Séance du 4 décembre 2010

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente-cinq.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 110 rectifié, rapport n^° 111).

Le Sénat va maintenant examiner les crédits des missions qui ont été précédemment réservées.

Politique des territoires

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Politique des territoires ».

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. François Marc, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Politique des territoires », s’inscrit, pour 2011, dans une grande continuité par rapport à l’exercice 2010. Elle conserve ainsi un périmètre et une organisation inchangés pour ses deux programmes.

La mission est au cœur de la politique transversale d’aménagement du territoire. Cependant, les actions de l’État participant à cette politique excèdent de loin son périmètre, avec 5,15 milliards d’euros dans le présent projet de loi de finances pour 2011, soit plus de dix fois les crédits de la mission. La réduction des moyens de la mission en 2011 par rapport à 2010, de 7,44 % pour les autorisations d’engagement et de 13,44 % pour les crédits de paiement, serait totalement « soutenable », d’après les informations que j’ai pu recueillir, mais vous nous le confirmerez, monsieur le ministre.

Cette mission se singularise par des dépenses fiscales – 408 millions d’euros – supérieures à ses crédits budgétaires. J’aurai l’occasion de revenir tout à l’heure sur ce point.

Le premier programme, Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire, ou PICPAT, correspond aux moyens mis à la disposition de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale, la DATAR, qui a abandonné, en 2010, sa dénomination de Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires, pour retrouver son ancienne appellation.

Le second programme, Interventions territoriales de l’État, dérogatoire aux règles du droit commun budgétaire, est plus couramment désigné par l’acronyme PITE. Il est composé depuis 2009 de quatre actions, qui correspondent à quatre plans interministériels de portée régionale.

Sur le fond, les actions prévues pour 2011 poursuivront celles qui ont été engagées en 2010.

Ainsi, le PICPAT, doté de 308,63 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 292,78 millions d’euros en crédits de paiement, soit une baisse de 10,7 % des autorisations d’engagement et de 14,4 % des crédits de paiement par rapport à 2010, sera employé au financement de différents dispositifs.

Premièrement, les contrats État-région, dont la « génération » 2007-2013 entrera en 2011 dans sa cinquième année d’exécution.

Deuxièmement, la prime d’aménagement du territoire, la PAT.

Troisièmement, le plan d’actions en faveur des territoires ruraux, issu des Assises des territoires ruraux, et, surtout, les pôles d’excellence rurale.

Quatrièmement, les pôles de compétitivité, dotés de 7,5 millions d’euros en autorisations d’engagement, et les « grappes d’entreprises », dotées de 8,7 millions d’euros, qui constituent une sorte de variante des pôles de compétitivité pour des réseaux d’entreprises de petite taille. Je souhaite d’ailleurs vous interroger, monsieur le ministre, sur la modestie des montants alloués à ces politiques si utiles, surtout au regard du coût de plus de 4 milliards d’euros du crédit d’impôt recherche.

Cinquièmement, le plan d’accompagnement du redéploiement des armées, qui sera financé en 2011 exclusivement par la voie de reports de crédits de 2010.

Sixièmement, enfin, les contrats de site, les contrats de développement, les schémas directeurs d’aménagement numérique du territoire, les subventions à l’Agence française pour les investissements internationaux, l’AFII, et à la Société du Grand Paris, qui constitue une innovation du présent projet de loi de finances.

Quant au PITE, doté de 47,68 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 34,9 millions d’euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 22 % en autorisations d’engagement et une baisse de 3 % en crédits de paiement par rapport à 2010, il retrace, comme je l’ai indiqué, quatre actions.

La première concerne le financement de la « reconquête » de la qualité de l’eau en Bretagne, seule action du PITE dont le montant varie en 2011, avec des autorisations d’engagement en hausse de 321 % ; le plan de lutte contre les algues vertes n’y est pas pour rien.

