, sont issus de la section cinéma du compte d'affectation spéciale destiné au soutien de l'industrie cinématographique et audiovisuelle. Les 297 millions de francs restants proviennent des dotations du ministère de la culture. L'ensemble de ces moyens seront consacrés, d'une part, au soutien financier de l'industrie cinématographique et, d'autre part, à des actions culturelles en faveur de la formation, du patrimoine ou de la promotion du cinéma en France ou à l'étranger.

Pour ce qui est du soutien à l'industrie cinématographique, la progression des crédits de 4,2 % profite essentiellement au secteur de l'exploitation. Le soutien à la production s'élève en 1999 à 572 millions de francs, en faible progression par rapport à 1998. Cette progression recouvre deux évolutions divergentes : d'une part, la croissance de 5,5 % des aides automatiques proportionnelles au succès commercial des films et, d'autre part, une diminution de 4,1 % des aides sélectives, dont la plus importante est l'avance sur recettes. Les crédits affectés au soutien à la distribution sont reconduits en francs courants à leur niveau de 1998, soit 84 millions de francs. Les dotations affectées au soutien à l'exploitation s'élèvent à 453,94 millions de francs, soit une progression de 10 %. Cette augmentation bénéficie essentiellement au soutien automatique dont les modalités de versement ont été modifiées afin d'en accroître le caractère redistributif.

M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a indiqué que le processus de modernisation des aides à l'industrie cinématographique engagé en 1997 s'était poursuivi au cours de l'année 1998. Après la modification des mécanismes de l'avance sur recettes opérée en 1997, les réformes du soutien automatique à l'exploitation et de l'agrément ont été menées à bien en 1998. Par ailleurs, l'assiette de la taxe sur les services de télévision, qui alimente le compte de soutien et bénéficie pour partie à la section cinéma, a été étendue aux services diffusés par satellites. En 1999, les aides sélectives à la distribution et à l'exploitation devraient être à leur tour refondues.

En ce qui concerne l'action culturelle en faveur du cinéma, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a souligné que la politique de conservation et de valorisation du patrimoine constituait une des priorités pour 1999. Un effort d'investissement sera accompli pour améliorer les conditions de conservation et de restauration des collections de films et des archives d'intérêt national ; 15,6 millions de francs seront affectés à des travaux de sécurité sur les bâtiments du service des archives du film et du dépôt légal du Centre national de la cinématographie (CNC), ainsi qu'à la construction de nouveaux espaces de conservation. Par ailleurs, le projet de " Palais du cinéma ", désormais dénommé " Maison du cinéma ", devrait enfin voir le jour et ouvrir ses portes d'ici l'an 2000. Cette nouvelle institution permettra de remédier aux conditions précaires dans lesquelles fonctionnaient la cinémathèque et la bibliothèque du film. Ce projet, d'un coût estimé à environ 230 millions de francs, sera financé par redéploiement d'autorisations de programme non consommées.

En matière de formation professionnelle, il a indiqué que l'école nationale supérieure des métiers de l'image et du son, qui succède à la FEMIS (Fondation pour l'enseignement des métiers de l'image et du son), bénéficiait d'une progression de 7,4 % de sa subvention de fonctionnement et d'un renforcement de ses moyens d'investissement afin de permettre son installation définitive dans des locaux rénovés.

Il a fait observer que la politique de soutien à l'exportation serait renforcée, les crédits consacrés aux aides attribuées par le CNC passant en 1999 de 14 millions de francs à 20 millions de francs.

Le rapporteur pour avis a salué les efforts consentis par le CNC pour renforcer sa politique contractuelle avec les collectivités locales, qui bénéficie à des opérations de promotion du cinéma et d'aide à l'exploitation mais également à des actions d'initiation du jeune public. Il a ensuite rappelé le rôle joué par l'agence pour le développement régional du cinéma qui, par sa mission de soutien à la diffusion et à l'exploitation, concourt également à l'animation des politiques locales en faveur du cinéma.

Enfin, évoquant les négociations de l'accord multilatéral sur l'investissement (AMI), il s'est félicité de la fermeté avec laquelle le Gouvernement français avait défendu le principe de l'exception culturelle et a souhaité que le prochain cycle de négociation au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sur les services ne soit pas l'occasion de remettre à nouveau en cause ce principe.

