Séance du 15 juillet 2014

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente-cinq.)

M. le président. Le compte rendu intégral de la séance du jeudi 10 juillet 2014 a été publié sur le site internet du Sénat.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution des commissions mixtes paritaires chargées de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant réforme ferroviaire et de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de la SNCF.

En conséquence, les nominations intervenues lors de notre séance du jeudi 10 juillet prennent effet.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations sur la situation de cet établissement en 2013.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des finances.

M. le président du Sénat a reçu le rapport 2013 de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer, l’IEDOM.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission des finances, ainsi que, pour information, à la délégation sénatoriale à l’outre-mer.

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du vendredi 11 juillet 2014, deux décisions du Conseil relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur l’article 721 du code de procédure pénale, procédure d’exécution des peines privatives de liberté, n° 2014-408 QPC, et sur l’article L. 443-15 du code de la construction et de l’habitation, dispositions applicables aux cessions, aux transformations d’usage et aux démolitions d’éléments du patrimoine immobilier, n° 2014-409 QPC.

Acte est donné de ces communications.

M. le président. L’ordre du jour appelle le débat sur l’orientation des finances publiques et la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013 (rapport d’information n° 717, projet n° 715, rapport n° 716).

La conférence des présidents a décidé de joindre la discussion générale de ce projet de loi au débat sur l’orientation des finances publiques.

Dans le débat commun, la parole est à M. le ministre.

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, il me revient d’ouvrir le débat sur l’exécution du budget de 2013 et sur les perspectives des finances publiques pour 2015.

Le Gouvernement mène depuis 2012 une politique de redressement économique, budgétaire et social. La crise financière de 2008 et son rebond, puis celle de l’euro en 2011 ont laissé des traces, des blessures profondes dans notre économie.

La France a connu quasiment six années de stagnation économique, avec une croissance nulle entre 2008 et 2012, puis limitée à 0,3 % en 2013. Elle a également subi une très forte hausse du chômage.

Face à une telle situation, nous avons dû adopter en urgence des mesures pour rééquilibrer nos finances publiques en 2012. Car, nul ne peut le nier, la dette publique brute avait augmenté de 26,2 % du produit intérieur brut entre 2007 et 2012, le déficit public atteignant 5,2 % du PIB en 2011, soit plus de 100 milliards d’euros. Sans ces mesures, le déficit aurait dépassé 5 % du PIB en 2012.

En 2013 et 2014, nous avons continué les efforts de redressement des finances publiques. Dans un contexte économique difficile, nous nous fixons d’abord comme objectif pour 2015, et au-delà, le retour durable à plus de croissance, donc à plus d’emploi, avec, d’une part, le pacte de responsabilité et de solidarité et, d’autre part, l’assainissement de nos comptes publics.

Cette politique vise à sortir le pays de la crise économique dans laquelle il s’est enfoncé depuis plusieurs années et à restaurer les finances publiques, dont la dégradation est sans précédent en temps de paix.

Le débat d’aujourd’hui nous conduit d’abord à examiner l’exécution budgétaire constatée en 2013. Vous en connaissez les données ; j’en rappellerai simplement les grandes lignes.

La dépense publique a été tenue. La dépense de l’État, sous norme « en valeur », a été sous-exécutée à hauteur de 144 millions d’euros. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie, l’ONDAM, a été sous-exécuté d’environ 1,4 milliard d’euros. La dépense publique dans son ensemble a progressé au rythme le plus faible que la France ait connu depuis 1998, à 2 % en valeur.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. C’est exceptionnel !

M. Michel Sapin, ministre. Le Gouvernement dispose de plusieurs leviers pour tenir la dépense, à la fois en budgétisation et en gestion. Leur mobilisation a contribué à ce que l’on ne peut qualifier que de « bons et exceptionnels » résultats.

En revanche, l’évolution des recettes publiques est, elle, beaucoup plus dépendante de la conjoncture économique.

En 2013, la croissance a été positive, dans un contexte où beaucoup prédisaient voilà encore un an une récession et où la zone euro dans son ensemble a connu un recul de son activité. Toutefois, cette croissance est restée beaucoup trop faible.

En 2013, le Gouvernement a fait le choix de ne pas compenser les conséquences de cette situation. Si l’effort budgétaire a été considérable, à près de 1,5 point de PIB, comme l’a reconnu la Cour des comptes, la réduction du déficit public a été moindre, compte tenu des effets du cycle économique.

Les effets de la conjoncture économique sur les recettes publiques expliquent la plus grande part de l’écart entre la prévision des déficits publics et l’exécution. Le déficit public, prévu à 3 % du PIB, a été exécuté à 4,3 %, soit un décalage de 1,3 point, dont plus de la moitié, en l’occurrence 0,7 point, tient à des recettes moindres. En effet, la dégradation de la conjoncture économique a entraîné non seulement une faible croissance de l’activité, mais également une élasticité des recettes à la croissance très inférieure à l’unité.

L’exécution pour 2013 est d’abord un rappel de l’humilité que l’on doit conserver en matière budgétaire. Les pouvoirs publics disposent de moyens pour agir sur la dépense de l’État et sur la santé. En les mobilisant, nous sommes en mesure de tenir la dépense publique. En revanche, l’évolution des recettes publiques est soumise à l’aléa conjoncturel.

En loi de finances pour 2013, nous avons adopté un ensemble de dispositions en recettes appelant les ménages les plus aisés à un effort particulier. Ces mesures ont globalement eu l’effet budgétaire escompté. Elles ont permis de réduire le déficit public de 1,4 % du PIB, soit un niveau proche de la prévision de 1,6 %.

Toutefois, en parallèle, les évolutions économiques sous-jacentes aux recettes publiques n’ont pas été bonnes. En particulier, le bénéfice fiscal des sociétés financières a chuté de l’ordre de 7 % en 2013, ce qui a pesé sur le rendement de l’impôt sur les sociétés. En outre, la construction immobilière a également fortement diminué, d’où une baisse des recettes de TVA.

Nous jugeons l’exécution 2013 globalement satisfaisante, même si tous les objectifs budgétaires n’ont pas été atteints. Les dépenses de l’État et de santé ont été tenues. Le déficit public a été réduit de 4,9 % en 2012 à 4,2 %. Le déficit structurel, c’est-à-dire corrigé du cycle économique, a été de 3,1 %. C’est quasiment son plus bas niveau depuis 2002.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Bref, tout va bien !

M. Michel Sapin, ministre. Mais les recettes ont été moindres que prévu. C’est la conséquence directe de la situation économique. Cela renvoie à ce que les économistes appellent les « stabilisateurs automatiques » : les prélèvements se réduisent lorsque l’économie va mal, atténuant le ralentissement, et augmentent lorsqu’elle va bien.

J’en viens aux perspectives de nos finances publiques.

Comme je l’ai indiqué, la politique du Gouvernement vise à sortir notre pays de la crise économique qui le frappe depuis de trop nombreuses années et à poursuivre l’assainissement de nos finances publiques. Nous proposons donc de mobiliser de nouveaux moyens pour renouer avec l’emploi et soutenir durablement le pouvoir d’achat des ménages, tout en commençant dès à présent à réduire la pression fiscale sur les foyers aux revenus modestes et moyens. C’est l’objet du pacte de responsabilité et de solidarité, dont la Haute Assemblée a eu l’occasion de débattre lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative ; je n’y reviens pas.

Pour financer le pacte et poursuivre l’assainissement budgétaire, le Gouvernement propose de freiner la dépense publique, afin de dégager 50 milliards d’euros d’économies à l’horizon 2017.

La part de la dépense publique dans la richesse nationale n’a eu de cesse d’augmenter depuis des décennies, passant de 35 % du PIB en 1960 à 57 % du PIB en 2013.

Il faut rompre avec l’idée selon laquelle un bon budget serait un budget en hausse ! Il faut rompre avec l’idée selon laquelle augmentation des moyens rimerait nécessairement avec amélioration de la qualité des services rendus aux usagers !

M. Aymeri de Montesquiou. On a déjà entendu ça…

M. Michel Sapin, ministre. Force est de le constater, la hausse de la dépense publique n’est pas nécessairement gage de croissance.

Vous connaissez la répartition des 50 milliards d’euros d’économies, qui est déterminée en fonction de la part de chaque administration dans les dépenses publiques totales. L’État assumera 18 milliards d’euros d’économies, contre 11 milliards d’euros pour les collectivités territoriales – j’imagine que nous aurons l’occasion d’en débattre –, 10 milliards d’euros pour l’assurance maladie et 11 milliards d’euros pour les autres organismes de protection sociale.

Les plafonds des missions du budget de l’État, qui vous ont été transmis mercredi dernier, permettront de dégager les 18 milliards d’euros d’économies prévus au titre des dépenses des administrations centrales, entre 2015 et 2017.

Tous les ministères, tous les opérateurs de l’État prendront part à un tel effort. Pour autant, les secteurs prioritaires, à savoir l’éducation nationale, la justice et la sécurité, bénéficieront de moyens supplémentaires, et les créations d’emplois au sein des administrations concernées seront assurées comme prévu. Certes, tous les ministères seront concernés par les économies. Mais nos priorités sont maintenues.

C’est d’abord la priorité accordée à la jeunesse, avec la sanctuarisation des créations d’emplois annoncées dans l’éducation nationale et l’enseignement supérieur – j’y ai fait référence – et la hausse des crédits de 1,8 milliard d’euros au cours des trois prochaines années.

C’est ensuite la préservation de l’avenir et le renforcement de la croissance, via le budget de la recherche et les dépenses en faveur de l’innovation. L’exécution du programme d’investissements d’avenir sera également poursuivie.

C’est aussi la priorité donnée aux créations d’emplois au sein du ministère de la justice, 1 800 en trois ans, ou dans la police et la gendarmerie, 1 400 en trois ans, qui seront elles aussi assurées.

C’est encore une approche fine de chaque mission. Par exemple, les crédits de la mission « Culture » seront en légère hausse, notamment pour la création, le patrimoine et l’enseignement supérieur artistique, grâce aux efforts d’économies demandés au secteur de l’audiovisuel. Les moyens financiers seront ajustés aux besoins réels des organismes concernés, en cohérence avec les contrats d’objectifs et de moyens.

C’est enfin un financement garanti des dépenses résultant des minima sociaux financés par l’État, qu’il s’agisse de l’allocation aux adultes handicapés, l’AAH, du revenu de solidarité active, le RSA, du moins en grande partie, ou des allocations de logement.

Mesdames, messieurs les sénateurs, les orientations de la politique économique et budgétaire que vous propose le Gouvernement jusqu’en 2017 sont claires et cohérentes. Elles visent à poursuivre et même à amplifier le mouvement engagé dès 2012 pour répondre à la profonde crise économique et budgétaire qui entrave la marche de notre pays depuis plusieurs années.

Vous le savez, l’emploi est une priorité incontournable du Gouvernement. Le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, et le pacte de responsabilité conduiront à un allégement du coût du travail de 30 milliards d’euros. C’est un nouveau levier que nous actionnons pour assurer un retour durable à plus de croissance et d’emploi, en complément des contrats de génération, des emplois d’avenir et de la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l’emploi.

L’assainissement des finances publiques sera poursuivi. À la fin de l’année 2013, nous avions apuré la quasi-totalité des déséquilibres budgétaires accumulés entre 2002 et 2012. Pour les années à venir, le Gouvernement vous propose de prolonger ces efforts par des économies en dépenses, tout en nous donnant les moyens d’une croissance plus forte et durable.

À cette fin, nous rendrons à nos entreprises leurs capacités d’embauche et d’investissement, et nous commencerons à réduire la pression fiscale sur les ménages.

Les économies n’ont pas pour seul objet de réduire les déficits. Elles permettront également de pérenniser notre modèle social, qui ne peut pas être indéfiniment financé à crédit, et d’assurer une gestion exemplaire du service public, seul patrimoine des plus modestes des Français.

Répondre à la plus grave crise économique et budgétaire que notre pays ait eu à connaître depuis la Libération est une responsabilité historique. Nous l’assumons pleinement, en restant fidèles à nos valeurs, à nos priorités, à la justice et à la solidarité ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

Mme Nicole Bricq. Bravo !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce débat commun est une étape importante, avant l’examen à l’automne prochain non seulement des traditionnels textes budgétaires annuels, mais également d’un nouveau projet de loi de programmation des finances publiques.

Mme Nicole Bricq. Cela promet d’être intéressant !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Ce futur texte devrait inscrire dans la loi les plafonds de crédits des différentes missions pour les trois prochaines années figurant dans le document « tiré à part » que le Gouvernement a transmis la semaine dernière. Il devrait également préciser un certain nombre de règles de gouvernance de nos finances publiques, en matière par exemple de maîtrise des dépenses fiscales et des taxes affectées. Il permettra surtout de redéfinir la trajectoire de nos finances publiques.

Il s’agira notamment d’arrêter pour les années à venir les hypothèses de PIB et de croissance potentiels, qui, nous le savons, ont de fortes conséquences sur une trajectoire de solde structurel.

Dans notre débat commun, j’aimerais aborder trois questions.

Premièrement, le Gouvernement a-t-il opéré les bons arbitrages et pris les décisions sur les recettes et les dépenses de nature à redresser nos finances publiques ?

Deuxièmement, la trajectoire dans laquelle ces différentes mesures s’inscriront suit-elle une logique d’équilibre susceptible de préserver l’emploi tout en assurant une bonne répartition des efforts ?

Troisièmement, comment allons-nous aborder l’avenir sous l’angle de l’investissement public et de la redistribution ?

Mes chers collègues, j’évoquerai ces différents sujets en donnant acte au Gouvernement de la qualité des arbitrages rendus, espérant ainsi vous convaincre d’adopter le texte sur lequel nous sommes invités à nous prononcer.

Comme M. le ministre l’a rappelé, le déficit structurel des administrations publiques s’est établi à 3,1 % du PIB en 2013, contre un objectif de 1,6 % fixé par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. C’est ce différentiel qui a conduit au déclenchement du mécanisme de correction budgétaire, après que le Haut Conseil des finances publiques a constaté, dans son avis du mois de mai dernier, l’écart important entre le solde structurel et la prévision fixée.

Dès lors, le Gouvernement était dans l’obligation d’exposer dans le projet de loi de règlement les raisons des écarts identifiés, puis de proposer des mesures de corrections dans le rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, préalable à notre débat. Cela a été fait.

Un tel chaînage justifie pleinement à lui seul que nous débattions aujourd’hui simultanément des résultats de l’an passé et des orientations pour les années à venir.

Revenons très brièvement sur les raisons de cet écart important.

Le différentiel résulte d’abord, nous le savons, des révisions apportées aux exercices antérieurs ; nous avons déjà eu l’occasion d’en débattre lors de l’examen de l’article liminaire du projet de loi de finances rectificative. Il s’explique également, pour un tiers, par la faible élasticité des prélèvements obligatoires au PIB. Et il découle pour le reste d’un rendement plus faible qu’attendu des mesures nouvelles en recettes et d’un effort structurel en dépenses lui aussi inférieur à la prévision, du fait de la faiblesse de l’inflation.

Ainsi l’écart tient-il majoritairement à la situation macroéconomique dégradée, alors même que la Cour des comptes a qualifié l’effort structurel accompli en 2013 de « considérable ».

De même, le déficit effectif des administrations s’est élevé à 4,3 %, ou à 4,2 % selon le référentiel de comptabilité nationale que l’on retient. Cela traduit une amélioration de l’ordre de 0,6 point par rapport à 2012, même s’il s’agit d’un niveau sensiblement moins favorable que le retour aux fameux 3 % de déficit public prévu pour 2013 en loi de programmation des finances publiques.

Un tel objectif correspondait aux orientations fixées par le Conseil de l’Union européenne dans le cadre de la procédure de déficit excessif engagée à l’encontre de la France en 2009. Toutefois, compte tenu de la situation économique et budgétaire, notre pays, avec d’ailleurs d’autres États de la zone euro, a obtenu au mois juin 2013 le report à 2015 de l’échéance pour corriger le déficit excessif.

En tout état de cause, vouloir atteindre coûte que coûte le niveau de 3 % de déficit effectif dès 2013 aurait contraint le Gouvernement à engager une politique budgétaire très restrictive, et d’ailleurs procyclique, en procédant à des ajustements considérables en cours d’année. Un tel choix n’aurait été souhaitable ni économiquement ni budgétairement.

Le déficit de l’État a été réduit de 12,3 milliards d’euros par rapport à 2012, mais il a excédé de 12,6 milliards d’euros les prévisions de la loi de finances initiale. Ce résultat contrasté s’explique exclusivement par des recettes fiscales inférieures aux prévisions, compte tenu d’une croissance plus faible qu’attendu, et surtout d’une élasticité des recettes au PIB exceptionnellement négative de 1,6, ce qui ne pouvait pas être anticipé.

Ainsi les recettes fiscales ont-elles augmenté de 15,6 milliards d’euros par rapport à 2012, mais elles ont été inférieures de 14,6 milliards d’euros au niveau prévu.

M. Philippe Dallier. Trop d’impôt tue l’impôt !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Cher collègue, vous nous exposerez tout à l’heure vos considérations à cet égard !

M. Michel Sapin, ministre. En particulier sur les crédits de la défense !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Les dépenses ont été pleinement maîtrisées. Comme M. le ministre l’a rappelé, elles ont été réduites de 140 millions d’euros sur le champ de la norme « zéro valeur » et de près de 3,5 milliards d’euros sur le champ de la norme « zéro volume ». L’ampleur de ce dernier écart s’explique par la faiblesse, d’une part, des taux d’intérêt de notre dette par rapport aux prévisions initiales et, d’autre part, de l’inflation, qui a réduit le coût de la charge de la dette liée aux titres indexés, ainsi que celui des pensions.

Cette maîtrise des dépenses est pleinement reconnue par la Cour des comptes, même si celle-ci attire l’attention, et c’est sa mission, sur les risques pour l’avenir. Car, chaque année, c’est un nouveau défi.

Pour l’année 2015, le débat d’orientation des finances publiques confirme notre trajectoire, ainsi que les engagements pris ce printemps dans le cadre du programme de stabilité et du pacte de responsabilité et de solidarité.

Ainsi, l’objectif d’un retour du déficit effectif sous les 3 % dès 2015, la diminution des prélèvements obligatoires, sous les effets de la montée en charge du CICE et du pacte de responsabilité et de solidarité, et le plan d’économies de 50 milliards d’euros pour l’ensemble des administrations publiques sur la période 2015-2017 sont confirmés.

Le plan est précisé, pour ce qui concerne l’État, dans le « tiré à part » transmis par le Gouvernement. Ce document présente les plafonds de crédits des différentes missions et montre le respect, sur la période de programmation, des normes de dépense.

Des choix ont été effectués pour permettre de financer nos priorités, notamment en faveur de la jeunesse. Ils sont exigeants, pour l’État comme pour la sécurité sociale ou les collectivités territoriales. Ils impliquent de revisiter en profondeur nos politiques publiques, en nous interrogeant systématiquement sur le champ de l’action publique, ainsi que sur ses modalités de mise en œuvre.

Un tel effort doit être l’occasion de moderniser nos services publics et d’améliorer nos procédures. C’est la condition du maintien de la qualité du service rendu à nos concitoyens. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement doit poursuivre ses travaux en faveur de la simplification et de la rationalisation des normes, par exemple dans le secteur de la construction. De telles initiatives sont des facteurs de réduction des dépenses publiques et de stimulation de la croissance.

J’en viens aux 11 milliards d’euros de réduction des concours financiers de l’État aux collectivités territoriales. (Ah ! sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.) Ils appelleront des réorganisations profondes de l’action locale,…

M. Philippe Dallier. Comme c’est bien dit ! (Sourires sur les travées de l'UMP.)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. … notamment via des fusions et des mutualisations.

M. Philippe Dallier. C’est bien parti !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Nous le savons, l’exercice sera difficile pour tout le monde. Les collectivités ne disposent pas de l’ensemble des leviers de maîtrise de leurs dépenses. Il sera indispensable de poursuivre les travaux engagés pour réduire l’effet des normes sur les budgets locaux.

En tout état de cause, il convient d’infirmer les idées fausses qui sont parfois propagées ici ou ailleurs. L’objectif n’est pas d’améliorer la situation budgétaire de l’État au détriment de celle des collectivités. (M. Philippe Dallier s’exclame ironiquement.)

M. Vincent Delahaye. Il suffit de regarder les tableaux !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Il s’agit bien de trouver des leviers pour maîtriser les dépenses publiques dans leur ensemble, y compris les dépenses locales.

La réduction des concours financiers de l’État aux collectivités doit permettre à ces dernières de réduire leurs dépenses et d’infléchir la tendance actuelle.

M. Jean-François Husson. C’est l’inversion de la courbe ? (Sourires sur les travées de l'UMP.)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Nous nous inscrivons désormais, et j’y insiste, dans une trajectoire pleinement crédible. Cela tient aux efforts de maîtrise des dépenses de l’État et des organismes de sécurité sociale de ces deux dernières années et aux réformes qui ont été engagées et continueront à l’être. En outre, la trajectoire donne de la visibilité sur plusieurs années quant à l’évolution des prélèvements obligatoires.

M. Jean-François Husson. Vous expliquerez cela aux Français !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Les taux d’intérêt de notre dette sont très faibles, et l’écart avec ceux de la dette allemande a été ramené au niveau antérieur au printemps 2011. Personne ne peut donc douter de la crédibilité de notre politique !

M. Jean-François Husson. Si, si ! Étonnamment, certains en doutent… (Sourires sur les travées de l'UMP.)

Mme Michèle André. Mais non ! Nous n’en doutons pas !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. De telles orientations doivent également redonner de la confiance aux acteurs économiques et relancer l’investissement, afin de concilier la nécessité de poursuivre notre ajustement budgétaire, tout en renouant avec une croissance plus forte et durable.

Nous le savons, l’exercice est difficile. Dans les pays les plus en difficulté de la zone euro, les ajustements ont parfois été trop violents, avec des effets sur la croissance qui ont nui à leur efficacité.

M. Philippe Dallier. C’est un début d’aveu !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. En particulier, ces mesures ont été prises au détriment de l’investissement public,…

Mme Nicole Bricq. Exactement ! Très bien !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. … qui a fortement diminué, de près de 20 % dans la zone euro depuis 2009, surtout dans les pays du sud de l’Europe.

M. Philippe Dallier. Et ce sera pareil chez nous !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Une telle insuffisance de l’investissement public se constate également en Allemagne, où elle est sensiblement inférieure à la moyenne de la zone euro et où l’équilibre budgétaire prévu pour 2015 est atteint en partie au détriment de l’investissement.

Ces évolutions doivent être regardées avec attention. L’investissement public joue un rôle essentiel dans l’activité économique, la croissance potentielle et l’attractivité du pays.

