Séance du 2 décembre 2014

M. Gérard Longuet. Non, on ne le fait pas !

M. Jean Germain. Nous savons tous qu’il est nécessaire de décloisonner les corps de fonctionnaires, qu’il faut organiser des passerelles non seulement entre les différents corps de l’État, mais aussi, peut-être un jour, entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale, de sorte que nous arrivions à faire de véritables économies de fonctionnement sans supprimer de postes et sans nous attaquer aux situations individuelles des fonctionnaires. En tout cas, c’est ainsi que je le conçois.

Enfin, depuis vingt ans, nous avons pu constater un tassement des amplitudes des rémunérations pour les fonctionnaires. Que ceux qui ne connaîtraient pas de fonctionnaires dans leur entourage s’informent sur la manière dont ils sont recrutés : dans la catégorie A, des agents se recrutent au niveau du SMIC ! Si, en plus, nous leur annonçons que le GVT va être plafonné ou supprimé, nous allons compliquer le recrutement dans la fonction publique.

Il faut que les fonctionnaires continuent à fonctionner ! (Exclamations ironiques sur les travées de l'UMP.) Nous devons donc maintenir un certain enthousiasme chez ces personnels, en évitant de leur répéter qu’ils sont des citoyens en surnombre qui coûtent trop cher à la collectivité.

M. Jean-François Husson. Ce n’est pas ce que j’ai dit !

M. Jean Germain. Par ailleurs, vous avez l’air de dire que ces gens ont des situations tout à fait « pépères ».Mais n’oublions pas que les fonctionnaires ont aussi des métiers exposés : il y a des policiers qui risquent leur vie et des enseignants qui prennent aussi des risques.

Mes chers collègues, évitons donc d’assimiler les fonctionnaires à des personnes ultra-protégées qui vivraient dans une bulle. Il n’est pas sain de les montrer du doigt et de les désigner à la vindicte des Français, en plus de les priver de la carrière qu’ils méritent ! (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste et du groupe CRC, ainsi que sur les travées du RDSE.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-271.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Je rappelle que la commission est favorable à l’amendement, tandis que le Gouvernement y est défavorable.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 59 :

Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

L'amendement n° II-51, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Monsieur le président, mon argumentation vaudra aussi pour l’amendement n° II-52, qui porte sur le même sujet, à savoir les jours de carence.

Par ces amendements, nous souhaitons instaurer trois jours de carence dans la fonction publique d’État.

Permettez-moi un bref rappel : la loi de finances pour 2012 avait instauré un jour de carence, avant que la loi de finances pour 2014 ne le supprime.

Aujourd’hui, deux arguments extrêmement forts militent en faveur de l’établissement de trois jours de carence.

Tout d’abord, le jour de carence a prouvé son efficacité. Les statistiques de l’INSEE parlent d’elles-mêmes : l’instauration d’un jour de carence a permis de réduire considérablement l’absentéisme, comme vous pouvez le constater à la lecture de l’objet de l’amendement.

Un certain nombre d’études sur la fonction publique hospitalière vont dans le même sens. Avec Philippe Dallier, nous avions auditionné, à l’époque, en tant que rapporteurs spéciaux sur les missions que nous étudions aujourd’hui, les représentants de la Fédération de l’hospitalisation privée, qui nous avaient démontré l’intérêt et l’utilité de jours de carence dans la fonction publique hospitalière.

En termes budgétaires, selon les chiffrages du Gouvernement pour la présente loi de finances, cette mesure avait rapporté plus de 163,5 millions d’euros sur une année : 60 millions d’euros pour la fonction publique d’État, 40 millions d’euros pour la fonction publique territoriale et 63,5 millions d’euros pour la fonction publique hospitalière. Vous le voyez, les montants sont tout à fait significatifs.

L’ensemble de ces études ont donc bien montré l’efficacité de l’instauration du jour de carence et je ne m’étendrai pas davantage sur ce sujet.

Le second argument est celui de l’équité. Je sais que Mme la ministre a un argumentaire bien rodé sur l’équité entre les secteurs privé et public. Donc, au nom de l’équité, parce qu’il y a, dans le secteur privé, trois jours de carence, nous proposons d’imposer la même règle au secteur public.