Abordant ensuite l'examen des crédits consacrés au théâtre, il a déploré que l'opacité des documents budgétaires rende impossible leur identification dans le " bleu ". Ces crédits étant pour les deux tiers des crédits d'intervention inscrits au titre IV, les modifications intervenues dans la nomenclature se traduisent par la globalisation des crédits au sein de vastes chapitres " fourre-tout " qui n'indiquent plus la destination des crédits. En outre, la fusion des directions du théâtre et des spectacles, d'une part, et de la musique et de la danse, d'autre part, conjuguée au processus de déconcentration ne permet plus de distinguer les crédits du théâtre des autres crédits consacrés au spectacle vivant. Il a indiqué qu'en conséquence, les chiffres dont il disposait résultaient des estimations fournies par le ministère.

L'ensemble des crédits de la direction du spectacle vivant s'établit pour 1999 à 3.837 millions de francs, en augmentation de 2,4 %. Cette progression permet de consolider l'effort budgétaire engagé en 1998 en faveur du théâtre.

Les crédits consacrés au théâtre inscrits au titre III, qui regroupent les subventions de fonctionnement versées aux cinq théâtres nationaux et au conservatoire national supérieur d'art dramatique, s'élèvent à 359 millions de francs, en progression de 2,7 % par rapport à 1998.

En ce qui concerne les dépenses d'intervention, elles s'élevaient en 1998 à 1. 000,7 millions de francs. En 1999, sur les 110 millions de francs de mesures nouvelles dont bénéficie la direction du spectacle vivant, 60 millions de francs seraient destinés à la politique théâtrale, l'affectation de ces mesures nouvelles entre les différentes actions menées en ce domaine n'étant pas encore définitivement arrêtée. Les établissements de la décentralisation dramatique que sont les centres dramatiques et les scènes nationales, dont les crédits s'élevaient en 1998 respectivement à 254 millions de francs et à 248 millions de francs, bénéficieraient de 20 millions de francs de mesures nouvelles. La politique de soutien à la création dramatique et à la découverte de nouveaux talents devrait également être renforcée. Notamment, les compagnies dramatiques, dont la dotation s'élevait à 180 millions de francs, feraient l'objet en 1999 d'une mesure nouvelle d'environ 20 millions de francs. Par ailleurs, un effort sera engagé en faveur du théâtre amateur qui a jusque-là été victime d'une répartition peu claire des compétences en ce domaine entre les ministères de la culture et de la jeunesse et des sports.

Les dépenses d'investissement, qui s'élèvent en 1999 à 153,86 millions de francs, diminuent de 24 % par rapport à 1998, mais cette évolution n'est guère significative dans la mesure où, sur les 202,7 millions de francs d'autorisations de programme ouvertes en 1998, 121 millions de francs étaient consacrés à la rénovation du théâtre de l'Odéon.

Il a souligné que le projet de budget se caractérisait par une plus grande déconcentration des crédits. Après la déconcentration en 1998 de l'ensemble des crédits consacrés aux scènes nationales et de la plupart des crédits affectés aux compagnies et aux festivals, les crédits consacrés aux centres dramatiques nationaux seront à leur tour déconcentrés en 1999. Il a relevé que, si sa mise en oeuvre s'était heurtée cette année à des difficultés administratives qui se sont traduites notamment par un allongement des délais de versement des subventions, la déconcentration devait être profitable si le ministère accompagnait cette réforme d'une redéfinition du rôle de l'administration centrale. Il a indiqué que la charte de service public, qui définit les missions et les obligations des structures subventionnées, serait de nature à clarifier les conditions d'intervention de l'Etat.

Enfin, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a souhaité évoquer deux questions aux enjeux déterminants pour l'avenir des institutions théâtrales que sont la réforme du régime d'indemnisation des intermittents du spectacle et les conséquences des mesures de clarification du régime fiscal des associations.

Après avoir rappelé que des engagements destinés à remédier aux difficultés du régime d'assurance-chômage des intermittents du spectacle avaient été pris en 1997, il a souligné que des avancées significatives avaient pu être effectuées. Il a indiqué qu'un accord destiné à limiter le recours au contrat à durée déterminée avait été approuvé par les professionnels et que l'article 6 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses mesures d'ordre économique et financier avait rendu possible la création d'un guichet unique pour la déclaration et le paiement des charges sociales.