L’ensemble des pays de la zone euro doivent donc non seulement veiller à faire en sorte que les choix réalisés dans le cadre du redressement des comptes évitent de peser sur l’investissement, mais également prendre des initiatives supplémentaires au niveau communautaire. De nombreuses pistes existent : développer le financement de projets par la Banque européenne d’investissement, créer une capacité budgétaire propre à la zone euro ou encore faire financer des programmes d’investissement public par l’épargne privée, dans un contexte de faibles taux d’intérêt.

À ce jour, la France a conservé un niveau d’investissement public relativement stable et élevé. Il faut s’en réjouir. Bien entendu, il est indispensable d’évaluer les investissements au regard de leur intérêt socio-économique ; le Gouvernement a mis en place des procédures utiles à cet égard. Mais prenons garde à ne pas faire des dépenses d’investissement une variable d’ajustement de notre contrainte budgétaire, qu’il s’agisse de l’État ou des collectivités territoriales.

M. Philippe Dallier. Ce sera pourtant le cas !

M. Vincent Delahaye. Pour l’État, c’est déjà fait !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Il s’agit non pas de préconiser une relance budgétaire par l’investissement public – au demeurant, toute dépense d’investissement n’est pas forcément vertueuse ou utile –, mais bien d’éviter que notre ajustement ne s’effectue au détriment des investissements nécessaires à la croissance de demain.

Nous le savons, les collectivités territoriales représentent la plus grosse part de l’investissement public en France.

M. Philippe Dallier. 70 % !

M. Jean-François Husson. Mais cela va changer…

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. La diminution des concours financiers de l’État aura sans doute des conséquences sur leurs dépenses, ne serait-ce qu’en invitant à une sélectivité accrue des projets d’investissement. Il faudra cependant définir des mécanismes pour encourager la préservation des dépenses d’investissement, afin d’inciter les collectivités à procéder à des réformes de fonctionnement au lieu de concentrer les économies sur les projets d’investissement.

M. Philippe Dallier. Comment cela se passera-t-il ?

M. Vincent Delahaye. On peut aussi fermer des écoles et des collèges !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Nous devons également veiller à ce que la crise économique, conjuguée aux ajustements budgétaires, ne conduise pas à la poursuite du creusement des inégalités constaté au cours de ces dernières années dans l’ensemble des pays développés et dans la zone euro. Il s’agit là d’un sujet majeur.

Cela passe d’abord par une diminution du chômage,…

M. Philippe Dallier. Qui n’arrivera pas !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. … que doivent permettre le retour de la croissance, la montée en puissance du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, ainsi que l’allégement des cotisations sociales patronales sur les bas salaires prévu dans le cadre du pacte de responsabilité et de solidarité. Le Président de la République a rappelé hier sa détermination à agir et son engagement total au service de l’emploi.

M. Vincent Delahaye. Ah bon ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Il faut aussi nous assurer du maintien de la dimension redistributive de notre système de prélèvements obligatoires et de prestations. À cet égard, les mesures prises dès cette année en faveur du bas de barème de l’impôt sur le revenu, qui devraient être pérennisées dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, et les allégements de cotisations sociales salariales, qui entreront en vigueur dès le début de l’année 2015, vont indéniablement dans le bon sens. Il en va de même des réformes déjà engagées, par exemple en matière de politique familiale.

M. Jean-François Husson. Cela fait deux ans que vous nous dites cela !

M. Philippe Dallier. Mais non ! Ils ont changé d’avis entre-temps. (Sourires sur les travées de l'UMP.)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Le souci de l’égalité doit nous guider dans les choix que nous devrons faire prochainement en matière de finances locales. (Exclamations sur les travées de l'UMP.) D’abord, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, il nous faudra maintenir la progression de la péréquation, tant verticale qu’horizontale. Ensuite, dans la perspective du projet de loi de finances pour 2016, nous serons invités à repenser en profondeur la dotation globale de fonctionnement,…

M. Philippe Dallier. Oh ! Chiche !

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. … qui repose, vous le savez bien, mon cher collègue, sur des critères obsolètes et tient compte de variables figées et parfois anciennes. Enfin, nous serons appelés à mettre en œuvre la révision des valeurs locatives, dont le processus se poursuit avec un calendrier ajusté et exigeant.

À la lumière de tous ces arguments, je vous invite à voter en faveur du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. Ayons à l’esprit que les engagements pris aujourd’hui pour l’avenir en matière de redressement des comptes publics ou d’action en faveur de l’investissement, de l’emploi et de la redistribution démontrent incontestablement la volonté du Gouvernement de promouvoir une stratégie équilibrée.

En outre, des réformes ambitieuses sont annoncées pour la santé – le Président de la République l’a rappelé hier - la dépendance ou la transition énergétique. Nul ne peut en douter, l’action conduite doit être à même de redonner confiance à notre pays et de lui permettre de réussir sa traversée, malgré les récifs et la mer parfois tempétueuse qui vient battre les côtes de notre vieille Europe ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jean-François Husson. Comme c’est mignon…

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des affaires sociales.

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, chaque année, la commission des affaires sociales apporte son éclairage sur la situation des finances sociales dans le débat d’orientation des finances publiques.

En revanche, elle s’en remet à l’analyse de la commission des finances pour le cadrage macroéconomique et des hypothèses qui le fondent, dont l’effet est évidemment décisif pour les finances sociales, mais pas fondamentalement différent de ce qu’il représente pour les autres administrations publiques.

Cette année, le contexte dans lequel s’inscrit un tel éclairage est singulier, à plus d’un titre.

D’abord, le débat est commun avec la discussion du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013, qui concerne le budget de l’État.

Ensuite, le Gouvernement a annoncé le dépôt à l’automne d’une loi de programmation des finances publiques qui devrait réviser la trajectoire de nos finances publiques à la suite du programme de stabilité 2014-2017.

Enfin, deux textes rectificatifs, l’un pour le budget de l’État et l’autre pour le financement de la sécurité sociale, sont en cours d’examen par le Parlement. Ils appellent – cela vaut en particulier pour le projet de loi de finances rectificative pour la sécurité sociale – des compensations à prévoir dans les textes financiers de l’automne.

L’information du Parlement sur l’évolution des finances publiques se situe donc un peu dans un entre-deux. La voie est tracée, elle est claire ; mais les moyens pour y parvenir, eux, ne le sont pas encore complètement.

Au sein des finances publiques, les finances sociales sont un enjeu majeur. Certes, elles représentent une part inférieure à celle des finances de l’État dans la dette et les déficits, qui sont aujourd'hui au cœur de nos préoccupations. Mais leur volume global et leur importance dans les prélèvements obligatoires en font un élément décisif dans la stratégie de redressement de nos comptes publics et de soutien à la croissance. En 2013, le montant des dépenses liées aux administrations de sécurité sociale était de 563 milliards d’euros, ce qui correspond à 27,5 % de notre richesse nationale et à 53 % des prélèvements obligatoires.

Piloter une telle masse de dépenses, c’est maîtriser un paramètre décisif des équilibres financiers de notre pays. C’est aussi une exigence de solidarité intergénérationnelle.

La dette sociale est une dette insupportable, une traite tirée sur nos enfants, alors que notre responsabilité est de préparer leur avenir.

Mme Nicole Bricq. C’est une évidence !

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Les comptes sociaux sont convalescents. Leur état s’améliore moins fortement que ce que nous avions programmé, et sur un rythme plus lent que ce que l’ampleur des efforts déployés aurait pu laisser espérer.

En 2013, comme les deux années précédentes, le solde des administrations de sécurité sociale a été négatif, à hauteur de 12,5 milliards d’euros, soit 0,6 % du PIB. Hors Caisse d’amortissement de la dette sociale, instance dont la vocation est d’être excédentaire, le besoin de financement est proche de 25 milliards d’euros.

Dans cet ensemble, le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse s’est élevé à 15,4 milliards d’euros, soit 2,1 milliards d’euros de moins qu’en 2012, mais 1,2 milliard d’euros de plus que prévu.

Les objectifs de dépenses, en particulier l’ONDAM, ont été tenus pour la quatrième année consécutive, mais les recettes ont stagné en dépit de plus de 5 milliards d’euros de mesures nouvelles.

Comme le souligne le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, hors mesures nouvelles, l’évolution des recettes de 2013 affiche un résultat négatif, à hauteur de 8,5 %.

Une croissance atone, une masse salariale en faible progression et, surtout, un chômage élevé sont les responsables d’une telle situation.

Pour les mêmes raisons, nous ne renouerons pas avec l’équilibre des comptes sociaux en 2014, comme le prévoyait la programmation en cours. Les efforts soutenus de ces deux dernières années portent leurs fruits et créent un effet de base favorable en dépenses. Toutefois, avec une croissance en berne, les prévisions de recettes se dégradent. Au total, le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse, qui s’établit à 13,4 milliards d’euros, est dégradé de 400 millions d’euros par rapport aux prévisions de la loi de financement initiale.

Examinons les différentes branches du régime général de sécurité sociale.

La branche accidents du travail et maladies professionnelles, qui a renoué avec l’équilibre, est le principal contributeur à la réduction du déficit. La branche vieillesse, qui a bénéficié de recettes nouvelles, améliore son solde par rapport à 2013. Le déficit de la branche famille se creuse de façon préoccupante. La branche maladie, en dépit de la sous-exécution de l’ONDAM, stabilise son solde toujours négatif.

La crise et le chômage ne sont pas seuls responsables. Nous continuons aussi à porter le poids d’un déficit structurel, cumulé année après année, qui est aujourd’hui bien difficile à résorber, alors que notre système de protection sociale doit jouer son rôle d’amortisseur et de garant de la cohésion sociale. Conséquence du déficit, la dette sociale a atteint 10,3 % du PIB en 2013.

Que faire devant ce tableau, qui, je le concède, peut paraître bien sombre ?

Trois axes de réponse peuvent être dégagés. D’abord, prenons acte du fait que nous sommes allés au bout de la logique de remise à niveau des recettes. Ensuite, poursuivons et intensifions les efforts engagés, qui portent leurs premiers fruits en matière de dépenses. Enfin, agissons sur la croissance pour desserrer l’étau du chômage.

Les mesures qui nous sont soumises dans le cadre de la traduction législative du pacte de responsabilité et de solidarité concilient trois objectifs : préserver, voire intensifier notre niveau de protection sociale au bénéfice des plus fragiles, soutenir la croissance et poursuivre résolument la réduction du déficit.

J’invite celles et ceux d’entre nous qui s’inquiètent des efforts de maîtrise des dépenses de protection sociale à y voir une garantie de pérennité de notre système.

M. Michel Sapin, ministre. Très bien !

M. Yves Daudigny, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Les efforts s’effectuent sans dégradation de la qualité du service rendu. Au contraire ! Non seulement les publics les plus fragiles sont épargnés, mais la solidarité à leur égard s’accroît.

Je ne reviendrai pas sur l’ensemble des mesures prises depuis deux ans, en particulier dans le cadre du « plan pauvreté ».

Pas plus que la maîtrise des dépenses, l’augmentation des dépenses n’est une fin en soi ; c’est la juste dépense que nous devons renforcer !

Le pacte de responsabilité et de solidarité prévoit une contribution des dépenses sociales à hauteur de leur niveau dans notre richesse nationale, soit 21 milliards d’euros sur trois ans. Ce montant, loin d’être négligeable, représente environ 1 % des quelque 550 milliards d’euros de dépenses des administrations sociales chaque année. Hors assurance maladie, les économies prévues s’élèvent à 11 milliards d’euros.

Il s’agit d’abord d’agir sur la qualité de la dépense dans un processus déjà engagé, qui a vocation à se poursuivre. La rationalisation et la modernisation de la gestion de la sécurité sociale sont un impératif ; elles permettent de réduire la dépense sans affecter le niveau des prestations servies. Le programme table sur 1,2 milliard d’euros d’économies en la matière. C’est tout l’enjeu des conventions d’objectifs et de gestion des différentes branches.

Par ailleurs, 2,9 milliards d’euros sont prévus au titre des mesures déjà engagées pour les retraites et la politique familiale, cette dernière étant sollicitée à hauteur de 0,8 milliard d’euros, afin de renforcer ses effets redistributifs en direction des familles les plus fragiles.

L’assurance chômage et les régimes complémentaires de retraite contribuent à hauteur de 4 milliards d’euros au titre des mesures déjà prises ou à prendre.

Au total, l’effort de redressement fait appel au report de la revalorisation des prestations sociales à hauteur de 1,5 milliard d’euros, dont 1 milliard d’euros sur les retraites de base.

Il est également nécessaire d’agir en profondeur sur les causes des dépenses d’assurance maladie. Ce sont 10 milliards d’euros d’économies qui sont attendus au cours des trois prochaines années.

Au-delà de la poursuite d’actions déjà engagées, comme la diminution du prix des produits de santé, notamment des médicaments génériques, des mesures plus structurelles sont envisagées.

De toutes les réflexions conduites ces derniers temps, un très large consensus se dégage sur le renforcement de la pertinence et de l’efficience des parcours de soins et des séjours hospitaliers, dans un double objectif d’amélioration de la qualité des prises en charge et d’optimisation dans l’utilisation des ressources.

C’est l’enjeu de la stratégie nationale de santé qui sera prochainement soumise à notre examen.

Parallèlement aux mesures d’économies, il convient de soutenir la croissance et le développement de nos entreprises via un mode de financement de la protection sociale qui préserve leur compétitivité.

Je ne détaillerai pas les mesures visant à alléger les cotisations prévues dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Je me bornerai à formuler une observation.

Je ne partage pas les appréciations des uns ou des autres sur les « chèques en blanc » ou les « cadeaux » au patronat. Nous sommes aux côtés des entreprises pour agir en faveur du redressement du pays. Celles-ci comprennent des dirigeants et des salariés. Ce sont elles qui créent des emplois. Il nous faut imaginer l’avenir ensemble, en confiance.

Dans la période actuelle, nos entreprises ont besoin d’un soutien. Nous nous plaçons dans une perspective dynamique, avec l’objectif de parvenir à équilibrer les allégements de cotisations, grâce à une reprise de la croissance, et le rétablissement des recettes fiscales et sociales.

À ce stade, j’aimerais citer deux phrases relatives au pacte de responsabilité et de solidarité que le Président de la République a prononcées lors de son entretien télévisé du 14 juillet. Il a d’abord déclaré : « Tout est maintenant sur la table, et rien ne sera modifié ». Puis, il s’est adressé aux chefs d’entreprise en ces termes : « Maintenant, c’est à vous aussi de marquer votre confiance. » (M. Vincent Delahaye s’exclame.)

La préoccupation immédiate de la commission des affaires sociales, c’est ce que j’appellerai la « marche de 2015 » : le demi-point de PIB de redressement du solde que prévoit le programme de stabilité.

En 2015, les administrations de sécurité sociale devront être excédentaires de 0,3 point de PIB, avec un effort de moindres recettes de l’ordre de 9 milliards d’euros, et des mesures d’économies qui, à l’exception de la non-revalorisation de certaines prestations, ne se feront pas encore pleinement sentir. Le retour de la croissance n’y suffira peut-être pas : un point de croissance de plus, c’est 2 milliards d’euros de cotisations qui entrent dans les caisses de la sécurité sociale.

La compensation de l’État à la sécurité sociale est un véritable sujet pour le budget de l’État.

Autre préoccupation, le pilotage et la programmation des finances sociales. En effet, 20 % des économies prévues dépendent d’organismes comme l’UNEDIC et les régimes de retraite complémentaires, dont les finances échappent de fait à tout pilotage.

Nous avions suggéré qu’une loi de financement de la protection sociale puisse inclure ces éléments dans une loi de programmation. Au vu du contexte, cette proposition nous paraît plus que jamais d’actualité.

Tels sont les éléments que je souhaitais verser, au nom de la commission des affaires sociales, au débat sur l’orientation des finances publiques, prélude à bien d’autres rendez-vous. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Aymeri de Montesquiou.

M. Aymeri de Montesquiou. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l’année 2015 a été décrétée année internationale de la lumière par l’UNESCO. Le sera-t-elle pour la France ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Oui !

M. Aymeri de Montesquiou. Ce sera l’amorce de la deuxième partie du quinquennat, ainsi que la première année d’application du budget triennal et de mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité.

Notre débat d’aujourd’hui doit être un moment d’échange et de vérité, et non une liturgie où les fidèles des diverses sectes politiques psalmodient dans l’indifférence. (M. Philippe Dallier s’exclame.)

Avec le pacte de responsabilité et de solidarité, le Président de la République a été le dernier exécutif socialiste à réaliser son « Bad Godesberg ». Le Gouvernement le mettra-t-il en œuvre ? Paraphrasant Churchill à propos des Américains, je dirais avec espoir que nous pouvons toujours compter sur les socialistes pour faire le bon choix, après avoir essayé toutes les autres possibilités.

Que de temps perdu ! Vous réalisez enfin que nos préconisations n’étaient pas dénuées de bon sens ! Vous découvrez que la baisse des dépenses est moins récessive que la hausse des impôts, après avoir martelé le contraire pendant les deux premières années du quinquennat.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Vous avez eu dix ans, avant !

M. Aymeri de Montesquiou. Le groupe UDI-UC a toujours soutenu une politique économique volontariste d’assainissement des finances publiques par une forte baisse de la dépense et de libération de l’investissement et de la croissance.

Les 50 milliards d’euros d’économies sur cinq ans que vous annoncez sont-ils une réalité ? Depuis deux ans, nous ne parlons plus la même langue : vous voulez une « maîtrise » des dépenses publiques quand nous prônons leur « réduction ».

Notre pays ne peut pas vivre en consacrant plus de 57 % de son PIB à la dépense publique. C’est une proportion effarante ! De fait, les 43 % de la richesse produite qui sont concédés au secteur privé n’ont pas la force d’entraînement suffisante pour stimuler la croissance indispensable.

Les salaires constituent la part la plus importante des dépenses de fonctionnement. Par conséquent, notre seule option est de baisser non pas les salaires, mais la masse salariale de l’ensemble des services de l’État. La modernisation de la fonction publique est devenue incontournable, car vitale. La Suède, la Belgique, le Canada et la Nouvelle-Zélande, entre autres, l’ont menée à bien ; pourquoi ne pourrions-nous pas en faire autant ?

Notre préoccupation à tous, c’est ce chômage qui frappe tant de Français. L’emploi et, partant, la compétitivité de la France nous obsèdent. Il s’agit de savoir comment nous pouvons gagner une compétition internationale aussi difficile, ne serait-ce qu’avec nos partenaires et concurrents européens, avec lesquels nous réalisons 60 % de notre déficit commercial.

Or comment la France pourrait-elle être compétitive en travaillant moins ? Elle ne peut pas l’être. Il ne peut y avoir de croissance que si nous travaillons autant que les autres pays de l’Union européenne. Alignons-nous donc sur la moyenne des autres pays européens, où les salariés travaillent 2 000 heures de plus que nous dans leur carrière.

La Commission européenne nous enjoint aussi d’aligner le secteur public sur le secteur privé, ce qui entraînerait 12 milliards d’euros d’économies, et de faire sauter le verrou des 35 heures. À cet égard, songeons que nous versons annuellement 22 milliards d’euros pour compenser le passage de 39 heures à 35 heures sans perte de salaire. Pourquoi l’État paie-t-il pour que les Français travaillent moins ? C’est un système totalement incohérent !

La compétitivité, c’est aussi la formation. Or, après avoir supprimé, d’une manière incompréhensible, 500 millions d’euros consacrés à l’apprentissage, alors que 350 000 offres d’emploi ne trouvent pas preneur, vous rétablissez aujourd’hui 200 millions d’euros ! Il faudrait plus de cohérence dans l’utilisation des 3,7 milliards d’euros que l’État consacre à la formation professionnelle.

Par ailleurs, alors que le bâtiment est un secteur majeur pour l’emploi, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a eu des conséquences dramatiques. Les permis de construire ont chuté de 20 %, alors que notre politique du logement absorbe près de 40 milliards d’euros, dont 16 milliards d’euros pour les seules aides. Quel gâchis !

Au-delà des réformes de bon sens que je viens de prôner, il faut avoir à l’esprit que l’emploi est le fruit de l’investissement. Or, pour qu’il y ait investissement, il faut qu’il y ait confiance.

Monsieur le ministre, votre nouvelle politique peut contribuer à en créer les conditions. Pour cela, affirmez votre conversion à la social-démocratie, comme l’ont fait tant de pays développés, en mettant en place une politique différente de celle qui a été menée au cours des deux premières années du quinquennat. Pourquoi vouloir prouver que vous aviez raison d’avoir tort ? C’est en adoptant une position claire que vous pourrez restaurer la confiance, sans laquelle rien ne pourra se faire ; alors qu’elle est essentielle, elle a, hélas ! trop souvent disparu de notre pays.

Aujourd’hui, l’investissement est quasiment réduit à une variable d’ajustement, en raison du coût du fonctionnement de l’État et des charges des entreprises.

Notre fiscalité doit constituer un outil, et non un frein à notre compétitivité. C’est pourquoi vous devez diligenter un audit sur le rendement des impôts et sur leurs conséquences parfois négatives pour l’économie. Je pense, entre autres, à l’impôt ringard qu’est l’impôt de solidarité sur la fortune, l’ISF, auquel, je le rappelle, tous les pays développés ont renoncé. Et la taxe confiscatoire de 75 %, qui touche peu de contribuables, rapportée à son impact symbolique répulsif, induit des effets nationaux et internationaux désastreux, avec 77 % d’investissements étrangers en moins et une véritable incitation à l’exil des jeunes diplômés, des cadres et des entrepreneurs. Il est temps de réaliser que, dans une économie mondialisée, l’impôt ne saurait sanctionner le travail et le talent !

Notre système fiscal décourage, alors qu’il devrait être juste et incitatif pour tous. De surcroît, avec 46 % du PIB de prélèvements obligatoires, nous avons dépassé les sommets du « tout fiscal ». Aujourd’hui, les Français ont conscience que notre système fiscal, issu d’un empilement d’impôts et non d’une stratégie, est devenu caduc. Ils veulent savoir comment sont optimisés les prélèvements qu’ils subissent.

L’ancien Premier ministre britannique Tony Blair avait très justement affirmé : « La gestion de l’économie n’est ni de gauche ni de droite. Elle est bonne ou mauvaise. Ce qui compte, c’est ce qui marche. »

Lors de la campagne pour les primaires socialistes de 2011, le candidat Manuel Valls avait eu la prémonition, l’aplomb et même le panache de prendre le contre-pied des dogmes socialistes en défendant des positions audacieuses et courageuses. Ainsi, il avait prôné la remise en cause des 35 heures, ainsi que celle de l’ISF. (M. le rapporteur général de la commission des finances le nie.) Il avait également souligné le rôle capital des entreprises et soutenu le principe de la règle d’or.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Caricature !

M. Aymeri de Montesquiou. C’est cet esprit pugnace, l’esprit lucide et volontariste, que l’ancien ministre Hubert Védrine appelle de ses vœux dans La France au défi, qui doit nous animer ! Soulignant nos forces et nos atouts, il s’oppose au pessimisme et à l’inclination au masochisme !

