B. LE RENFORCEMENT DES MISSIONS DE L'ONAC
Au cours
des dix dernières années, l'ONAC a vu ses missions se renforcer.
D'une part, l'élargissement du nombre des ressortissants et
l'assouplissement des conditions d'attribution des cartes et titres ont accru
son activité traditionnelle.
D'autre part, la création du fonds de solidarité en faveur des
anciens combattants d'Afrique du Nord, chômeurs de longue durée
ainsi que le financement d'emplois mémoire dans les services
départementaux de l'Office ont renforcé son rôle de
défenseur des intérêts de ses ressortissants et de la
mémoire combattante.
1. L'élargissement du nombre de ses ressortissants
L'article D 432 du code des pensions militaires
d'invalidité
dresse la liste des ressortissants de l'Office national des anciens
combattants. Il s'agit :
- des invalides pensionnés de guerre ;
- des anciens combattants ;
- des combattants volontaires de la Résistance ;
- des veuves pensionnées ou qui auraient
bénéficié d'une pension militaire ou de victime civile, si
elles n'avaient pas opté pour un autre régime de pension ;
- des ascendants de militaires ou de civils morts pour la France ;
- des pupilles de la Nation et orphelins de guerre ;
- des anciens déportés et internés ;
- des patriotes proscrits et contraints à résidence
forcée en pays ennemi ou en territoire étranger occupé par
l'ennemi ;
- des réfractaires ;
- des patriotes transférés en Allemagne ;
- des victimes civiles de la guerre ;
- des personnes contraintes au travail en pays ennemi, en territoire
étranger occupé par l'ennemi ou en territoire français
annexé par l'ennemi ; des victimes de la captivité en
Algérie ; des titulaires du titre de reconnaissance de la
Nation ; des prisonniers du Viet-Minh.
Cette liste a été complétée par le décret
n° 91-24 du 4 janvier 1991 qui a accordé, de plein droit, la
qualité de ressortissant de l'Office national des anciens combattants
aux
" veuves de titulaires de la carte du combattant ou de
bénéficiaires du code des pensions militaires
d'invalidité ".
Les veuves d'anciens combattants, qui bénéficiaient auparavant
uniquement de l'assistance administrative des services départementaux,
sont désormais justiciables des aides financières
dispensées par l'ONAC sur la subvention de l'Etat et, lorsqu'elles sont
accueillies dans les maisons de retraite de l'Office, de sa participation
à leurs frais d'hébergement si elles sont incapables,
personnellement ou malgré le concours de leurs familles, d'acquitter la
totalité du prix de journée.
2. L'assouplissement des conditions d'attribution des cartes et des titres
Depuis les années 1990, les gouvernements ont
sensiblement
assoupli les conditions d'attribution des cartes et titres.
Ainsi, la loi n° 93-7 du 4 janvier 1993 a étendu l'attribution
du titre de reconnaissance de la Nation à tous ceux qui ont
participé à un conflit quels que soient le lieu de leur
engagement et la nature du commandement militaire.
Par ailleurs, les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant en
Afrique du Nord ont été élargies.
L'arrêté ministériel du 30 mars 1994 a permis la prise en
compte du séjour en Afrique du Nord pour l'étude des droits
à la carte du combattant.
Les deux dernières lois de finances ont réduit la période
minimale de séjour nécessaire pour la reconnaissance de
qualité d'ancien combattant. Ainsi, la durée suffisante est
passée à 18 mois, puis à 15 mois. Le projet de la loi de
finances pour 2000 prévoit d'abaisser ladite durée à 12
mois.
La modification des conditions de reconnaissance des droits et le nouveau mode
d'évaluation des points pris en compte pour les actions de combat ont
très fortement renforcé le nombre de demandes de cartes de
combattant concernant la guerre de 1939-1945, le théâtre des
opérations extérieures et l'Afrique du Nord ainsi que le nombre
de demandes de titre de reconnaissance de la Nation pour toutes les
générations du feu.