Evoquant ensuite le nouveau régime fiscal des associations, il a rappelé que dans le domaine du théâtre, comme dans l'ensemble des disciplines du spectacle vivant, nombreuses étaient les structures artistiques à exercer leur activité sous statut associatif et que l'imprécision des critères déterminant le caractère non lucratif des associations, et donc leur régime fiscal, s'était traduite au cours des dernières années par de nombreux redressements fiscaux.

Considérant que la clarification opérée par l'instruction fiscale du 15 septembre 1998 était bienvenue, le rapporteur pour avis s'est néanmoins interrogé sur les conséquences de ce nouveau régime fiscal. Certes, les mesures d'apurement du passé sont incontestablement positives et sauveront beaucoup d'associations. Mais pour l'avenir une lecture pessimiste de l'instruction fiscale s'impose car il est à craindre que beaucoup d'associations théâtrales soient imposées au titre des impôts commerciaux. Il a noté que le projet de loi de finances pour 1999 prévoyait une mesure de compensation pour les associations culturelles qui se trouveraient dans ce cas, les collectivités locales pouvant porter de 50 à 100% le taux de l'exonération de taxe professionnelle dont elles peuvent bénéficier, mais qu'il était peu probable que cette mesure permette de compenser le coût de la fiscalisation.

Compte tenu de ces observations, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du cinéma et du théâtre dramatique.

Un débat s'est ensuite engagé.

Evoquant la politique contractuelle menée par le CNC en partenariat avec les collectivités territoriales, Mme Danièle Pourtaud s'est inquiétée des conditions de renouvellement de conventions passées avec les régions qui reconsidéraient leurs interventions culturelles.

M. Jack Ralite a indiqué qu'au sein du CNC avait été constitué un groupe d'experts chargé d'étudier les conséquences du développement des multiplexes. Il a souligné que l'essor de ce type d'établissement suscitait de nombreuses interrogations, notamment en ce qui concerne son impact sur les conditions de diffusion du cinéma.

Il a estimé que les dépenses supplémentaires qui résulteraient, pour les collectivités locales, de la compensation de l'assujettissement aux impôts commerciaux des associations culturelles risquaient de rendre impopulaire l'action culturelle qu'elles conduisent.

Il s'est, par ailleurs, inquiété de l'avenir des industries cinématographiques des pays de l'Est dont les capacités de production et de distribution s'amenuisent. Il a souhaité que, dans cette perspective, elles puissent bénéficier des aides prévues au titre du plan Média II ou du soutien du fonds Eurimages.

M. André Maman a souhaité obtenir des précisions sur les retombées commerciales des festivals consacrés au cinéma français organisés à l'étranger.

En réponse aux différents intervenants, M. Marcel Vidal, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- depuis 1989, 133 accords ont été signés entre le CNC et des collectivités locales. Cette coopération, qui s'est établie en premier lieu avec les communes, puis avec les départements, concerne désormais également les régions ; à ce jour, douze régions ont passé de telles conventions. Les interventions directes des collectivités locales en faveur des industries cinématographiques se heurtent à des contraintes juridiques qui seraient susceptibles d'être assouplies dans le cadre du projet de loi relatif aux interventions économiques des collectivités actuellement en cours d'élaboration ;

- le dispositif inséré dans la loi Royer pour contrôler le développement des multiplexes a donné des résultats qui ne sont pas tout à fait satisfaisants. La maîtrise de l'implantation de ces établissements nécessite une politique de l'urbanisme mais également une politique culturelle ;.

- le festival du film français de Sarasota, qui a lieu désormais à Acapulco, est organisé sous l'égide de l'association Unifrance ;

- les recettes à l'exportation des films français se sont élevées en 1996 à 404 millions de francs, en progression de 11,9 % par rapport à 1995.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur, a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits pour 1999 du cinéma et du théâtre dramatique.

Projet de loi de finances pour 1999 - Enseignement scolaire: examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Bernadaux sur les crédits de l'enseignement scolaire pour 1999.

Le rapporteur pour avis a d'abord fait observer que leur progression résultait pour une grande part de la revalorisation des dépenses de personnel, qui représentent 93 % des 297,7 milliards de francs de ce budget.

Il a ensuite indiqué que ces crédits permettront de créer 3.050 emplois d'enseignants du second degré, 250 emplois de conseillers principaux d'éducation et 616 emplois de personnels non enseignants, dont 400 dans le secteur de la santé scolaire, ces emplois devant être financés par un redéploiement des moyens.