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous devons insuffler à nos finances publiques audace et courage pour redonner à notre pays la place qu’il avait su gagner par ses vertus ! (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, lors du débat sur le projet de loi de finances rectificative, notre collègue Didier Guillaume avait déclaré ceci : « La cohérence de notre projet, c’est de faire en sorte que les efforts de redressement des finances soient le mieux répartis possible. Quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons, quelles que soient les positions des uns et des autres, toutes respectables, il faut regarder les choses en face. Il y a ceux qui assument le fait que tout le monde, y compris les collectivités, doive participer, le fait que l’effort doive être réparti, même s’il peut sembler lourd, et ceux qui ne veulent pas ″mettre les mains dans le cambouis″. Pour notre part, nous les y mettons, parce qu’il est important que le redressement du pays se fasse dans la justice. »

La discussion de cet après-midi porte à la fois sur le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013 et sur la mise en œuvre de la loi d’orientation sur les finances publiques, par le truchement du débat d’orientation. À la lumière des propos tenus par notre collègue, il est intéressant d’examiner si chacun est bien sollicité en fonction de ses capacités, comme le prévoit notre Constitution, pour répondre aux obligations d’intérêt général.

Le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes est un ensemble d’articles de récapitulation comptable des faits constatés dans le cadre de l’exécution de la loi de finances pour 2013, qui, je le rappelle, a été rejetée par le Sénat.

En 2013, le déficit a connu une baisse supplémentaire, mais moindre que l’année précédente. Ce ralentissement de la baisse du déficit budgétaire résulte d’une insuffisance de recettes, et non d’une augmentation de la dépense publique.

Dans ce contexte, certains s’empressent, comme cela vient d’être fait, d’invoquer le théorème de Laffer,…

Mme Nicole Bricq. Pas nous !

M. Thierry Foucaud. … selon lequel : « Trop d’impôt tue l’impôt ».

M. Philippe Dallier. C’est la réalité !

M. Thierry Foucaud. Il convient plutôt d’établir une évidente causalité entre ralentissement de l’activité économique et dynamisme modéré des recettes fiscales, alors que la croissance du PIB s’est élevée à 0,3 % en 2013. Le décalage croissant entre les recettes fiscales prévues et constatées persiste en 2014 a conduit le Gouvernement à présenter un projet de loi de finances rectificative comportant plusieurs milliards d’euros de contraction des recettes fiscales.

Vous le savez, nous ne voterons pas le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013.

J’en viens aux éléments de langage utilisés pour justifier les choix proposés. On nous parle d’efforts « partagés ».

En plus de réduire ses propres dépenses, l’État continuera en parallèle à transférer des charges aux collectivités territoriales – je pense à la réforme des rythmes scolaires, pour évoquer l’exemple le plus récent – et à leur serrer la vis, en baissant de 22 milliards d’euros sur trois ans le montant des concours budgétaires qui leur sont attribués ; au total, la diminution aura atteint 28 milliards d’euros en quatre ans.

En outre, l’avenir des collectivités territoriales est suspendu à l’adoption ou au rejet d’une réforme territoriale qui n’est, à mes yeux, ni faite ni à faire. En vérité, elle n’est que la copie française d’une orientation européenne ayant déjà donné de remarquables résultats dans des pays aussi divers que le Portugal, la Grèce ou l’Italie…

Dans les faits, une telle incertitude institutionnelle vise à soumettre le premier échelon de pouvoir démocratique, la commune, à la double domination du président du conseil régional et de l’État, devenu prescripteur de politiques définies « en haut » pour s’appliquer coûte que coûte « en bas ».

Dans ce schéma, la décentralisation disparaît, comme en témoigne le fameux droit d’option des départements, qui évite, comme par hasard, le recours à la consultation populaire ; sans doute un mauvais souvenir de la démarche infructueuse engagée en 2013 en Alsace… (Sourires sur les travées du groupe CRC.)

Le Président de la République et le Gouvernement attendent beaucoup de la réforme territoriale en termes de réduction du déficit budgétaire. Mais, nous le savons tous, une telle évolution aboutira à une dégradation de la vie de nos habitants, qui perdront peu à peu les services publics, dont tout le monde a loué le rôle déterminant dans la réduction des inégalités et l’amortissement de la crise financière.

Il en va de même pour la sécurité sociale. Pensez-vous vraiment qu’il soit conforme à la justice et à l’équité de geler les retraites, de réduire les dotations des hôpitaux et de rogner les prestations familiales ? Encore ne sont-ce là que quelques-unes des mesures prévues. Devoir se priver d’une sécurité sociale de haut niveau dans une économie nationale qui n’a jamais été aussi riche et productive, voilà en vérité une étrange conception de la justice et de l’équité !

La politique menée par le Gouvernement en matière de sécurité sociale est la parfaite illustration du risque dénoncé dès l’origine par son créateur, le ministre communiste Ambroise Croizat : « Faire appel au budget de l’État, c’est inévitablement subordonner l’efficacité de la politique sociale à des considérations purement financières qui risqueraient de paralyser les efforts accomplis. »

Il faut bien le reconnaître, nous faisons face, dans le domaine de la sécurité sociale, à quelques enjeux majeurs.

D’une part, on constate une persistance des déficits sociaux combinée à la prégnance toute particulière de la prise en charge par l’État des cotisations sociales des entreprises.

Au cours de sa conférence de presse de ce midi, notre collègue Michelle Demessine a souligné la dangereuse accoutumance du monde économique aux exonérations de cotisations sociales, qui représentent plus de 10 % du montant des cotisations normalement dues. Elle a rappelé que 210 milliards d’euros d’exonérations avaient été distribués depuis 1993. L’emploi s’en porte-t-il mieux qualitativement et quantitativement ? Pas du tout : il y avait 3 millions de chômeurs en 1993 et qu’il y en a 5,6 millions aujourd’hui ! Voilà la réalité, mes chers collègues !

D’autre part, alors que la Caisse d’amortissement de la dette sociale, la CADES, supporte plus de 130 milliards d’euros de passif à apurer, la situation des comptes sociaux n’a connu aucune évolution sensible du point de vue des ressources.

Le taux de cotisation des entreprises pour la branche famille, qui était de 5,40 % au mois de juillet 1993, vient d’être ramené à 5,25 %. En revanche, le taux de cotisations sur les salaires prévu pour l’assurance vieillesse jusqu’au plafond de la sécurité sociale, qui était de 8,20 % en 1993, a été porté à 8,30 % en janvier 2006, et il atteint 8,45 % depuis le mois de janvier dernier.

Dans un article paru dans la revue de l’Institut de recherches économiques et sociales, l’économiste Michel Husson fait apparaître que le niveau des cotisations sociales en 2012 est équivalent à celui des années soixante-dix, mais avec un taux employeur global de 24 % du total des rémunérations. De ce point de vue, la chute est de plus de 3 % sur le début des années quatre-vingt-dix.

En d’autres termes, c’est un problème d’insuffisance de recettes qui est à la base des difficultés de la sécurité sociale, comme de celles de l’État.

L’insuffisance des recettes est largement encouragée par une politique publique de l’emploi parfaitement inepte dans le contexte actuel. La stratégie de Lisbonne devait conduire la France sur la route de l’effort pour l’innovation, la recherche, la qualification et la création de valeur ajoutée par la matière grise. Qu’en est-il ? En assurant la rentabilité de la grande distribution et la solvabilité des entreprises de services à la personne, de nettoyage, de gardiennage et d’entretien, nous avons favorisé le développement de l’emploi précaire et de l’intérim.

En 1982, notre pays comptait un peu plus de 6 % de salariés en contrat à durée déterminée et un peu plus de 8 % de salariés à temps partiel.

En 2009, nous comptons plus de 12 % de salariés en contrat à durée déterminée et près de 18 % de salariés à temps partiel, chiffres plus actuels. Et il y a encore de belles âmes pour nous expliquer que le code du travail ne serait pas suffisamment « souple » ou « flexible », ou qu’il faudrait le « simplifier » parce qu’il compterait « trop de pages » !

M. Vincent Delahaye. C’est l’évidence !

M. Thierry Foucaud. Tout cela est réalisé et encouragé avec de l’argent public qui ne sert pas à maintenir notre équipement industriel en l’état. Notre déficit commercial extérieur le montre à l’envi.

Toujours est-il que ces politiques publiques, qui maintiennent dans la précarité des millions de salariés et leurs familles, ont des surcoûts évidents en matière d’allégements fiscaux, d’action sociale, de moins-values de recettes. Cela pèse sur les comptes publics et participe des déficits constatés.

Le budget de l’État, les comptes de la sécurité sociale et les finances locales n’ont pas vocation à prendre éternellement à leur seule charge l’ensemble des désordres économiques et sociaux que provoque l’économie libérale dans laquelle nous vivons.

Au groupe CRC, nous sommes partisans depuis toujours de la réduction des déficits publics et, par voie de conséquence, de l’évolution maîtrisée de la dette publique. Le problème, c’est que le discours sur « l’effort » reste un élément de langage. Je me suis ainsi reporté au rapport de notre éminent collègue François Marc sur le collectif budgétaire de 2014, que nous avons examiné voilà peu.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Très bonne référence !

M. Thierry Foucaud. On trouve dans ce document un intéressant tableau sur la stratégie fiscale des années à venir. Sont retracées de manière synthétique les mesures prévues par le fameux pacte de responsabilité et de solidarité sur les années 2014 à 2017. Le total atteint, en coût et en « mesures nouvelles », la somme de 25,3 milliards d’euros, étant par ailleurs précisé que ce montant n’est pas inclus dans le coût du CICE.

Le problème, c’est que le chiffrage n’est pas juste. En réalité, les allégements de cotisations sociales supplémentaires initiés en 2015 pour 4,5 milliards d’euros vont atteindre 13,5 milliards d’euros à la fin de l’année 2017 pour les salaires compris entre 1 et 1,6 SMIC, tandis que ceux qui concernent les salaires supérieurs vont coûter 9 milliards d’euros sur deux ans.

De même, la mesure d’allégement de cotisations sociales des travailleurs indépendants, précédant l’intégration du régime social des indépendants, le RSI, dans le régime général, va coûter deux milliards d’euros supplémentaires.

Sur le plan des cotisations sociales, ce sont donc 24,5 milliards d’euros de plus qui vont être accordés en allégements aux entreprises.

Pour la « modernisation du système fiscal des entreprises », la suppression de la contribution sociale de solidarité des sociétés, dite C3S, va coûter 7,2 milliards d’euros en trois ans au budget de l’État, tandis que la disparition de la surtaxe de l’impôt sur les sociétés, ou IS, représentative de la contribution du monde économique au redressement des comptes publics, va coûter 5,2 milliards d’euros de plus.

Aux 24,5 milliards d'euros d’allégements sociaux payés sans doute in fine par la contribution sociale généralisée, la CSG, la contribution pour le remboursement de la dette sociale, la CRDS, et la CADES, nous ajoutons donc 12,4 milliards d'euros d’allégements fiscaux, soit un total de 36,9 milliards d'euros.

Pour faire bonne mesure, cerise sur le gâteau, on envisage de réduire le « taux facial » de l’impôt sur les sociétés de 33,33 % – vous savez très bien que le taux est, en moyenne, bien inférieur – à 32 %, voire à 28 % si l’on veut que les fruits de la croissance attendue puissent correctement alimenter les dividendes versés. Cela fera, nous dit-on, 1,5 milliard d’euros d’efforts supplémentaires pour tout le monde, sauf pour les entreprises et la finance, qui vont donc, pendant que l’on rationne les collectivités locales, se partager près de 40 milliards d'euros de nouveaux allégements sociaux et fiscaux !

Au demeurant, pour dissuader parfaitement les employeurs d’accroître les salaires de manière inconsidérée, le Premier ministre vient d’annoncer la couleur sur la seule mesure destinée aux ménages dans le cadre du pacte : un dispositif pérenne sur l’impôt sur le revenu d’un coût estimé compris entre 2,5 milliards et 2,7 milliards d’euros.

Il s’agit non d’une revalorisation du barème, comme nous avons eu l’imprudence de le proposer dans le cadre du collectif 2014, mais d’une nouvelle ristourne sur la contribution des redevables percevant un revenu inférieur à deux SMIC. Cela conduira à rembourser 400 euros payés « en trop » lors du dernier tiers provisionnel ou de la dernière mensualité de l’impôt sur le revenu ! Manuel Valls sera ensuite autorisé à remercier les généreux contribuables concernés d’avoir prêté gratuitement à l’État pendant neuf mois les sommes qui leur seront remboursées.

Il y a aussi l’allégement des cotisations sociales, destiné à augmenter le salaire net perçu par les salariés. Là encore, le MEDEF remercie le Gouvernement de creuser ainsi un peu plus le déficit de la sécurité sociale sans contraindre les entreprises à augmenter les salaires bruts. Les 7,5 milliards d'euros que devrait coûter cette mesure sont un cadeau empoisonné au monde du travail.

Pour augmenter les salaires et le pouvoir d’achat des ménages en France, il y a deux outils : il faut un décret de revalorisation du SMIC et un autre de dégel du point d’indice de la fonction publique. Les efforts ne sont donc pas si équitablement partagés que certains veulent le laisser penser.

Et ceux qui, par pure posture politique, contestent cette politique en l’ayant eux-mêmes mise en œuvre dans un passé récent ne sont pas plus qualifiés que l’actuel Gouvernement pour donner des leçons, surtout après avoir ratifié avec les parlementaires socialistes le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance, le TSCG, dont le pacte de responsabilité est une forme d’avatar.

Au mois de mai 2012, un peu plus de 18 millions de Français, partagés entre espoir, volonté et détermination, votaient en faveur du changement. Le 25 mai dernier, moins de 19 millions votaient lors du scrutin européen, dont seulement 2,65 millions en faveur du parti de l’actuel Président de la République.

Pour retrouver les autres, je ne vois décidément qu’une solution : abandonnez les illusions libérales ! Une fois, une fois seulement, menez une politique de gauche ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. François Fortassin.

M. François Fortassin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, on considère souvent qu’il y a deux moteurs principaux pour relancer la croissance : la consommation des ménages et les investissements des entreprises. En réalité, pour que ces deux moteurs démarrent, il faut en plus un élément fondamental, qui a d’ailleurs souvent été évoqué : la confiance.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Eh oui !

M. François Fortassin. Sans confiance et sans prévisibilité pour l’avenir, ni la consommation ni les investissements ne pourront repartir, et la croissance et les emplois resteront en berne.

Des mesures ont été prises pour favoriser le retour de cette confiance, qui, faut-il le rappeler, ne se décrète pas. Aussi, grâce au crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le taux de marge des entreprises s’est redressé de plus d’un point en seulement un an. Et des taux de marges qui augmentent, ce sont des investissements qui reprennent. C’est plus d’innovation, plus de compétitivité et donc, in fine, plus d’emplois créés.

La création de la Banque publique d’investissement a également permis de faciliter l’accès au financement, en particulier pour les TPE et les PME en croissance, qui sont les « championnes » de l’économie de demain.

Enfin, le pacte de responsabilité et de solidarité, avec la baisse massive des charges patronales et salariales dès 2015, puis, à terme, la réduction du taux facial de l’impôt sur les sociétés, constitue un signal très fort en direction des entreprises et des ménages – je parle des ménages modestes et des classes moyennes –, pour qui la pression fiscale devra nécessairement être allégée dans les prochaines années.

Les récentes déclarations du ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique au cours de la présentation de sa feuille de route nous semblent également aller dans le bon sens. Toutefois, elles suscitent également des interrogations.

Non pas que nous soyons opposés à la remise en question des monopoles détenus par certaines professions réglementées, qui tirent à n’en pas douter les prix de nombre de services vers le haut. Bien au contraire ! Mais quand M. Arnaud Montebourg annonce que leur remise en cause conduira à redistribuer 6 milliards d’euros de pouvoir d’achat aux Français, nous aimerions avoir le détail de son calcul pour savoir comment il parvient à un tel résultat, d’autant plus que le projet de loi pour la croissance et le pouvoir d’achat n’est pas finalisé, le ministre ayant annoncé qu’il y travaillerait tout l’été avec ses collaborateurs de Bercy !

Monsieur le ministre, pourquoi ne pas publier immédiatement le rapport de l’inspection générale des finances qui porte sur ces professions réglementées et qui a visiblement inspiré le projet, au lieu de le retenir comme une « bombe à retardement » ? Nous aimerions en effet connaître le détail des professions et secteurs concernés par ce projet, d’autant plus que les exemples mentionnés pour l’instant ne paraissent pas constituer les plus grandes sources d’économies pour les ménages.

Que Bercy espère réellement relancer le pouvoir d’achat et la croissance en faisant baisser les tarifs des prestations d’huissiers de justice ou le prix des prothèses dentaires, cela laisse un peu rêveur ! En effet, seule une minorité de nos concitoyens y ont recours. Et encore, de façon souvent irrégulière, hélas ! Cela ne signifie pas qu’il ne soit pas souhaitable de faire baisser les prix dans ces secteurs, mais nous nous interrogeons simplement sur le gain massif de pouvoir d’achat escompté.

En revanche, en tant que force de propositions, nous soulignons qu’il existe dans notre pays des monopoles profondément ancrés avec des effets négatifs évidents sur le pouvoir d’achat de millions de nos concitoyens, en particulier les plus vulnérables. Ainsi, le groupe RDSE se bat depuis plusieurs années, et nous avons défendu régulièrement des amendements en ce sens, pour que soit remis en cause le monopole des constructeurs automobiles sur le marché des pièces détachées.

Monsieur le ministre, le Gouvernement est-il prêt à libéraliser ce marché ? Cela se traduirait par des gains de pouvoir d’achat tout à fait significatifs pour les consommateurs, comme le montrent de nombreux exemples étrangers. Je pense en particulier aux foyers les plus modestes des zones rurales ; ceux qui sont obligés de se déplacer en voiture sont, en quelque sorte, prisonniers des prix exorbitants des pièces détachées.

Nous attendons donc avec impatience les détails quant à la piste de relance annoncée par M. le ministre de l’économie. Nous sommes par ailleurs en parfait accord avec la seconde piste évoquée, celle de la relance des investissements dans les grandes infrastructures, comme dans le domaine de l’énergie. Je pense notamment aux barrages hydroélectriques. Contrairement à d’autres, nous souhaitons non pas les raser, mais plutôt les rehausser pour produire davantage. Nous pourrions nous inspirer de l’exemple de la Suisse, où l’expérience a été menée avec un certain succès.

En ce sens, nous ne pouvons que regretter que les documents accompagnant ce débat d’orientation des finances publiques ne démontrent pas la volonté du Gouvernement de relancer les investissements. En effet, les économies de dépenses réalisées jusqu’à présent et celles qui sont prévues dans le cadre du plan de 50 milliards d’euros annoncé entre 2015 et 2017 s’effectueront malheureusement au détriment des dépenses d’investissement.

Comment préparer l’avenir, la compétitivité et la croissance de demain sans investir dans la recherche, le développement des infrastructures énergétiques, numériques ou le transport ? La situation des collectivités territoriales et les efforts sans précédent que celles-ci doivent réaliser, s’additionnant aux effets de la crise économique, conduisent déjà à la réduction des investissements, alors que les collectivités, faut-il le rappeler, réalisent 70 % des investissements publics de notre pays.

Monsieur le ministre, au-delà des décisions qui peuvent être prises, il faudrait que vous interveniez fermement auprès de l’administration française. C’est une administration de grande qualité, mais elle tire son pouvoir de sa puissance à dire « non » en permanence,…

M. Gilbert Barbier. Eh oui !

Mme Michèle André. Il n’y a pas qu’elle !

M. François Fortassin. … quand elle pourrait dire « oui » et faciliter les investissements !

À titre d’exemple, voilà un an, mon département, les Hautes-Pyrénées, a été très touché par des crues massives qui ont détruit un certain nombre d’investissements dans les vallées. À l’époque, nous avons considéré, en particulier le président du conseil général, que la loi sur l’eau et les milieux aquatiques et les règles sur les marchés publics devaient être transgressées en période de difficultés et qu’il fallait aller vite. Aujourd'hui, tous les travaux ont été réalisés, alors qu’un département voisin, pourtant beaucoup plus riche, qui a observé les règles de façon stricte, n’a encore rien fait ! Voilà un exemple dont vous pourriez vous inspirer ! Il pourrait d’ailleurs servir dans de nombreux domaines.

M. Michel Sapin, ministre. Qui vote les lois ?

M. François Fortassin. Il s’agit non pas de transgresser les règles de manière systématique, mais bien de faciliter la relance de l’investissement pour les collectivités territoriales.

M. Charles Revet. Eh oui !

M. François Fortassin. C’est, me semble-t-il, tout à fait possible. Priorité doit donc être accordée aux mesures permettant de relancer la croissance, sans pour autant abandonner totalement, ce qui serait irresponsable, la trajectoire de redressement des finances publiques.

Je ne reprendrai pas à mon compte le lyrisme accusateur du ministre de l’économie, pour qui l’Union européenne confondrait morale et économie. Selon ses termes, il serait « moralement juste » mais « économiquement stupide » de rembourser ses dettes. Il est tout de même permis d’en douter.

Selon nous, dans le contexte actuel de très faible croissance, il existe des marges de manœuvre, même avec les règles européennes, qui peuvent sembler très contraignantes à première vue.

Peut-être faudrait-il suivre la piste esquissée par le président du Conseil italien, Matteo Renzi, c’est-à-dire utiliser la « flexibilité » du pacte de stabilité et de croissance, pacte qui nous impose la fameuse règle du déficit nominal inférieur à 3 % du PIB.

Il nous semblerait nécessaire de ne pas comptabiliser dans le calcul du déficit les dépenses d’investissement qui servent à préparer l’avenir ou celles qui financent des réformes structurelles favorables au redressement et à la croissance durable. (M. Jean-Vincent Placé s’exclame.) Mon collègue Jean-Vincent Placé n’est visiblement pas d’accord avec moi.

M. Jean-Vincent Placé. Au contraire, mon cher collègue ! Je me réjouis qu’une telle idée progresse !

M. François Fortassin. Parmi les annonces du Gouvernement pour les années à venir, il manque encore des réformes structurelles ambitieuses et courageuses pour redresser durablement nos finances publiques et éviter l’emballement de la dette, qui pèserait sur les générations futures.

Comme l’écrivent les économistes Philippe Aghion, Gilbert Cette et Elie Cohen, « la méthode des petites réformes a échoué : malgré l’urgence, la France n’a toujours pas restructuré ni même maîtrisé fondamentalement sa dépense publique, ni réformé le marché du travail ou le marché des biens et services de façon significative, ni modernisé son école ou ses universités ou son système de formation professionnelle pour les rendre plus efficaces. »

De ce point de vue, la réforme territoriale n’est qu’un leurre ; nous le savons tous. Les économies attendues sont largement surestimées.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. C’est vrai !