La deuxième action correspond au plan d’investissements en Corse, qui absorbe d’ailleurs 60 % des autorisations d’engagement et plus de la moitié des crédits de paiement du programme. En outre, d’importants fonds de concours sont attendus pour cette action : 35 millions d’euros en crédits de paiement, ce qui constitue une forme de « débudgétisation » regrettable.

La troisième action du programme est relative à l’écologie du marais poitevin.

La quatrième action, enfin, est le programme de santé mis en œuvre à la Guadeloupe et à la Martinique, en raison de la présence dans les sols de chlordécone, pesticide hautement toxique utilisé contre le charançon du bananier.

Quels sont les points positifs et quels sont ceux qui, en revanche, appellent une amélioration.

Du côté des aspects positifs, je retiendrai, à titre principal, le souci de « soutenabilité » des engagements pris sur les programmes de la mission. La sage décision qui a consisté à couvrir en paiement les engagements précédents depuis quelques années a porté ses fruits puisque le rattrapage opéré a permis de résorber la dette exigible du Fonds national d’aménagement et de développement du territoire, le FNADT. Vous me confirmerez ce point tout à l’heure, monsieur le ministre. J’en profite pour attirer l’attention du Gouvernement sur la nécessité de ne pas relâcher cet effort de « soutenabilité », afin d’éviter de renouer avec les tensions de financement connues avant 2007.

Quant aux sujets qui me paraissent appeler des améliorations, ils ont trait aux enjeux d’évaluation.

En premier lieu, une évaluation renforcée me paraît nécessaire pour la politique des « pôles », à commencer par les pôles de compétitivité, les « grappes d’entreprises », mais aussi les pôles d’excellence rurale et le plan d’actions en faveur des territoires ruraux mis en place cette année.

En second lieu, l’évaluation que je préconise concerne les dépenses fiscales rattachées. Il s’agit, pour 2011, de quelque trente catégories de dépenses fiscales, représentant au total plus de 408 millions d’euros, je l’ai dit, dont 60 % concernent la Corse.

Ces dépenses, malgré nos recommandations répétées, ne font toujours pas l’objet d’une évaluation au regard de leurs performances. En outre, les deux tiers de ces trente dépenses fiscales sont évaluées, chacune, à un montant égal ou inférieur à 1 million d’euros ou ne sont pas chiffrées. Je m’interroge sur la pertinence d’un tel « saupoudrage » et sur les effets qui peuvent en être attendus.

Le bien-fondé de mes remarques est d’ailleurs confirmé par le rapport d’octobre 2010 du Conseil des prélèvements obligatoires, qui regrettait que « les dispositifs fiscaux en faveur de l’aménagement du territoire soient d’une efficacité incertaine ».

C’est sous le bénéfice de ces observations que la commission des finances a décidé de proposer au Sénat l’adoption des crédits de la mission « Politique des territoires » pour 2011. (M. le président de la commission des finances applaudit.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission de l'économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la mission « Politique des territoires » a été étudiée avec beaucoup d’attention par la commission de l’économie, présidée par notre collègue Jean-Paul Emorine.

Cette mission participe à l’effort de maîtrise des dépenses publiques. Son budget, de 356 millions d’euros en autorisations d’engagement et 328 millions d’euros en crédits de paiement, est en légère diminution par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2010.

Cette baisse doit toutefois s’interpréter dans le contexte de la programmation pluriannuelle puisque les autorisations d’engagement demeurent supérieures au niveau qui avait été prévu en 2008 dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2009-2011.

Il reste que la diminution des crédits devrait se poursuivre dans les années à venir dans la mesure où la nouvelle programmation pluriannuelle 2011-2013 prévoit une baisse supplémentaire de 10 % des autorisations d’engagement.

Au sein de cette mission, le PITE est marqué cette année par le lancement du plan contre la prolifération des algues vertes en Bretagne, avec des engagements d’un montant de 7,5 millions d’euros dès 2011.

