II. UNE NÉCESSAIRE RELANCE DES DOCUMENTS DE PLANIFICATION
L'existence de documents prospectifs destinés à anticiper sur le mouvement d'urbanisation que connaît notre pays est le gage d'une gestion économe de ce territoire que le premier article du code de l'urbanisme qualifie de " patrimoine commun de la Nation ". La législation de l'urbanisme n'est d'ailleurs pas avare en la matière, puisqu'il est possible d'édicter, par ordre décroissant d'importance normative :
- des directives territoriales d'aménagement -DTA) ;
- des schémas directeurs ;
- des plans d'occupation des sols ;
Selon le ministère de l'Equipement, seul un millier de communes, totalisant une population d'environ 22 millions de personnes, se seraient dotées de services d'urbanisme autonomes. En conséquence, l'Etat assurerait en tout ou partie l'instruction des actes de l'ensemble des autres communes, soit environ 60 % des décisions relevant d'une compétence décentralisée. Compte tenu du fait que l'Etat délivre encore certaines des autorisations d'utilisation du sol, en son propre nom, environ 65 %, au total, des demandes concernant les décisions individuelles d'urbanisme seraient actuellement instruites par les services déconcentrés de l'Etat.
Pour votre groupe de travail, l'heure est venue de parachever la décentralisation des compétences en permettant aux maires de délivrer les autorisations d'utiliser le sol dès qu'existe un document d'urbanisme opposable. L'expérience prouve, en effet, aux dires mêmes du Conseil général des Ponts et Chaussées que des " dysfonctionnements perdurent " 5 ( * ) dans l'application du droit des sols par ses services déconcentrés. La seule justification au maintien de la situation existante, dans laquelle l'Etat conserve, en fait sinon en droit, la possibilité de délivrer les autorisations d'occupation du sol, serait que les actes préparés par ses services soient d'une " fiabilité juridique " supérieure à ceux élaborés par les communes. Malheureusement, aucune étude comparative n'est disponible sur ce sujet. Il serait d'ailleurs souhaitable qu'un enquête précise soit effectuée afin de savoir lesquelles, des autorisations préparées par les collectivités ou par l'Etat, sont le plus souvent sanctionnées par le juge.
Force est cependant de constater que, malgré la variété des instruments, le processus d'extension urbaine est bien loin d'être jugulé. Un interlocuteur rencontré par votre groupe de travail n'estimait-il pas qu'au rythme actuel de consommation de l'espace, il n'existerait plus de surface constructible en Ile-de-France dans 200 ans ! Ce phénomène n'épargne d'ailleurs pas certains espaces naturels, malgré l'abondance de la législation qui les protège. Selon les travaux menés par le Conservatoire du littoral, l'urbanisation s'est poursuivie " sans relâche " sur les côtes entre 1982 et 1990. Elle affecte désormais 3.620 kilomètres sur les 6.000 kilomètres qui composent les rivages marins métropolitains 6 ( * ) .
Le régime juridique des documents d'urbanisme appelle donc, à l'évidence, une réforme. Cette réforme est d'ailleurs indissociable d'un recours plus fréquent aux nouvelles technologies de la communication (NTC), qui permettent désormais de disposer d'images en trois dimensions, particulièrement utiles pour évaluer l'impact des constructions sur leur environnement. L'Etat doit donc encourager les collectivités qui mènent des opérations innovantes en matière d'élaboration et de communication des POS grâce aux NTC. Le droit de l'urbanisme est d'ailleurs influencé par la dynamique technologique : une proposition de loi récemment disposé par notre collègue Jean-Paul Hugot tend, par exemple à mieux intégrer le droit du sous-sol au droit de l'urbanisme en utilisant des techniques avancées.
A. ÉLABORER LES DIRECTIVES TERRITORIALES D'AMÉNAGEMENT
Le régime juridique des directives territoriales d'aménagement (DTA) résulte de la loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Selon l'article L.111-1-1 du code de l'urbanisme, les DTA peuvent fixer, sur certaines parties du territoire, les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles déterminent également les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages. Elles peuvent enfin préciser, pour les territoires concernés, des modalités d'application des lois d'aménagement et d'urbanisme adaptées aux particularités géographiques locales.
