compte rendu intégral
Présidence de M. Bernard Frimat
vice-président
Secrétaires :
M. Marc Massion,
M. Bernard Saugey.
1
Procès-verbal
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
2
Défenseur des droits
Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi organique en deuxième lecture
(Texte de la commission)
M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi organique, modifié par l’Assemblée nationale, relatif au Défenseur des droits (projet n° 230, texte de la commission n° 259, rapport n° 258).
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 20.
Chapitre III
Dispositions relatives aux pouvoirs du Défenseur des droits
Article 20
Le Défenseur des droits apprécie si les faits qui font l’objet d’une réclamation ou qui lui sont signalés appellent une intervention de sa part.
Il indique les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.
M. le président. L'amendement n° 74, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 1
I. - Après les mots :
des droits
insérer les mots :
ou ses adjoints ou le défenseur des enfants dans leur domaine de compétence
II. - Remplacer le mot :
apprécie
par le mot :
apprécient
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 90, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'alinéa 1
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
Lorsque sont en cause l'intérêt supérieur et les droits de l'enfant, le Défenseur des droits décide s'il donne suite à la réclamation après avis du Défenseur des enfants.
La parole est à M. Roland Courteau.
M. Roland Courteau. Il s'agit ici, au vu de la spécificité et de la technicité des droits de l'enfant, de rendre obligatoire l'avis préalable du Défenseur des enfants sur l'opportunité d'une intervention du Défenseur des droits.
Cet amendement, je le précise, vise à reprendre une proposition d’amendement de l’UNICEF et du Défenseur des enfants. (Murmures au banc des commissions.) Son importance est donc manifeste.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je ne savais pas que l’UNICEF avait le droit d’amendement. C’est une vraie découverte !
M. Roland Courteau. Ce n’est pas le premier cas de ce genre !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Je reprendrai l’argumentation que j’ai déjà développée hier.
Le Défenseur des enfants est l’un des adjoints du Défenseur des droits. Ce dernier pourra lui confier l’examen de certaines réclamations, mais il n'y a pas lieu de faire mention dans la loi organique d’un avis obligatoire du Défenseur des enfants sur la recevabilité des réclamations.
La commission émet donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 46, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Compléter cet alinéa par les mots :
et si nécessaire, les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés
La parole est à M. Roland Courteau.
M. Roland Courteau. L'article 20 du projet de loi organique accorde au Défenseur des droits un pouvoir d'appréciation sur les faits qui font l'objet d'une réclamation ou qui lui sont signalés et qui appelleraient une intervention de sa part.
La rédaction de cet article a évolué au cours de la navette parlementaire.
Dans la rédaction proposée par le Gouvernement, l'article 20 prévoyait que le Défenseur des droits ne serait pas tenu d'indiquer les motifs pour lesquels il décide de ne pas donner suite à une saisine.
Le Sénat, en première lecture, a décidé que le Défenseur devrait, au contraire, motiver ses réponses aux personnes lui adressant des réclamations. En effet, il est souhaitable que le Défenseur des droits puisse expliquer à la personne qui le saisit les raisons pour lesquelles il ne donne pas suite à sa demande.
Les députés sont allés plus loin, en prévoyant que le Défenseur des droits devrait également indiquer les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés. En deuxième lecture, la commission des lois du Sénat a supprimé cette dernière obligation, estimant qu'elle « risquerait de transformer le Défenseur des droits en un gigantesque bureau d'information administratif, ce qui n'est pas sa vocation constitutionnelle ».
Nous entendons les préoccupations émises par M. le rapporteur. Toutefois, nous estimons que la mission naturelle du Défenseur des droits consiste non seulement à régler les difficultés soulevées devant lui, mais aussi à indiquer, le cas échéant et si nécessaire, à la personne dont la saisine n'appelle pas son intervention, les démarches qu'il peut entreprendre ou les organismes qu'il peut contacter pour l'aider à résoudre son problème.
C'est d'ailleurs la pratique couramment suivie par les autorités existantes, alors que la loi ne leur en fait pas obligation.
M. le président. L'amendement n° 73, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Compléter cet alinéa par les mots :
ainsi que les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le président, mes chers collègues, je vous prie d’excuser mon retard, qui m’a empêché de défendre l’amendement n° 74. Toutefois, comme nous nous inscrivons à l'évidence dans une tout autre logique que celle qui vient d’être adoptée par la commission des lois, celle-ci s’oppose automatiquement à nos amendements.
Monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, la centralisation des pouvoirs que vous opérez au bénéfice du Défenseur des droits et que vous avez défendue hier à plusieurs reprises est d’autant plus préoccupante – nous ne sommes pas les seuls à le penser – qu’elle touche à des domaines aussi délicats et divers que la lutte contre la discrimination, la déontologie de la sécurité ou la défense des droits des enfants.
Le Défenseur des droits réunira sous sa seule autorité un pouvoir d’enquête, des prérogatives quasi juridictionnelles et des capacités d’influence et d’action sur l’opinion publique et les juridictions.
Nous ne contestons ni le contenu ni la logique de ces pouvoirs. Toutefois, ceux-ci sont à l’évidence contredits par la nomination du Défenseur des droits par l’exécutif, en l’occurrence le seul Président de la République. Ils ne constituent donc pas, selon nous, une garantie en soi de l’indépendance de cette autorité.
Ce qui assurerait l’indépendance du Défenseur, ce serait le pluralisme, la collégialité et la pluridisciplinarité. Nous contestons donc le renforcement continu – du moins dans les discours, car pour l’instant nous ne savons pas ce qu’il en sera en réalité –, des pouvoirs du Défenseur des droits, qui tend à devenir omnipotent.
Nous continuons de défendre l’idée que, la Constitution ayant décidé qu’il y aurait un Défenseur des droits, ceux qui sont placés sous sa tutelle doivent travailler, pour une part, de façon collégiale et pluridisciplinaire, ce qui leur permettra d’acquérir l’expertise et l’indépendance nécessaires.
Tout comme l’amendement n° 74 que je n’ai pu défendre, l’amendement n° 73 vise donc à mentionner dans le projet de loi organique que les adjoints auront la même faculté d’intervention que le Défenseur des droits, ce qui est totalement cohérent avec le renforcement des capacités d’expertise et des pouvoirs que nous entendons conférer à cette autorité.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. L’amendement n° 46 tend à rétablir des dispositions supprimées par la commission des lois.
Je ferai remarquer que, si le Défenseur doit indiquer, pour chaque saisine rejetée, les démarches à entreprendre pour résoudre les problèmes soulevés, il deviendra un véritable Léviathan, un gigantesque centre de renseignement administratif, et il ne pourra plus assurer sa mission.
La disposition proposée n’entre pas dans la vocation constitutionnelle du Défenseur des droits. J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
J’en viens à l’amendement n° 73. Il s’agit pour nous non pas d’empêcher la collégialité dans ce domaine, mais de ne pas créer des charges supplémentaires qui ne sont pas prévues par les textes et qui, d'ailleurs, n’existent nulle part ailleurs. Je ne vois pas pourquoi nous devrions faire du Défenseur des droits l’avocat de chacune des parties qui font un recours devant lui !
J’émets donc également un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'article 20.
(L'article 20 est adopté.)
Article 21
Le Défenseur des droits peut faire toute recommandation qui lui apparaît de nature à garantir le respect des droits et libertés de la personne lésée et à régler les difficultés soulevées devant lui ou à en prévenir le renouvellement.
Il peut recommander de régler en équité la situation de la personne dont il est saisi.
Il peut formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou à toute pratique qu’il estime discriminatoire ou contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant ou à en prévenir le renouvellement.
Les autorités ou personnes intéressées informent le Défenseur des droits, dans le délai qu’il fixe, des suites données à ses recommandations.
À défaut d’information dans ce délai ou s’il estime, au vu des informations reçues, qu’une recommandation n’a pas été suivie d’effet, le Défenseur des droits peut enjoindre à la personne mise en cause de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires.
Lorsqu’il n’a pas été donné suite à son injonction, le Défenseur des droits peut établir un rapport spécial, qui est communiqué à la personne mise en cause. Le Défenseur des droits peut rendre public ce rapport et, le cas échéant, la réponse de la personne mise en cause, selon des modalités qu’il détermine.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 75 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche.
L'amendement n° 91 est présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 1
Après les mots :
le Défenseur des droits
insérer les mots :
, ou ses adjoints ou le Défenseur des enfants dans leurs domaines de compétences,
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour présenter l'amendement n° 75.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Notre logique est toujours la même : nous tentons d’élargir les pouvoirs des adjoints et du Défenseur des enfants. Nous proposons donc ici d’accorder à ces derniers les prérogatives qui sont prévues pour le Défenseur des droits. En effet, il semble tout à fait légitime de les associer aux suites à donner à une réclamation, dans la mesure où celles-ci sont de leur champ de compétences, sauf bien sûr si l’on souhaite – tel semble bien être le cas ici – ne leur conférer aucun pouvoir réel.