Ainsi, entre 1992 et 1995, l'activité " cartes et titres " a
globalement progressé de 70 %. Pour les titres de reconnaissance de
la Nation, elle a plus que doublé et pour les cartes d'ancien combattant
d'Afrique du Nord, elle a progressé de près de 40 % pour la
seule année 1994.
3. La création du fonds de solidarité
L'article 125 de la loi de finances pour 1992 a
créé un fonds de solidarité en faveur des anciens
combattants d'Afrique du Nord, chômeurs de longue durée,
âgés de plus de 57 ans.
Le fonds de solidarité se
compose de deux allocations non cumulables :
-
l'allocation différentielle
qui constitue un complément
de ressources spécifique. Elle assure à tout
bénéficiaire, au 1
er
janvier 1999, un
revenu
mensuel minimum garanti de 4.647 francs
pouvant, en application de
l'article 109 de la loi de finances pour 1998, être porté
à 5.640 francs dans certaines conditions.
L'allocation ne supporte aucune cotisation. En conséquence, elle n'est
pas constitutive de droits propres ou supplémentaires à ceux
de l'avantage principal qu'elle complète le cas échéant.
Les services départementaux de l'ONAC assurent la gestion de cette
allocation sous l'autorité des préfets de département,
ordonnateurs secondaires ;
-
l'allocation de préparation à la retraite
qui constitue
un revenu servi à titre principal. Elle est constitutive de droits en
matière d'assurances maladie-maternité-invalidité et
décès ainsi qu'en matière d'assurance vieillesse. A cet
égard, les périodes de versement de l'allocation de
préparation à la retraite sont validées comme
périodes assimilées à des périodes de cotisation
pour le calcul des droits à pension de vieillesse dans les
régimes de base. Les dossiers sont instruits par les directions
interdépartementales des anciens combattants, les ordonnateurs
secondaires étant les préfets de région.
Le montant de l'allocation de préparation à la retraite est
égal à 65 % d'un revenu de référence. Ce
revenu est déterminé :
- en ce qui concerne les salariés, par rapport aux bases de
cotisations à l'assurance vieillesse telles qu'elles résultent du
relevé de carrière ;
- en ce qui concerne les non salariés par rapport aux revenus
professionnels bruts retenus pour le calcul de l'impôt sur le revenu au
titre de la dernière année civile complète
d'activité professionnelle.
Le montant de l'allocation est plafonné à 7.228 francs
nets
au 1
er
janvier 1999 et ne peut être
inférieur au revenu minimum assuré par l'allocation
différentielle (4.640 francs).
L'allocation de préparation à la retraite est accessible à
ceux qui ont bénéficié depuis six mois consécutifs
de l'allocation différentielle à la date de sa demande s'ils ne
totalisent pas 160 trimestres d'assurance vieillesse et sans délai
s'ils en totalisent 160 ou plus.
L'allocation de préparation à la retraite a connu une mise en
application difficile.
Fin 1995, soit un an après sa
création, le bilan de l'allocation de préparation à la
retraite en nombre de bénéficiaires mettait en évidence un
nombre relativement faible de demandes d'attribution (1.600 dossiers en
paiement).
Cette montée en charge plus lente que prévue s'expliquait
principalement par trois causes :
-
l'absence de plancher d'allocation
, qui dissuadait les
bénéficiaires de l'allocation différentielle dont le
salaire d'activité était peu élevé d'opter en
faveur d'une allocation qui ne leur assurait pas un niveau de revenu au moins
équivalent ;
-
la non actualisation des revenus d'activité
servant de
base au calcul de l'allocation ;
- la crainte ressentie par beaucoup de ressortissants que les caisses de
retraite complémentaires ne leur appliquent un
coefficient
d'abattement
, dès lors que la liquidation de la retraite
s'effectuait avant 65 ans.