M. François Fortassin. D’ailleurs, leur réalité reste à démontrer.

M. Charles Revet. Eh oui !

M. François Fortassin. Enfin, alors que nous discutons de l’orientation de nos finances publiques, je ne peux pas conclure mon intervention sans évoquer une notion chère aux membres du groupe RDSE, celle de la justice sociale.

Outre les comportements de fraude ou d’optimisation de la part des particuliers comme des entreprises, qui ne sont pas sans lien avec le taux de prélèvements obligatoires exceptionnellement élevé de notre pays, la justice fiscale est aujourd’hui menacée par la multiplication de ce que l’on appelle communément les « niches fiscales »,…

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Ah, les niches !

M. François Fortassin. … dont on ne sait pas toujours bien comment elles sont comptabilisées. Dépenses ? Dépenses fiscales ? Moindres recettes ? Tout cela est particulièrement opaque. Arrêtons d’ailleurs avec ce galimatias financier qui nous est asséné à longueur de journée !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Absolument !

M. François Fortassin. Monsieur le président de la commission des finances, vous êtes en première ligne pour faire en sorte que le langage des membres de votre commission puisse enfin être compréhensible par tous ! (Sourires.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Je m’y efforce, mais c’est difficile ! (Nouveaux sourires.)

M. François Fortassin. Alors que nous fêtons le centenaire du vote de l’impôt sur le revenu, dont la mise en œuvre a été retardée par l’éclatement du premier conflit mondial, il est indispensable de revenir à l’esprit de cet impôt : un impôt personnel, progressif sur le revenu, marquant l’égalité non pas « devant » l’impôt, mais « par » l’impôt !

Il est urgent de revenir à la préoccupation principale de son fondateur, le sénateur radical Joseph Caillaux, celle de la justice fiscale ! C’est la raison pour laquelle les radicaux de gauche en appellent aujourd’hui à une grande réforme fiscale, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu ou de celui sur les sociétés, afin de retrouver lisibilité et justice, deux notions elles aussi indispensables au rétablissement de la confiance, à laquelle j’ai fait allusion tout à l’heure.

Monsieur le ministre, vous nous trouverez à vos côtés chaque fois que ces différents éléments seront au rendez-vous ! (Applaudissements sur les travées du RDSE.)

M. Éric Doligé. Ce n’est pas pour demain !

M. le président. La parole est à M. Jean-Vincent Placé.

M. Jean-Vincent Placé. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est désormais la troisième fois sous cette mandature que nous nous réunissons pour débattre de l’orientation de nos finances publiques. Cette année, faute de temps et en raison d’un calendrier législatif particulièrement intense, nous discutons en même temps du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année écoulée, en l’occurrence 2013.

Prévu à 3,1 % dans la dernière loi de programmation des finances publiques, le déficit public pour 2013 s’établit finalement à 4,3 % du PIB. Un tel écart s’explique d’abord par une mauvaise hypothèse de croissance. Alors que le consensus des économistes s’opérait à l’automne 2012 sur une prévision de croissance de 0,3 %, ce qui s’est vérifié, le Gouvernement a préféré bâtir son budget sur une hypothèse de 0,8 %. Nous verrons à l’avenir si la création du Haut Conseil des finances publiques, qui n’était pas encore en place à l’automne 2012, aura un effet bénéfique sur le réalisme des hypothèses de croissance retenues par les futurs gouvernements, quel que soit leur bord politique.

Le déficit plus important que prévu s’explique aussi et surtout par la faiblesse de la recette fiscale. Ce ne sont pas moins de 14,6 milliards de recettes qui manquent à l’exercice 2013 par rapport à la prévision de la loi de finances initiale. Le Gouvernement n’apporte pas d’explication probante à cet énorme manque à gagner. Il s’agit simplement de la réaction d’une économie en tension à un traitement de choc qu’elle n’est manifestement pas en mesure de supporter.

Si la prévision est à ce point délicate à réaliser et admet des marges d’erreur aussi importantes, il y a de quoi relativiser fortement la méticulosité du mécanisme de planification et de contrôle du TSCG. En effet, l’année 2013 constitue le premier exercice budgétaire intégralement géré sous cette mandature et sous le régime du pacte budgétaire européen. L’écart à la prévision du déficit structurel étant supérieur à 0,5 point, il va donc falloir que la France déclenche le mécanisme dit de « correction automatique », supervisé par le Haut Conseil, qui conduira probablement à supprimer encore davantage de dépenses publiques.

Après 4 milliards d’euros de réductions de dépenses cet été, dans le projet de loi de finances rectificative et le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, ce ne sont pas moins de 21 milliards d’euros d’économies qui sont planifiés pour le projet de loi de finances pour 2015, constituant ainsi un effort inédit. Sans parler des conséquences directes de ces coupes claires, notamment sur l’investissement public, il est difficile de se convaincre que ce qui n’a pas fonctionné en 2012 et en 2013 pourra fonctionner les années suivantes.

Mme Fabienne Keller. Très juste !

M. Jean-Vincent Placé. Pour les écologistes, de telles réductions de dépenses sont d’autant moins justifiées qu’elles contribuent à financer une aide inconditionnelle – l’adjectif est important – aux entreprises de 41 milliards d’euros sur la mandature.

Ces énormes dépenses fiscales et sociales, qui consomment une très large part de la marge de manœuvre budgétaire du quinquennat, ont été jusqu’alors hasardeuses et inefficaces. Hasardeuses, car, en l’absence de contreparties fermes – vous savez, ces fameuses « contreparties », dont on ne parle d’ailleurs même plus ! –, les plus gros doutes planent quant au nombre d’emplois qui seront effectivement créés. Inefficaces, car les dispositifs retenus – ce point est extrêmement important – ne permettent pas de sélectionner les entreprises qui ont besoin d’aides car elles servent une vision écologique, sociale ou même libérale de l’économie. C’est toute la question de la conditionnalité des aides. Nous en avons beaucoup parlé dans cet hémicycle.

Cette politique repose sur une double impasse, que le groupe écologiste pointe du doigt depuis trois ans.

D’une part, elle reste fondamentalement productiviste, attendant avec une foi à toute épreuve le retour hypothétique d’une croissance salvatrice. Non seulement nous ne croyons pas au retour durable de la croissance, mais quand bien même celle-ci reviendrait, force est de constater qu’elle est de moins en moins corrélée à l’emploi. En plus, en l’absence de politique économique sélective – il faut conditionnaliser et sélectionner –, la croissance est destructrice pour l’environnement, pour notre santé et pour l’économie.

D’autre part, cette politique se fonde sur une vision excessivement libérale de l’Europe. Je me suis permis d’intervenir lorsque François Fortassin a très justement soulevé la question du déficit structurel, sur laquelle je reviendrai, car les idées progressent, y compris en Europe, sous l’impulsion de Matteo Renzi, comme cela a été souligné. J’ai entendu également les propos du ministre de l’économie, M. Arnaud Montebourg. Si nous, écologistes, avons souvent des points de friction avec lui, nous constatons qu’un mouvement s’opère aujourd'hui dans les idées. Il y a un refus de la pensée unique. Voilà qui me semble extrêmement positif !

Il faut sortir du modèle de l’Europe qui soumet l’économie à l’austérité et impose aux États une compétition fiscale et sociale néfaste. Engageons la conversion écologique de l’économie pour préserver l’environnement et la santé de tous ! Non seulement c’est en cela que réside le vrai progrès, mais, en plus, cette révolution verte de l’économie nous permettra d’atteindre des objectifs sur lesquels nous nous accordons tous dans cet hémicycle, quelles que soient nos sensibilités. Je pense non seulement au mieux vivre, mais aussi aux économies. Nous, écologistes, sommes partisans des économies !

Mme Nicole Bricq. On en fait !

M. Jean-Vincent Placé. D’ailleurs, nous vous avons régulièrement présenté de nombreuses pistes lors des débats budgétaires. Nos propositions de lois sur le diesel, les ondes électromagnétiques ou encore les pesticides ont pour point commun de conduire à des économies importantes, tout en préservant la santé de nos concitoyens.

Oui, mes chers collègues, la pollution, qu’elle soit alimentaire, atmosphérique, aquatique,…

Mme Fabienne Keller. Politique !

M. Jean-Vincent Placé. … coûte cher, car elle occasionne des dépenses de santé massives. Selon les études, le coût du traitement des conséquences sanitaires de la pollution de l’air atteint 20 milliards d’euros ou à 30 milliards d’euros par an.

Un modèle de production et de consommation plus vertueux serait donc bénéfique non seulement pour notre environnement et pour notre santé, mais également pour les finances publiques.

Il le serait également pour l’emploi. Les modes de production écologiques, parce qu’ils utilisent moins les ressources naturelles et l’environnement, sont généralement plus intensifs en emplois. En plus, il s’agit souvent d’emplois en lien avec les territoires, donc non délocalisables.

Enfin, ce serait bénéfique pour l’équilibre de notre balance commerciale, aujourd’hui grevée par les importations énergétiques, qui nous contraignent de surcroît dans nos relations diplomatiques.

Évidemment, et cela a été souligné, ce nouveau modèle ne se réalisera pas contre les entreprises. En ce sens, le message que le Gouvernement adresse à ces dernières est positif, car ce sont des acteurs essentiels pour l’avenir de notre pays.

Ce que nous contestons dans le CICE et le pacte de responsabilité, c’est l’absence de sélectivité et de contreparties. Une étude approfondie des problèmes de compétitivité hors coût – c’était l’un des éléments les plus intéressants du rapport Gallois ; malheureusement, cela a disparu de la discussion – prône le fléchage des aides vers les entreprises qui embauchent ou qui investissent dans des filières écoresponsables et durables. Voilà qui aurait du sens ! Arrêtons de subventionner toute une économie du gaspillage, de la surconsommation et de la pollution !

Bien entendu, la transition ne se s’effectuera pas non plus contre les ménages. L’incitation à des changements de comportements n’est pas nécessairement punitive. Ainsi, la réduction du taux de TVA dans les transports publics, que nous réclamons avec constance, bénéficierait à de très nombreux voyageurs. D’ailleurs, le Sénat a adopté un amendement, défendu sur plusieurs travées, en ce sens ; nous voyons le peu de cas qui est fait du Parlement dans la discussion budgétaire…

Plus généralement, comme l’a récemment montré Thomas Piketty, une croissance faible amplifie le phénomène de concentration des richesses entre les mains de quelques-uns. Il importe donc de compenser cela par une fiscalité encore plus progressive – je pense par exemple à la fusion entre l’impôt sur le revenu et la CSG – et d’éviter tout gel de prestations sociales.

Enfin, et tous les économistes en conviennent, l’avènement d’une économie plus verte passe nécessairement par un investissement public massif, en particulier au niveau européen, pour créer de grands champions industriels, notamment dans l’énergie et les transports. À cet égard, je me réjouis de la volonté de Mme Ségolène Royal de mettre l’accent sur la politique de l’Agence européenne pour l’environnement.

Lors du débat au Sénat sur la mise en œuvre des dispositions du TSCG, les écologistes avaient notamment plaidé pour que les investissements productifs soient retirés du calcul du déficit. Aujourd’hui, suite aux politiques d’austérité, nous constatons que l’investissement public constitue la seule grande sous-catégorie de la dépense publique dont la part dans le PIB a reculé dans la zone euro, à 2,8 % du PIB en 2009 contre 2,1 % en 2013.

Je terminerai toutefois sur une note un peu plus optimiste. Un début de prise de conscience semble commencer à poindre, comme je l’indiquais tout à l’heure en évoquant l’intervention de notre collègue François Fortassin.

Ainsi, au mois de juin dernier, le Fonds monétaire international, le FMI, a déclaré que le TSCG pourrait inhiber l’investissement public.

Dans la foulée, et suite aux prises de position de Matteo Renzi, le Conseil européen a indiqué à la fin du mois de juin que les États étaient désormais invités à utiliser « au mieux la flexibilité qu’offrent les règles actuelles » du TSCG. Même si le propos n’est pas très clair, nous avons là un signe, outre la politique monétaire plus expansionniste de la BCE, que les bonnes questions commencent à être posées !

De bonne mémoire, les vacances des ministres avaient été réduites l’année dernière, le Président de la République voulant un gouvernement de combat, actif même pendant l’été. Pour ma part, je pense que le Gouvernement doit prendre des vacances. (Exclamations amusées.) Il lui faut non seulement se reposer, mais aussi réfléchir. Après tout, Mme Merkel s’accorde bien trois semaines de vacances ; je n’ai pas l’impression que cela influe négativement sur ses capacités ou sur les orientations stratégiques de son gouvernement. (Mêmes mouvements.)

Le groupe écologiste est très critique sur les deux années qui viennent de s’écouler. Beaucoup de choses n’ont pas été faites. Mais nous gardons l’espoir que les réformes dont le pays a besoin, et elles sont nombreuses, seront menées à bien. Je pense à la réforme de l’État, à la réforme territoriale, qui est en cours, à la réforme fiscale, qui n’est pas achevée – je vous renvoie aux déclarations d’un ancien ministre du budget –, ainsi qu’à la nécessaire inflexion vers une politique plus sociale et écologiste.

Puisse le gouvernement de la France, dans les mois et les années à venir, et pas seulement les trois prochaines années, être au rendez-vous du développement économique, de la solidarité, de la justice, de l’écologie et, tout simplement, de la défense des intérêts de notre beau pays, la France !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Belle chute !

M. le président. La parole est à Mme Fabienne Keller.

Mme Fabienne Keller. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le traditionnel débat d’orientation des finances publiques, que nous abordons conjointement avec le projet de loi de règlement, doit nous présenter pour 2015 les grands équilibres de nos comptes publics et la stratégie macroéconomique du Gouvernement, avant l’examen de la loi de finances de cet automne.

Vous le savez, à ce stade, nous ne pouvons qu’être très préoccupés par l’équation budgétaire de l’an prochain. Notre pays est confronté à un véritable risque, celui que notre économie décroche et que la croissance y soit plus faible que chez nos partenaires européens.

Dès lors, l’année 2015 apparaît comme celle de tous les dangers si la France veut véritablement rééquilibrer la trajectoire de ses finances publiques et respecter son engagement : ne pas dépasser les 3 % de PIB de déficit.

En disant cela, je n’entends pas dramatiser à outrance. Je ne fais que m’appuyer sur plusieurs rapports convergents. Je pourrais mentionner les bilans approfondis sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques publiés par la Commission européenne le 5 mars dernier et ses analyses par pays du 2 juin dans le cadre du semestre européen, les trois avis du Haut Conseil des finances publiques sur le programme de stabilité, sur la loi de règlement 2012 et sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2014, ou encore les avis de la Cour des comptes, tant sur l’exécution budgétaire 2013 que sur le dernier collectif. Enfin, je le rappelle, dans son dernier rapport sur la France, le FMI revoit ses projections macroéconomiques à la baisse.

Ces analyses ne peuvent pas nous laisser indifférents. Elles vont toutes dans le même sens, celle d’une projection de croissance pour 2015 et les années suivantes inférieure à ce qui est envisagé par le Gouvernement.

Vous connaissez le consensus ; pour 2014 et 2015, tous les observateurs économiques, INSEE et FMI compris, évoquent respectivement de 0,7 % et de 1,4 % de croissance, contre 1 % et 1,7 % selon le Gouvernement. Pour les années suivantes, nous savons tous que la France atteindra difficilement le seuil de 1,5 % de croissance, à partir duquel il est possible d’espérer un recul du chômage.

Certes, la conjoncture économique s’améliore en Europe. Mais la reprise est modeste et fragile, et notre pays est confronté à plusieurs risques : celui d’une dette élevée, celui des marchés émergents et celui des zones de tensions géopolitiques.

Surtout, la France ne participe pas pleinement à la reprise. Notre situation se dégrade par rapport à la moyenne européenne. Pourtant, l’environnement économique est le même pour tous !

Je vous épargne les détails sur la comparaison avec l’Allemagne, mais j’aimerais rappeler un élément, d’ailleurs souligné par la Cour des comptes : c’est bien la trajectoire de la baisse de la dépense publique qui est à l’origine du différentiel entre nos deux pays.

Par ailleurs, les institutions françaises, en particulier la Cour des comptes, soulignent un phénomène nouveau et relativement inquiétant : la faiblesse du rendement de l’impôt, qui a des conséquences négatives sur les recettes. Je le rappelle, sur les 25 milliards d’euros de recettes supplémentaires prévus en 2013, seulement 12,5 milliards ont été effectivement perçus. Le Gouvernement est entré dans ce cercle, que je qualifierais d’infernal, où l’augmentation des taux entraîne l’effritement de la base fiscale.

Enfin, l’année 2015 ne commencera pas sur une page blanche. Elle sera contaminée par les écarts d’exécution de 2013 et de 2014. D’une part, comme cela a été rappelé, le déficit s’est élevé en 2013 à 4,3 % du PIB, contre un objectif initial de 3 %. D’autre part, il faudra gérer les conséquences du dérapage des comptes publics de 2014. Ainsi, lors de l’examen du collectif budgétaire, au début du mois de juillet, vous avez concédé 3,8 % de déficit, au lieu de 3,6 %, pour 2014. La Cour des comptes, elle, prévoit 4 % de déficit.

Nous le voyons, les indicateurs macroéconomiques préfigurant la conjoncture en 2015 sont, à eux seuls, préoccupants.

Or, si la faiblesse de la croissance n’assure pas le redémarrage de notre économie, la résorption des déficits publics sera encore plus difficile. Cette situation de croissance faible oblige à mener une action déterminée en matière de baisse de la dépense publique et de réformes structurelles pour construire un nouveau modèle de croissance.

J’en viens à la baisse de la dépense. Nous nous interrogeons sur le volume des économies projetées, sur la méthode et sur le calendrier du Gouvernement.

Premièrement, les 50 milliards d’euros d’économies prévus en trois ans nous semblent insuffisants, pour deux raisons. D’une part, vous avez ajusté la hausse tendancielle des dépenses à cet objectif ; c’est la Cour des comptes elle-même qui le souligne. D’autre part, vous annoncez de nouvelles dépenses, notamment des réductions d’impôts, qui devront être financées.

Je le rappelle, jusqu’à présent, les 50 milliards d’euros d’économies annoncées étaient destinés au rétablissement des comptes, et non à la compensation de la baisse de la fiscalité.

En conséquence, la cible devrait plutôt se situer aux alentours de 60 milliards d’euros.

Deuxièmement, la méthode retenue est contestable.

D’abord, des pans entiers d’économies pour 2015 ne sont pas précisés. Le « tiré à part » présentant les grandes lignes du volet dépenses du budget 2015 n’a été mis en ligne que le 9 juillet. Peut-être vouliez-vous rendre notre week-end du 14 juillet très studieux, monsieur le ministre ?

M. Michel Sapin, ministre. Il fut surtout pluvieux !

Mme Fabienne Keller. Certes, cela n’a pas étant le cas, étant donné que les sept pages du document ne contenaient aucune information nouvelle.

Techniquement, faire jouer la réserve de précaution et le gel des crédits, c’est une gestion au jour le jour. C’est la méthode dite du « rabot », qui a désormais trouvé ses limites. On ne peut pas demander aux administrations d’État, à structures et à missions constantes, d’assurer leurs missions avec toujours moins de moyens ! Et le maintien du gel du point d’indice des fonctionnaires ne constitue pas non plus une politique salariale motivante.

Notre pays aurait au contraire besoin d’ajuster le périmètre d’intervention de l’État, d’assurer une meilleure efficacité de la dépense publique et de réfléchir à la modernisation de ses services publics.

J’ai d’ailleurs écouté hier avec attention le Président de la République, qui a parlé à plusieurs reprises de « réformes », mais sans jamais en décrire les modalités de mise en œuvre. Ce sont justement les précisions de ce type qui font défaut dans les documents qui nous sont présentés.

J’aimerais revenir sur la baisse de 11 milliards d’euros de dotations de l’État aux collectivités locales. Sur le papier, elle est claire. Mais les effets en sont à tout le moins aléatoires.

Comme l’a souligné la Cour des comptes, vous allez une nouvelle fois couper brutalement une partie des ressources des collectivités territoriales tout en continuant d’augmenter leurs charges. Très concrètement, je pense par exemple à la réforme des rythmes scolaires, qui s’imposera à toutes les communes à la rentrée prochaine,…

M. Gérard Longuet. Exact !

Mme Fabienne Keller. … ou à l’imposition de normes toujours plus contraignantes.

En agissant ainsi, vous n’anticipez nullement la réaction des collectivités, qui, en vertu du principe de libre administration, pourront choisir de réduire leurs dépenses de fonctionnement, d’augmenter les impôts ou leur dette ou, comme c’est vraisemblable, de limiter leurs investissements. Or, et cela a été rappelé tout à l’heure, elles réalisent 70 % de l’investissement public.

Les conséquences de votre décision pourront donc être particulièrement sensibles sur le volume des passations de marchés publics, donc sur l’emploi, sur les rentrées fiscales, mais également sur la perception des cotisations sociales. Cet effet « boomerang » pour le budget de l’État n’a pas été réellement anticipé, alors que la baisse du volume des investissements et des passations de marchés pourra avoir des conséquences directes.

Troisièmement, il y a un problème de calendrier.

Votre plan d’économies devra être effectif très rapidement l’an prochain si vous espérez pouvoir financer la baisse des charges et réduire le déficit à 3 % du PIB. Or on sait combien le chemin est long et difficile pour concrétiser une telle baisse, a fortiori en l’absence d’un véritable outil de pilotage global. Vous nous promettez des mesures de renforcement de la gouvernance des finances publiques à l’automne prochain. N’est-ce pas un peu court ?

Surtout, vous concentrez les efforts de baisse de la dépense publique sur l’année 2015 et tablez sur une croissance de 2,25 % en 2016 et en 2017. Cela laisse penser que vous misez tout sur le retour de la croissance et ne croyez pas aux réformes structurelles.

Or la croissance ne reviendra pas d’elle-même. Son retour implique de mener la politique que le Président de la République invoque à juste titre, mais que vous ne conduisez pourtant pas : une politique de l’offre, avec tout ce que cela implique, c’est-à-dire un marché du travail adapté, une fiscalité soutenant les entreprises, notamment les PME et les entreprises de taille intermédiaire, l’encouragement clair à l’innovation et la valorisation de la prise de risques pour ceux qui créent de l’emploi.

En fait, vous espérez un effet rapide des dispositions du pacte de responsabilité tout en en doutant vous-même. Les réductions d’impôts pour les entreprises n’interviendront, pour l’essentiel, qu’en 2017.

Avouez-le, ce n’est pas le meilleur moyen de rétablir la confiance des acteurs économiques, qui est pourtant un facteur clé du redémarrage de notre économie.

Par ailleurs, nous souhaiterions connaître clairement la stratégie du Gouvernement s’agissant du respect des engagements européens. Au printemps dernier, il avait déjà eu la tentation de les renégocier auprès de nos partenaires. Aujourd’hui, il semble renoncer implicitement à l’objectif des 3 % de déficit en 2015.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Tout à fait !