L'Etat est compétent pour élaborer les DTA, qui sont approuvées par décret en Conseil d'Etat. Les projets de directive sont, aux termes de l'article L.111-1-1 précité, préparés en concertation avec les régions, les départements, les communes chef-lieu d'arrondissement, les communes de plus de 20.000 habitants, les groupements de communes compétents en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme et, enfin, les comités de massif dans les zones de montagne. L'article 47 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire prévoit que les régions pourront désormais demander l'élaboration de DTA et que les projets de directives, assortis des avis des conseils généraux et régionaux, seront mis à la disposition du public pendant deux mois.
Sept DTA sont actuellement en cours de préparation . Elles concernent :
- les Alpes-Maritimes,
- l'aire métropolitaine marseillaise ;
- l'estuaire de la Seine ;
- l'estuaire de la Loire ;
- les Alpes du Nord ;
- l'aire urbaine lyonnaise ;
- le bassin minier nord-lorrain.
Deux problèmes se posent s'agissant de l'élaboration de ces documents, dont les premiers ont été entamés en 1996 et qui n'ont, quatre ans plus tard, toujours pas vu le jour. En premier lieu, combien de temps l'Etat mettra-t-il pour réaliser les DTA ? Celles-ci auront, en effet, une incidence déterminante sur les régions auxquelles elles s'appliqueront, car leur élaboration conditionne largement celle des schémas directeurs et des POS des communes situées dans leur périmètre. En second lieu, les DTA seront-elles négociées ou imposées ? Signeront-elles " le retour de l'Etat-gendarme après la disparition de l'Etat-providence " 7 ( * ) ?
Pour votre groupe de travail, la publication des DTA dans un délai raisonnable serait le gage d'une volonté de relancer l'élaboration de documents de planification, la négociation de ces documents avec les collectivités locales constituant pour notre démocratie un enjeu majeur.
B. ENCOURAGER L'ÉLABORATION DES SCHÉMAS DIRECTEURS
1. Lutter contre la " concurrence foncière "
Comme on l'a vu ci-dessus, les schémas directeurs ne couvrent qu'environ 15 % du territoire national. Cette situation est particulièrement regrettable. La politique de l'urbanisme ne saurait consister en un agrégat incohérent de plans d'occupation des sols incompatibles entre eux. Il est plus que jamais nécessaire de favoriser l'élaboration de documents d'urbanisme intercommunaux et cohérents par rapport au contenu des schémas d'équipement commercial.
Comme notre collègue Gérard Larcher le soulignait en 1998 dans un rapport intitulé Les terroirs urbains et paysagers, pour un nouvel équilibre des espaces périurbains 8 ( * ) , les POS sont une arme à double tranchant, car ils peuvent devenir un instrument de la " concurrence foncière intercommunale " 9 ( * ) . Ce phénomène se fait particulièrement sentir lorsque la superficie des communes est trop faible, eu égard à leur population, pour qu'une seule collectivité puisse, seule, gérer les questions d'emploi, d'activité économique, de transports et de loisirs. Il s'exprime de façon particulièrement aiguë dans les espaces périurbains où " chacun sait qu'il est bien souvent fait usage de la réglementation urbanistique pour attirer les entreprises et la taxe professionnelle qui les accompagne " 10 ( * ) Dans ce contexte, les communes qui pratiquent la clause du " pire disant " urbanistique pour attirer les entreprises sont toujours gagnantes.
C'est pourquoi, comme le préconisait le rapport précité, il est souhaitable de recourir plus systématiquement aux documents d'urbanisme intercommunaux. Un premier pas a été franchi, en la matière, avec l'adoption de plusieurs dispositions de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale.