À ceux qui ne manqueront pas de nous rétorquer qu’un certain nombre de salariés du privé bénéficient, au titre, notamment, de leur convention collective, d’un mécanisme de prise en charge des jours de carence, je répondrai que leurs statistiques ne sont pas forcément étayées. Par ailleurs, cela ne concerne très souvent que des salariés en CDI qui, en général, paient une cotisation pour cette protection.

Prenez le cas de l’hospitalisation privée – j’en prends à témoin Philippe Dallier, qui se souvient des auditions que nous avons menées ensemble : une clinique n’a pas de protection au titre des jours de carence et les salariés ont leurs trois jours de carence, alors que, à l’hôpital public, il n’y a aucun jour de carence. C’est la plus grande iniquité qui règne, madame la ministre.

Enfin, si l’on devait comparer tous les avantages entre le public et le privé, comme nous venons de le faire à l’occasion du débat sur la masse salariale, la fonction publique d’État apparaîtrait bénéficiaire sur d’autres points, ne serait-ce qu’en raison de la garantie de l’emploi qu’elle offre.

Une véritable comparaison entre privé et public implique de tout mettre sur la table, mais, en l’occurrence, la règle des trois jours de carence nous paraît vraiment être une mesure d’équité.

Avec la majorité de la commission des finances, je considère donc que la suppression du jour de carence a été à la fois inéquitable et inefficace, cette mesure ayant fait la preuve de son efficacité. J’en veux pour preuve la proposition de restauration d’un jour de carence formulée par le rapporteur pour avis de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », Alain Tourret.

En ce qui nous concerne, par souci d’équité, nous souhaitons aller au-delà en instaurant trois jours de carence.

Tel est l’objet de l’amendement n° II-51, qui est la traduction budgétaire de l’amendement n° II-52.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. L’avis du Gouvernement est naturellement, ou plutôt politiquement, défavorable.

On peut analyser les chiffres de diverses façons. Je dispose également des chiffres de l’INSEE, qui permettent d’évaluer la proportion de salariés absents pour raison de santé dans les trois fonctions publiques et dans le secteur privé.

Pour la fonction publique d’État, le taux d’absentéisme était de 2,9 % en 2009, de 2,9 % en 2011 et de 2,9 % en 2012. Pour les enseignants, et pour les mêmes années, le taux d’absentéisme s’élevait respectivement à 1,9 %, 2,3 % et 2,3 % – on observe un effet de l’instauration du jour de carence, même s’il est difficile à comprendre dans l’enseignement.

Pour la fonction publique hospitalière, on observe effectivement une diminution des jours d’absence. Pour les mêmes années, le taux d’absentéisme moyen dans le secteur privé était de 3,8 %, 3,6 % et 3,5 %. Pour les secteurs public et privé réunis, les mêmes années, le taux d’absentéisme s’élevait à 3,7 %, 3,7 % et 3,6 %. Ces chiffres sont donc extrêmement proches, à un epsilon près. Je les communiquerai bien évidemment aux rapporteurs et à la présidente de la commission des finances.

Il faut lire cette étude de l’INSEE dans son intégralité, car elle est très intéressante. On y précise que « la baisse de l’absentéisme au titre des arrêts maladie de courte durée a été en partie “ compensée ” par une hausse des congés pris au titre des accidents du travail, des maladies professionnelles et des maladies qui ne sont pas soumises au jour de carence ».

Nous avons examiné avec beaucoup de sérieux ce qui se passe quand, pour éviter de s’arrêter une journée, les salariés recourent à l’automédication – j’allais citer un nom de médicament, mais il est trop dangereux ! Quand le jour de carence a été instauré, les consultations médicales ont augmenté. Les personnes qui vont consulter lorsqu’elles se sentent malades obtiennent souvent de leur médecin un arrêt de maladie de trois jours, ce qui laisse le temps de voir comment la situation évolue, contagion ou non, virus ou non, antibiothérapie ou non.