Mme Fabienne Keller. Pouvez-vous en informer explicitement la représentation nationale, monsieur le ministre ? Ce serait la moindre des choses !

Pour notre part, nous pensons que vous n’atteindrez pas cet objectif, pour des raisons strictement franco-françaises.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Oui !

Mme Fabienne Keller. Vous avez décidé en début de quinquennat de fortes hausses d’impôts, à contre-courant de l’action de nos partenaires. Cela a eu un effet récessif et assombri durablement la confiance des acteurs économiques.

De surcroît, c’est seulement aujourd’hui que vous vous attaquez à la réduction des dépenses. Et vous avez tardé à donner de réels objectifs financiers à la politique de la modernisation de l’action publique, ou MAP, qui fait suite à la révision générale des politiques publiques, la RGPP ; en l’espèce, le nouveau nom change tout !

Les réformes structurelles sur le marché du travail, sur celui des biens et des services ou encore sur la fiscalité se font attendre.

Dès lors, la seule solution que vous ayez trouvée est de rendre les autres responsables. C’est ainsi que vous contestez le pacte de stabilité et de croissance sous prétexte qu’il manquerait de flexibilité.

Mais vous semblez oublier que ce pacte est intrinsèquement souple et que la France a déjà bénéficié de cette souplesse.

Ce pacte est souple en termes de critères et de délai. Pour ce qui concerne les critères, il prend en considération le déficit structurel pour tenir compte du cycle économique – ce point a été évoqué notamment par M. le rapporteur général. Quant au calendrier, des délais supplémentaires ont pu être accordés, en toute légalité, à plusieurs pays. C’est d’ailleurs à ce titre que la France a déjà bénéficié d’un délai de deux ans – soit désormais jusqu’en 2015 – pour stabiliser sa trajectoire des finances publiques.

Plus particulièrement, dans leurs analyses, le Conseil et la Commission tiennent compte des réformes économiques structurelles majeures qui ont une incidence vérifiable sur la trajectoire d’ajustement en vue de la réalisation des objectifs de moyen terme. Les pays concernés – je pense notamment à l’Espagne – doivent être crédibles et prouver que le délai supplémentaire est utilisé pour rétablir la croissance. Monsieur le ministre, c’est ce à quoi vous devez vous employer aujourd’hui.

C’est pourquoi nous pensons que le débat austérité contre croissance est un faux débat ; la priorité est de sortir de la spirale de l’endettement. Or je rappelle que la dette de notre pays a augmenté de 3,1 points en 2013 pour atteindre 94,1 % du PIB, que désormais le niveau de dette de la France dépasse l’endettement moyen de la zone et que ce taux dépassera 100 % l’an prochain.

Ne nous leurrons pas, parce que nous sommes comme anesthésiés par des taux d’intérêt historiquement bas qui nous assurent un financement facile.

Monsieur le ministre, vous l’aurez compris, il ne s’agit aucunement de notre part d’un quelconque fétichisme de l’équilibre budgétaire ; il s’agit bien d’une question de souveraineté, de compétitivité et de cohésion sociale, de crédibilité sur les marchés pour notre pays.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Très bien !

Mme Fabienne Keller. La France représente 20 % du PIB de la zone euro ; sa situation économique est, de ce seul fait, un enjeu pour l’Union européenne tout entière. Il est donc extrêmement important que vous puissiez respecter la trajectoire d’équilibre de nos finances publiques telle qu’elle est prévue.

Pour ces raisons, les membres du groupe UMP ne pourront voter en faveur du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013 tel que vous nous le présentez…

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Malheureusement !

Mme Fabienne Keller. … et émettent toutes leurs réserves sur la faisabilité de votre programme économique pour l’année 2015. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Michèle André.

Mme Michèle André. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, le présent débat sur l’orientation des finances publiques constitue, en application de la LOLF, désormais bien entrée dans nos mœurs parlementaires, le rendez-vous budgétaire du début de l’été.

S’inscrivant, pour la quatrième fois déjà, dans le cadre du semestre européen, qui instaure une procédure de surveillance de la préparation des budgets nationaux par les autorités communautaires, il fait suite à six mois de débats qui ont commencé avec l’allocution du Président de la République du 31 décembre 2013 et sa conférence de presse du 14 janvier dernier.

En débattant de l’orientation des finances publiques, il s’agit en fait de débattre de l’orientation de la politique économique de la France au cours des trois années à venir, de savoir où nous en sommes et ce que nous allons faire, de montrer comment vont être consolidées les orientations du Gouvernement, en en présentant les perspectives et la cohérence.

Les choix et les orientations du gouvernement français auront déjà été affirmés cette année devant le Parlement à quatre occasions : lors du débat sur la déclaration de politique générale du Gouvernement, lors du débat sur le programme de stabilité, lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2014 et, tout à l’heure, lors de l’examen du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014.

L’année 2014 constitue le deuxième exercice de la nouvelle gouvernance budgétaire de la zone euro depuis l’entrée en vigueur, le 1^er janvier 2013, du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance.

Notre débat d’aujourd’hui est donc un débat préparatoire à une nouvelle loi de programmation des finances publiques, dont on connaît déjà l’architecture : c’est celle du programme de stabilité que le Gouvernement a transmis à la Commission européenne.

Je ne peux, à ce stade, que souligner la cohérence et la constance de l’action du Gouvernement en matière de finances publiques. La trajectoire que nous avons fixée va être confirmée. Le débat sur la maîtrise de la dépense publique, nous l’avons et nous l’aurons encore plus précisément au moment de l’examen du projet de loi de finances pour 2015.

Depuis deux ans, les mesures de consolidation des finances publiques prises par le Gouvernement ont, dans un premier temps, répondu à une double logique d’efficacité économique et de justice sociale : demander plus à ceux qui ont davantage pour aider au redressement des finances publiques. Mais dès 2013, des mesures ciblées ont permis de soutenir le pouvoir d’achat des plus modestes : ainsi, la loi de finances initiale pour 2013 prévoyait une revalorisation importante de la décote ; en 2014, le Gouvernement a procédé à la réindexation du barème de l’impôt sur le revenu sur le coût de la vie, après deux années de gel, ainsi qu’à une nouvelle revalorisation de 5 % de la décote au-delà de l’inflation et à un relèvement du plafond du revenu fiscal de référence, ouvrant droit à des exonérations et allégements de fiscalité directe locale et de contributions sociales.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2014, en cours de discussion parlementaire, comprend des réductions d’impôt pour les ménages aux revenus les plus modestes tout en confirmant le redressement des comptes publics, avec une baisse du déficit public, une baisse des dépenses publiques et, en ligne de mire, la baisse de l’endettement de notre pays.

Amplifiées par la mise en œuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, les mesures de solidarité favorables au pouvoir d’achat des plus modestes doivent représenter 5 milliards d’euros d’ici à 2017, dont 1,2 milliard d’euros dès 2014. Ces mesures vont bénéficier à 3,7 millions de ménages, dont 1,9 million seront exonérés d’impôt sur le revenu dès cette année.

Parallèlement à ces dispositions favorables au pouvoir d’achat des Français, la période 2015-2017 doit être l’occasion d’un effort structurel en dépenses pour les administrations publiques de 50 milliards d’euros.

Entre 2015 et 2017, la poursuite du ralentissement de la dépense publique devrait résulter de la montée en charge des mesures déjà votées et de celles qui ont été présentées dans le programme de stabilité du mois d’avril 2014 qui porte le montant des économies supplémentaires sur cette période aux 50 milliards d’euros que je viens d’évoquer.

Les économies réalisées sur les dépenses de l’État et de ses agences devraient assurer un gain total de 18 milliards d’euros. Les collectivités locales devraient y participer à hauteur de 11 milliards d’euros sur trois ans.

Alors même que les comptes des organismes de sécurité sociale se sont redressés en 2013, la sphère sociale devrait également contribuer fortement aux économies, au-delà des mesures prévues pour 2014 sur les dépenses d’assurance maladie. La progression de l’ONDAM devrait être limitée à 2 % en moyenne sur les trois années considérées, pour une économie totale de 10 milliards d’euros.

Les économies réalisées sur les prestations et les charges de fonctionnement devraient représenter 11 milliards d’euros sur le reste de la sphère sociale.

En 2015, la mise en œuvre d’une part importante de ces 50 milliards d’euros d’économies en dépenses devrait induire un effort structurel de 0,9 point de PIB, ce qui permettra de financer, dans le cadre d’une réduction des déficits publics, une première baisse des prélèvements obligatoires prévue dans le pacte de responsabilité et de solidarité.

Le budget pluriannuel 2015-2017, qui sera soumis au Parlement au mois de septembre prochain, déclinera la trajectoire établie dans le cadre du programme de stabilité. Compte tenu de l’évolution tendancielle de la dépense de l’État et des objectifs de rétablissement des comptes publics, cette trajectoire implique de dégager 18 milliards d’euros d’économies d’ici à 2017. Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014-2017 fixe donc des objectifs d’évolution des dépenses de l’État plus ambitieux que ceux qui avaient été définis par la précédente loi de programmation pour la période 2012-2017.

Cette dernière prévoyait en effet que les dépenses totales de l’État – dépenses des ministères, prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités locales, taxes affectées plafonnées – seraient stables en volume et, hors charge de la dette et des pensions, seraient, au plus, stables en valeur par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.

Dès 2014, le Gouvernement est allé au-delà des objectifs fixés dans cette loi de programmation en diminuant les dépenses de 1,7 milliard d’euros. C’était la première fois qu’un budget de l’État était construit sur une telle baisse nette des dépenses,…

M. Michel Sapin, ministre. Absolument !

Mme Michèle André. … alors que l’objectif retenu dans la loi de programmation des finances publiques prévoyait une stabilité en valeur. Et cette diminution a porté sur l’ensemble des composantes de la dépense : de la réduction des coûts de fonctionnement de l’État à la rationalisation des dépenses d’intervention et d’investissement de l’État.

Le respect de la trajectoire des dépenses de l’État par le Gouvernement repose, en grande partie, sur des réformes de fond de l’action publique, les économies étant réparties entre toutes les composantes de la norme de dépenses.

Les ministères, d’abord, connaîtront une diminution de leurs crédits en valeur sur la période 2015-2017, par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Les économies sur les dépenses de fonctionnement et les opérations d’investissement seront poursuivies par le biais de la modernisation des fonctions et de la réduction du train de vie de l’État, sans compter les résultats de plus en plus performants de la lutte contre la fraude fiscale.

Les agences et les opérateurs de l’État, dont les dépenses ont sensiblement augmenté sous le précédent quinquennat, prendront leur part à ces économies, les opérateurs, notamment, eu égard à l’abaissement des plafonds des recettes affectées et à la baisse des subventions qui leur sont versées.

Au-delà de la diminution des concours de l’État, des mesures de simplification du paysage des agences seront prises pour rationaliser leurs interventions et renforcer la lisibilité et l’efficacité de l’action publique.

En matière d’emploi, le budget triennal 2015-2017 continuera de mettre en œuvre les priorités du quinquennat en faveur de l’éducation, de la justice et de la sécurité. L’objectif de la création de 60 000 postes dans le secteur de l’éducation et de 5 000 postes dans celui de la sécurité et de la justice affiché depuis le début du quinquennat est maintenu. Globalement, l’emploi dans la fonction publique d’État n’augmentera pas, certains effectifs étant redéployés vers d’autres missions.

Je ne saurais finir de brosser ce tableau à grands traits de l’orientation de notre politique économique sans préciser que, dans son volet relatif aux entreprises, le pacte de responsabilité et de solidarité comprend un ensemble de dispositions destinées à favoriser l’emploi et à soutenir la capacité d’investissement productif de l’économie : déjà engagé avec le crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, l’allégement du coût du travail est accéléré, notamment avec les mesures proposées dans le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, l’ensemble des mesures du pacte devant permettre de gagner plus de 0,5 point de PIB en croissance.

Celle-ci devrait être favorisée par la montée en charge du CICE, dont les effets devraient s’ajouter à ceux des dispositions du pacte de responsabilité et de solidarité, devant permettre aux entreprises de réduire le coût du travail de 30 milliards d’euros et leur fiscalité de 10 milliards d’euros à l’horizon 2017. L’investissement des entreprises devrait s’accélérer, favorisé par le maintien de conditions de financement très favorables dues au sérieux de la gestion gouvernementale : le taux de marge des entreprises devrait se rapprocher de son niveau antérieur à la crise, permettant à celles-ci de maintenir un taux d’investissement élevé sans obérer leur situation financière.

Je ne m’étendrai pas sur les programmes d’investissement d’avenir qui, n’ayant jusqu’à présent fait l’objet que de 6 milliards d’euros de dépenses, laissent encore une quarantaine de milliards d’euros pouvant être investis.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tous ces choix du Gouvernement, cohérents avec tant les préconisations de la Cour des comptes que les recommandations de la Commission européenne, incitent les membres du groupe socialiste à soutenir fermement la politique du Gouvernement, plus particulièrement aujourd’hui les orientations qu’il nous a présentées en matière de finances publiques. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye.

M. Vincent Delahaye. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au début de cette intervention sur le présent projet de loi de règlement, j’ai envie de dire : tout ça pour ça ! Autant d’efforts pour si peu de réconfort !

Depuis trois ans, les gouvernements successifs ont usé de l’arme fiscale : 18 milliards d’euros en 2011, 22 milliards d’euros en 2012, 29 milliards d’euros en 2013, soit 69 milliards d’euros en trois ans ! La Cour des comptes a souligné à raison les limites d’une telle stratégie exclusivement tournée vers l’augmentation des impôts. Elle a relevé que l’effort notable et d’ampleur engagé en 2013 n’a eu malheureusement que peu d’effet sur le déficit. Pour ma part, je pense depuis longtemps que l’augmentation des impôts a un effet plus récessif qu’une véritable politique de diminution de la dépense publique, politique que nous aurions déjà dû engager depuis pas mal d’années.

Le présent projet de loi de règlement soulève selon moi trois problèmes : d’abord un problème de prévision, ensuite un problème de communication, enfin un problème de présentation.

Pour ce qui concerne le premier de ces problèmes, il est clair, monsieur le ministre, que, comme vos prédécesseurs, vous vous êtes montré trop optimiste. On l’a encore vu en 2013, avec les hypothèses de croissance. Voilà deux ans, dans cette enceinte même, j’avais proposé au ministre de l’époque, pour faire preuve de prudence, de prendre comme hypothèse de croissance le consensus auquel avaient abouti les économistes diminué de 0,5 %. De fait, 0,8 % moins 0,5 %, cela fait 0,3 %, soit le taux observé en 2013.

Pour 2014, vous avez retenu 1 % de croissance. On verra bien à combien ce taux s'établira, sachant qu’il faudrait toujours infléchir la prévision de 0,5 point. Pour l’instant, l’INSEE prévoit 0,7 % de croissance, tout comme le FMI…

Je pense qu’il est urgent de se baser sur des hypothèses plus prudentes que celles qui ont été retenues jusqu’à présent, en matière non seulement de croissance, mais aussi de recettes. Ainsi, en 2013, on a constaté une moins-value sur les recettes de 14,6 milliards d’euros – excusez du peu –, cela sans explication véritablement convaincante.

Alors, monsieur le ministre, je m'interroge. Vous n'êtes peut-être pas responsable de tout, et il est vrai qu’une succession de trois ministres chargés du budget en deux ans ne favorise pas une bonne organisation à Bercy… Mais il s'y trouve de nombreuses têtes bien faites, et je ne comprends pas pourquoi l’on n’arrive pas à nous expliquer un petit peu plus clairement cette différence entre prévision et réalisation.

Mme Nicole Bricq. L’économie n’est pas une science exacte !

M. Vincent Delahaye. J’aimerais que l’on se penche sur cette question, que nous jugeons importante.

Il existe aussi un problème de communication. Le Gouvernement et les médias communiquent beaucoup sur les budgets et peu sur la loi de règlement. Les budgets, ce sont des déclarations d’intention qui, assez souvent, sont éloignées de la réalité. La loi de règlement dit la réalité des chiffres, et il serait donc préférable que l’on en parle un peu plus.

Mme Nicole Bricq. Ça, c'est vrai.

M. Vincent Delahaye. Mais je peux comprendre que l’on en parle relativement peu, dès lors que le déficit s'établit finalement à 75 milliards d’euros, soit environ 12 milliards d’euros de plus que la prévision initiale ! Ce déficit représente 4,3 % du PIB, taux nettement supérieur à ceux des pays de l'Union européenne ou de la zone euro, dans laquelle le déficit s’élève à 3 %. Par ailleurs, ce déficit de 75 milliards d’euros s'avère supérieur aux recettes annuelles de l’impôt sur le revenu – 67 milliards d’euros –, et même aux dépenses enregistrées au titre des cinq missions régaliennes de l’État que sont la sécurité, la justice, la défense, l’action extérieure de l’État et l'administration générale et l'organisation territoriale, qui s’élèvent à 70 milliards d’euros !

Face à ce niveau de déficit, je pense qu’il est temps de réagir pour s'attaquer vraiment à la dépense, de sorte qu’elle diminue franchement.

J’en viens maintenant au troisième problème soulevé par le projet de loi de règlement que nous étudions, à savoir la présentation. Pour ma part, monsieur le ministre, je souhaiterais que, au-delà des obligations légales, la présentation d’un texte de cette nature suive la même logique qu’un budget…

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Voilà !

M. Vincent Delahaye. … et qu’elle fasse ainsi apparaître les missions, l’aide aux collectivités, le soutien aux opérateurs… Je souhaiterais que nous disposions d’un comparatif qui provienne non seulement de la Cour des comptes – actuellement la seule à le faire –, mais aussi des services de l’État, ce qui nous permettrait d’y voir un petit peu plus clair.

Quand on examine de façon détaillée les dépenses, on s'aperçoit qu’elles ont été maîtrisées, certes. Depuis le début de la discussion générale, j’ai beaucoup entendu parler de « maîtrise de la dépense publique ».

Mme Nicole Bricq. La maîtrise des dépenses, c'est déjà pas mal !

M. Vincent Delahaye. Pour ma part, j’aimerais entendre parler de réduction de cette dépense. (M. le président de la commission des finances acquiesce.)

La maîtrise, c'est peut-être une bonne chose dans des circonstances plus favorables. Mais aujourd'hui, pour parvenir à une réelle diminution de nos déficits, ce qui importe, c'est la réduction de la dépense.

Finalement, on s'aperçoit que la « maîtrise » de la dépense publique que vous présentez au titre de 2013 a été obtenue grâce à la réserve de précaution – à hauteur de 6 milliards d’euros – (M. le rapporteur général de la commission des finances le conteste.), à la réduction du coût de la dette – heureusement, les marchés ont maintenu les taux d'intérêt à un niveau très bas, ce qui nous a permis de nous en sortir – et aux pensions de retraite, grâce à une inflation moins forte que celle qui avait été initialement prévue.

Malheureusement, cette maîtrise de la dépense publique pèse sur les mêmes. D'abord, sur les collectivités territoriales. La diminution des dépenses de l’État en 2013 a correspondu approximativement – à quelques centaines de millions d’euros près – à la réduction de l’aide aux collectivités territoriales. Et, monsieur le ministre, vous nous annoncez pour les trois prochaines années – jusqu'en 2017 – une diminution des dépenses de l’État de 11,5 milliards d’euros, avec 11 milliards d’euros de baisse au titre des collectivités territoriales.

L’effort demandé aux collectivités territoriales n’est clairement pas équitable au regard de celui que consentent les services de l’État. Je vous demande de bien vouloir en prendre note afin de procéder aux modifications qui s'imposent, sans quoi nombre de collectivités connaîtront de grandes difficultés…

Outre les collectivités territoriales, le ministère de la défense est largement sollicité, les réductions d’effectifs et de moyens pesant fortement sur celui-ci.

Enfin, selon moi, les opérateurs ne sont pas tellement mis à contribution – la Cour des comptes l’a d’ailleurs relevé –, en termes ni d’effectifs ni de dépenses de fonctionnement.

En conclusion, je voudrais profiter de l’examen du présent projet de loi de règlement pour tirer quelques leçons qui soient utiles pour l’avenir. D'abord, il est clair, monsieur le ministre, que l’option du matraquage fiscale est une voie sans issue. (M. le président de la commission des finances acquiesce.) On l’a vu, 69 milliards d’euros de prélèvements supplémentaires en trois ans n'ont permis qu’une réduction mineure du déficit. Ensuite, la croissance est au point mort, et il est donc temps de prendre des dispositions vraiment efficaces pour améliorer la compétitivité des entreprises et permettre ainsi de relancer cette croissance qui, seule, nous permettra de sortir d’affaire. Enfin, la dette constitue une préoccupation majeure pour nous tous.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. C'est la préoccupation principale !

M. Vincent Delahaye. Je l’ai entendu dire à cette tribune et je le répète : notre dette représente sept années pleines de recettes de l’État !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Voilà !

M. Vincent Delahaye. Ce n’est plus supportable ! Tous les foyers fiscaux qui peuvent faire la comparaison avec leur revenu annuel comprendront qu’il n’est pas possible d'être endetté à hauteur de sept fois ce revenu. Il est donc grand temps de prendre des dispositions sérieuses pour réduire notre déficit en diminuant nos dépenses. Cela permettra de limiter l'augmentation de la dette et nous autorisera à repartir dans de bonnes conditions, avec la perspective, pour nos enfants, d’une économie plus favorable. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Très bien !

M. le président. La parole est à Mme Nicole Bricq. (M. Jean Besson applaudit.)

Mme Nicole Bricq. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, Vincent Delahaye a raison : hors de cet hémicycle et de celui de l’Assemblée nationale, la loi de règlement est un peu le parent pauvre des lois de finances, alors qu’elle sonne l’heure de la réalité. Je partirai donc du contenu du présent projet de loi, pour en tirer quelques leçons générales.

Je ne sais pas si le bon remède est celui que préconisait le Premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, devant la commission des finances du Sénat : changer le nom de la loi de règlement – cette expression est, il est vrai, un peu barbare – pour la dénommer « loi de résultat », ce qu’elle est. Je ne sais pas si un tel changement de dénomination permettrait d’atteindre la mobilisation à laquelle on parvient, à force de commentaires publics, avec la loi de finances initiale, alors que cette dernière ne constitue qu’une prévision, appelée à être actualisée par des lois de finances rectificatives puis à être constatée en exécution budgétaire.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Il y a eu le rapport de gestion, le compte rendu de gestion…

Mme Nicole Bricq. Cela étant, je note que si le taux de couverture des dépenses par les recettes s'améliore, il n’est pas revenu au niveau de 2007, avant la crise financière. Je remarque également un effort très important d’amélioration du solde primaire, celui qui est calculé hors charge de la dette : il passe de 40,8 milliards d’euros à 30 milliards d’euros, même si cette somme reste considérable.

