CHAPITRE II
-
PARACHEVER LA
DÉCENTRALISATION
DE PROCÉDURES ALLÉGÉES
Le code de l'urbanisme, largement conçu pour s'appliquer en zone urbaine, impose le plus souvent sans aménagements, les mêmes règles aux zones rurales, sans prendre en compte leurs spécificités. En outre, bien que zones urbaines et zones rurales soient soumises aux mêmes dispositions, la règle de constructibilité limitée ne s'applique pas dans les unes et dans les autres avec la même rigueur.
En zone urbaine, les terrains disponibles semblent inéluctablement voués à l'urbanisation : les zones NA dites " d'urbanisation future " fleurissent continûment à proximité des grandes agglomérations. La ville y gagne sur la campagne, sans qu'il semble possible de juguler ce mouvement pourtant irréversible. L'Etat manifeste dans les espaces périurbains son impuissance à faire respecter la règle de constructibilité limitée... qui se transforme en règle de construction illimitée . En zone rurale, tout au contraire, les services déconcentrés du ministère de l'Equipement, appliquent la même règle de façon rigoureuse, voire maximaliste. Dans certaines communes, l'attribution d'un permis de construire relève presque de la course d'obstacles !
Ne serait-il pas, tout au contraire, souhaitable que les autorités en charge de l'établissement des documents d'urbanisme manifestent les mêmes préoccupations en zone urbaine et en zone rurale et surtout qu'elles s'efforcent de répondre aux attentes des habitants ?
I. MIEUX PRENDRE EN COMPTE LES PRÉOCCUPATIONS
DES
HABITANTS
En ville comme en zone rurale, nos concitoyens aspirent à vivre dans un environnement empreint d'harmonie et répondant à leurs besoins journaliers. Force est cependant de reconnaître que malgré l'avalanche normative qui résulte de l'application du code de l'urbanisme, les pouvoirs publics ne parviennent qu'à grand peine à assurer d'une part l'embellissement des zones urbanisées et, de l'autre, le développement des zones rurales.
A. EN ZONE URBANISÉE
Deux exemples concrets ont retenu l'attention de votre groupe de travail : le laisser aller qui caractérise les entrées de ville et les problèmes posés aux communes par la réglementation relative à la réalisation de places de parking.
1. Les entrées de ville
Dans un important rapport 16 ( * ) remis au Gouvernement en octobre 1994, notre collègue Ambroise Dupont a souligné l'état souvent calamiteux des entrées de ville qui constituent, selon ses propres termes, une " vitrine dégradée " pour la plupart des grandes agglomérations françaises. Convoitées par des investisseurs qu'inspire le seul souci de disposer d'accès aisés aux voies de communication et de vastes parkings, les entrées de ville souffrent d'une concentration commerciale excessive. Celle-ci renforce les flux routiers dans des zones déjà quadrillées par les emprises routières et autoroutières et ponctuées d'innombrables carrefours giratoires.
Comme le souligne l'auteur du rapport précité, il serait souhaitable d'instituer, pour ces espaces, un cahier des charges précis en matière d'environnement et d'intégrer au POS, comme on le fait en Allemagne, la réglementation relative à l'affichage. Votre groupe de travail estime également que la consultation de l'Architecte des bâtiments de France, appelé à émettre un avis simple sur le cahier des charges précité et sur les modalités de sa mise en oeuvre, serait également de nature à améliorer l'aspect et la qualité paysagère des entrées de ville.
2. La création de places de parking
Les dispositions applicables à la création de places de parking suscitent des problèmes récurrents pour les constructeurs de logements HLM ou d'immeubles d'habitat social. Souvent en effet, les directions départementales de l'Equipement recommandent l'application de règlement d'aménagement de zones dans lesquelles, pour chaque logement bâti en accession à la propriété, il est nécessaire de réaliser 1,2 voire 1,5 place de parking. Dès lors, l'équilibre financier de l'opération est difficile à atteindre eu égard aux frais supplémentaires occasionnés. Il est même parfois quasiment impossible à obtenir du fait du surcoût financier induit par logement.
On constate, en outre, que chaque opération de construction prise en compte pour établir le ratio parking/logement est " cloisonnée " et que le calcul du nombre d'aires de stationnement qui y correspond " réglementairement " ne tient pas compte des capacités disponibles à proximité des immeubles bâtis. Dès lors, la possibilité de réaliser des parkings devient une condition déterminante pour la construction d'immeubles d'habitat social.