La plupart des opérations sont toutefois mises en œuvre avec la DATAR. C’est dans ce cadre que le Gouvernement soutient des politiques indispensables à l’attractivité de nos territoires. On peut parler, à cet égard, du programme national « Très haut débit », qui doit permettre de couvrir l’ensemble des foyers d’ici à 2025. Nous serons très attentifs à ce que le fonds d’aménagement numérique du territoire soit alimenté à une hauteur suffisante.

Par ailleurs, 15 millions d’euros seront consacrés dès 2011 au financement du plan d’action annoncé par le Gouvernement en faveur des territoires ruraux. Je crois particulièrement à l’importance des programmes concernant les maisons de santé pluridisciplinaires et la mutualisation des services essentiels à la population.

M. Jacques Blanc. C’est capital !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. L’enveloppe prévue pour les nouveaux pôles d’excellence rurale, remarquable opération…

M. Jacques Blanc. Effectivement !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. … dans le cadre de laquelle 400 projets, me semble-t-il, doivent être étudiés en janvier prochain, est la même que pour ceux de la première génération, soit 235 millions d’euros, dont 115 millions d’euros proviennent du FNADT.

Au-delà de cette mission proprement dite, le Gouvernement chiffre à 5,15 milliards d’euros l’effort total de l’État en faveur de l’aménagement du territoire, qui est partagé entre seize missions différentes. Vous conviendrez avec moi, monsieur le ministre, que cet éclatement n’est pas propice, nous l’avons dit en commission, à la lisibilité de l’action publique en ce domaine. Dès lors, est-il possible d’envisager, dans les prochains budgets, la constitution d’une mission budgétaire donnant une vision plus représentative des politiques nationales d’aménagement du territoire ?

Après quelques craintes ressenties au moment de l’examen du texte à l’Assemblée nationale et, par la suite, celles qu’ont suscitées plusieurs projets d’amendement de nos collègues de la commission des finances, je me réjouis que le projet de loi de finances, dans le texte examiné par le Sénat, préserve, pour l’instant, le dispositif des zones de revitalisation rurale, les ZRR !

M. Jacques Blanc. Ça aussi, c’est capital !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. Tout à fait ! Notre collègue Jacques Blanc, qui est président du groupe d’études sur le développement économique de la montagne, y est très attaché et défend les ZRR avec beaucoup de ferveur !

Je souhaite que l’on préserve ce dispositif des ZRR et j’espère que les amendements qui seront déposés afin de remettre en cause partiellement ces zones, voire le zonage, ne seront pas retenus, car la France a besoin de zones rurales fortes…

M. Jacques Blanc. Et vivantes !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. … oui, vivantes, et pleines d’énergie !

Parce que la France doit s’appuyer autant sur ses villes que sur ses campagnes, dans leur diversité, nous devons approuver, compte tenu de la concurrence entre les métropoles mondiales, le projet du Grand Paris, dont certains crédits sont rattachés cette année – et c’est une première ! – à la mission « Politique des territoires ».

Toutefois, cela ne peut se faire au détriment d’un aménagement raisonné des territoires ruraux. Le Premier ministre n’a-t-il pas lui-même mercredi dernier que « la France des territoires, la France des espaces ruraux façonne notre nation » ?

Le dispositif des zones de revitalisation rurale joue, à cet égard, un rôle indispensable de correctif pour des territoires placés en situation d’inégalité démographique et économique. C’est pourquoi la commission de l’économie s’était inquiétée de la remise en cause trop brutale de l’exonération de charges pour les organismes d’intérêt général que proposait l’article 88 du projet de loi de finances. Je me réjouis que cet article ne figure plus dans le texte proposé au Sénat.

C’est à juste titre que notre assemblée a en outre permis, mercredi dernier, aux collectivités territoriales situées en ZRR de déduire la TVA sur la construction de maisons de santé.