Mes chers collègues siégeant sur les travées du groupe CRC, on ne peut pas dire que la France pratique l’austérité, et les chiffres le démontrent. On peut employer ce mot à l’égard de pays voisins, qui posent un problème d’équilibre dans la zone euro et qui souffrent : le Portugal, l’Espagne et l’Irlande. Mais, j’y insiste, ce n’est pas le cas de la France.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. C'est un propos honnête !

Mme Nicole Bricq. En général, je m'efforce de l’être, monsieur Marini, et vous avez pu apprécier quelques fois ce trait de ma personnalité.

En cet instant, je voudrais adresser un satisfecit au Gouvernement, qui a anticipé l’enclenchement du mécanisme de correction des écarts – cela a été dit au moment de l’examen du projet de loi de finances rectificative.

Il est vrai – M. le rapporteur général l’a rappelé tout à l'heure – qu’un rendez-vous extrêmement important nous attend à l’automne, puisque nous devrons discuter d’une nouvelle trajectoire des finances publiques qui prendra acte du changement de rythme décidé à l’occasion du programme de stabilité, ce qui rendra le mécanisme de correction inopérant.

Pour ce qui concerne la trajectoire budgétaire, j’ai relu les propos du rapporteur général de la commission des finances lors de l’envoi, au mois d’avril, du programme de stabilité. Lui aussi avait bien anticipé les difficultés que nous rencontrerions. Il notait, parmi les aléas, la faiblesse des élasticités fiscales – que l’on constate –, la faiblesse de l’inflation – celle-ci est encore plus faible que prévu – et la majoration du prélèvement européen, dont il faudra supporter le poids au cours des années qui viennent, et dont nous serons donc appelés à reparler.

François Fortassin a évoqué tout à l'heure Joseph Caillaux. Pour ma part, je voudrais attirer l’attention sur les recettes et les dépenses.

Certains collègues ont parlé de la réforme fiscale, mais une recette, que Thierry Foucaud visait tout à l'heure à la tribune, suscite de nombreux commentaires : l’impôt sur le revenu. Nous en fêtons aujourd'hui le centième anniversaire, puisque sa naissance officielle résulte d’une loi promulguée le 15 juillet 1914 – elle est donc antérieure à la guerre de 1914-1918 –, même si, on le sait, il a fallu attendre encore quelques années pour l’appliquer.

Je voudrais maintenant citer les travaux de l’OCDE. Conduits sur une période de trente ans, ils ont montré que l’État-providence n’était pas mort en France, puisque notre pays est celui où les inégalités ont été les moindres. Quand on compare l’évolution des revenus des 20 % les plus riches et des 20 % les plus pauvres de nos concitoyens, on voit que le multiplicateur est de sept avant impôts et prélèvements sociaux, alors qu’il n’est plus que de quatre après impôts et prélèvements sociaux. On peut considérer que c'est encore trop, mais notre système fiscal et social est assurément redistributif. (M. le président de la commission des finances et M. le rapporteur général de la commission des finances acquiescent.)

Je l’indique à l’attention de ceux qui soutiennent que l’on n’a pas fait de réforme fiscale suffisante, j’ai regardé les travaux de la mission sur la fiscalité des ménages conduite par Dominique Lefebvre et François Auvigne, inspecteur général des finances. Ils ont démontré que la progressivité de l’imposition des revenus est réelle, la CSG disposant elle-même de propriétés redistributives puisque, bien que proportionnelle, elle s'applique à des taux minorés sur les revenus de remplacement, et à des taux majorés sur les revenus du capital.

J’y insiste donc : notre système est progressif, même s'il peut toujours être amélioré en suivant les propositions du rapport Lefebvre-Auvigne, et ce sans qu’il soit besoin d’une révolution. On le sait, il peut y avoir de grands soirs, auxquels succèdent de petits matins…

Les dépenses de l’État, quant à elles, ont été maîtrisées, ainsi qu’il apparaît à la lecture du projet de loi de règlement. Les dépenses nettes du budget général ont légèrement diminué, avec une baisse de 900 millions d’euros. Un tel recul n’a pas été observé depuis le début de la crise économique de 2008. (M. le ministre acquiesce.) Certes, ce recul doit beaucoup à la diminution de la charge de la dette.

À ce sujet, s'il est vrai que les taux sont bas, je voudrais, monsieur le ministre, saluer votre gouvernance et celle de votre prédécesseur, ainsi que le travail de l'administration du Trésor. La dette est bien gérée. Les émissions se font au bon moment, et sur les bonnes durées.

Toutefois, un point reste tout à fait critiquable : une fois de plus, les dépenses d’investissement de l’État qui ne représentent que 3,4 % du budget national connaissent une baisse, à hauteur de 1,4 milliard d’euros. Elles sont donc la variable d’ajustement. Parallèlement, si la masse salariale est tenue, les charges de fonctionnement, elles, ne cessent d’augmenter, au détriment, ainsi, des dépenses d’investissement.

M. Aymeri de Montesquiou. C'est vrai !

Mme Nicole Bricq. Et je rappelle le ratio retenu lors de l’élaboration du programme d’investissement d’avenir, suivant lequel, lorsque l’État dépense un euro, on peut en espérer en réalité trois, avec un euro provenant du secteur privé et un euro des collectivités territoriales. Il faut donc faire attention…

Je voudrais maintenant dire quelques mots des dépenses fiscales. Elles ont été stabilisées – le projet de loi de règlement montre qu’elles s'élèvent à 70,7 milliards d’euros, soit un niveau inférieur au plafond de la loi de programmation –, mais il avait été prévu qu’elles diminueraient de 3,6 milliards d’euros.

Nous avons peu progressé dans le domaine des dépenses fiscales – appelées plus trivialement des « niches » –, puisque, en trois ans, elles sont passées de 464 à 460. Je regrette surtout que, depuis le rapport Guillaume, l’obligation d’évaluation ne soit pas respectée. Les dépenses fiscales sont utiles, mais il faut les évaluer régulièrement, tous les trois ans, pour mesurer leur efficacité réelle. C’est un chantier qu’il faut reprendre.

À partir de 2014, le crédit d’impôt compétitivité emploi et le crédit d’impôt recherche – une forme particulière de dépenses fiscales – seront traités en comptabilité nationale comme des dépenses, et non comme de moindres recettes. Ce sera une bonne chose, car, en plus des décisions prises dans différentes lois, cela permettra vraiment de les évaluer. Si je cite ces deux mesures, c’est qu’elles suscitent de nombreux commentaires et que, compte tenu de leur ampleur, il paraît bien normal que la représentation nationale s’y intéresse.

Je conclurai sur un mouvement engagé de façon assez nette : le rapatriement des bases fiscales. Depuis la crise et le sommet du G20 de Pittsburgh de 2009, tous les États veulent rapatrier leurs bases fiscales. Nous étudierons la semaine prochaine le projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre la France et les États-Unis en vue de mettre en œuvre la loi FATCA. Je me réjouis par avance de son adoption. J’ai été l’une des pionnières dans cette enceinte à évoquer la transparence, alors que mes collègues siégeant sur la droite de cet hémicycle refusaient d’en entendre parler. C’était pour eux un sujet tabou.

J’évoquerais également la lutte engagée contre l’optimisation fiscale. Peut-être nous en direz-vous plus sur ce point, monsieur le ministre, mais lors du Conseil Ecofin du 20 juin dernier, il a été question de durcir la directive relative à ce sujet. J’ai constaté que la Commission sortante avait engagé un vigoureux travail d’enquête sur trois pays européens, à savoir l’Irlande, les Pays-Bas…

M. Michel Sapin, ministre. Le Luxembourg.

Mme Nicole Bricq. … et le Luxembourg, j’allais l’oublier, pourtant objet de toute notre attention !

J’ai pris note que la directive dite « mère-filiales » était appelée à évoluer. Le Congrès américain a été contrarié de constater que 48 % des plus grandes entreprises américaines étaient installées aux Pays-Bas.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Eh oui !

Mme Nicole Bricq. Un problème se pose au sein même de la zone euro. Je vous encourage donc à aller dans ce sens. Nous reparlerons de tous ces mécanismes d’intégration fiscale lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative.

Par ailleurs, nous devons absolument adopter des dispositions allant dans le sens d’une harmonisation de l’assiette de l’impôt sur les sociétés – c’est l’un de mes dadas, que j’enfourche volontiers –, car l’Union européenne ne peut pas continuer ainsi.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Cela demande l’unanimité !

Mme Nicole Bricq. À partir du moment où l’on consolide une assiette de l’impôt sur les sociétés, je ne dis pas que le problème du taux devient secondaire. En tout cas, il devient second.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Mais il faut l’unanimité !

Mme Nicole Bricq. Des coopérations renforcées sont possibles, monsieur le président, et vous le savez très bien ! Nous pouvons commencer par là. Cela me paraît essentiel.

À cet égard, une proposition, signée par trois éminents membres du Conseil d’analyse économique, dont la présidente Mme Agnès Bénassy-Quéré, vise à prolonger l’union bancaire au travers d’une fusion des taxes bancaires au sein de l’Union européenne.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Ce sera excellent pour la compétitivité !

Mme Nicole Bricq. C’est aussi, me semble-t-il, une bonne piste pour l’avenir. Car, franchement, et c’est la leçon que je tire de mon expérience, mais aussi de la lecture des lois de finances, nous ne pouvons pas continuer ainsi à nous faire la guerre au détriment du rapport de force avec les États-Unis. Je pense notamment au principe d’extraterritorialité. Rien ne sert de pleurer sur le lait renversé, dotons-nous d’une législation européenne qui nous permette d’entretenir un rapport de force avec les États-Unis. Il reste encore beaucoup à faire en la matière. Je sais que vous en avez la volonté, monsieur le ministre. Vous allez nous le dire... (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Serge Dassault.

M. Serge Dassault. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, monsieur le président de la commission des finances, mes chers collègues, mon propos ne concerne que les orientations budgétaires pour 2015. Il sera très différent de ceux que j’ai entendus jusqu’à présent ; je formulerai non pas une critique, mais des propositions. Car la situation est grave et le Gouvernement n’arrivera jamais à un déficit budgétaire de 3 % en 2015.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Vous êtes trop critique, mon cher collègue !

M. Serge Dassault. La croissance restera à un niveau très bas – et je vous dirai pourquoi par la suite.

Si notre déficit n’atteint pas les 3 % en 2015, toutes les menaces financières se réaliseront. Nous aurons droit à la perte de confiance de nos investisseurs et à l’augmentation de nos taux d’intérêt. Nous ne trouverons plus personne pour nous prêter les 180 milliards d’euros par an, à moins ce que soit à des taux prohibitifs, et la France se retrouvera en cessation de paiement. Tout cela parce que la politique que mène le Gouvernement – il n’est pas le premier, il en allait de même auparavant – supprime toute possibilité de croissance et de réduction du chômage. Pourquoi ?

Nous n’aurons pas de croissance, parce que toutes les actions mises en œuvre reposant sur des impôts excessifs sur les revenus et le patrimoine ont fait partir nos investisseurs. Ils ont investi et créé des emplois ailleurs, plus en France. Cela a commencé en 1982 lorsque François Mitterrand a créé l’impôt de solidarité sur la fortune, responsable de notre absence de croissance, car la croissance naît des investisseurs. Or nos investisseurs sont quasiment tous partis. Et cela continue !

Déjà, des quartiers entiers de Français ont été créés à Londres et à Bruxelles. D’autres concitoyens partent en Suisse et au Canada au lieu de rester en France.

Quant au chômage, il perdurera tant que le Gouvernement et les syndicats n’auront pas compris que les entreprises n’embaucheront que quand elles recevront des commandes, et ce à condition que, une fois la commande livrée et si aucune autre ne vient la remplacer, elles puissent licencier le personnel surabondant. Sans cela, elles n’embaucheront pas !

C’est ce qui s’appelle la flexibilité de l’emploi, ou la flexisécurité. Contrairement à la rigidité de l’emploi que toutes les entreprises françaises supportent depuis longtemps, cette flexibilité se pratique couramment aux États-Unis et ailleurs ; elle a permis de sauver nombre d’entreprises de la faillite. L’emploi est bien mieux assuré par la flexibilité que par la rigidité, contrairement à ce que croient les syndicats.

Par ailleurs, les 35 heures de Martine Aubry ont été catastrophiques pour toutes nos activités.

M. Gérard Longuet. C’est vrai !

M. Serge Dassault. Elles sont l’une des causes du manque de compétitivité de notre pays, fait qui est donc lié à un coût du travail trop élevé et à un travail insuffisant.

Mme Annie David. Et le capital ?

M. Serge Dassault. De plus, elles coûtent chaque année à notre budget 21 milliards d’euros d’allégement de charges sociales, car l’horaire réduit à 35 heures, mais payé 39 heures, a accru d’un coup les charges des entreprises.

Revenir à 39 heures,…

M. Gérard Longuet. Évidemment !

M. Serge Dassault. … ce qu’il faudrait faire et que l’on ne veut pas faire,…

M. Dominique Bailly. Pourquoi pas 50 heures payées 35 ?

M. Serge Dassault. … permettrait de supprimer ces allégements et accorderait au budget 21 milliards d’euros supplémentaires, ce qui n’est tout de même pas négligeable.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Très bien !

M. Serge Dassault. Tant qu’aucun gouvernement, de gauche comme de droite, n’aura pas supprimé l’impôt sur le patrimoine et les hauts revenus, les 35 heures et la rigidité du travail, il est inutile de croire au père Noël et de penser qu’un jour la croissance augmentera et le chômage diminuera.

D’ailleurs, je vous rappelle que si Nicolas Sarkozy, pourtant de droite, n’a pas réussi à faire redémarrer notre économie, c’est bien parce qu’il n’a supprimé ni l’ISF, ni les 35 heures, ni la rigidité du travail. Il a fait comme vous, il n’a pas réussi. Donc, vous ne ferez pas mieux : la France continuera à accumuler les déficits et à assister à la décadence de son économie.

En réalité, les lois de l’économie sont immuables. Mieux vaut s’y conformer, car elles n’ont rien à voir avec l’idéologie politique. Le moteur de l’économie est la motivation, la recherche de l’augmentation des responsabilités et des rémunérations. Les Chinois l’ont bien compris. Après des années de communisme et de pauvreté, leur dirigeant Deng Xiaopin leur a dit « enrichissez-vous ! », sans limitation, et c’est parti : ils ont compris, eux, qu’il valait mieux que les pauvres deviennent riches plutôt que les riches deviennent pauvres.

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Karl Marx avait raison !

M. Serge Dassault. Aujourd’hui,…

Mme Annie David. Aujourd’hui, les riches deviennent plus riches et les pauvres plus pauvres ! Ce n’est pas bien non plus !

M. Serge Dassault. … les Chinois enrichis et travailleurs investissent dans le monde entier. Ils ont créé des entreprises de haute technologie.

Pour en revenir au budget de 2015, rappelons que celui de 2014 a prévu 300 milliards d’euros de recettes mais avec 380 milliards d’euros de dépenses, donc 80 milliards d’euros de déficit, soit 4 % de PIB, augmentant d’autant la dette. Pour arriver à 3 % de PIB en 2015, il faudrait trouver 20 milliards d’euros d’économies en 2015, et, pour atteindre l’équilibre, il en faudrait 80.

Alors, mes chers collègues, je voudrais vous proposer un joker, si je puis dire, dont je vous ai déjà parlé voilà une huitaine de jours : la flat tax. La CSG est déjà payée par le biais d’une flat tax. Il suffirait de prévoir une flat tax globale, qui associerait la CSG et l’impôt sur le revenu. À elle seule, la CSG avec sa flat tax rapporte 90 milliards d’euros, alors que l’impôt sur le revenu représente 70 milliards d’euros. Nous supprimerions l’impôt progressif mis en place par Joseph Caillaux voilà cent ans qui réduit l’investissement et la croissance, et la retenue pourrait être effectuée à la source, puisque ce sont les entreprises qui paient. Cela présenterait un immense intérêt : le salaire net deviendrait non imposable. Cela changerait tout !

De plus, des niches fiscales personnelles pourraient être supprimées, ce qui rapporterait plus de 20 milliards d’euros de recettes supplémentaires à l’État.

Il n’est pas question pour moi de proposer aujourd'hui des taux, mais je pense qu’il serait utile d’étudier cette proposition, d’en tirer profit, si possible, lors de l’élaboration du prochain budget et ainsi de sauver notre pays de la faillite. Les recettes attendues d’une telle disposition seraient bien supérieures à ce que rapportent la CSG et l’impôt sur le revenu, ce qui résoudrait bien des problèmes.

La flat tax est appliquée avec succès en Russie, ancien pays communiste, qui a de l’expérience, à un taux unique de 13 %. En raison de l’absence de fraude fiscale – tout le monde paie –, ce pays enregistre des revenus supérieurs.

Vingt-quatre autres pays appliquent une telle taxe d’un montant de 15 % à 20 %, dont l’Estonie, la Roumanie, la Géorgie, la Slovaquie. Partout, la flat tax maximalise l’efficacité économique.

Ce beau pays qu’est la France, comme l’a dit Jean-Vincent Placé, est bien mal en point ! Aussi, je vous propose, monsieur le ministre, de faire étudier par une mission parlementaire, en lien avec Bercy, une flat tax unique en France pour financer à la fois la CSG, les impôts, les déficits, afin de connaître son utilité, au lieu de la refuser par principe, et de l’appliquer le plus tôt possible pour éviter une catastrophe financière et la faillite de notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Yves Leconte.

M. Jean-Yves Leconte. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le débat que nous avons cet après-midi porte à la fois sur l’orientation des finances publiques et sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. Je commencerai par évoquer ce second volet du débat.

De 2013, je dirais que nous faisons mieux que jamais, mais que la vigilance reste de mise.

Mieux que jamais, car le déficit s’établit à 74,9 milliards d’euros, c’est-à-dire 4,3 % du PIB, alors qu’il atteignait 87 milliards d’euros en 2012 et 149 milliards d’euros en 2010.

Le déficit structurel, à 3,1 %, est à son plus bas niveau depuis 2002 : il s’élevait à 5 % en 2011, et à 4,2 % en 2012. La croissance de la dépense publique, quant à elle, a été seulement de 2 %, soit son plus bas niveau depuis 1998. Elle reste malheureusement supérieure à la croissance du PIB, mais il a fallu financer des dépenses exceptionnelles. Je songe en particulier aux contributions de 6,5 milliards d’euros au mécanisme européen de stabilité et de 1,6 milliard d’euros à la Banque européenne d’investissement.

Toutefois, je le répète, la vigilance est de mise. D’abord, parce que l’objectif initial de déficit de 3,1 % du PIB, fixé au mois de décembre 2012, n’a pas été atteint. Le déficit, supérieur au produit de l’impôt sur le revenu, représente 25 % des recettes et 33 % des dépenses de l’État. Nous constatons également un gros dérapage du crédit d’impôt recherche. Enfin, la dette publique dépasse maintenant 90 % du PIB. Je rappelle pour mémoire qu’elle s’élevait à 58 % en 2002 et à 89 % en 2012.

Les recettes du budget sont en augmentation de 15 milliards d’euros, grâce à de nouvelles recettes. Cependant, cela a été déjà souligné, nous comptions sur 12 milliards d’euros supplémentaires. Or il est impossible d’imputer l’intégralité de ces non-recettes à la conjoncture : le fait que la croissance n’atteigne que 0,3 % au lieu des 0,8 % attendus s’est traduit par une perte de PIB de 10 milliards d’euros –, mais cela ne peut suffire à expliquer ces 12 milliards d’euros de non-recettes. Le manque à gagner le plus significatif est celui de l’impôt sur les sociétés qui atteint 8,5 %.

Au regard de ces recettes moins fortes que prévu, nous pourrions dire, si nous parlions d’une entreprise, que le business model est à bout de souffle.

Par ailleurs, nous disposons de peu d’informations sur le hors-bilan : plus de 80 milliards d’euros de garantie ont été donnés en deux ans, en particulier à l’UNEDIC, au Crédit immobilier de France et à la Banque PSA Finance.

Enfin, cela a été indiqué, le service de la dette a été moins lourd que prévu, alors qu’il a fallu placer plus de 168 milliards d’euros d’emprunts. La charge de la dette a atteint 45 milliards d’euros, soit 1,4 milliard d’euros de moins qu’en 2012.

Quoi qu’il en soit, nous devons rester très vigilants, car ces résultats ont été enregistrés grâce aux taux d’intérêt très faibles que nous constatons aujourd’hui. En cas de perte de confiance dans la signature de la France, la charge deviendrait immédiatement insupportable pour le budget. De même, lorsque la croissance sera de retour, notre économie devra courir avec des semelles de plomb en raison de la remontée probable des taux d’intérêt, ce qui aura un effet sur la charge de la dette et empêchera notre économie de profiter complètement de ce rebond. La stabilisation de la dette doit donc demeurer notre objectif prioritaire.

À cet égard, je me dois de saluer largement les efforts du Gouvernement.

Tout d’abord, à l’échelon national : dans sa certification des comptes de l’État, la Cour des comptes a émis deux réserves de moins qu’en 2012. Or, contrairement à nombre de nos partenaires européens, cette démarche de certification vise également les comptes de la sécurité sociale.

Ensuite, au plan européen : la ratification du TSCG, la mise en place du mécanisme de pilotage des finances publiques et du semestre européen ont permis de crédibiliser l’action à la fois de la France et de la zone euro. La mise en place de l’Union bancaire a parachevé ce mouvement.

D’autres orateurs, notamment Nicole Bricq, ont signalé qu’énormément de choses restaient encore à faire en matière de convergence des fiscalités. Aujourd’hui, en zone euro, la fiscalité est un élément non pas d’harmonie, mais bien plutôt de dumping et de différenciation. Il est temps d’y mettre fin.

S’agissant plus spécifiquement de la France, la croissance du commerce mondial de 2,8 % en 2013 n’a profité à notre pays qu’à hauteur de 1,8 %. Cela signifie que celui-ci n’est pas équipé pour répondre à la demande. De même, nous constatons que pour 6 euros de dette, l’activité ne progresse que de 25 %, soit de 1,5 euro. Nous avons donc besoin de réformes de structure pour mieux répondre aux besoins du monde et accompagner la croissance de l’ensemble de la planète. Si nous ne produisons pas les biens qui sont au cœur des besoins mondiaux, nous nous déclasserons progressivement et perdrons nos compétences.

On parle beaucoup de ceux qui quittent la France. D’ailleurs, l’un des titres du Nouvel Économiste fut même Les expatriotes. Toutefois, les Français établis à l’étranger sont toujours mobilisables et constituent un atout. La France n’a pas un solde des talents négatif. En revanche, la fuite des sièges sociaux hors de France, elle, est préoccupante. Il faut rétablir l’intérêt d’une implantation en France, de l’investissement en France.