Certes, la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 a apporté quelques améliorations allégeant l'obligation précitée lors de la construction de logement locatifs financés par un prêt aidé par l'Etat. Dans ce cas, en effet, quelles que soient les dispositions du POS, la réalisation de plus d'une aire de stationnement par logement ne peut être exigée. Cependant, de l'avis même de praticiens rencontrés par votre groupe de travail, cette amélioration ne règle pas tous les problèmes. Le principal qui subsiste tient à ce que si les constructeurs de HLM peuvent, certes, ne réaliser qu'une aire de stationnement par logement, ils n'ont cependant pas la possibilité d'imposer sa location au preneur. Dès lors, la possibilité de construire certains immeubles d'habitat social est limitée par le risque de voir le nombre trop élevé de places de parking nuire à l'équilibre financier de l'ensemble de l'opération.
B. EN ZONE RURALE
Comme l'ont montré plusieurs exemples observés lors des déplacements que votre groupe de travail a effectués sur le terrain, dans les Pyrénées-Atlantiques, en Ardèche, en Seine-Maritime et en Haute-Savoie, les communes rurales se heurtent à de grandes difficultés pour construire des logements sociaux. La crainte du mitage sert souvent de raison -votre rapporteur n'ose utiliser le mot de " prétexte "- à l'attitude malthusienne que les services de l'Etat manifestent parfois dans la gestion des documents d'urbanisme. Or, contrairement à ce que d'aucuns prétendent, beaucoup de nos concitoyens aspirent à vivre en zone rurale. Ce phénomène, souligné à plusieurs reprises par le Sénat 17 ( * ) , et notamment par sa Commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire, est désormais reconnu. Le Monde ne constatait-il pas récemment que l'arrivée d'anciens citadins dans les petites villes " participait à une rénovation de la ruralité " 18 ( * ) .
La construction de logement social en milieu rural, et la délivrance d'autorisations de construire dont certaines seraient justifiées souffrent de cette lecture presque " intégriste " du code de l'urbanisme.
1. L'attribution des prêts locatifs aidés
Comme le soulignait un interlocuteur rencontré par les membres de votre groupe de travail : " Les services de l'Etat raisonnent toujours en termes de densification de l'habitat, alors que les habitants n'en veulent pas ! " De fait, il est très difficile aux petites communes rurales de bénéficier des financements de type " PLA " pour réaliser des logements sociaux. Lors de son déplacement en Seine-Maritime, la délégation de votre groupe de travail a notamment visité le village de Fongueusemare, qui offre un exemple remarquable de réussite consécutive à l'implantation de logements en zone rurale. Les élus ont, en effet, surmonté les plus grandes difficultés pour obtenir les prêts locatifs aidés nécessaires à la construction de six logements ! Or, une fois ceux-ci édifiés, le maire de la commune a reçu non moins de quatre-vingt demandes, émanant notamment de personnes qui résidaient antérieurement dans des quartiers " sensibles " du Havre. Votre groupe de travail a d'ailleurs constaté que pour rien au monde ces " néo-ruraux " -qu'il a interrogés- ne retourneraient désormais en ville.
Votre groupe de travail souhaite donc que les élus ruraux soient davantage associés à la répartition des enveloppes de prêts locatifs aidés, afin que les zones rurales profitent pleinement de ces financements affectés à la construction de logements sociaux dont les agglomérations ne sauraient avoir le monopole.
On notera d'ailleurs, au passage, que la gestion de petits ensembles de logements dispersés sur le territoire , par les élus locaux, de façon décentralisée, est d'une mise en oeuvre infiniment plus souple que celle réalisée dans le cadre d'un suivi moins attentif des situations individuelles par des organismes qui possèdent les " barres " de logements construits dans les quartiers sensibles. Sur ce point, les problèmes d'urbanisme rejoignent les questions de logement. Il serait, en conséquence, souhaitable que le gouvernement favorise une plus grande mixité dans la répartition des prêts destinés à la construction de logements sociaux entre logements ruraux et urbains. C'est cela aussi la " mixité sociale ".