Associés afin d'élaborer un projet commun de développement urbain et d'aménagement du territoire, les établissements publics de coopération intercommunale regroupant les communes formant un ensemble de plus de 50.000 habitants exerceront de plein droit des compétences ayant un lien direct ou indirect avec le droit de l'urbanisme et l'utilisation des sols. Il en va ainsi des actions en matière :
- de développement économique ;
- d'équilibre social de l'habitat et de politique de la ville ;
- d'aménagement de l'espace communautaire, grâce à l'élaboration de schémas directeurs ;
- de réalisation de zones d'aménagement concerté (ZAC).
Cependant, les progrès réalisés en ce domaine dans les " agglomérations " seront réduits à néant si l'on n'établit pas, dans les communes qui environnent celles-ci, de schémas directeurs intercommunaux. Faute de tels documents, la " concurrence foncière " déjà évoquée se fera pleinement sentir. La relance de la planification intercommunale est donc indissociable des avancées réalisées dans les agglomérations les plus importantes.
2. Etablir des documents de planification " dynamique " ?
Notre droit de l'urbanisme repose sur une fiction : il postule que les plans d'occupation des sols ont une réelle pérennité dans le temps. Mais cette idée est chaque jour démentie par les faits. N'a-t-on pas relevé, par exemple, dans le département des Bouches-du-Rhône 11 ( * ) , 450 procédures de modification des POS et 204 révisions de ceux-ci, dont 123 révisions totales, depuis 1983 ?
Certaines dispositions du code ont, en outre, par elles-mêmes, un effet déstabilisateur. La procédure d'application du POS mis en révision par anticipation n'est-elle pas la négation même de toute durabilité ? Elle permet, en effet, de faire primer une règle future et incertaine (puisque le POS mis en révision n'est pas encore opposable) sur une règle existante ! Comme le relevait le Conseil d'Etat en 1992, " Quelles que soient les régions [...] une très large majorité des POS mis en révision font l'objet d'une application anticipée. Ce qui devrait rester l'exception est devenue la règle. Certaines communes vivent en permanence avec des dispositions du POS appliquées par anticipation, la délibération qui autorise l'application anticipée étant renouvelée automatiquement " 12 ( * ) .
Il faut donc renforcer dans le même temps la stabilité du POS et le recours aux documents de planification intercommunale, en donnant aux schémas directeurs une extension dans l'espace qui leur permette de prendre en compte les problèmes d'urbanisme à l'échelle d'un " bassin de vie ", afin de limiter l'ampleur des " effets de frontière ".
Suivant une proposition émise devant votre groupe de travail par notre collègue Henry Chabert, député du Rhône, il serait loisible de donner une durée de vie distincte aux schémas directeurs et aux POS. Les premiers fixeraient des objectifs généraux qui ne pourraient être révisés durant 10 à 15 ans. C'est dans le cadre qu'ils constituent que seraient élaborés les POS qui, eux, viseraient un horizon de 5 à 10 ans et traduiraient de façon fine les orientations générales des schémas directeurs au niveau de chaque commune. Il serait souhaitable que ces documents soient élaborés de façon dynamique par une instance pérenne qui, comme le suggérait le Conseil d'Etat en 1992, en réaliserait l'évaluation périodique.
Il semble en outre utile de prévoir que la révision du schéma directeur et celle du POS ne puissent être simultanées afin que l'identification des objectifs de long terme ne souffre pas du mélange avec la gestion du court terme et la délivrance des autorisations de construire et d'utiliser le sol.
C. FONDER LES POS SUR UN VÉRITABLE " PROJET COMMUNAL "
Rapport de présentation et " projet communal "
Le document de gestion de l'urbanisme doit reposer sur un véritable projet communal, ou d'agglomération qui place l'homme au coeur de la démarche urbanistique.