M. Aymeri de Montesquiou. Très bien !

M. Jean-Yves Leconte. Il s’agit de la condition nécessaire du retour de la croissance et de l’emploi. D’où le CICE, puis le pacte de responsabilité pour remettre l’industrie et l’innovation au cœur de l’économie, ce qui correspond à un effort de plus de 30 milliards d’euros. D’où la réforme de l’État et des collectivités territoriales, pour leur donner plus de responsabilité, de lisibilité et d’efficacité.

Cette politique aura des effets sur le long terme si elle est menée avec détermination et cohérence. Pour qu’elle puisse être enclenchée, il faut réussir à construire ce cercle vertueux de la confiance dans l’ensemble de la société. C’est là tout l’intérêt du pacte de solidarité pour les ménages : redonner du pouvoir d’achat et soutenir la consommation. Sur ce point, il faudrait non seulement viser les foyers venant de franchir le seuil au-delà duquel ils deviennent redevables de l’impôt sur le revenu, mais aussi se poser la question de la progressivité de la CSG pour ceux qui ne sont pas imposables.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Nous sommes loin de la flat tax ! (Sourires.)

M. Jean-Yves Leconte. Le programme d’économies de 50 milliards d’euros sur trois ans souligne la détermination du Gouvernement en la matière. S’agissant des comptes sociaux, il est important de le savoir, c’est la bataille de l’emploi qui permettra de les équilibrer.

On ne peut plus faire d’économies avec les vieilles méthodes. La RGPP n’a pas permis de limiter la croissance de la dépense publique. Parfois – cela a été souligné –, la limitation du nombre d’équivalents temps plein a provoqué l’augmentation des frais de fonctionnement en raison de l’externalisation des fonctions. Là où deux fonctionnaires travaillaient, il n’en reste plus qu’un qui passe des marchés.

Par ailleurs, l’une des réserves de la Cour des comptes porte sur le manque de système d’information financière intégré de l’État. Toutefois, la mise en place des systèmes CHORUS et Louvois s’est traduite par un certain nombre de dysfonctionnements et de coûts complémentaires. Une vision comptable ne permet pas de tout comprendre…

Enfin, il faudrait que cessent ces guerres entre administrations. Pourquoi la réduction du personnel dans une administration conduit-elle parfois un département ministériel à compenser ? De même, la modification des organigrammes gouvernementaux à chaque remaniement est tout aussi problématique et constitue un vecteur de changement.

Mme Nicole Bricq. C’est vrai !

M. Jean-Yves Leconte. Je pense en particulier aux promenades entre le ministère des affaires étrangères et Bercy d’un certain nombre de fonctions…

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Le tourisme fait du tourisme ! (Sourires.)

M. Jean-Yves Leconte. J’ajouterai que les opérateurs ne doivent pas être limités dans leur croissance s’ils disposent de ressources propres, à moins que cela ne pose un problème d’intérêt général.

Pour conclure, j’évoquerai quelques-unes des questions qui me préoccupent. Tout d’abord celle de l’investissement des collectivités locales et de l’État, mais aussi celle du besoin d’accompagner ces économies par un réel budget de la zone euro et des fonds de cohésion spécifiques à destination des collectivités territoriales. Il nous faut également mobiliser le logement, qui doit être un outil de pouvoir d’achat (M. le ministre opine.) et de compétitivité pour nos entreprises. Nous devons encore favoriser la mobilité du capital en posant la question des droits de mutation. De même, comment favoriser plus encore la fiscalité de l’investissement et la création en France de start-up, vecteurs majeurs de l’innovation ? Comment réorienter l’épargne des Français vers le financement du risque, de l’innovation ou de la création de richesse plutôt que vers le financement des besoins du service de la dette ? Si ce dernier aspect est important, nous devons néanmoins nous efforcer de sortir de cette dépendance.

Eu égard au sérieux budgétaire – les comptes de 2013 en portent témoignage –, au diagnostic porté par le Gouvernement et aux propositions à la hauteur des enjeux, les membres du groupe socialiste voteront ce projet de loi de règlement avec, …

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Avec enthousiasme ! (Sourires.)

M. Jean-Yves Leconte. … à l’esprit, les questions que je viens de vous poser, monsieur le ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est la loi organique de décembre 2012 qui prévoit que les écarts par rapport à la trajectoire de solde structurel sont constatés en loi de règlement et que les mesures correctrices éventuelles sont présentées dans le cadre du débat sur l’orientation des finances publiques.

Il est donc logique de joindre aujourd'hui la discussion du présent projet de loi de règlement et le débat sur l’orientation des finances publiques. Toutefois, monsieur le ministre, cela peut conduire les parlementaires à s’interroger sur le sens du vote qu’ils vont devoir émettre. En effet, le Gouvernement dépose un rapport sur les orientations des finances publiques sur lequel il ne demande pas de vote. En revanche, sur le projet de loi de règlement qu’il dépose également et qui n’est, à la vérité, qu’un arrêté des comptes et un rapport de gestion de l’exercice précédent, cette fois, il demande un vote.

Dès lors, s’agissant des membres de l’opposition, il est assez naturel, comme l’ont fait mes collègues qui se sont succédé à cette tribune, qu’ils aient tendance à raisonner de manière consolidée et à exprimer vis-à-vis du projet de loi de règlement, qui est le seul support sur lequel nous pouvons voter, les désaccords que, à juste titre, selon moi, ils peuvent avoir avec les orientations des finances publiques.

Quoi qu’il en soit, la commission des finances a, comme chaque année, joué le jeu. Les rapporteurs spéciaux ont effectué un travail important relatif à l’exécution des crédits des missions qu’ils suivent.

Comme toujours, mes chers collègues, il convient de lire avec attention le rapport du rapporteur général particulièrement riche d’enseignements.

J’ajouterai que nous avons auditionné quatre ministres « dépensiers » auxquels nous avons demandé de bien vouloir répondre à des questions précises sur leur gestion.

En quelques mots, je voudrais d’abord revenir sur le budget de l’État de 2013. J’espère que Mme Bricq ne me désavouera pas sur ces chiffres : le déficit est supérieur de 13 milliards d’euros à la prévision ; les dépenses sont mieux tenues que prévu, mais augmentent en valeur absolue par rapport à 2012 ; quant aux dépenses de personnel, si elles diminuent, c’est surtout sous l’effet des suppressions de postes décidées par l’horrible majorité précédente. (Sourires.)

M. Alain Gournac. Affreuse ! (Mêmes mouvements.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. En tout état de cause, la première leçon à tirer du présent projet de loi de règlement, c’est qu’il faut agir sur les effectifs pour réduire de manière pérenne les dépenses des administrations.

Mme Fabienne Keller, MM. Alain Gournac et Aymeri de Montesquiou. Bien sûr !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Regardons maintenant l’ensemble du secteur public en 2013. Ce devait être, je le rappelle, l’année du retour du déficit sous la barre des 3 %. On s’y préparait de longue date, on protestait de la volonté du pays d’y parvenir, jusqu’à ce que l’on obtienne, avec soulagement, un report de deux ans de la part de nos partenaires.

Mme Fabienne Keller. Absolument !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Il s’agit en outre de la première année d’application des nouvelles règles de gouvernance : 2013 voit apparaître dans la plénitude de ses fonctions le Haut Conseil des finances publiques, lequel a constaté un écart de 1,5 point de produit intérieur brut par rapport à la trajectoire de solde structurel figurant dans les précédentes lois de programmation budgétaire.

En pareil cas, monsieur le ministre, le Gouvernement doit exposer les mesures de correction dans le cadre du présent rapport en vue du débat sur l’orientation des finances publiques. Or j’observe que le Gouvernement ne présente aucune disposition nouvelle pour corriger cet écart. Sur ce 1,5 point d’écart, les différentes annonces, qui incluent les 4 milliards d’euros d’économies supplémentaires sur les crédits de 2014, conduisent à corriger uniquement – Vincent Delahaye en faisait la démonstration tout à l'heure – 0,3 point.

Cette remarque me conduit, monsieur le ministre, à vous poser tout d’abord une question de méthode : peut-on ne corriger que partiellement un « écart important » au sens de la loi organique et de la gouvernance européenne ?

Lorsque j’ai posé cette question au secrétaire d’État chargé du budget, Christian Eckert, lors d’une réunion de la commission, le 2 juin dernier, il m’a fait une réponse ingénieuse, mais difficile à interpréter,…

Mme Nicole Bricq. C’est donc qu’il aura été très bon ! (Sourires.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … alors que la loi organique ne semble pas, selon moi, laisser place à interprétation.

Dès lors, à quoi allons-nous assister cet automne, mes chers collègues, lorsque le Sénat siégera dans sa nouvelle composition ? Le Gouvernement prendra-t-il des mesures supplémentaires pour rattraper l’intégralité du dérapage de 2013 ?

Mme Fabienne Keller. Bonne question !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Profitera-t-il, au contraire, de l’examen du nouveau projet de loi de programmation des finances publiques pour présenter opportunément, de son point de vue, une nouvelle trajectoire, fondée sur une nouvelle estimation du PIB potentiel, cela lui permettant de remettre, pour ainsi dire, les compteurs à zéro et de repartir pour deux ans, sans risque d’être inquiété ni par le Haut Conseil des finances publiques ni par la Commission de Bruxelles ? Vous le comprenez, mes chers collègues, c’est ce que je suppute, voire suspecte, en cet instant !

M. Éric Doligé. Vous n’êtes pas le seul !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Ce serait, à la vérité, un détournement de procédure, voire une manipulation tout à fait comparable, à mes yeux, à celle que les députés de la majorité ont voulu réaliser en votant un amendement tendant à rectifier le solde structurel.

Mme Fabienne Keller. Absolument !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Pour éviter toute tentation de cette nature, il faudrait considérer que la mesure des écarts par rapport à la trajectoire doit être effectuée à partir des mêmes références sur l’ensemble d’une législature et s’interdire de changer les règles du jeu, l’étalonnage des compteurs, au cours de celle-ci.

Mme Nicole Bricq. Vous ne vous êtes pas privés de le faire quand vous étiez aux responsabilités ! Vous avez la mémoire courte ! (Mme Michèle André approuve.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Monsieur le ministre, je vous donne bien volontiers rendez-vous cet automne : nous pourrons ainsi apprécier ce qu’il en sera du projet de loi de programmation des finances publiques.

Mais allons au-delà de l’année 2014, mes chers collègues, et interrogeons-nous sur ce que peuvent être les orientations réelles du Gouvernement. Je lis, dans le rapport préparatoire au débat sur l’orientation des finances publiques remis par le Gouvernement – j’en suis un instant rassuré –, que l’objectif de retour du déficit à 3 % du PIB en 2015 est confirmé. Mais je constate aussi, toujours à la lecture de ce même rapport, que cette cible ne fait l’objet d’aucun commentaire. Bien au contraire, « les incertitudes sur la trajectoire nominale » y sont soulignées !

Par ailleurs, je remarque que, lors du débat sur l’orientation des finances publiques à l’Assemblée nationale, aucun des deux représentants du Gouvernement présents n’a cité l’objectif de 3 % dans son intervention. Je remarque surtout que, au lendemain même de ce débat, le ministre de l’économie, du redressement productif et du numérique, ministre très médiatique, pour ne pas dire omniprésent dans les médias,…

M. Éric Doligé. Qui est-ce ? (Sourires sur les travées de l’UMP.)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. … a qualifié les partisans de la réduction du déficit, c’est-à-dire vous-même, monsieur le ministre des finances, de « comptables moralistes » (Exclamations amusées sur les mêmes travées.) et de « tournant du quinquennat » le propos du Premier ministre, qui, lors de sa déclaration de politique générale, rappelait que l’exigence de rétablissement des comptes publics ne devait pas casser la croissance.

Dès lors, mes chers collègues, après avoir rappelé, la semaine dernière, les reculs successifs de la majorité depuis 2012 en matière de finances publiques, je m’interroge sur la signification de ces chiffres magiques : 50 milliards d’euros d’économies de dépenses entre 2015 et 2017 et 25 milliards d’euros d’allégements de prélèvements obligatoires prévus par les différents pactes, sans que l’on puisse nous dire, jusqu’à présent, si la combinaison des deux permet de respecter les objectifs de solde auxquels nous nous sommes engagés.

Nous ne savons pas, par exemple, quelles sont les conséquences sur la trajectoire des finances publiques de l’anticipation des baisses de recettes par rapport à ce qui nous avait été dit initialement. Les économies, quant à elles, seront faites au fil du temps, jusqu’en 2017. Si j’étais à Bruxelles ou dans une salle de marché, permettez-moi de le dire, monsieur le ministre, je m’inquiéterais de cette inversion des facteurs.

Je voudrais que le Gouvernement français clarifie sa position : soutient-il vraiment le camp de la prudence, c’est-à-dire celui des fameux « comptables moralistes » évoqués par votre sympathique collègue ? A-t-il réellement l’intention de tenir les engagements pris à l’égard de l’Union européenne et de l’ensemble de notre environnement financier ? À ce titre, pouvez-vous commenter les propos du ministre de l’économie, selon lesquels – c’est ainsi, du moins, que je le comprends – les programmes de stabilité, même s’ils sont votés par l’Assemblée nationale, n’engagent plus véritablement la France ?

Telles sont, mes chers collègues, les raisons pour lesquelles nous ne pouvons qu’être inquiets sur l’orientation des finances publiques. Quels que soient nos débats, quelles que soient les différences qui peuvent exister dans la communication gouvernementale, il n’en est pas moins vrai qu’un compteur continue à tourner : non pas celui indiquant mon temps de parole, que j’ai dépassé (Sourires sur les travées de l’UMP.), mais celui de la dette publique !

Mme Bricq a eu raison de le dire, le Trésor est extrêmement professionnel ; il fait tout ce qu’il faut pour alléger ce fardeau. Mais cette technicité, un jour, ne suffira peut-être plus et sera impuissante à maintenir notre indépendance.

C’est donc au bénéfice de tous ces éléments que les membres du groupe UMP s’apprêtent à voter contre le projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires sociales.

M. Michel Sapin, ministre. Je crains que la conclusion ne soit la même !

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dernière intervenante de ce débat traditionnel du mois de juillet, je voudrais tout d’abord souligner le caractère très particulier qu’il revêt cette année.

Un débat sur l’orientation des finances publiques est censé porter sur des perspectives présentées par le Gouvernement, avant que celui-ci n’arrête définitivement ses choix et ne les traduise dans les textes financiers à venir. Or les décisions en la matière ont été prises dès le début du mois d’avril, avec l’annonce du pacte de responsabilité, et elles sont déjà très largement en cours de discussion au Parlement, dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances rectificative et du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale. Certaines de ces mesures ne produiront pas d’effet avant 2015 et auraient donc parfaitement pu trouver leur place dans la discussion budgétaire de l’automne prochain. C’est le cas, par exemple, des allégements de cotisations sociales patronales, votés la semaine dernière par l’Assemblée nationale, et sur lesquels le Sénat va se prononcer dans quelques heures.

À mes yeux, la méthode suivie par le Gouvernement vide très largement notre débat de ce jour d’une grande partie de son intérêt, même si ce débat nous permet, au moins, d’exprimer et de réaffirmer notre opinion. À ce titre, je vous ferai part, mes chers collègues, de quelques réflexions plus spécifiquement axées sur le domaine social, cœur des compétences de la commission des affaires sociales, qui occupe une place majeure dans les finances publiques et donc dans les orientations présentées au Sénat aujourd’hui.

Tout d’abord, je constate que les choix arrêtés par le Gouvernement confirment, en les accentuant, ceux qu’il a opérés depuis 2012. La priorité absolue est donnée à la réduction à court terme des déficits publics ; c’est l’objectif premier, auquel sont subordonnés les autres volets de sa politique. Il en découle un freinage sans précédent des dépenses publiques, notamment des dépenses sociales, à un moment où nombre de nos concitoyens sont confrontés à des situations extrêmement difficiles.

Pourtant, dans le même temps, mois après mois, tous les indicateurs de croissance, d’emploi ou d’investissement publiés par les instances qualifiées montrent que les résultats ne sont pas au rendez-vous. J’évoquerai seulement la note de conjoncture de l’INSEE du mois dernier, qui prévoit, après deux années de quasi-stagnation, une croissance limitée à 0,7 % en 2014, au lieu du 1 % retenu par le Gouvernement. Elle souligne une absence de redémarrage de la demande qui dissuade les entreprises d’investir.

Tout aussi inquiétantes sont les prévisions de l’UNEDIC, qui table sur une hausse continue du chômage jusqu’à la fin de l’année 2015, avec 120 000 demandeurs d’emploi indemnisés supplémentaires en 2014 et 134 000 autres en 2015.

Je ne reviendrai pas sur la note de la direction générale du Trésor, obtenue par la rapporteure générale du budget de l’Assemblée nationale, ni sur les effets récessifs potentiels du plan d’économies de 50 milliards d’euros, lequel, selon les évaluations, pourrait entraîner la suppression de 250 000 emplois à l’horizon 2017.

Certes, monsieur le ministre, vous avez qualifié ces analyses de « calculs en chambre » extrêmement théoriques. Certes, la rapporteure générale du budget de l’Assemblée nationale a fini par soutenir cette politique. Il n’en reste pas moins vrai qu’il existe malheureusement de nombreux éléments objectifs justifiant l’inquiétude suscitée par les options que vous avez arrêtées.

Pour m’en tenir au champ des finances sociales, je ne conteste pas la nécessité du retour à l’équilibre. Le rapporteur général de la commission des affaires sociales souligne toujours, et à juste titre, qu’il n’est pas acceptable de reporter sur les générations futures nos dépenses de soins ou le paiement des pensions de retraite.

M. Michel Sapin, ministre. Eh oui !

Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. J’ajoute qu’une situation de déficit chronique ne peut que menacer la pérennité de notre système de protection sociale et servir de prétexte à sa remise en cause. Mais encore faut-il lui assurer un financement suffisant ! C’est là notre point de divergence majeur, monsieur le ministre.

Je rappelle, par exemple, que le déficit de la branche famille de la sécurité sociale apparu ces dernières années résulte exclusivement de décisions prises par le précédent gouvernement, lequel avait retiré à cette branche certaines recettes, tout en lui imposant des charges nouvelles liées à la réforme des retraites adoptée alors.

De même, et de façon tout à fait anormale, la branche accidents du travail et maladies professionnelles, dite « branche AT-MP », a connu un déficit durant plusieurs années, faute de volonté politique suffisante pour appliquer le principe spécifique à cette branche : l’équilibre des comptes par la cotisation des entreprises.

Pourtant, vous persistez dans la même voie, monsieur le ministre, puisque vous supprimez encore des cotisations sociales patronales, sans donner d’indication sur leur compensation. Figurera-t-elle dans le projet de loi de finances initiale ou dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 ? Seule la lecture de la LOLF nous apprend que l’exonération de cotisations sociales doit être compensée. Mais cette compensation doit-elle être intégrale ? Nul ne le sait. Il semble donc important que vous nous apportiez des réponses sur ce point.

Plus globalement, nous devrions nous interroger sur les raisons pour lesquelles, malgré une augmentation récente des prélèvements, le déficit des comptes sociaux se résorbe aussi lentement. N’est-ce pas la conséquence directe du chômage massif et de la stagnation des salaires ? Les comptes publiés au mois de juin dernier montrent que les ressources des régimes de sécurité sociale sont loin de suivre la trajectoire prévue dans les lois de financement successives. Est-ce en persistant dans la voie de l’austérité, j’insiste sur ce terme, que l’on pourra enrayer une telle spirale dépressive ?

Les entreprises, quant à elles, vont bénéficier de 10 milliards d’euros d’allégements de cotisations supplémentaires, qui s’ajoutent aux 20 milliards d’euros d’exonérations en vigueur, sans parler du CICE. Cette politique d’exonération de cotisations sociales n’est pas nouvelle ; or l’expérience montre qu’elle n’a en rien enrayé la montée du chômage. Accordée sans contrepartie, sans ciblage des entreprises ou des secteurs bénéficiaires, au risque de créer de véritables effets d’aubaine, l’amplification du mouvement des allégements généraux va s’avérer coûteuse et rien ne garantit qu’elle aura la moindre incidence sur l’emploi.

La présentation par Michelle Demessine, ce matin, des conclusions de la mission commune d’information sur le coût des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises confirme que personne n’est en mesure de corroborer l’effet positif de cette politique sur l’emploi.

En outre, nous ignorons toujours comment des ressources équivalentes pourront être affectées à la sécurité sociale. Le Gouvernement va-t-il diriger une part supplémentaire de la TVA vers la sécurité sociale, ce qui reviendrait à rétablir, sans le dire, la TVA sociale que nous avons supprimée voilà deux ans ? Il serait bienvenu, dans un débat sur l’orientation des finances publiques, de répondre à cette question essentielle des compensations, monsieur le ministre.

Au reste, ces allégements supplémentaires vont infléchir le mode de financement de notre protection sociale. Un nouveau pas est franchi dans le désengagement progressif des entreprises, pour ce qui concerne tant leur contribution au financement de la politique familiale – politique dont elles profitent pourtant, qui permet de concilier vie familiale et vie professionnelle –, que l’ensemble de notre système de santé, en particulier la branche AT-MP, qu’elles financent aujourd’hui entièrement.

Qu’en sera-t-il demain ? Votre réponse sur les compensations nous intéresse grandement.

Si nous pouvons douter de la légitimité et de l’utilité de ces nouveaux allégements de cotisations patronales, il me paraît en revanche assez certain que le plan d’économies de 50 milliards d’euros ne restera pas sans effet sur le pouvoir d’achat et l’emploi.

Je rappelle que la sécurité sociale représente à elle seule 21 milliards d’euros de ce plan d’économies.

Après avoir décidé, dans un premier temps, de reporter du 1^er avril au 1^er octobre la revalorisation des pensions de retraite, il est désormais prévu d’y renoncer purement et simplement pour celles qui sont supérieures à 1 200 euros mensuels. Cette mesure affectera un grand nombre de foyers modestes, dont le pouvoir d’achat est déjà réduit par l’instauration de la contribution de solidarité pour l’autonomie, ou CASA, et le gel des retraites complémentaires.

Il en ira de même du gel des rentes versées au titre des accidents du travail et des prestations familiales, qui, bien que ne figurant pas dans le projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, reste prévu pour 2015.

Selon les documents qui nous sont présentés, la réduction du taux de l’ONDAM à moins de 2 % d’ici à 2017, soit environ 10 milliards d’euros d’économies, pourrait résulter de la seule réorganisation des soins. Je crains malheureusement qu’elle ne se traduise par une dégradation du fonctionnement de notre système de santé, à l’heure où les difficultés d’accès aux soins s’accentuent, où nos hôpitaux font face à des contraintes de plus en plus fortes, alors qu’il faut répondre aux besoins de santé liés au vieillissement de la population.

