II. QUELS ARBITRAGES POUR L'ÉQUILIBRE À LONG TERME DES RÉGIMES DE RETRAITE ?
Les projections des régimes de retraite à l'horizon 2040 permettent de mettre en évidence que le financement à long terme des régimes de retraite repose sur un arbitrage entre niveau de vie des retraités, niveau de vie des actifs et âge de la retraite.
Les compromis possibles sont évoqués ci-après, le plus souvent sous forme de questions, à partir des constats et des pistes de réflexion proposées par le rapport CHARPIN.
A. LE NIVEAU DE VIE DES RETRAITÉS
• Il faut tout d'abord souligner que le rapport CHARPIN insiste très largement et très clairement sur le constat de succès du système français de retraite par répartition .
Il rappelle ainsi, à partir des évaluations réalisées par l'INSEE, que le niveau de vie des retraités (mesuré par le revenu disponible par unité de consommation 76 ( * ) ) est équivalent à celui des actifs.
Cette situation résulte de la forte progression du pouvoir d'achat des retraités entre 1970 et aujourd'hui, sous l'effet de la hausse des salaires, de l'augmentation des qualifications et de l' allongement de la vie active des femmes .
Comme le souligne une étude de l'INSEE 77 ( * ) , malgré une réglementation désormais moins favorable, l'augmentation du niveau de vie des ménages de retraités se poursuivra au cours des prochaines années, essentiellement du fait de l'augmentation de la participation des femmes au marché du travail et de l'amélioration de leurs carrières salariales.
• Ces considérations sur le niveau de vie des retraités appellent trois précisions :
- La parité entre revenu des retraités et revenu des actifs est atteinte grâce aux revenus du patrimoine des retraités qui représentent 25 % de leurs revenus contre 10 % pour celui des actifs. Hors revenus du patrimoine, le revenu disponible des retraités par unité de consommation est inférieur de 17 % à celui des actifs.
- La parité entre revenu des retraités et revenu des actifs résulte de la forte progression en moyenne du niveau de vie des retraités depuis 1970. La prise en compte d'une évolution moyenne ne permet pas toutefois de percevoir clairement l'évolution des situations individuelles . En effet, globalement, le pouvoir d'achat de la retraite moyenne augmente car les nouveaux retraités ont des pensions plus importantes que les sortants mais, individuellement, chaque retraité peut considérer que le montant de sa pension n'évolue pas aussi favorablement, en particulier du fait des règles d'indexation des pensions sur les prix.
- Le rapport de la Commission de concertation montre que " les jeunes retraités ont un niveau de vie supérieur à celui des jeunes actifs " et que " les plus de 60 ans sont à l'origine de transferts privés importants vers les ménages jeunes ". On peut se demander toutefois si une situation dans laquelle les retraités inactifs aident les actifs est satisfaisante, tant sur un plan économique que social.
• Le maintien des règles actuelles d'indexation des pensions (indexation sur les prix des salaires portés au compte et des pensions du régime général liée à la réforme de 1993 ; valeur d'achat du point indexée sur les salaires et valeur de liquidation du point indexée sur les prix pour les régimes complémentaires , dans le prolongement des accords de 1996) est l'hypothèse centrale des projections des régimes de retraite présentées par le rapport CHARPIN. Cette hypothèse se traduit par une divergence marquée entre l'évolution du pouvoir d'achat des retraites (+ 1,1 % par an pour les retraites du régime général et + 0,3 % par an pour celles des régimes complémentaires) et celle des salaires nets (+ 1,45 % par an 78 ( * ) ).
Faut-il s'inquiéter de l'écart, mis en évidence par ces projections, entre l'évolution du niveau de vie des retraités et celui des actifs (le taux de remplacement brut de l'ouvrier type baisserait en effet de 25 % et celui du cadre type de 39 %) ou, au contraire, se satisfaire de la progression du niveau de vie des retraités ainsi projetée (+ 60 % entre 1998 et 2040 pour le régime général et + 12 % pour les retraites complémentaires servies par l'ARRCO) ?