Beaucoup de plans d'occupation des sols sont le résultat de compromis longuement élaborés avec la DDE, les associations, les citoyens et les élus. Or, leur contenu n'exprime qu'implicitement les choix qui ont inspiré leurs auteurs. Rien d'étonnant à cela : le POS est caractérisé par une logique fonctionnaliste qui se traduit par l'établissement d'une cartographie, véritable " grille de lecture " de l'utilisation du sol. Il n'est, trop souvent, qu'un " distributeur de valeur foncière " 13 ( * ) .
C'est précisément pourquoi la cohérence entre les objectifs de la commune en termes de développement et de préservation du patrimoine existant n'apparaît qu'avec beaucoup de difficultés dans un document purement cartographique qui ne reproduit, au demeurant, même pas le relief ! Certes, aux termes de l'article R. 123-17 du code de l'urbanisme, le rapport de présentation du POS est d'ores et déjà sensé fournir une analyse de la situation existante, des perspectives d'évolution démographique, économique et sociale, ainsi que de celles relatives à l'habitat, à l'emploi, aux équipements publics, aux services et aux moyens de transport. Ce rapport analyse, en fonction de la sensibilité du milieu, l'état initial du site et de l'environnement et les incidences de la mise en oeuvre du plan d'occupation des sols sur leur évolution et les mesures prises pour leur préservation et leur mise en valeur. Il détermine les perspectives d'évolution des parties urbanisées de la commune ainsi que les conditions permettant à la commune de maîtriser son urbanisation future et prévoit, le cas échéant, les moyens utiles à la mise en oeuvre des options définies au plan d'occupation des sols, notamment en matière d'habitat. Il doit, enfin, comporter la superficie des différents types de zones urbaines et de zones naturelles ainsi que des espaces boisés classés au titre de l'article L. 130-1 et en cas de révision ou de modification d'un plan déjà existant, faire apparaître l'évolution respective de ces zones.
Il importe que le rapport de présentation cesse d'être un constat pour devenir l'expression claire d'un projet débattu au sein de la commune, car l'urbanisme a bel et bien une dimension politique. Or, l'expérience prouve que lors de l'élaboration de ce document : " les auteurs du POS éprouvent [...] toujours autant de difficultés [...] à expliciter clairement ce qu'ils ont voulu faire car les formules qu'ils emploient ne permettent évidemment pas de motiver le tracé de tel ou tel zonage ou le contenu de tel ou tel article du POS. Il est évidemment plus facile de décrire l'existant que de justifier d'un projet, surtout lorsqu'il est peu consistant. " 14 ( * )
En outre, il n'est, semble-t-il, pas rare que certaines dispositions du POS soient élaborées, avec l'aide des services déconcentrés de l'Etat sur la base de " modèles-types " inadaptés aux réalités locales et sources de conflits d'interprétation ultérieurs.
Votre groupe de travail considère que le rapport de présentation doit bel et bien contenir un projet de développement répondant à des questions qui intéressent la vie de la cité à l'avenir : combien la commune aura-t-elle d'habitants ? Quelles activités s'y développeront (tourisme, industrie, services) ? Quels modes de transports seront privilégiés ? Il conviendra ensuite de préciser dans les documents cartographiques du plan d'occupation des sols les stratégies mises en oeuvre pour atteindre ces objectifs. Votre groupe de travail s'interroge, en outre, sur la possibilité d'élaborer un projet urbain avant même l'élaboration du rapport de présentation, celui-ci devant expliciter les modalités concrètes et les choix adoptés dans le projet.