M. le président. La parole est à M. Richard Yung, pour présenter l'amendement n° 91.
M. Richard Yung. Cet amendement identique au précédent vise à élargir les prérogatives du Défenseur des enfants pour qu'il puisse émettre des recommandations visant à garantir le respect des droits des enfants.
Il s'agit d’une proposition d’amendement formulée par l’UNICEF, ce qui lui donne un caractère assez solennel.
M. Roland Courteau. Eh oui !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Ce n’est pas l’UNICEF qui propose des amendements, ce sont les sénateurs !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. Tout d'abord, ces amendements tendant à permettre aux adjoints du Défenseur des droits de formuler des recommandations en application de l’article 21 sont en réalité déjà satisfaits par les dispositions de l’article 11 A qui permettent au Défenseur des droits de déléguer à ses adjoints certaines de ses attributions, dont l’élaboration de recommandations.
Ensuite, je vous rappelle, monsieur Yung, qu’aucun organisme extérieur au Sénat ou à l’Assemblée nationale n’a le droit d’amendement ! Nous seuls, parlementaires, possédons cette prérogative, ainsi que le Gouvernement.
Mme Marie-Thérèse Hermange. Exactement !
M. Roland Courteau. Nous le savons. C’est d'ailleurs pour cela que nous avons parlé de proposition !
M. Patrice Gélard, rapporteur. J’émets donc un avis défavorable sur ces deux amendements identiques.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. J’estime, comme le rapporteur, que ces amendements sont satisfaits par l’article 11 A du présent projet de loi organique.
Par conséquent, je sollicite leur retrait, faute de quoi j’émettrai un avis défavorable.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 75 et 91.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. L'amendement n° 92, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Remplacer les mots :
Il peut
par les mots :
Le Défenseur des droits ou le Défenseur des enfants peuvent
La parole est à M. Richard Yung.
M. Richard Yung. Je ne développerai pas l’objet de cet amendement qui est de même nature que le précédent.
Je note, monsieur le rapporteur, que vous ne semblez pas aimer l’UNICEF…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ce n’est pas cela !
M. Patrice Gélard, rapporteur. Cela n’a rien à voir !
M. Richard Yung. Je le regrette, car c’est une belle organisation, qui a une belle vocation.
Mme Marie-Thérèse Hermange. C’est vrai !
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement est satisfait par l’article 11 A, qui permet au Défenseur des droits de déléguer à ses adjoints l’exercice des attributions qu’il détient en vertu de l’article 21.
La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 47, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Après le mot :
discriminatoire
insérer les mots :
ou contraire au respect des règles de déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République
La parole est à M. Roland Courteau.
M. Roland Courteau. L'article 21 du projet de loi organique permet au Défenseur des droits d'émettre toute recommandation de nature à régler les difficultés dont il est saisi.
En première lecture, le Sénat avait précisé que le Défenseur des droits pourrait formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou toute pratique qu'il estime discriminatoire, ou à en prévenir le renouvellement.
Cette disposition pouvait ne pas paraître indispensable dans la mesure où le Défenseur des droits peut s'autosaisir et où le premier alinéa de l'article 21 lui donne un pouvoir général de recommandation.
M. Roland Courteau. Cependant, dès lors que l'Assemblée nationale a complété cette disposition en prévoyant que le Défenseur des droits pourrait également formuler des recommandations tendant à remédier à tout fait ou à toute pratique contraire à l'intérêt supérieur de l'enfant, il convient, par souci de cohérence, d'étendre à présent le pouvoir de recommandation du Défenseur des droits au respect des règles de déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. En première lecture, le Sénat avait ajouté à l’article 21 une précision reprenant la loi de décembre 2004 portant création de la HALDE, afin de bien marquer que le statut du Défenseur des droits ne comportait aucune diminution de pouvoirs.
Cependant, comme le rappelle l’objet de l’amendement, le premier alinéa de l’article 21 donne maintenant au Défenseur des droits un pouvoir général de recommandation.
Aussi n’est-il pas nécessaire de compléter le troisième alinéa comme le proposent les auteurs de l’amendement.
La commission s’en remet donc à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 48, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Alinéa 6, seconde phrase
Remplacer les mots :
peut rendre public
par les mots :
rend public
La parole est à M. Richard Yung.