L'ensemble de ces observations, qui concernent l'habitat neuf, ne sauraient d'ailleurs faire oublier l'importance de la politique de réhabilitation qui permet de valoriser le patrimoine bâti rural.
2. L'" obsession " du mitage
Bien des dispositions du code de l'urbanisme tendent à gérer les problèmes que connaissent les espaces ruraux en leur appliquant des solutions valables pour les zones déjà urbanisées. Au nom de la préservation du territoire que prévoit l'article L.110 du code de l'urbanisme -et que nul ne saurait contester-, les services déconcentrés de l'Etat font souvent une lecture souvent fort rigoureuse des règles relatives à la " constructibilité limitée " et de son corollaire, la " construction en continuité avec les bourgs et hameaux existants ".
La règle de construction en continuité des hameaux existants
Cette règle, applicable en zone de montagne, résulte de l'article L. 145-3-III du code de l'urbanisme selon lequel : " Sous réserve de la réfection ou de l'extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d'intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l'urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs , villages et hameaux existants, sauf si le respect des dispositions relatives à la préservation des terres agricoles et du patrimoine montagnard ou la protection contre les risques naturels imposent la délimitation de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. "
Certains services déconcentrés s'appuient sur ce texte pour rendre toute construction impossible, même si l'ensemble du terroir est d'ores et déjà mité par un habitat dispersé. Quant à la faculté de construire des " hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ", elle n'est manifestement que très rarement utilisée.
Pourtant, l'article R. 123-18 du code de l'urbanisme reconnaît d'ores et déjà l'existence des zones " mitées " qu'il désigne du nom de " zones desservies partiellement par des équipements qu'il n'est pas prévu de renforcer et dans lesquelles des constructions ont déjà été édifiées " . Dénommées zones " NB ", elles sont classées dans les " zones naturelles " [ sic ] du plan d'occupation des sols . Le code reconnaît donc une réalité mais refuse d'en tirer les conséquences. De l'avis d'une personnalité rencontrée par votre groupe de travail, le recours au zonage " NB " est d'ailleurs " mal vu " par certaines DDE !
La définition du concept de " hameau existant " qui figure à l'article L-145-3-III du code précité donne, quant à elle, lieu à d'innombrables querelles d'experts. En effet, ce concept varie avec les régions françaises. Le problème posé par l'exégèse de l'article L-145-3-III est particulièrement aigu dans certaines zones. Un hameau de Franche-Comté a peu à voir avec un hameau du Cantal ou des Alpilles. Votre groupe de travail tient d'ailleurs à saluer l'effort de clarification entrepris par certaines Directions départementales de l'Equipement qui ont mené une réflexion poussée sur la définition du " hameau " 19 ( * ) , afin de clarifier les principes qui fondent leur interprétation de l'article L.145-3-III précité. Cependant, quels que soient ces efforts entrepris par certains, il n'en demeure pas moins regrettable que d'autres services déconcentrés fassent une application biaisée de la notion de " continuité ".
Une question endémique dans les espaces d'habitat dispersé
La loi " montagne " a été principalement conçue pour protéger les espaces de haute montagne. Elle a permis de préserver des pans entiers du territoire d'une urbanisation galopante. Il ne saurait donc être question de revenir sur ses acquis. Cependant, son application pose des problèmes récurrents en zone de moyenne montagne où, depuis toujours, l'habitat est dispersé. En effet, les services déconcentrés de l'Etat tendent, pour lutter contre le mitage, à appliquer l'article L.145-3-III précité de façon manifestement trop stricte : ils considèrent que la notion de " continuité " doit faire l'objet d'une appréciation " géométrique " sans rapport avec les facteurs historiques et culturels -à commencer par l'individualisme qui caractérise les mentalités des habitants- qui expliquent le mitage et qui résultent de siècles d'histoire ! Or, comment appliquer de la même façon et sans aménagements les dispositions du code de l'urbanisme relatives à la construction " en continuité " en région parisienne et dans une commune de l'Ardèche, visitée par votre groupe de travail, où l'on ne compte pas moins de 38 hameaux dont le plus important est peuplé de 20 habitants et dont le territoire couvre 3000 hectares ? Comment mettre en oeuvre la même règle dans une autre commune, voisine de la précédente, s'étendant sur 1.900 hectares et composée de 11 hameaux ?