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QUELQUES RÉFLEXIONS
1 ère phase 1. Collecte des données de base de la vie locale au plan social, économique, culturel, fonctionnel... ; 2. Présentation de l'analyse des données et prédiagnostic enrichi par des consultations de partenaires ; 3. Formalisation du diagnostic accessible au grand public pour favoriser le dialogue entre décideurs, partenaires, acteurs locaux, habitants, etc ; 4. Exposition (panneaux, audiovisuel, débats, cahiers ou urnes de doléances) ; 5. Le bilan de la concertation clôture cette première phase. Il peut déboucher sur un rapport de synthèse, une charte ou un livre blanc. 2 ème phase 1. Elaboration de stratégies de développement et d'aménagement, vision du territoire dans son contexte et sa zone d'influence ; prise en compte des synthèses de la première phase. 2. Présentation de scénarios possibles mettant en évidence les thématiques, les stratégies (aspects socio-économiques, culturels, etc.), les vocations spatiales. Prise en compte des contraintes législatives et réglementaires. Compatibilité avec les DTA, schéma directeur s'ils existent. Aspects environnemental, paysager, urbanistique, architectural ; 3. Réunion de travail avec personnes publiques associées et acteurs locaux représentatifs, milieux associatifs ; 4. Seconde exposition, concertation : présentation des scénarios possibles (panneaux, audiovisuel, débats thématiques et catégoriels, cahiers ou urnes de doléances) ; 5. Bilan de la seconde concertation. 3 ème phase 1. Elaboration du scénario retenu : - présentation des thématiques de développement social, économique, culturel, etc.. ; - présentation des mesures de protection et de valorisation des richesses patrimoniales ; - présentation d'un schéma d'intention des vocations spatiales et d'organisation du territoire. Il ne s'agit pas d'établir un document figé, comme un schéma directeur, mais dynamique et toujours perfectible. Les documents graphiques (croquis, schémas, dessins, cartographies, photographies) illustrent le projet à l'échelle du territoire concerné mais peuvent également expliquer des aménagements de détails ; - établissement d'un rapport de présentation qui justifie les choix retenus, propose des réglementations, et explique comment mettre en oeuvre le projet urbain, sous ses multiples aspects. Il énonce des recommandations en particulier au plan environnemental, paysager, architectural et urbanistique. Il suggère des partenariats possibles, voire des contractualisations entre acteurs potentiels. Le projet urbain devient le référent du rapport de présentation du POS. Le POS devient un moyen au service du projet urbain. 2. Communication du projet urbain finalisé aux partenaires et prise en compte de leurs avis (négociation le cas échéant). Communication souhaitable aux communes limitrophes et de la zone d'influence et large diffusion (CD ROM, Internet). |
Elaborer des documents cartographiques présentant le relief
Actuellement, les cartes annexées au POS ne reproduisent pas les courbes de niveau. Cette lacune complique singulièrement leur lecture, tant pour les citoyens que pour les juges qui ne connaissent pas nécessairement la topographie de la commune concernée. C'est pourquoi, il faudrait, à l'avenir, les présenter sur des cartes élaborées à partir des données altimétriques recueillies par l'IGN, en présentant le relief grâce aux courbes de niveau. Cette formule permettrait bien souvent d'expliciter les choix et de rendre ces documents plus lisibles qu'ils ne le sont actuellement.
D. FACILITER L'ÉLABORATION DES CARTES COMMUNALES CONSTITUANT DES " MINIPOS "
Dans toutes les communes pour lesquelles le POS est inadapté, les cartes communales doivent devenir l'instrument de base de l'urbanisme opérationnel. Chacun s'accorde, en effet, pour estimer qu'il est indispensable de généraliser les documents de planification à tout le territoire et pour constater que l'utilisation des POS est quasi impossible dans les petites communes. Encore faut-il en donner les moyens à ces dernières, ce qui suppose d'apporter plusieurs améliorations aux statut juridique des actuels " MARNU ".
Afin d'assurer la généralisation de la carte communale, il faut lui donner la même valeur juridique que le POS, et la laisser élaborer par la commune, dans des conditions analogues -quoique simplifiées- à celles dans lesquelles est établi ce document.
L'effet de la carte communale serait désormais analogue à celui du POS. Toute commune qui a élaboré une telle carte pouvant délivrer les autorisations d'occupation du sol en son nom propre, si elle le souhaite. Ce système optionnel accorderait donc une plus grande liberté aux communes, que celle dont jouissent les collectivités dotées de POS, qui sont de plein droit et sans possibilité d'option, investies de la compétence de délivrer les autorisations d'utiliser les sols en leur nom propre.