Je pourrais également évoquer les inquiétudes suscitées par la réduction des dotations aux collectivités locales qui ne sera pas sans conséquence sur les politiques de solidarité relevant de la responsabilité des départements, préoccupation très régulièrement abordée au sein de la commission des affaires sociales et partagée par l’ensemble de ses membres, quelle que soit leur appartenance politique.

Enfin, compte tenu des perspectives d’évolution du chômage que j’ai mentionnées, il me paraît difficile de justifier la diminution de 15 % en trois ans du budget du ministère du travail et de l’emploi et du dialogue social qui nous est annoncée par le Gouvernement.

En résumé, au moment où nombre de nos concitoyennes et concitoyens voient leurs difficultés s’aggraver et attendent de réelles perspectives en matière d’emploi et d’amélioration du pouvoir d’achat, je redoute les conséquences des options choisies par le Gouvernement.

Telles sont les observations dont je tenais à vous faire part, mes chers collègues, à l’occasion de ce débat, même si je suis consciente qu’elles ont peu de chance d’infléchir des décisions figurant déjà en partie dans les textes financiers inscrits à l’ordre du jour de la présente session extraordinaire. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Michel Sapin, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, nombre d’entre vous ont tenu à prendre la parole et, parfois, à me poser des questions. Il me paraît donc non seulement courtois, mais aussi nécessaire de vous apporter quelques éléments de réponse dans le cadre de ce débat.

Vous avez en effet à examiner en l’espace de quelques jours plusieurs textes rassemblant toutes les questions posées. Celui dont nous débattons aujourd'hui relève du constat : il s’agit du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013. D’autres textes – vous en avez examiné un la semaine dernière, vous discuterez d’un autre dans quelques heures – portent sur les décisions prises pour 2014, induites en partie, d’ailleurs, par le constat établi pour 2013. Enfin, le présent débat sur l’orientation budgétaire nous permet de nous projeter, pour ce qui concerne les finances publiques, en 2015 et au-delà.

Ce condensé de textes est l’occasion de formuler un certain nombre de constats et de propositions, mais aussi de critiques, ce qui est bien normal dans un hémicycle tel que le vôtre, mesdames, messieurs les sénateurs. Pour ce qui me concerne, j’établirai des constats et vous ferai part de mes convictions.

Premier constat, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le rapporteur général, madame Bricq, les débats sur les budgets à venir nous obligent à une grande modestie. En effet, en matière de prévisions, tout le monde s’est trompé ! Vous, pendant des années ; nous, depuis quelques années !

M. Thierry Foucaud. C’est vrai !

M. Michel Sapin, ministre. Même lorsque Lionel Jospin était Premier ministre, on se trompait aussi. Je veux dire par là que les résultats étaient meilleurs que les prévisions. (Sourires.)

M. Alain Néri. C’était la cagnotte !

M. Michel Sapin, ministre. Quelqu’un a inventé à ce moment-là – grave erreur ! – le concept de cagnotte. Peut-être n’aurions-nous pas dû le traiter comme nous l’avons fait à l’époque !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. C’est vrai !

M. Michel Sapin, ministre. Pour résumer ma pensée, les prévisions sont un art extrêmement difficile, surtout quand elles concernent l’avenir ! (Nouveaux sourires.)

Dans une période de grave crise économique, comme jamais la France n’en a connu depuis la guerre, puis une période de sortie de crise extrêmement progressive, trop timide, accompagnée de toutes les incertitudes que ce type de situation inédite engendre, dans notre pays comme sur l’ensemble du continent européen, comment les prévisions pourraient-elles être intégralement respectées ? C’est impossible !

Ce n’est pas uniquement la modestie qui me fait parler ainsi. Vous avez en effet eu l’aimable cruauté – nous avions eu la même auparavant ! – de nous dire que, nos prévisions ne s’étant pas réalisées, nous nous étions donc trompés. Non, le contexte lui-même veut qu’il en soit ainsi ! Nous ne pouvons agir, construire des politiques, avec le soutien de notre majorité, sans faire de prévisions et nous fixer des objectifs : tous les gouvernements, de droite comme de gauche, doivent en passer par là ! Ensuite, il faut confronter ces prévisions avec la réalité, et constater les différences.

C’est à ce moment, monsieur Marini, que les rectifications nécessaires peuvent être apportées. Certes, vous avez posé des questions éminemment légitimes. Toutefois, je ne suis pas favorable à une application notariale, quand bien même celle-ci serait morale, de toutes les règles comptables possibles et imaginables.

Je suis pour un pragmatisme efficace, qui nous permettra, selon moi, de mieux nous retrouver les uns et les autres.

Cela étant, les résultats de l’année 2013 ne correspondant pas aux prévisions établies, il convient de prendre un certain nombre de décisions, qui sont d’ailleurs mises en œuvre dès 2014. Vous me demandiez ce que nous avions prévu pour 2015. J’y répondrai ! Je tiens auparavant à préciser que, dès 2014, avec la loi de financement rectificative de la sécurité sociale et la loi de finances rectificative – même si vous ne les adoptez pas, il y a une majorité à l’Assemblée nationale pour le faire –, nous vous proposons des mesures permettant de réaliser les économies nécessaires – soit 4 milliards d’euros supplémentaires – pour compenser une partie du décalage constaté par rapport aux prévisions pour 2013. C’est un pas sur le chemin que nous nous étions fixé.

Il en va de même pour 2015 – j’y reviendrai plus attentivement s’agissant de l’évolution des dépenses –, puisque le plus « gros morceau » affectera cette année-là. En effet, le rattrapage qui devra être effectué en 2015 sera un peu plus important, ce qui rend nécessaire des économies plus substantielles qu’en 2016 et 2017.

Deuxième constat – ou conviction –, en tant que membre du Gouvernement ou du Parlement, il faut examiner ce qu’il est possible de faire, et ce que l’on porte soit un jugement positif – merci à tous ceux et toutes celles ici qui ont apporté leur soutien à l’action gouvernementale –, soit un regard critique – merci également à tous ceux, qu’il s’agisse de Mme David ou des sénateurs siégeant sur le côté droit de cet hémicycle qui ont expliqué les raisons de leur désapprobation concernant certaines décisions.

On agit tout d’abord sur les recettes. C’est ce qui fut fait pendant plusieurs années successives : un peu en 2010, beaucoup en 2011, avant de mettre une double couche en 2012 avec la loi de finances initiale, que vous avez votée à la fin de l’année 2011, puis la loi de finances rectificative, que certains d’entre vous ont d’ailleurs rejetée, et enfin une nouvelle couche en 2013. Au total, nous avons décidé d’une bonne soixantaine de milliards d’euros d’impôts supplémentaires, produisant des effets sur les entreprises et les ménages, dont le pouvoir d’achat a diminué, et je ne parle pas seulement des ménages les plus aisés. Pourtant, nous avions fait très attention, contrairement aux pratiques de la période précédente, à ce que cet effort soit mieux réparti et supporté davantage par les ménages les plus aisés. Il n’empêche que l’ensemble des ménages français a apporté sa contribution au rééquilibrage des finances publiques.

Quels ont été les effets de ces mesures ? Elles ont permis, vous l’avez constaté avec une grande honnêteté, quelles que soient les travées sur lesquelles vous siégez, de diminuer notre déficit.

On nous dit toujours que celui-ci a baissé moins vite que prévu. J’entends même parfois parler d’une augmentation du déficit par rapport à la prévision ! Pour ma part, j’essaie de faire des comptes simples. Le déficit de 2013 est-il inférieur à celui de 2012 ? Oui, il a baissé ! Le déficit de 2012 est-il inférieur à celui de 2011 grâce aux mesures que nous avons prises? Oui ! Le déficit de 2014 doit-il être inférieur à celui de 2013 ? La réponse est également « oui » ! Nous diminuons le déficit de la France, grâce aux efforts fournis.

Mme Fabienne Keller. Un tout petit peu !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Pas assez !

M. Michel Sapin, ministre. Je comprends tout à fait que l’on dise que cela ne va pas assez vite ni assez loin. Je remarque toutefois que, durant plusieurs années successives, le déficit n’a pas cessé d’augmenter.

M. Alain Néri. Plus de 800 milliards d’euros en cinq ans !

M. Michel Sapin, ministre. Or, depuis quelques années, il ne cesse de diminuer. À ceux qui réclament une baisse toujours plus importante, je demande quelles dépenses, précisément, ils ont à l’esprit.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Toutes les dépenses !

M. Michel Sapin, ministre. Il est extraordinairement facile d’enfiler des chiffres supplémentaires, mais extrêmement difficile, pour les uns comme pour les autres, de définir exactement les dépenses qu’il conviendrait de diminuer.

J’en reviens à ma double conviction. S’agissant des recettes, les impôts ont augmenté, trop aux yeux de certains, mais c’est terminé ! On ne va pas continuer à diminuer le déficit et à financer des politiques nouvelles par ce biais ! D’ailleurs, dès cette année, vous le savez, bien que vous ayez refusé de voter une telle mesure, nous commençons à baisser l’impôt sur le revenu des ménages les plus modestes.

M. Alain Néri. C’est très bien !

M. Michel Sapin, ministre. Il faudra continuer, et c’est ce que nous avons l’intention de faire.

Par conséquent, pour ce qui concerne les recettes, il ne nous reste qu’une seule chose à faire : lutter contre la fraude fiscale et l’optimisation fiscale, et plusieurs d’entre vous ont fait allusion à cette question. À cet égard, nous comptons énormément sur vous tous, mais surtout sur notre majorité. C’est un chemin qu’il faut parcourir jusqu’au bout. Je ne reviens pas sur les mesures que nous avons prises ni sur l’efficacité de celles-ci s’agissant des comptes considérés comme anonymes à l’étranger, particulièrement dans un pays vallonné et parfois montagneux. Ainsi, aujourd'hui, chaque contribuable français, quand bien même son capital serait détenu à l’étranger, a intérêt à déclarer ses revenus, quitte à payer les impôts qui correspondent à sa situation en termes de revenus et de capital.

C’est donc en agissant sur les dépenses que nous pouvons aujourd'hui mettre en œuvre des mesures nouvelles en faveur, d’une part, des entreprises, afin de rétablir marges, investissement et emploi, et, d’autre part, du pouvoir d’achat des ménages.

Plusieurs questions m’ont été posées. D’abord, monsieur le président de la commission des finances, vous vous demandez à quoi correspond le chiffre magique de 50 milliards d’euros. Il n’a pas été inventé par je ne sais quel polytechnicien, énarque, ou normalien littéraire, sans faire allusion à quiconque ! Il est le résultat d’un calcul extrêmement simple, qui fait toute la différence entre, d’un côté, l’austérité et, de l’autre, la rigueur ou le sérieux budgétaire.

Dans la plupart des pays confrontés à des situations extrêmement graves – Portugal, Espagne, Irlande ou Grèce –, c’est une diminution en valeur absolue des dépenses publiques qui a été imposée ou, parfois, voulue. Là où il y avait 100 hier, il y a 90 aujourd'hui. Cela, c’est l’austérité, qui entraîne la récession, comme nous avons pu le constater dans plusieurs pays, qui sont entrés dans cette spirale.

Pour notre part, nous proposons une maîtrise, et non une baisse, j’en conviens, des dépenses : là où il y a 100 aujourd'hui, il y aura 100 en 2017. Tel est le sens de ces 50 milliards d’euros. Mais il s’agit déjà d’un effort sans précédent. Citez-moi une seule année – il faut remonter, me semble-t-il, jusqu’en 1998 – où un tel principe a été respecté. Cela ne s’est jamais produit !

M. Vincent Delahaye. Malheureusement !

M. Michel Sapin, ministre. Et ce n’est pas l’austérité, c’est justement la rigueur, le maintien du niveau actuel.

Ensuite, deuxième question, la répartition est-elle équitable ? Certains ont dit que nous demandions plus d’efforts aux collectivités territoriales qu’à l’État. C’est inexact !

Permettez-moi, mesdames, messieurs les sénateurs, de revenir très brièvement sur ce que nous vous proposons.

Quelle va être l’évolution de la principale dépense publique, qui concerne non pas l’État ou les collectivités locales, mais la sécurité sociale d’une manière générale ? Elle sera à la hausse. Pour 100 aujourd'hui – je ne donne pas de chiffres précis, car j’ai peur que la corrélation ne soit pas exacte du point de vue mathématique –, il y aura plus de 100 en 2017. La raison en est très simple : même en faisant des efforts importants de maîtrise des dépenses de la sécurité sociale, nous devons faire face à une démographie positive. De façon presque mathématique, si j’ose dire, nous devons faire en sorte que notre sécurité sociale vise une population grandissante, que ce soit en nombre d’enfants, en nombre de foyers, notamment de jeunes foyers, ou encore en nombre de personnes retraitées, auxquelles il faut pouvoir apporter les solidarités nécessaires de la nation.

Donc, l’effort demandé à la sécurité sociale est légitimement inférieur en proportion à la part que celle-ci représente dans la dépense publique.

L’effort demandé aux collectivités locales est-il supérieur à ce que représentent leurs dépenses dans la dépense publique ? Non, il est exactement comparable. Pour 100 aujourd'hui, les collectivités territoriales auront 100 en 2017. Il n’y a pas, pour employer des termes simples, de baisse du pouvoir d’achat des collectivités territoriales.

Mme Fabienne Keller et M. Vincent Delahaye. C’est faux !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Elle est bien bonne ! Il y a quand même une baisse des dotations !

M. Alain Gournac. C’est la meilleure !

M. Michel Sapin, ministre. Regardez les chiffres avec attention !

J’ai, au cours de ma vie d’élu, exercé quasiment toutes les responsabilités locales imaginables. Sous l’autorité du président Pinton, j’ai été conseiller général et j’ai donc pu comprendre ce qu’était un budget de département. J’ai été président de région et j’ai été maire pendant presque vingt ans ou adjoint au maire dans les périodes où la loi ne me permettait pas d’être maire. Je sais donc exactement ce qu’est le budget d’une collectivité locale, quelle qu’en soit la nature. (M. Alain Gournac s’exclame.)

Et même si nous nous sommes habitués les uns et les autres, au cours de l’exercice de nos responsabilités à la tête des collectivités territoriales, à avoir des recettes qui augmentaient fortement et naturellement, aujourd'hui, l’effort que nous vous demandons est exactement équivalent à ce que représentent les dépenses des collectivités territoriales par rapport à la dépense publique.

M. Michel Sapin, ministre. C’est l’État qui va faire l’effort principal,…

M. Alain Gournac. Non !

M. Michel Sapin, ministre. … celui qui va permettre une augmentation de la dépense de la sécurité sociale plus rapide que ce que représente cette dépense dans le budget et les finances publiques.

Telles sont les réalités. Elles peuvent être contestées…

M. Alain Gournac. Qui va financer la réforme des rythmes scolaires !

M. Michel Sapin, ministre. On peut bien sûr m’opposer tout un tas de sujets, mais, au-delà des polémiques – elles font aussi partie du débat –, regardez les choses objectivement : vous verrez que l’effort qui est demandé est justement partagé par l’ensemble des acteurs de la dépense publique.

M. René-Paul Savary. C’est faux !

M. Michel Sapin, ministre. Tels sont les éléments du débat d’aujourd'hui. On peut être pour, on peut être contre, on peut vouloir plus, mais nous, nous faisons cet effort, y compris dans le budget de l’État, en respectant les priorités fondamentales qui sont les nôtres.

Nous le faisons en respectant la priorité donnée à la jeunesse, c'est-à-dire à l’éducation nationale, en respectant la priorité donnée à la sécurité, c'est-à-dire à la justice, à la police, à la gendarmerie, en respectant donc les grandes priorités qui sont les nôtres, notamment en termes de présence et de capacité d’engagement de la France et de son armée là où il est nécessaire qu’elle soit présente. Voilà les réalités.

Certes, cela demande plus d’efforts à certains ministères qu’à d’autres. Mais c’est cela aussi gouverner : c’est faire des choix, vous les présenter, en vous demandant de bien vouloir les adopter. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur quelques travées du RDSE.)

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Très bien !

M. le président. Le débat commun est clos.

(M. Charles Guené remplace M. Jean-Léonce Dupont au fauteuil de la présidence.)

M. le président. Nous passons à la discussion des articles du projet de loi.

projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2013

Article liminaire

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2013 s’établissent comme suit :

M. le président. Je mets aux voix l'article liminaire.

(L'article liminaire est adopté.)

Article 1^er

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I. – Le résultat budgétaire de l’État en 2013, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de -74 867 967 950,14 €.

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II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2013 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par M. Delahaye, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

I. - Le résultat budgétaire de l'État en 2013, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de -77 067 967 950,14 €.

II - Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l'année 2013 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

La parole est à M. Vincent Delahaye.

M. Vincent Delahaye. Je voudrais profiter de la présentation de cet amendement pour vous apporter quelques réponses, monsieur le ministre.

Vous nous avez dit que les collectivités locales qui ont 100 à l’heure actuelle auront 100 en 2017. Aujourd'hui, les dotations qui leur sont données s’établissent à 56 807 000 000 euros. Or je lis sur le tableau qui figure dans le rapport préparatoire au débat sur l’orientation des finances publiques qui nous a été transmis par le Gouvernement que, en 2017, ces dotations s’élèveront à 45 807 000 000 euros. Donc, ce n’est pas 100 et 100, c’est 56 et 45, soit moins 11.

Il faut rétablir la vérité. Un effort considérable est demandé aux collectivités locales. Ce n’est pas le cas de l’État pour lequel on considère qu’aller moins vite que prévu constitue déjà un effort.

Je ne veux pas que les collectivités locales soient les dindons de la farce. L’effort qui leur est demandé doit être équivalent à celui qui est demandé à l’État. Voilà tout ce que je réclame. Je ne dis pas que les collectivités locales ne doivent pas faire d’effort, mais je considère que celui qui leur est demandé n’est pas aujourd'hui équitable.

Par ailleurs, monsieur le ministre, je vous ai entendu parler de fraude et d’optimisation. Pour moi, il s’agit de deux notions très différentes. La fraude est condamnable et son auteur doit être poursuivi. L’optimisation est dans l’ordre des choses, tout le monde cherche à optimiser, à être intelligent. En France, la fiscalité est aujourd'hui si compliquée qu’elle permet l’optimisation. Par conséquent, si l’on veut réduire l’optimisation, simplifions la fiscalité !

Par l’amendement n° 1, j’ai souhaité attirer votre attention sur la comptabilisation dans les recettes de l’État de recettes qui ne sont pas définitives. Dans toute entreprise, on constituerait des provisions pour risques.

Cet amendement vise à déduire des recettes non fiscales de l’État les 2,2 milliards d’euros liés à un redressement fiscal de la société Orange. En effet, cette société a fait appel. Je ne sais pas ce qu’il en résultera, mais, en tout cas, selon moi, un risque pèse sur cette recette. Évidemment, l’entreprise en cause n’aurait pas fait appel si elle ne considérait pas ce redressement comme abusif. Il n’est donc pas prudent de considérer cette recette comme définitive.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Mon cher collègue, la commission des finances est défavorable à cet amendement.

En effet, il paraît en contradiction totale avec les règles de la comptabilité budgétaire qui s’appliquent à la présentation des lois de finances, en particulier l’article d’équilibre, et au calcul du solde, car les recettes fiscales issues du contentieux auquel vous faites référence ont bien été versées au budget de l’État. Elles ont été encaissées et doivent donc être retracées à l’article d’équilibre de la loi de règlement conformément aux principes, je le rappelle, de la comptabilité budgétaire.

Au surplus, s’agissant du non-remboursement des avances de l’État au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », cet amendement soulève la question du financement de celui-ci, sur lequel nous aurons l’occasion de revenir. En tout état de cause, poser comme principe le remboursement immédiat du stock d’avances ne résoudrait pas la question du déséquilibre financier structurel de ce budget annexe. Je ne vois pas très bien quelles seraient les ressources mobilisées à cette fin. En outre, il s’agirait d’une opération neutre au sein de l’ensemble du budget de l’État dont font partie les budgets annexes.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Sapin, ministre. Monsieur le sénateur, vous demandez une modification du tableau figurant à l’article 1^er sans pour autant modifier les règles de la comptabilité. Vous vous mettez donc en infraction avec ces règles, ce qui serait considéré par le Conseil constitutionnel comme parfaitement inconstitutionnel.

Je veux bien qu’on ait un débat sur la modification des règles de comptabilité mais, en l’occurrence, l’adoption de cet amendement ferait peser un risque d’inconstitutionnalité sur le projet de loi soumis à votre vote. Dans la mesure où je ne souhaite pas que ce texte rencontre un obstacle de nature constitutionnelle, je ne peux que souscrire à l’argumentation parfaitement étayée du rapporteur général et donner un avis défavorable. Mais peut-être, après avoir tiré cette petite sonnette d’alarme, accepterez-vous, monsieur Delahaye, de retirer votre amendement.

M. le président. Monsieur Delahaye, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?

M. Vincent Delahaye. Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, j’ai bien entendu les arguments qui ont été avancés, y compris lors des travaux de la commission des finances. Il aurait effectivement été plus juste de présenter une provision pour risques plutôt qu’une réduction de la recette, et la façon dont j’ai présenté ma proposition n’est pas la bonne.

En revanche, je reste convaincu que, sur le fond, un risque pèse sur la recette concernée et je ne vois pas pour quelles raisons l’État, dans ses comptes, prendrait plus de risques que ne pourraient en prendre les sociétés.

Je vais néanmoins retirer mon amendement, afin de tenir compte de la remarque qui a été formulée et que je trouve juste. En revanche, j’aimerais que l’on réfléchisse à la constitution de provisions dans les comptes de l’État – il est possible d’en constituer – pour les contentieux fiscaux qui ne sont pas résolus ou pas achevés, ce qui implique que les recettes ne sont pas définitives. Je considère qu’il faut alors provisionner à cet effet.

M. le président. L’amendement n° 1 est retiré.

Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Article 2



Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2013 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :



 – (Adopté.)

Article 3



I. – Le compte de résultat de l’exercice 2013 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l’exercice 2013 s’établit à -59 564 024 359,00 €.



Charges nettes

Produits régaliens nets

Solde des opérations de l’exercice



II. – Le résultat comptable de l’exercice 2013 est affecté au bilan à la ligne « Report des exercices antérieurs ».



III. – Le bilan, après affectation du résultat comptable, s’établit comme suit :





IV. – L’annexe du compte général de l’État de l’exercice 2013 est approuvée. – (Adopté.)

Article 4



I. – Le montant des autorisations d’engagement consommées sur le budget général au titre de l’année 2013 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce même tableau.





II. – Le montant des dépenses relatives au budget général au titre de l’année 2013 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits de paiement ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce même tableau.



 – (Adopté.)

Article 5



I. – Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les budgets annexes au titre de l’année 2013 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce même tableau.





II. – Les résultats relatifs aux budgets annexes au titre de l’année 2013 sont arrêtés par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce même tableau.



 – (Adopté.)

Article 6

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I. – Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2014 est arrêté, au 31 décembre 2013, par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce même tableau.