C'est une question que devront trancher les débats à venir. Le rapport CHARPIN, en évaluant l'impact financier des mesures d'indexation plus favorables (cf. Chapitre VII) ou en posant le problème de la validation des périodes de chômage non indemnisées et, ainsi, de la " mémoire longue " des régimes de retraite qui pénalisent ceux qui ont connu des carrières chaotiques, y apporte une contribution utile.
B. NIVEAU DE VIE DES ACTIFS, COTISATIONS ET FONDS DE RÉSERVE
• L'évolution du pouvoir d'achat des actifs à l'horizon 2040 dépendra essentiellement de l'évolution de la productivité du travail. Celle-ci déterminera l'évolution du pouvoir d'achat du salaire brut .
Dans l'hypothèse du scénario macroéconomique de référence du rapport CHARPIN (+ 1,7 % par an pour la productivité du travail), le pouvoir d'achat du salaire brut est multiplié par deux à l'horizon 2040.
Faudra-t-il augmenter les taux de cotisation aux régimes de retraite pesant sur les actifs au fur et à mesure qu'apparaîtront les déséquilibres financiers, ce qui se traduira par une évolution moins favorable du salaire net que du salaire brut ?
Votre rapporteur considère qu'il s'agit là du principal sujet du débat pour l'avenir, puisque l'évolution de l' âge de la retraite dépend étroitement de la réponse qui y sera apportée.
L'augmentation du taux de prélèvement sur les actifs pose à la fois un problème d' efficacité économique et un problème d' acceptabilité sociale .
Avant d'évoquer ces deux aspects, il faut rappeler l'ordre de grandeur des prélèvements sur les actifs que nécessiterait le rééquilibrage des régimes de retraite, à réglementation inchangée : entre 4 et 7,3 points de cotisations salariés selon les experts de l'OFCE. Cette évaluation doit être prise avec précaution : notre système de retraite ne repose pas sur un régime unique, avec un taux de cotisation unique, mais sur une multiplicité de régimes de telle sorte qu'il est impossible de " transformer " des déséquilibres financiers en points de cotisation, en raison de la difficulté de mesurer précisément leur assiette.
Malgré son caractère fictif, le calcul de l'OFCE permet néanmoins de rappeler les enjeux macroéconomiques.
• Concernant l'efficacité économique d'une hausse des prélèvements sur les actifs, on ne trouve pas dans le rapport CHARPIN d'éléments qui permettent de trancher le débat de manière définitive. Il y est certes dit que la " baisse du chômage pourrait être entravée par la hausse des prélèvements ". A l'appui de cette thèse, le rapport se réfère à des travaux empiriques qui montreraient qu'une hausse des cotisations supportée par les entreprises se traduirait par une hausse du taux de chômage d'équilibre.
Le rapport est cependant beaucoup plus elliptique sur l'hypothèse où la charge des retraites serait intégralement prise en charge par les salariés , se contentant d'observer sans plus de commentaire que " le taux de cotisations d'équilibre resterait cependant élevé " et ajoutant immédiatement après que " seule une remontée de l'âge de la retraite aurait au final un impact à la baisse significatif sur le taux de prélèvement... ".
La question d'une hausse des taux de cotisations pesant sur les seuls salariés aurait certainement mérité une discussion plus approfondie. Il peut être compréhensible que le rapport lui-même, dans le souci de ne pas bloquer la discussion sur cet aspect du problème, ne s'y soit pas consacré plus longuement. Il est plus étonnant que les organisations de salariés, dans leurs contributions annexées au rapport, aient également évité d'aborder clairement cette question, qui les concerne pourtant directement.
Votre rapporteur ne peut que regretter que la question de la hausse des cotisations n'ait pas été, jusqu'à présent, clairement abordée, certainement parce qu'elle est liée à celle des prélèvements obligatoires . Ceux-ci atteignent dans notre pays un niveau qui est très largement considéré comme élevé. Une hausse des cotisations des salariés pour financer les régimes de retraite se traduirait par une augmentation des prélèvements obligatoires d'un montant équivalent aux déficits projetés (soit de l'ordre de 4 points de PIB). Il est donc nécessaire que les conséquences éventuelles en soient mieux étudiées.
• La question de l' acceptabilité sociale d'un financement des régimes de retraite par la seule hausse des cotisations des actifs est tout aussi délicate.