Nous sommes donc tout à fait certains, aujourd’hui, que l’instauration du jour de carence, qui était couplée à l’augmentation des franchises, a représenté une charge supplémentaire de 80 euros, sans tenir compte des frais de garde des enfants, somme qu’il faut mettre en regard d’un traitement mensuel compris entre 1 300 euros et 1 500 euros, ce qui correspond à la situation de la très grande majorité de nos fonctionnaires. Du coup, le réflexe est de demander un arrêt plus long pour obtenir le remboursement en totalité.

Nous devons être bien conscients de cette situation. On peut imaginer que nos fonctionnaires s’amusent à s’absenter n’importe quand. Si tel était le cas, la preuve serait faite que les fonctionnaires se sentent vraiment peu impliqués dans leur travail, ce qui attesterait l’existence d’un réel problème de gestion des ressources humaines !

J’ajoute que l’on observe la même augmentation du nombre de jours d’absence dans les hôpitaux, mais aussi dans les cliniques et dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, c’est-à-dire partout où les conditions de travail sont difficiles.

Vous vous appuyez sur une étude du groupe d’assurances Sofaxis qui porte essentiellement sur les fonctionnaires ayant obtenu de leurs élus locaux la prise en charge du jour de carence, pour un coût de 8 euros à 12 euros par salarié et par mois, selon les éléments que nous avons pu trouver. C’est-à-dire que l’instauration du jour de carence a entraîné, pour ces collectivités, une dépense supplémentaire !

Je comprends tout à fait la position de la Sofaxis, qui, en toute bonne foi, a intérêt au rétablissement du jour de carence dans toutes les fonctions publiques, et en particulier dans la fonction publique territoriale. En effet, à partir du moment où l’on compare secteur public et secteur privé et que l’on se penche sur la situation du secteur privé, on découvre que 77 % des salariés des grands groupes et 47 % des salariés des entreprises plus petites souscrivent une assurance pour couvrir les jours de carence. Le groupe Sofaxis a donc un énorme marché devant lui et il a intérêt à bien diffuser ces chiffres auprès des employeurs publics : s’il vous plaît, mesdames, messieurs les employeurs publics, souscrivez une protection sociale privée pour couvrir le jour de carence ! Il est évident que cela ne nuira pas au chiffre d’affaires de la Sofaxis...

Au total, mesdames, messieurs les sénateurs, je ne sais pas ce que vous allez gagner en adoptant ces amendements. On peut trouver formidable d’ouvrir des marchés aux assureurs, mais telle n’est peut-être pas la finalité première du décideur public ni de la dépense publique…

Je retiens de l’ensemble des chiffres dont je dispose une diminution du nombre d’arrêts de maladie très courts, mais une augmentation des congés de maladie plus longs et des accidents du travail. Ces éléments ne sont pas de nature à nous faire changer d’avis.

Je pense que l’on sera amené à créer une protection sociale privée si l’on rétablit le jour de carence, car, après tout, si l’on admet que l’État est un grand groupe, on ne voit pas pourquoi il agirait autrement qu’un grand groupe du secteur privé. Les collectivités locales sont, de leur côté, assimilables à des PME et disposent même souvent d’un peu plus de moyens. Sofaxis et bien d’autres auront donc un beau champ d’action devant eux et nous n’aurons rien gagné en termes de dépenses publiques.

À mon avis, ce combat n’a pas lieu d’être, sans compter qu’il renforce le sentiment d’injustice et d’indignité chez les fonctionnaires. Il est inutile d’en rajouter, il y en a assez comme ça !

M. le président. La parole est à M. Michel Canevet, pour explication de vote.

M. Michel Canevet. Le groupe UDI-UC votera cet amendement, parce qu’il est conforme au principe d’égalité.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Non !

M. Michel Canevet. L’égalité figure dans la devise de la République et tout ce qui va dans le sens de l’équité mérite d’être soutenu à nos yeux.

Il n’y a pas de raison que certains soient astreints à supporter des jours de carence quand d’autres ne le sont pas, surtout en cette période particulièrement difficile pour nos finances publiques.

Je remercie M. le rapporteur général d’avoir déposé cet amendement, qui va dans le bon sens.