Il a ajouté qu'un milliard de francs serait affecté au financement des 60.000 emplois-jeunes utilisés par l'éducation nationale, dont 20.000 ont été créés à la rentrée 1998, que 58 millions de francs seront consacrés au recrutement de 1.000 assistants étrangers de langue dans le premier degré, que l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs d'école serait accélérée pour achever le plan d'intégration en 2007 au lieu de 2011 et que le dispositif indemnitaire des personnels exerçant en zones d'éducation prioritaire (ZEP) serait amélioré.

S'agissant de la mise en oeuvre du plan de développement des nouvelles technologies à l'école, M. Jean Bernadaux a précisé que 215 millions de francs y seraient affectés, qui s'ajouteront à l'enveloppe de 500 millions de francs de prêts à taux zéro destinée à soutenir l'effort des collectivités locales pour équiper les écoles et les établissements en équipements informatiques.

Il a enfin indiqué que près de 800 millions de francs seraient affectés au rétablissement des bourses de collège et à la création d'un troisième taux plus avantageux pour les élèves les plus défavorisés.

Il a ensuite abordé le problème de l'adaptation des moyens aux besoins des élèves en rappelant que les effectifs de l'enseignement scolaire se réduisaient de manière continue, cette réduction concernant 65.000 élèves à la rentrée 1998, dont la plus grande part dans le premier degré qui a perdu près de 161.000 élèves entre 1994 et 1997.

En dépit de cette forte décroissance, il a fait observer qu'aucun emploi ne sera supprimé dans le premier degré et que 3.050 emplois seront créés dans le second degré.

Après avoir rappelé que 40.000 emplois supplémentaires d'enseignant avaient été créés depuis dix ans dans l'enseignement secondaire, et que les besoins de recrutement induits par les départs en retraite pouvaient être estimés à 13.800 chaque année, il a indiqué que des recrutements de précaution non ciblés sur les disciplines dont les postes se libéreront en 2005, avaient été effectués.

Stigmatisant le défaut d'adaptation de ces recrutements aux besoins dans chaque discipline, M. Jean Bernadaux a rappelé que l'éducation nationale était traditionnellement contrainte de recourir à des variables d'ajustement, c'est-à-dire aux heures supplémentaires, aux maîtres auxiliaires, voire aux emplois-jeunes.

Il a indiqué que la réduction du volant des heures supplémentaires et la diminution de leur rémunération avaient permis de financer une partie du coût des emplois-jeunes de l'éducation nationale : un milliard de francs de mesures nouvelles devrait être affecté au financement des 20 % de leur rémunération qui reviennent à l'éducation nationale.

Le rapporteur pour avis s'est par ailleurs inquiété de la montée en puissance de ce dispositif, de son coût, du devenir de ces aides éducateurs et de leurs perspectives éventuelles d'intégration dans la fonction publique ou de prise en charge par les collectivités locales.

Il a par ailleurs souligné que le réemploi massif de 27.000 maîtres auxiliaires à la rentrée 1997 n'avait pas permis de remédier aux vacances de postes constatées dans certaines disciplines et avait contribué à l'augmentation du nombre des maîtres auxiliaires en surnombre, ce déphasage entre les moyens et les besoins ayant conduit les recteurs à recruter quelque 1.000 nouveaux maîtres auxiliaires pendant la dernière année scolaire.

Il a estimé que la déconcentration du mouvement des enseignants et une amélioration du système de remplacement pouvaient être de nature à réduire les dysfonctionnements constatés et que la commission d'enquête, qui venait d'être créée sur la gestion des personnels de l'éducation nationale, ainsi que l'application en 1999 de la déconcentration du mouvement des enseignants, devraient fournir des éléments d'appréciation sur le bien-fondé de ces réformes.

Il a indiqué que le taux d'absentéisme des enseignants était moins en cause que le fonctionnement de leur système de remplacement qui devrait être prochainement réformé à partir des propositions formulées par le recteur Bloch.