Celle-ci comporterait un double risque :
- celui de faire peser la charge de l'ajustement sur un nombre réduit de générations : celles-ci pourraient avoir le sentiment qu'elles sont lésées par rapport aux générations antérieures ;
- celui de l'imprévision qui ne laisserait d'autre choix que d'augmenter unilatéralement et brutalement les taux de cotisation, avec le péril de se trouver dans une situation irréversible. Ceci serait contraire à un principe fondamental de conduite des politiques publiques qui est de laisser ouvert en permanence l'éventail des choix possibles.
• Le rapport CHARPIN rappelle qu'un fonds de réserve peut viser deux objectifs assez différents :
- réduire le taux de cotisation à long terme, ce qui suppose de mettre en place un fonds permanent dont les revenus complètent de manière pérenne les ressources des régimes ;
- ou bien lisser la hausse des cotisations , afin d'en réduire le rythme au moment du changement de régime démographique. Dans ce cas, les réserves accumulées au départ sont consommées progressivement, le fonds s'épuisant à terme.
Dans le premier cas (création d'un fonds permanent permettant de réduire le taux de cotisation à long terme), le montant des réserves à accumuler devrait représenter 28 points de PIB (2.500 milliards de francs aux conditions actuelles), dans l'hypothèse d'un rendement moyen des actifs supérieur de 1 point au taux obligataire 79 ( * ) . Cela permettrait de diminuer le besoin de financement à long terme de 1,5 point de cotisations.
Dans le second cas (lissage des besoins de financement), le montant des réserves à constituer devrait représenter 3 à 4 points de PIB (350 milliards de francs aux conditions économiques actuelles).
Plusieurs pays ont déjà mis en place de tels fonds : par exemple, le Canada en 1997 avec un fonds répondant à un objectif de financement pérenne des régimes de retraite et qui devrait représenter 10,5 % du PIB en 2020, les Etats-Unis en 1983 avec un fonds de lissage des cotisations dont les réserves devaient être épuisées en 2032.
Compte tenu des sommes en jeu, le Commissaire au Plan a clairement indiqué devant la Commission des Affaires sociales ou devant votre Délégation, qu'il était déjà trop tard pour envisager la création d'un fonds permanent et que seul un fonds de lissage apparaissait aujourd'hui réalisable.
Au terme d'une analyse particulièrement détaillée, notre collègue Alain VASSELLE conclut, dans un rapport d'information de la Commission des Affaires sociales 80 ( * ) , qu'" il apparaît à l'évidence que si le Gouvernement souhaite réellement donner une signification à la création de ce fonds de réserve, il convient d'en définir sans délai les finalités et les modalités d'intervention ".
Votre rapporteur souscrit entièrement à cette recommandation. Il se contentera donc de ne formuler sur cette question que trois observations de nature macroéconomique :
- la création d'un fonds de lissage de la hausse des cotisations permet de répartir sur un nombre de générations plus important la charge de rééquilibrage des régimes de retraite. La création d'un tel fonds répond ainsi à des considérations d' équité entre générations et peut rendre plus acceptables les ajustements nécessaires ;
- qu'il soit alimenté par des apports financiers externes au régime de retraite ou par une cotisation temporaire, un tel fonds s'analyse comme une réduction du déficit et de la dette publique. Dans une période où le redressement de la demande privée semble établi sur des bases solides, ainsi que le montre le dernier rapport d'information sur les perspectives macroéconomiques à moyen terme 81 ( * ) présenté par le Président de la Délégation, M. Joël BOURDIN, un dispositif de cette nature ne compromettrait certainement pas la reprise économique en cours. En renforçant la confiance des ménages dans leur système de retraite, votre rapporteur considère qu'il pourrait même avoir une incidence favorable sur la consommation et la croissance ;
- il est nécessaire que le dispositif de ce fonds de réserve garantisse sa sécurité . Compte tenu de la complexité d'ensemble des finances publiques françaises, on peut craindre en effet que, dans une période de ralentissement de la croissance qui se traduirait par une dégradation des comptes publics, les ressources de ce fonds ne soient utilisées pour financer des dépenses courantes.