Le problème n'est pas moins préoccupant en Béarn où, dans certains villages, plus aucun terrain situé autour des hameaux n'appartient aux zones constructibles, car ils sont réservés aux activités agricoles.
Une interprétation par trop restrictive des textes empêche tout développement des communes intéressées. C'est ainsi que les dispositions en vigueur ont, dans une commune où trois demandes de permis de construire furent enregistrées en 5 ans interdit tout nouvelle construction. L'Etat, qui n'a pas été capable de protéger certaines zones de montagne des dommages irréparables créés par une urbanisation échevelée -quand il ne l'a pas favorisée- dans les années 1960 ou 1970 s'avère aujourd'hui incapable de trouver des solutions aux problèmes qui conditionnent le devenir même des communes rurales ! Une telle situation est d'autant plus inacceptable que les services de l'Etat n'ont, bien souvent, aucune préoccupation en matière d'insertion architecturale des constructions dans le paysage et laissent construire des bâtiments qui défigurent l'environnement.
C'est pourquoi il serait souhaitable, au sein des zones montagnardes, de distinguer entre les zones de haute montagne qui doivent continuer à bénéficier d'une protection absolue et les régions de moyenne montagne où l'habitat est structurellement et historiquement " mité ". Dans celles-ci, le POS devrait comporter trois grands types de zonages seulement. L'un couvrirait les zones inconstructibles, le deuxième les zones urbanisées, et le troisième les zones " mitées " et susceptibles de recevoir de nouvelles constructions selon un coefficient maximal d'occupation qu'il conviendrait de définir compte tenu des spécificités locales.
Comme le proposait notre collègue Michel Teston lors de l'examen du projet de loi sur l'aménagement et le développement durable du territoire, il serait également envisageable que, dans les communes dotées d'un document de planification, la règle de construction en continuité avec les bourgs et hameaux existants soit assouplie lorsque l'intérêt de la commune affirmé par une délibération du conseil municipal, le justifie. Bien évidemment, ces extensions ne pourraient s'effectuer que sous réserve des impératifs de sauvegarde des espaces naturels, des paysages, de la salubrité et de la sécurité publiques.
La situation actuelle est inacceptable. Elle résulte d'une appréciation abusive du code de l'urbanisme qui a, toutes choses égales par ailleurs, pour effet de reproduire à l'échelle de hameaux ruraux les mêmes errements que ceux constatés à proximité des grandes agglomérations, puisqu'elle peut aboutir à défigurer les hameaux existants sans permettre de construction hors de ceux-ci.
Pour votre groupe de travail, la volonté d'appliquer les règles de façon souple est d'ailleurs indissociable du souci d'alléger les procédures.
3. Mieux gérer les conflits d'usage
a) Concilier activités agricoles et habitation
L'application de la loi d'orientation agricole n'est pas sans poser de problèmes dans certaines zones rurales, auxquels s'ajoutent des difficultés résultant de l'indépendance du droit de l'urbanisme et du droit fiscal.
L'application de l'article L.111-3 du code rural en zone d'habitat dispersé
La loi n° 99-573 d'orientation agricole du 9 juillet 1999 a inséré un article L.111-3 au code rural qui institue un principe de réciprocité en cas de création de locaux d'habitation ou professionnels à proximité des exploitations agricoles. Il dispose précisément, que lorsque des normes législatives ou réglementaires soumettent à des conditions de distance l'implantation ou l'extension des bâtiments agricoles, la même exigence d'éloignement doit être imposée à toute construction ultérieure à usage d'habitation ou à usage professionnel nécessitant une autorisation administrative de construire.
Cette disposition est destinée à mettre un terme à une situation particulièrement inéquitable dans la mesure où les agriculteurs sont de plus en plus souvent sommés de cesser leurs activités par des " néoruraux " venus s'installer à proximité de leurs fermes. Son adoption pose cependant quelques problèmes ponctuels d'application, notamment en zone d'habitat dispersé. Tel est, par exemple, le cas d'une commune dont le maire a saisi votre groupe de travail. Dans celle-ci, du fait de l'application de l'article L.111-3 précité la quasi-totalité du territoire est devenue inconstructible, ainsi qu'on le constate à la lecture du plan reproduit en annexe 3.