Evoquant ensuite les réponses apportées par l'école aux inégalités sociales et à la violence, M. Jean Bernadaux a rappelé les orientations du plan de relance des ZEP en soulignant le bilan mitigé du dispositif, notamment au regard des performances des élèves, et a noté que l'expérimentation du plan de prévention de la violence scolaire de 1997 avait permis d'enregistrer des effets positifs aux abords des établissements, du fait de l'utilisation des aides-éducateurs et des adjoints de sécurité, mais n'avait pas empêché un développement de la violence dans les établissements et dans les classes ; ce plan devait être renforcé et étendu à l'ensemble des établissements à la rentrée de 1998 dans le cadre des contrats locaux de sécurité tandis que le nombre de classes-relais, qui sont destinées à accueillir des jeunes rejetant l'institution, passera de 100 à 250 à la rentrée 1999.

Abordant ensuite les perspectives de réforme de l'enseignement scolaire, il a rappelé que la charte de l'école du XXIe siècle pour l'école primaire s'ordonnait autour de trois priorités : recentrage des programmes sur les apprentissages fondamentaux, mise en place de nouveaux rythmes scolaires, rénovation du métier de professeur d'école.

Il a insisté à cet égard sur la nécessité d'engager sans tarder une véritable politique de la lecture, sur un plan général et dans les zones défavorisées, afin de prévenir le développement de l'illettrisme et a dénoncé l'attentisme de la ministre déléguée en ce domaine.

Il a par ailleurs indiqué que 1.000 assistants étrangers seront recrutés en complément des personnels existants pour étendre l'enseignement des langues vivantes à toutes les classes de CM2 à la rentrée 1998 et à celles de CM1 à la rentrée 1999, les familles devant être sensibilisées à la nécessité d'une diversification des langues enseignées.

Le rapporteur pour avis a ensuite fait observer que l'aménagement des rythmes scolaires devrait désormais se développer dans le cadre du seul contrat éducatif local, a regretté que les multiples expériences menées depuis 1984 en ce domaine n'aient pas été évaluées et s'est inquiété de la part qui reviendra aux collectivités locales dans l'organisation et le financement des activités péri et extra-scolaires.

S'agissant du collège, il a regretté que ce maillon considéré comme le plus fragile de notre système éducatif ne suscite pas pour l'instant de propositions de réformes du Gouvernement, alors que le collège unique concentre aujourd'hui l'essentiel des difficultés du système éducatif, la violence comme l'échec scolaire.

Il a estimé qu'une réflexion urgente s'imposait pour reconsidérer le principe même du collège unique puisque la majorité des collégiens sont aujourd'hui scolarisés dans des classes hiérarchisées.

S'agissant du lycée, il s'est d'abord interrogé sur le caractère prioritaire et sur certains aspects de la réforme engagée par le Gouvernement qui risquent, selon lui, d'entraîner à terme une baisse des exigences jusqu'alors requises des lycéens : il a ainsi rappelé que la fonction du lycée était d'abord de dispenser des savoirs et de permettre à tous ses élèves de suivre des parcours de réussite.

Il a enfin évoqué les principales mesures annoncées le 21 octobre dernier dans le cadre du plan d'urgence pour les lycées qui tendent pour l'essentiel à renforcer la présence des adultes dans les établissements, à aménager les locaux des lycées en demandant un nouvel effort aux régions, à alléger immédiatement certains programmes et à recourir à des moyens supplémentaires en personnel pour remédier aux vacances de postes dans les disciplines déficitaires.

Il a noté à cet égard que les incidences budgétaires de ce plan d'urgence devraient rester modestes pour l'Etat, de l'ordre de 865 millions de francs, l'essentiel de l'effort devant être assuré par les régions.

Compte tenu de ces observations, il a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement scolaire pour 1999.

A l'issue de cet exposé un débat s'est instauré.

M. James Bordas a souligné l'écart considérable qui pouvait être constaté entre les discours officiels tenus sur l'enseignement scolaire et la réalité vécue sur le terrain.

Il a notamment fait remarquer que les jeunes enseignants sortant d'IUFM (Instituts universitaires de formation des maîtres) se plaignaient de la préparation insuffisante qui leur était dispensée en formation initiale et qu'ils refusaient, d'une manière générale, de suivre des stages de formation continue hors de leur temps d'enseignement.

Il a également stigmatisé l'utilisation de titulaires remplaçants, affectés normalement à une zone d'intervention localisée (ZIL), pour encadrer des classes nouvellement créées et a souligné les lacunes qui pouvaient être constatées dans la formation en langues étrangères des maîtres du premier degré, celles-ci se répercutant sur les élèves.