C. L'ALLONGEMENT DE LA DURÉE DES COTISATIONS
• La proposition du rapport CHARPIN de porter à 170 trimestres (42 ans et demi), dans la limite de 65 ans , la durée de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein a suscité des réactions négatives des organisations syndicales et, plus largement des commentaires passionnels dans les médias et l'opinion publique.
Faut-il s'en étonner ? La tendance historique, beaucoup plus marquée en France qu'ailleurs, est à l'avancement progressif de l'âge de la cessation d'activité, légal ou effectif.
Cette évolution correspond certainement à une aspiration légitime des salariés. Mais comment ne pas noter également que, bien au-delà de la question du financement des retraites, c'est le vieillissement démographique en lui-même et le fait que tous les âges de la vie aient reculé, qui conduisent à reconsidérer l'âge de la fin de cessation d'activité ?
Travailler de plus en plus tard (en raison de l'allongement de la période de formation), arrêter de travailler de plus en plus tôt, demander à un nombre décroissant de travailleurs de garantir un revenu à un nombre croissant d'inactifs : cette équation est particulièrement difficile à résoudre pour l'économie et ce, quelle que soit la croissance future.
Il faut donc se réjouir que le rapport CHARPIN ait pris le risque de proposer l'allongement de la durée de cotisation permettant de bénéficier d'une retraite à taux plein : c'est en effet le seul paramètre qui joue à la fois sur les recettes et sur les dépenses .
Votre rapporteur souhaiterait insister sur cinq aspects de cette proposition qui, à son sens, ont été insuffisamment soulignés, avant de proposer quelques réflexions sur l'âge de cessation de fin d'activité.
• Cette proposition est assortie de conditions et repose sur des modalités telles qu'on peut considérer, à la lumière des commentaires qu'elle a suscités, qu'elle a été assez mal " comprise ".
- Tout d'abord, l'allongement de la durée de cotisation n'est pas le seul " remède " étudié par le rapport. Celui-ci en envisage bien d'autres comme le fonds de réserve ou l'élargissement des cotisations à d'autres revenus.
Mais il est vrai que cette solution a des effets beaucoup plus sensibles que d'autres mesures, parce que c'est la seule, comme cela a déjà été dit, qui permet de jouer simultanément sur les dépenses - en diminuant le nombre de bénéficiaires de pensions - et sur les recettes en raison du supplément de croissance et de masse salariale et donc, de cotisations, qu'entraîne la participation de travailleurs âgés à la production -.
Le rapport fournit ainsi une évaluation de l'impact de l'allongement de la durée de cotisation sur le besoin de financement à long terme des régimes de retraite. Il précise que pour des raisons méthodologiques cette évaluation doit être considérée avec précaution.
On peut néanmoins en déduire qu'à l'horizon 2040, l'allongement progressif de la durée de cotisation à 42 ans et demi se traduirait, en tenant compte de l'effet à la fois sur les recettes et sur les dépenses, par une réduction de plus de moitié du besoin de financement du régime général.
- Cette proposition n'a véritablement de sens que dans une économie revenue au plein-emploi (c'est-à-dire revenue vers son taux de chômage d'équilibre 82 ( * ) ).
Il est aisé de comprendre que dans une situation où le chômage résulte de l'excès de main-d'oeuvre disponible pour le nombre d'emplois proposés, l'allongement de la durée de cotisation n'aurait que peu d'incidence : en termes de ressources, le volume total de travail n'augmenterait pas et le montant des recettes serait inchangé ; en termes de dépenses, les charges des régimes de retraite seraient certes allégées mais celles de l'assurance-chômage alourdies d'autant.
Le rapport CHARPIN pose donc clairement que cette réforme " suppose un contexte économique modifié " sur deux plans :
- que les entreprises modifient leur politique de gestion de carrière en limitant le recours aux dispositifs de préretraite ;
- que le taux de chômage soit revenu vers le taux de chômage d'équilibre.
Si l'on s'intéresse à cette seconde condition - votre rapporteur s'attardera plus loin sur la première -, on perçoit bien la difficulté et la contradiction qu'elle soulève : pour que la mesure d'allongement de la durée d'activité soit efficace, il faut la programmer dès aujourd'hui 83 ( * ) ; mais cette solution n'est socialement acceptable, " dès aujourd'hui ", que si l'économie française est en situation de plein-emploi.