En effet, contrairement, à ce que vient de dire Mme la ministre, l’instauration de la journée de carence a montré toute sa pertinence. Il est clair que, dans la fonction publique hospitalière, l’absentéisme pour courte maladie a baissé de 43 % en 2012. Dans la fonction publique territoriale, la baisse a été de 40 %. On sait bien que, compte tenu des difficultés qu’ils rencontraient pour boucler leur budget, les directeurs d’hôpital dans leur ensemble ont salué l’instauration de la journée de carence, parce qu’elle leur a permis de mieux gérer leurs personnels. Or c’est bien de cela qu’il s’agit !

On nous parle beaucoup de la libre administration des collectivités territoriales, mais comment ces collectivités peuvent-elles s’administrer librement, lorsqu’on les empêche d’utiliser les bons outils de gestion ? Le principe de libre administration consiste à permettre à ces employeurs de souscrire des contrats d’assurance pour couvrir le type de risque dont nous parlons, mais c’est aux autorités territoriales qu’il appartient de le proposer.

Pour le groupe UDI-UC, tout ce qui va dans le sens de l’instauration d’un dispositif relevant de la logique du ticket modérateur est positif : nous soutiendrons donc cet amendement.

M. le président. La parole est à Mme Marie-France Beaufils, pour explication de vote.

Mme Marie-France Beaufils. Je serai très brève, parce que les arguments de Mme la ministre ont suffisamment de poids et montrent bien en quoi ces amendements n’ont rien à voir avec les notions d’égalité – ou d’équité, comme vous dites, même si ce n’est pas la même chose.

Je souhaite insister sur le fait que, pour justifier les jours de carence, vous invoquez toujours la diminution des arrêts de travail de courte durée. En revanche, vous ne mentionnez jamais l’augmentation des arrêts de plus longue durée, des accidents de travail ou des arrêts de longue maladie. Si l’on veut procéder à une analyse correcte de la situation, il faut tenir compte de tous ses éléments.

Pour notre part, nous ne pouvons pas approuver ce type de démarche. Une fois de plus, on se trompe de réponse ! Aujourd’hui, dans la fonction publique d’État comme dans la fonction publique territoriale, on sent bien qu’un certain nombre de personnels s’arrêtent pour d’autres raisons que celles qui sont avancées par les auteurs de cet amendement. L’âge moyen a fortement augmenté dans la fonction publique, parce que la durée de cotisation pour la retraite a été allongée et que les agents restent donc plus longtemps en activité, ce qui a une incidence sur la durée de leurs arrêts maladie.

Il faut donc tenir compte de la totalité des éléments et, surtout, ne pas s’en prendre à cet aspect particulier de la situation des agents de la fonction publique, qui n’a rien à voir avec la réduction du déficit public. Sur ce dernier point, je vous ai exposé les choix que nous proposions.

M. le président. La parole est à M. Alain Houpert, pour explication de vote.

M. Alain Houpert. Madame la ministre, j’ai bien écouté vos explications. Si on les prend au pied de la lettre, on pourrait croire que le travail est dangereux !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° II-51.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits, modifiés, de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », figurant à l’état B

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion l’amendement n° II-52 tendant à insérer un article additionnel après l’article 55, rattaché pour son examen aux crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Article additionnel après l’article 55

M. le président. L’amendement n° II-52, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

I. – Après l’article 55

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Hormis les cas de congé de longue maladie, de congé de longue durée ou si la maladie provient de l’une des causes exceptionnelles prévues à l’article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite ou d’un accident survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions, les agents publics civils et militaires en congé de maladie, ainsi que les salariés dont l’indemnisation du congé de maladie n’est pas assurée par un régime obligatoire de sécurité sociale, ne perçoivent pas leur rémunération au titre des trois premiers jours de ce congé.

II. – En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Cet amendement a été précédemment défendu, monsieur le président.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Défavorable !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° II-52.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 55.

provisions

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Provisions », figurant à l’état B.

État B

M. le président. L’amendement n° II-49, présenté par MM. Bouvard et Carcenac, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi l’intitulé de la mission « Provisions » :

« Crédits non répartis »

La parole est à M. Michel Bouvard, rapporteur spécial.

M. Michel Bouvard, rapporteur spécial. Thierry Carcenac et moi-même avons présenté cet amendement lors de la discussion générale. Il s’agit de changer l’intitulé de la mission « Provisions ».