M. Richard Yung. Il s’agit de préconiser de façon un peu plus ferme la publication par le Défenseur des droits de ses observations. C’est pourquoi nous proposons de substituer aux mots « peut rendre public » les mots « rend public ».
En effet, si le Défenseur des droits décide d’établir un rapport spécial au stade ultime de la procédure d’injonction à laquelle il n’a pas été donné suite, il nous paraît important de prévoir la publicité systématique de ce rapport.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement tend à prévoir que, si le Défenseur des droits décide d’établir un rapport spécial après qu’une personne n’a pas donné suite à une injonction, il rend public son rapport.
Je vais faire plaisir à M. Yung : estimant que cet amendement peut rendre le dispositif plus dissuasif, la commission a émis un avis favorable ! (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. Charles Revet. C’est bien !
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Je ne partage pas l’avis de M. Yung et de M. le rapporteur sur ce point. (Ah !sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) Chacun a le droit de s’exprimer !
Obliger le Défenseur des droits à rendre public le rapport qu’il a établi à la suite d’une injonction, c’est se placer dans une situation de rigidité.
Par ailleurs, avant la publication du rapport, il conviendrait de s’assurer que l’on aura bien fait le tour de l’ensemble de la question et que la personne concernée par l’injonction aura bien été mise en état de répondre. Dans le cas contraire, le principe du contradictoire serait mis à mal.
C’est la raison pour laquelle j’émets un avis défavorable.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cela veut dire que le Défenseur n’a pas de droits !
M. le président. L'amendement n° 93, présenté par MM. Sueur, Anziani, Yung et Badinter, Mmes Boumediene-Thiery et M. André, MM. Michel, Collombat, Frimat, C. Gautier, Peyronnet, Mahéas, Sutour, Tuheiava, Collomb et Domeizel, Mmes Bonnefoy, Klès et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Lorsque sont en cause l'intérêt supérieur et les droits de l'enfant, le Défenseur des droits demande l'avis du Défenseur des enfants avant de mettre en œuvre les prérogatives mentionnées aux deux alinéas précédents.
La parole est à M. Richard Yung.
M. Richard Yung. Cet amendement s’inscrit dans la lignée d’un certain nombre d’amendements que nous avons déposés précédemment.
Il vise à compléter l’article 21 en précisant que, lorsqu’il s’agit du droit de l’enfant et de ce qu’on appelle – j’ignore d’ailleurs pourquoi – son « intérêt supérieur », le Défenseur des droits demande l’avis du Défenseur des enfants avant de mettre en œuvre les prérogatives figurant à l’article 21. C’est une façon de reconnaître la spécificité de la défense des droits des enfants.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Patrice Gélard, rapporteur. Monsieur Yung, je ne peux pas vous donner satisfaction à chaque amendement ! (Exclamations amusées sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
M. Patrice Gélard, rapporteur. Cet amendement aboutirait à prévoir une double consultation en matière de droits de l’enfant.
Il y aurait, d’une part, la consultation du collège dont les adjoints font partie.
Il y aurait, d’autre part, la consultation du Défenseur des enfants, adjoint du Défenseur des droits, pour la mise en œuvre du pouvoir de recommandation et d’injonction. Ce dernier serait conduit à une sorte de dédoublement de la personnalité, puisqu’il serait appelé à émettre un avis à la fois en tant que membre du collège et un autre avis à titre individuel.
Une telle procédure serait beaucoup trop lourde. De toute façon, les adjoints étant membres du collège, ils auront tout le loisir de s’exprimer dans le cadre de celui-ci.
La commission émet donc un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Michel Mercier, garde des sceaux. Cet amendement s’inscrit dans le droit fil de l’amendement précédent auquel j’ai donné un avis défavorable. Ce sont deux amendements qui vont dans le même sens : ils tendent à la suppression du rapport spécial.
Or ce rapport constituerait un réel progrès en ce qu’il permettrait au Défenseur des droits d’intervenir d’une façon particulière et de bien marquer son pouvoir d’injonction. Ce serait un plus dans la garantie des droits.
L’amendement précédent, qui a été adopté par la Haute Assemblée – je n’ai donc plus rien à dire – instaure l’obligation de rendre public le rapport spécial. Autrement dit, de fait, il n’y en aura plus.
Avec le présent amendement, vous visez à peu près le même objectif, qui est de faire en sorte que le Défenseur des droits n’utilise pas le rapport spécial.
C’est la raison pour laquelle j’émets, là encore, un avis défavorable.