Le rapport CHARPIN dépasse en quelque sorte ce dilemme en considérant comme " probable " qu'à l'horizon 2010-2020, la France manquera de main-d'oeuvre. Ce pronostic s'appuie certes sur des éléments solides, mais il ne repose pas pour autant sur des certitudes, ainsi que votre rapporteur l'a rappelé précédemment (cf. page 44).
- Il faut insister sur le fait que la proposition du rapport CHARPIN porte sur l'allongement de la durée d'assurance pour la retraite et non sur un relèvement de l'âge légal de la retraite. Elle permet ainsi de tenir compte des âges très différents d'entrée dans la vie active au sein d'une même génération et du fait que, précisément, ce sont ceux qui sont entrés le plus précocement dans la vie active qui ont souvent l'espérance de vie la plus courte. On fait référence ici aux différences d'espérance de vie entre ouvriers et cadres évoquées par votre rapporteur dans le premier chapitre (cf. page 8).
La fixation d'un âge légal, comme c'est aujourd'hui le cas, pénalise ainsi doublement ceux qui ont commencé à travailler tôt : parce qu'ils ont une durée d'assurance plus élevée que ceux qui ont commencé leur vie active plus tardivement, et parce que la durée de leur retraite est plus courte.
Allonger la durée de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein de préférence au relèvement de l'âge légal est ainsi le gage d'une plus grande équité .
- Par ailleurs, la proposition étudiée dans le rapport Charpin introduit beaucoup plus de souplesse dans les choix des départs à la retraite. En effet, jusqu'à présent, un individu affilié au régime général des travailleurs salariés, dont la durée d'assurance pour bénéficier d'une retraite à taux plein est insuffisante, subit des abattements sur le montant de sa pension supérieurs à ce qu'exigerait un vrai calcul actuariel , c'est-à-dire un calcul qui tiendrait compte de la proportionnalité entre le nombre d'années de cotisation et le montant de la retraite.
Un âge légal de la retraite agit ainsi comme un couperet, et limite la liberté de choix individuel de cessation d'activité.
En assortissant la proposition d'allongement de la durée de cotisation d'un calcul des droits à pension plus proche de la neutralité actuarielle, le rapport Charpin réintroduit la possibilité d'un choix de départ à la retraite qui permette à chacun d'arbitrer entre sa situation personnelle, son état de santé et ses aspirations à plus de loisirs ou plus de revenus.
- Nombreux sont ceux qui ont exprimé la crainte qu'une telle réforme ne se traduise par une diminution de fait des retraites : pour ceux qui ont commencé à travailler très tard, du fait d'études longues, ou pour ceux dont le parcours professionnel a été chaotique, avec une succession de périodes d'activité et de chômage.
Peut-être faut-il rappeler que, dans tous les cas, le rapport Charpin propose qu'aucun abattement ne soit retenu sur le niveau de la pension au delà de 65 ans .
Mais, surtout, le rapport fait des propositions pour que les conditions de validation des périodes d'études et de formation et les périodes de chômage non indemnisé soient réexaminées, de telle sorte que l'allongement de la durée de cotisation se traduise bien par un recul du départ en retraite, et non par une diminution du montant des pensions.
• Votre rapporteur souhaiterait ajouter à ces commentaires quelques réflexions plus personnelles.
- Un problème majeur, soulevé par le rapport Charpin, est celui de l'inégalité des situations au regard de la cessation d'activité entre les salariés affiliés à des régimes spéciaux et les salariés du régime général. On pourrait même ajouter qu'à cette inégalité s'ajoute la divergence d'évolution des retraites de ces deux catégories de salariés, que les projections présentées dans le rapport font clairement apparaître.
Est-il normal qu'un même problème -le choc démographique- qui touche l'ensemble de la société française, soit traité différemment -comme c'est aujourd'hui le cas- selon que l'on appartienne au secteur public ou au secteur privé ? N'y a-t-il pas là le risque que cette inégalité porte atteinte à la confiance accordée à l'ensemble de notre système de retraites, et en sape ainsi les fondements ?