Pour conclure, j’indique que notre commission de l’économie a approuvé les crédits de la mission « Politique des territoires », mais je ne saurais achever mon propos sans vous féliciter à nouveau, monsieur le ministre, pour votre reconduction à votre poste de ministre de l’agriculture et me réjouir que l’aménagement du territoire et la ruralité reviennent dans vos attributions : je pense en effet que ces domaines sont véritablement complémentaires. (Bravo ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. Je rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je rappelle également qu’en application des décisions de la conférence des présidents aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de quinze minutes.

Dans la suite de la discussion, la parole est à Mme Nathalie Goulet.

Mme Nathalie Goulet. Monsieur le ministre, vous succédez à Michel Mercier dans cette tâche si excitante qui consiste à traiter des problèmes – extrêmement nombreux ! – de notre ruralité. Dans le droit fil de la conclusion de notre rapporteur pour avis, je dirai qu’il y a incontestablement une vraie cohérence dans le fait de regrouper l’agriculture et la politique des territoires, l’une allant difficilement sans l’autre !

Le programme 122 est consacré à cet objectif, d’autant plus important que les marges de manœuvre financières des collectivités rurales sont étroites du fait, d’une part, de leur faible potentiel fiscal et, d’autre part, des surcoûts importants qu’engendre précisément leur caractère rural, notamment en ce qui concerne l’entretien des réseaux, qu’il s’agisse de voirie, d’électricité, d’eau et d’assainissement ou de transport scolaire.

Pour ce qui est des ZRR, cela fait déjà plusieurs années que des sénateurs, et notamment notre collègue Claude Biwer, tirent la sonnette d’alarme sur la coexistence de deux systèmes d’exonération fiscale – mais il semble que nous ayons progressé sur ce point –, l’un touchant les ZRR, l’autre, les zones franches urbaines, alors que les deux visent le même but de dynamisation économique de zones dites « sinistrées ».

Claude Biwer avait d’ailleurs déposé une proposition de loi visant à permettre la création de zones franches rurales au sein des ZRR, en préconisant quelques solutions constructives pour répondre à certains maux spécifiquement ruraux.

Je vais profiter de ma présence cette tribune, monsieur le ministre, pour évoquer la problématique d’aménagement du territoire de la zone d’Argentan, sujet qui me préoccupe beaucoup. En effet, cette zone est éligible aux aides à finalité régionale, les AFR, pour la période 2007-2013. Dans ce cadre, le taux plafond pour les grandes entreprises est de 15 %. La prime d’aménagement du territoire, la PAT, qui fait partie de ces aides, est plafonnée à 15 000 euros par emploi ou à 10 % de l’investissement.

Il se trouve que vos services sont actuellement saisis d’un dossier extrêmement important pour cette zone, qui bénéficie d’un contrat de site et qui est vraiment en pleine revitalisation. Votre circonscription n’est pas si loin d’Argentan, monsieur le ministre, et vous savez donc très bien à quelles difficultés les élus de cette région tentent de remédier.

Les dossiers de demande de financements publics ont été déposés le 28 mai dernier sur la base d’un investissement de 34 millions d’euros, impliquant la création immédiate de 30 emplois, puis de 50 à l’échéance de trois ans.

Je souhaiterais vous demander, monsieur le ministre, quelle suite vous entendez donner à ce dossier et où en est la procédure d’attribution de la PAT.

Pour conclure, de façon à n’épuiser ni le président de la commission des finances ni le temps qui nous est imparti, je voudrais attirer votre attention, monsieur le ministre, sur la ligne Paris-Granville.

En tant qu’élu de Normandie, vous ne pouvez pas rester totalement insensible à l’état catastrophique de cette ligne, qui ne fonctionne absolument pas et qui est pourtant essentielle au désenclavement de la route qui mène vers Granville, traversant l’Eure – votre département –, l’Orne – le mien –, le Calvados et la Manche.

Les présidents de la SNCF et de RFF s’étaient engagés à reverser sur les réseaux des trains régionaux les sommes tirées de l’économie de taxe professionnelle. Votre prédécesseur, Michel Mercier, avait repris cet engagement, ici même, dans le cadre d’une journée de la ruralité présidée par le président Larcher. Pouvez-vous nous dire, monsieur le ministre, où en est l’établissement de la somme ainsi récupérée, qui ne doit pas être négligeable ? Comment comptez-vous la redistribuer vers les réseaux de trains régionaux ?