Votre groupe de travail souhaiterait qu'à l'occasion de l'examen du projet de loi portant modification de dispositions du code de l'urbanisme, une solution soit apportée à cette question.
L'épineuse question des " arrangements de famille "
Dans de nombreuses zones rurales, les successions donnent lieu à des partages à l'occasion desquels l'un des héritiers conserve une exploitation agricole -qui ne serait pas viable si elle était divisée- tandis que les autres reçoivent, à titre de soulte, un ou des terrains constructibles. La seule valeur de ces terrains provient de leur classement en zone urbanisable (" zone U " au plan d'occupation des sols). Elle donne lieu au paiement des droits de succession dans les conditions de droit commun, en fonction de la valeur du terrain à bâtir.
Or, comme l'ont montré des témoignages concordants recueillis dans plusieurs départements, il n'est pas rare que les services fiscaux perçoivent des impôts sur des biens qui font l'objet d'un déclassement ultérieur et passent du statut de terrain urbanisable à celui de terrain non constructible, perdant de ce fait l'essentiel de leur valeur. Rien d'étonnant, dans ces conditions, à ce que certains citoyens aient le sentiment d'être floués puisque la puissance publique a perçu une taxe assise sur la valeur d'un bien correspondant à un droit de construire qu'elle leur dénie ultérieurement la faculté d'exercer.
En principe, le caractère temporaire du classement d'un terrain " urbanisable " fait obstacle à ce qu'il soit inclus comme tel dans l'assiette des impôts locaux. Cette solution est notamment retenue par les services fiscaux pour les terrains classés " U " dans les MARNU 20 ( * ) . Dès lors, pourquoi en serait-il autrement pour les terrains classés " U " au POS, dès lors que l'expérience prouve que ce classement, qui devrait être durable, ne l'est quasiment jamais ?
Il conviendrait de mettre un terme à cette situation inéquitable en instituant soit un droit à restitution des sommes perçues si le droit de construire n'est pas exercé, au moins dans un délai raisonnable, soit -à tout le moins- en notifiant officiellement aux personnes qui acquittent un impôt sur les successions que le versement de celui-ci ne saurait avoir pour effet de leur donner un droit à construire durable, ce que croient la plupart d'entre eux.
b) L'application de " l'amendement Dupont " en zone de montagne
L'article l.111-1-4 du code de l'urbanisme prévoit qu'en dehors des espaces urbanisés des communes, les constructions sont interdites dans une bande de cent mètres de part et d'autre de l'axe des autoroutes, des routes express, et des déviations. Cette bande est réduite à quinze mètres de part et d'autre de l'axe des autres routes classées à grande circulation. Ces dispositions interdisent toute construction nouvelle dans certaines vallées encaissées où l'essentiel, voire parfois la totalité, des terrains constructibles sont situés dans la bande de terrain inconstructible visée par l'article L.111-1-4 précité.
Certes, ce texte ne s'applique pas dans deux cas :
- d'une part, il n'est pas opposable aux constructions ou installations liées ou nécessaires aux infrastructures routières, aux services publics exigeant la proximité immédiate de ces infrastructures, aux bâtiments d'exploitation agricole et aux réseaux d'intérêt public ;
- d'autre part, il ne s'applique pas lorsque les règles contenues dans le POS concernant les zones qu'il définit sont justifiées et motivées au regard notamment des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l'urbanisme et des paysages.
Votre groupe de travail estime souhaitable que lorsqu'une " pénurie " de terrains constructibles qui résulte des caractères spécifiques du relief est constatée par le conseil municipal de la commune, l'article L.111-1-4 du code n'ait pas vocation à s'appliquer.
* 16 Ambroise Dupont, " Les entrées de villes ou redonner le goût de l'urbanisme ", Paris, 1994, 67 pages.
* 17 Cf notamment le rapport de M. Gérard Larcher fait au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, Sénat n° 272 (1998-1999), pages 9 et suivantes.
* 18 Jean Ménanteau, " " Les accourus" repeuplent les campagnes ", dans Le Monde des 24 et 25 octobre 1999, page 13.
* 19 Cf par exemple DDE des Pyrénées Atlantiques, La notion de hameau, mars 1999, 8 pages.
* 20 Sénat, Réponse ministérielle n° 18974, JO, Débats, 26 mars 1992, p. 726.