En effet, le terme « provisions » crée une confusion puisqu’il est emprunté à la comptabilité générale, où il correspond à la définition de « provisions pour risques ou pour charges ». En fait, les crédits qui composent cette mission sont des crédits non répartis, raison pour laquelle nous vous proposons de retenir cette dernière dénomination.

Cette question fait l’objet de remarques récurrentes dans tous les rapports de la Cour des comptes sur l’exécution des lois de finances depuis un certain nombre d’années. Il s’agit donc d’un amendement de clarification, qui devrait moins porter à conséquence que les précédents.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Il s’agit d’un amendement de qualité et l’avis du Gouvernement est favorable.

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour la première fois, le Sénat débat d’un amendement visant à changer le nom d’une mission. À cette occasion, il me semble nécessaire de préciser dans quelles conditions j’ai examiné la recevabilité financière de cette initiative des rapporteurs spéciaux.

En effet, un problème pourrait théoriquement se poser au vu du deuxième alinéa du I de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances, en vertu duquel « seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission ».

La commission des finances de l’Assemblée nationale, dans un rapport de février 2012, en a déduit que « la transformation d’une mission en une autre, notamment par changement de son intitulé, serait assimilée à une création de mission, et donc irrecevable : un amendement en ce sens aurait pour effet de faire apparaître dans la nomenclature budgétaire une mission qui, antérieurement, n’y figurait pas ». S’appuyant sur cette analyse, le rapporteur spécial de l’Assemblée nationale, Michel Pajon, ne s’est pas cru autorisé à proposer lui-même un changement du nom de cette mission.

Je n’ai néanmoins pas conclu dans le même sens, et ce pour deux raisons.

En premier lieu, la mission dont nous parlons ne saurait être créée ni par le Gouvernement ni par un amendement parlementaire, étant donné que son existence résulte des termes mêmes des alinéas 3 à 5 du I de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances, dont je vous donne lecture :

« […] Une mission regroupe les crédits des deux dotations suivantes :

« 1° Une dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ;

« 2° Une dotation pour mesures générales en matière de rémunérations dont la répartition par programme ne peut être déterminée avec précision au moment du vote des crédits. »

Dès lors que le nouvel intitulé respecte le cadre fixé par le législateur organique – de fait, il est plus précis que l’actuel intitulé –, il ne peut y avoir de problème de recevabilité.

En second lieu, dans le cas d’une mission « ordinaire », il me semble qu’il convient de distinguer deux situations.

D’une part, dans le cas où un amendement, sous couvert du changement de l’intitulé d’une mission, viserait à en modifier le périmètre, le changement d’intitulé serait considéré comme manifestant l’intention d’« aggraver une charge publique » et l’article 40 de la Constitution ainsi que les articles 7 et 47 de la loi organique relative aux lois de finances me conduiraient à les déclarer irrecevables.

D’autre part, dans le cas où des initiatives parlementaires n’auraient qu’une portée sémantique et ne prétendraient en rien modifier le champ de la mission créée par le Gouvernement, de tels amendements devraient être considérés comme recevables.

Dans ces conditions, j’ai déclaré que cet amendement était recevable, parce que de portée « sémantique ». (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° II-49.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’intitulé de la mission est ainsi rédigé.

Nous allons donc procéder au vote des crédits de la mission « Crédits non répartis », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte d’affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l’état

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.

État D

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État »

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion les amendements tendant à insérer des articles additionnels qui sont rattachés pour leur examen aux crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ».

Articles additionnels après l'article 64

M. le président. L'amendement n° II-48, présenté par M. Bouvard, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Après l’article 64

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque l’État procède à l'aliénation d’un terrain de son domaine privé à un prix inférieur à sa valeur vénale en application de l’article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques, les dépenses d’investissement et de fonctionnement prévues aux a et b du 2° du présent article affectées au ministère occupant de ce terrain sont réduites d’un montant égal à la différence entre le prix de cession effectif et la valeur vénale de ce terrain. »

II. – En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

La parole est à M. Michel Bouvard, rapporteur spécial.