Vous ne serez pas surpris, monsieur le ministre, si je vous demande à ce que la ligne Paris-Granville bénéficie en priorité de cette manne !

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Lozach.

M. Jean-Jacques Lozach. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre rapporteur spécial a exposé l’analyse des moyens dévolus à la mission « Politique des territoires » et a souligné leur baisse.

Chacun ici avait salué la création du ministère en charge et de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. En dépit de divergences politiques bien naturelles, M. Michel Mercier était un vrai interlocuteur. Il y a un an, les Assises des territoires ruraux permettaient l’affichage de l’intérêt porté aux défis auxquels le monde rural se trouve confronté.

Remanié il y a presque trois semaines, le Gouvernement porte la marque de l’absence de ce ministère, dont les attributions avaient été pourtant accrues en juillet dernier.

La nouvelle géométrie ministérielle, caractérisée par ce rattachement de la ruralité à un grand ministère, durant la discussion budgétaire, est synonyme de dilution. Elle inquiète, à défaut de surprendre !

Pourtant, en juin 2009, M. Mercier, nouvellement nommé, déclarait accepter la proposition d’un ministère de plein exercice de l’espace rural et de l’aménagement du territoire, « parce que les choses vont bien ensemble », ajoutant qu’il se sentait « à l’aise dans cette problématique ».

Il précisait en outre : « Le ministre de l’agriculture a en charge très clairement tout ce qui est agricole, production, alimentation, relations avec Bruxelles, qui sont essentielles pour l’agriculture, et c’est son domaine. Moi, j’ai à animer et à faire vivre l’espace rural, faire en sorte que les hommes et les femmes qui ont choisi de vivre là puissent vivre avec les mêmes facilités que ceux qui sont en ville, qu’ils aient accès aux technologies modernes, qu’il y ait la permanence des soins, l’accès à l’enseignement, la mobilité, toutes ces problématiques-là. Il faut me souhaiter du courage et de l’ardeur et de l’enthousiasme. »

M. François Marc. Très bien !

M. Jean-Jacques Lozach. Mes chers collègues, la colle de l’affichage n’a pas résisté aux pluies de l’automne ! Aujourd’hui, la ruralité se retrouve en queue de convoi, en semi-relégation.

M. Jacques Blanc. Non !

M. Jean-Jacques Lozach. Elle se retrouve orpheline !

M. Jacques Blanc. On ne peut pas dire ça !

M. Jean-Jacques Lozach. Si, monsieur Blanc !

Ce gouvernement épouse le cycle des saisons, mais Vivaldi est remplacé par une marche funèbre, celle de Chopin, voire celle de Berlioz, pour la dernière scène d’Hamlet. (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jacques Blanc. Ça se veut drôle, mais c’est scandaleux !

M. Jean-Jacques Lozach. En effet, il y a un an, le Gouvernement affichait sur les documents officiels et sur ses sites : « La réforme des collectivités territoriales : une nouvelle impulsion pour les territoires », ou bien encore le slogan : « Avec la réforme territoriale, nous préparons l’avenir des collectivités ».

A posteriori, de telles formules prêtent à sourire !

Le 16 novembre 2009 encore, était lancée une task force d’élus au service de la réforme des collectivités territoriales. Un groupe d’élus locaux et nationaux s’engageant à la promouvoir était ainsi fièrement constitué. Et le ministre de l’intérieur de proclamer devant sa task force : « Nous sommes des messagers à la fois incessants, enthousiastes et déterminés de la politique voulue par le Président de la République et le Premier ministre au service de nos concitoyens. »

L’enthousiasme, à défaut d’un début de consistance, a surtout laissé place à la résignation,…

M. Jacques Blanc. Pas du tout !