- Votre rapporteur ne peut qu'approuver la proposition de définir des postes de travail pénibles dans le secteur privé qui pourraient donner droit à une retraite anticipée. Cette proposition tient compte, en effet, de l'inégalité devant la mort entre catégories professionnelles, qui a déjà été évoquée. Mais, ne faudrait-il pas aller plus loin dans cette proposition, jusqu'à revoir la liste des postes considérés comme pénibles dans le secteur public ? Cette redéfinition des critères de pénibilité des postes de travail pourrait même aller jusqu'à la prise en compte de l'ensemble des conditions de travail. Celles d'un enseignant d'une banlieue difficile sont-elles tout à fait comparables avec celles d'un enseignant placé dans un environnement plus favorable ?
- Actuellement, le cycle de vie est organisé en trois temps que la réglementation des régimes de retraites concourt à rendre extrêmement rigides : la formation, l'activité et la retraite. De plus, le temps de l'activité, sous l'effet de la montée du chômage, s'est concentré entre 30 et 50 ans.
Cette situation est, cependant, de plus en plus inadaptée à l'évolution des parcours de travail et de vie. Les parcours professionnels, sous l'émergence de nouvelles formes d'emplois, sont de moins en moins continus, alors que le cycle de vie devient aussi moins rigide : la parentalité tardive suppose, par exemple, un allongement de la vie de travail.
La souplesse dans les conditions de liquidation des droits à la retraite, introduite dans la réforme proposée par le rapport Charpin, répond certainement à ces considérations.
Mais, l'allongement de la durée d'activité suppose également la mobilisation des instruments d'une politique active de l'emploi, afin de permettre le maintien au travail des salariés vieillissants. Les propositions que vient de présenter M. Dominique Taddéi dans le cadre d'un rapport du Conseil d'analyse économique, " Retraites choisies et progressives " , relève de cette logique. De même, des formes d'allégement de la durée du travail pour les salariés âgés 84 ( * ) relèveraient de cette souplesse nécessaire permettant un temps de travail mieux réparti sur le cycle de vie. Elles permettraient de concilier l'aspiration à travailler moins en fin de vie active avec les exigences économiques et les contraintes résultant du vieillissement démographique. Votre rapporteur regrette de ce point de vue que les négociations sur la réduction du temps de travail ne soient pas resituées dans le contexte de l'évolution de l'âge de la retraite.
Ces dispositifs, dont il faut reconnaître qu'ils restent pour la plupart à imaginer, ne résoudraient pas le problème de l'équilibre à long terme des régimes de retraite. Ils constitueraient, cependant, un accompagnement utile des mesures d'ajustement du système de retraite au choc démographique et, en particulier, de l'allégement de la durée de cotisation, tel que l'évoque le rapport Charpin.
* 76 Le nombre d'unités de consommation est inférieur au nombre de personnes qui le constituent pour tenir compte des économies d'échelle (par exemple, le conjoint du chef de ménage ou ses enfants n'ont pas de dépenses de logement). Dans les travaux de l'INSEE, auxquels se réfère le rapport CHARPIN, le chef de ménage compte pour une unité de consommation, les autres adultes pour 0,5 et un enfant pour 0,3.
* 77 " Des retraites qui vont continuer à croître ", Données sociales, INSEE 1999.
* 78 Il s'agit des salaires nets des cotisations nécessaires à l'équilibre des régimes, tel qu'il est évalué dans les travaux de l'OFCE déjà cités en référence.
* 79 Fixé ici par hypothèse à 2,5 % pour le taux réel.
* 80 Rapport d'information Sénat n° 459 (1998-1999).
* 81 Rapport d'information Sénat n° 71 (1999-2000).
* 82 C'est-à-dire le taux de chômage correspondant à l'inadéquation entre offre et demande de travail.
* 83 Cette réforme n'aurait en effet un impact significatif qu'à partir de 2010. Les générations antérieures à celle de 1955 sont en effet entrées suffisamment tôt dans la vie active pour pouvoir bénéficier d'une retraite à taux plein en continuant à partir à la retraite à 60 ans.
* 84 Pouvant même aller jusqu'à des possibilités élargies de congés sabbatiques