M. Serge Lagauche a demandé au rapporteur pour avis s'il proposerait de réduire le nombre d'emplois enseignants afin de tenir compte de l'évolution à la baisse des effectifs de l'enseignement primaire.

M. Jean-Louis Carrère s'est interrogé sur les intentions de ses collègues de la majorité du Sénat concernant le sort qui sera réservé au projet de budget de l'enseignement scolaire, cette stratégie devant sans doute être appréciée dans le contexte qui a présidé à la création d'une commission d'enquête sur la gestion des personnels enseignants.

Il a souligné le caractère courageux des décisions prises par le ministre dans le domaine de l'enseignement scolaire ainsi que leur cohérence avec le projet de budget présenté.

M. André Bohl a observé que la revalorisation des traitements des personnels de l'éducation nationale laissait subsister un mécontentement généralisé.

Il a ensuite indiqué qu'une trentaine de postes de personnels administratifs, techniciens, ouvriers et de services (ATOS) restaient non pourvus dans un district scolaire de son département et a évoqué la responsabilité des collectivités locales dans le fonctionnement des équipements d'éducation physique et sportive des établissements insuffisamment dotés en personnels ATOS.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait observer que de nombreux postes de personnels ATOS n'étaient pas non plus pourvus en collège.

M. Jean-Louis Carrère a souligné le caractère anormal de ces situations mais a évoqué le risque pour les collectivités locales d'une " contractualisation " des personnels ATOS.

M. André Maman a regretté que le rapporteur n'ait pas souligné le rôle essentiel joué par les quelque 440 écoles françaises à l'étranger pour développer la langue française et la francophonie.

Le président Adrien Gouteyron a rappelé que l'activité de ces écoles relevait du budget des relations culturelles, scientifiques et techniques extérieures.

Répondant à ces interventions, M. Jean Bernadaux, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- les stages dont bénéficient les étudiants d'IUFM s'effectuent dans des classes dirigées par des maîtres expérimentés et ne reflètent pas les conditions d'enseignement auxquelles ils seront ultérieurement confrontés ; il est par ailleurs regrettable que les nouveaux enseignants soient le plus souvent affectés dans les classes les plus difficiles ;

- si le système de remplacements est plutôt efficace dans le premier degré, il n'en est pas de même dans l'enseignement secondaire du fait de la spécialisation disciplinaire des enseignants ;

- les propositions de la table ronde présidée par le recteur Bloch tendent à distinguer la formation continue obligatoire des enseignants, qui serait prise sur le temps d'enseignement, de la formation continue facultative qui serait prise hors de ce temps ;

- les titulaires remplaçants sont rattachés à une école et peuvent être affectés dans des zones d'intervention localisée (ZIL) couvrant environ vingt-cinq classes, leur vocation étant de remplacer les enseignants absents pour congés de faible durée ;

- le recrutement de 1.000 assistants étrangers dans le premier degré devrait permettre d'approfondir l'initiation des élèves aux langues étrangères ;

- la réduction du nombre des emplois ne constituerait en aucune façon un remède aux dysfonctionnements constatés dans la gestion des moyens de l'enseignement scolaire, et dont la responsabilité incombe aussi aux chefs d'établissement qui développent à l'excès l'éventail des options proposées aux élèves ;

- l'accélération de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs d'école devrait notamment bénéficier aux enseignants justifiant d'une ancienneté moyenne.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement scolaire pour 1999.

OPECST - Saisine sur l'évaluation des actions de recherche menées au niveau européen

Enfin, M. Adrien Gouteyron, président, a indiqué que M. Pierre Laffitte lui avait fait part de son souhait que la commission saisisse l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques d'une demande d'évaluation des actions de recherche menées au niveau européen. Soulignant que la commission s'était inquiétée à maintes reprises, et en particulier lorsqu'elle avait adopté une résolution sur le Ve programme cadre de recherche et de développement européen, des conditions dans lesquelles les entreprises françaises sont associées aux programmes de recherche européens, et précisant que l'Office avait déjà été saisi de ce problème par le Bureau du Sénat et par la commission des Affaires économiques, le président Adrien Gouteyron a proposé à la commission de s'associer à ces démarches et de saisir également l'Office. La commission a approuvé cette proposition.

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