Les modalités d'élaboration doivent être simplifiées et cohérentes avec le principe de décentralisation : la carte serait donc établie par la commune après enquête publique. Elle serait révisée dans les mêmes conditions. Il va de soi que la réalisation des cartes communales ne saurait tenir lieu de POS pour toutes les communes, mais seulement pour celles dans lesquelles le POS est manifestement inutile.
E. MIEUX PRENDRE EN COMPTE DE NOUVEAUX OBJETS : L'EXEMPLE DU SOUS-SOL
Influencé par la dynamique technologique, le droit de l'urbanisme doit désormais s'intéresser à de nouveaux sujets : une proposition de loi n° 160 (Sénat 1999-2000) récemment déposée par notre collègue Jean-Paul Hugot tend, par exemple à mieux intégrer le droit du sous-sol au droit de l'urbanisme.
Dans l'exposé des motifs de cette proposition de loi relative à l'amélioration de la connaissance et de l'aménagement du sous-sol, M. Jean-Paul Hugot constate qu'aucun texte et qu'aucun organisme public n'appréhendent le sous-sol de manière globale et que les données géologiques et techniques sont incomplètes et dispersées, ce qui nuit à une bonne évaluation des risques. Il préconise donc de stimuler l'effort entrepris pour dresser l'état des lieux, sans attendre la survenance d'effondrements de terrains avant de proposer en particulier de :
mentionner explicitement le sous-sol comme l'un des objectifs généraux du code de l'urbanisme.
créer une agence de valorisation du sous-sol dotée de quatre missions :
- donner une impulsion à la mise en valeur et à l'aménagement du sous-sol par des études générales ou particulières, des actions concrètes et des prestations de service ;
- mobiliser et diffuser l'information sur le sous-sol en utilisant les techniques les plus modernes ;
- intégrer les données sur le sous-sol dans les préoccupations et les documents d'urbanisme ;
- apporter une aide à la décision en matière de travaux souterrains.
Fixer les règles de composition du conseil d'administration de l'Agence du sous-sol de manière à garantir le pragmatisme et la pertinence scientifique de son action.
Obliger le vendeur d'un terrain à communiquer à l'Agence du sous-sol les informations dont il dispose. Deux raisons pratiques motivent ce dispositif :
- dans certaines zones à risque, l'existence de cavités souterraines n'est connue que des propriétaires du sol ; tout recensement exhaustif doit nécessairement faire appel à la mémoire humaine ;
- la vente d'un terrain est un moment particulièrement propice sinon à un " contrôle technique " du sous-sol du moins à la transmission de l'information existante à une banque de données.
Votre groupe de travail considère qu'en attendant la création d'une telle banque de données, ces informations pourraient être gérées dans le cadre de la publicité foncière mise en oeuvre par la conservation des hypothèques.
* 5 Rapport précité, p. 33-34.
* 6 " Pendant la protection, l'urbanisation continue ", les Ateliers du Conservatoire du littoral n°13, décembre 1996, page 45.
* 7 Cf. Catherine Bersani, " les DTA ou le retour de l'Etat-gendarme " dans Etudes foncières n° 83, été 1999, p. 15.
* 8 Sénat, rapport n° 415, 1997-1998.
* 9 Rapport précité, page 65.
* 10 Rapport précité, page 67.
* 11 DDAF des Bouches-du-Rhône citée par le rapport n° 415 précité, page 67.
* 12 Conseil d'Etat, L'urbanisme pour un droit plus efficace, Paris, 1992, page 82.
* 13 Cf. Richard Trapixtine, " le projet urbain doit précéder le POS ", dans Etudes foncières, 1998, n° 80, pages 39-40.
* 14 Jean-Pierre Demouveaux, " Motivation des POS, encore un effort ", dans Etudes foncières, n° 83, été 1999, page 18.
* 15 Extrait de l'article de Richard Trapixitine, " Un projet urbain doit précéder le POS ", dans Études foncières, 1998, n° 80, p. 39.