Les mesures prises en 1995 et 1996 ont progressivement permis de lever ces
blocages :
- l'article 102 de la loi de finances pour 1996 a créé
un plancher d'allocation de préparation à la retraite de
4.500 francs bruts proche de la garantie de ressources assurée par
l'allocation différentielle, complètement aligné sur
celle-ci par l'article 127 de la loi de finances pour 1997 ;
- l'arrêté interministériel du 26 avril 1996 a
créé une revalorisation de la rémunération
d'activité sur la base des coefficients utilisés par le
régime général de la sécurité sociale pour
le calcul de la retraite de base ;
-
le problème de la menace d'abattement
en matière de
retraite complémentaire a été réglé par
l'accord relatif aux retraites complémentaires signé par les
partenaires sociaux le 23 décembre 1996. Cet accord a permis
d'étendre aux anciens combattants d'Afrique du Nord
bénéficiaires de l'allocation de préparation à la
retraite le droit de faire liquider leur retraite complémentaire sans
coefficient d'abattement. Cette disposition s'entendait pour les retraites
liquidées à compter du 1
er
janvier 1997. En juin
1997, la commission paritaire de l'ARRCO a décidé de
compléter cette mesure en acceptant que les caisses relevant de l'ARRCO
procèdent à l'annulation rétroactive des droits des
titulaires de l'allocation de préparation à la retraite ayant
demandé et obtenu la liquidation de leurs droits avec abattement pour y
substituer, à compter du 1
er
janvier 1997, une retraite
liquidée sans abattement. L'AGIRC s'est alignée sur cette
démarche.
Cette nouvelle situation a entraîné une progression du nombre de
bénéficiaires de l'allocation de préparation à la
retraite, renforcée par l'effet des mesures arrêtées en loi
de finances 1997.
L'allocation différentielle a, elle, connu une évolution
inverse.
Après avoir bénéficié à 38.926 anciens
combattants à la fin du mois de mars 1998, elle a ensuite
enregistré une baisse continue du nombre de bénéficiaires
qui, soit ont opté pour l'allocation de préparation à la
retraite, soit étaient en mesure de faire valoir leurs droits à
pension de vieillesse. Au 31 juin 1999, 17.955 anciens combattants
percevaient l'allocation de préparation à la retraite.
4. Le financement " d'emplois mémoire "
Comme il
a été rappelé précédemment, l'investissement
des services départementaux en matière de la politique de la
mémoire était jusqu'à présent très
inégal.
Or, votre rapporteur avait souligné, dans son rapport d'information sur
l'utilisation des crédits affectés à la
Délégation à la mémoire et à l'information
historique
5(
*
)
, que la
conservation et la transmission de la mémoire collective constituait un
véritable enjeu. En effet, si celle-ci représente un ciment
puissant pour chaque société puisqu'elle véhicule son
histoire et transmet ses valeurs, elle est cependant fragilisée par la
disparition de ses témoins. Il s'agit donc d'un patrimoine à
protéger, à entretenir et surtout à partager, notamment
avec les jeunes.
Parmi les propositions de votre rapporteur figurait la nécessité
de donner à la politique de la mémoire une vision plus globale et
à long terme, notamment en direction des jeunes, par
l'établissement de relations permanentes avec les collèges et les
lycées et l'organisation, chaque année, d'une manifestation sur
un thème lié à la mémoire des conflits.
Le secrétaire d'Etat semble s'être inspiré de ces
remarques. Ainsi, un accord-cadre a été signé le
31 juillet 1998 entre l'Etat et l'ONAC qui permet le recrutement de
96 " emplois mémoire " dans les services départementaux
de métropole de l'ONAC. Ces emplois répondent à un double
objectif
:
- d'une part,
une mission de conservation
au titre de laquelle
" l'emploi mémoire " aura pour tâche de
fédérer les initiatives locales nombreuses dans ce domaine, mais
de sources diverses (élus locaux, associations) qui méritent
d'être rassemblées et mises en perspective en vue de
l'élaboration d'une politique départementale de la mémoire
combattante ;
- d'autre part,
une mission de transmission de la mémoire
collective locale aux jeunes générations
et de
sensibilisation aux valeurs de la citoyenneté et de la solidarité.
Au 1
er
septembre 1999, 70 emplois jeunes ont été
pourvus.