Le Fonds national pour le développement du sport à la croisée des chemins

Rapports d'information

Rapport d'information n° 27 (1999-2000), déposé le

CHAPITRE DEUX

LA VOCATION DU FNDS : UNE SPECIFICITE INTROUVABLE

A. UNE CONFUSION QUASI TOTALE AVEC LES CRÉDITS BUDGETAIRES

1. Un phénomène de vases communicants entre le budget et le compte spécial

a) L'objectif initial : sanctuariser les crédits en faveur du sport

La création du fonds national pour le développement du sport répondait à un objectif précis : donner de nouveaux moyens au monde sportif.

Cependant, force est de constater que le FNDS aura pris une place grandissante dans le financement du sport, dépassant depuis trois ans le tiers du budget du ministère de la jeunesse et des sports.

Evolutions respectives du budget de la jeunesse et des sports et du FNDS

LFI

1 993

1 994

1 995

1 996

1 997

1 998

1999

2000

budget

3 089

2 782

2 973

2 997

2 964

2 902

3 047

3 054

FNDS

850

850

884

820

916

1 014

1 014

1 089

TOTAL

3 939

3 632

3 365

3 817

3 880

3 916

4 061

4 143

FNDS/budget

28%

31%

30%

27%

31%

35%

33%

35,6%

(en millions de francs)

Entre 1993 et 2000, le budget de la jeunesse et des sports a stagné sinon régressé. La montée en charge du FNDS a seulement servi à compenser cette sclérose afin d'assurer une légère progression globale des crédits du sport.

Ainsi, il apparaît que sur sept ans, les moyens destinés à la jeunesse et aux sports (budget +FNDS) auront progressé seulement de 5 %, soit 0,7 % par an. Le complément apporté par le FNDS n'a donc pas permis de trouver de nouveaux financements. Il a simplement servi à maintenir le niveau de la dépense publique en faveur du sport.

Le FNDS n'apparaît donc plus comme un complément aux actions financées par le ministère de la jeunesse et des sports, mais le coeur même du dispositif de financement public étatique du sport. Ces crédits sont devenus indispensables, témoignant ainsi de la réalité de la " débudgétisation " des crédits en faveur du sport.

b) Le résultat : des actions autrefois financées par le budget et désormais par le compte spécial du Trésor

On a vu que la création du FNDS n'avait pas permis d'accroître sensiblement les crédits destinés au sport.

Il est également légitime de se demander si le FNDS a permis de réorienter la dépense en faveur du sport, en privilégiant le sport de masse ou le sport de haut-niveau.

En réalité, on s'aperçoit que la création du FNDS n'a abouti qu'à un simple transfert de charges du budget vers le FNDS.

L'exemple des conventions d'objectifs des fédérations le montre bien : depuis 4 ans, le FNDS finance presque intégralement les conventions d'objectifs des fédérations, alors qu'il ne contribuait que pour 45 % à ces conventions en 1990.

Répartition en % des financements des conventions d'objectifs

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

FNDS

44,7

67,7

64,4

81,8

80,4

85,7

94,8

96,0

94,5

43-91

55,3

35,2

35,6

18,2

19,6

14,2

5,2

4,0

5,5

Source : direction des sports

D'autre part, les conventions d'objectifs ont pris une importance grandissante dans le FNDS, dépassant même la moitié des crédits distribués à partir de 1993.

Depuis 1997, un reflux semble toutefois s'être amorcé, au profit des autres actions financées par le FNDS, et notamment la part régionale.

Part des crédits du FNDS consacrés aux conventions d'objectifs

1 989

1 990

1 991

1 992

1 993

1 994

1 995

1 996

1 997

1 998

36,4%

26,2%

43,2%

46,7%

52,2%

48,0%

50,1%

52,1%

49,5%

42,4%

Source : direction des sports

2. Des actions financées pour partie sur le budget et pour partie sur le compte spécial, en fonction des disponibilités

Deux points fondamentaux expliquent le phénomène de "saupoudrage" : le pilotage "à l'aveugle" du soutien public au sport et l'absence de répartition claire entre le FNDS et le budget. Il faudrait dire que le FNDS est le "budget bis" du ministère de la jeunesse et des sports, qui s'en sert exactement comme s'il s'agissait de ses moyens propres.

Ainsi, dans la note d'orientation de la ministre de la jeunesse et des sports pour 1998, il est écrit : " la première réunion de la commission régionale doit permettre de faire le point sur les créations d'emplois et les moyens financiers mobilisés à cet effet, tant sur la part régionale du FNDS que sur le titre IV ".

De fait, la distinction entre le titre IV du budget du ministère et le FNDS n'est souvent qu'une question de trésorerie . Les conventions d'objectifs des fédérations contiennent ainsi une mention selon laquelle les crédits seront pris, " en fonction des disponibilités ", sur le titre IV du budget du ministère ou sur le FNDS.

Nombre d'actions sont passées du FNDS au budget et inversement. Historiquement, on observe que les crédits au sport de haut niveau inscrits pour financer les conventions d'objectifs des fédérations se sont déplacés du budget vers le FNDS. En revanche d'autres actions, expérimentales, sont d'abord financées sur le FNDS avant de l'être sur le budget (c'est le cas du coupon sport). Enfin, des actions sont financées à la fois sur le budget et sur le FNDS, comme la lutte contre le dopage.

Afin d'évaluer clairement les crédits consacrés à telle ou telle action, il est impératif d'additionner les crédits du FNDS et ceux du budget . Cependant, la présentation du FNDS n'est pas suffisamment détaillée pour le permettre facilement.

Il est par ailleurs surprenant de constater que le déplacement de certaines actions du FNDS vers le budget ne modifie en rien la manière dont elles sont appréhendées par le milieu sportif. Outre que les présidents de fédérations sportives reconnaissent qu'il leur est impossible de distinguer ce qui provient du FNDS de ce qui provient du budget, certaines actions comme le coupon sport sont financées sur le budget sans que la concertation en pâtisse.

B. L'ABSENCE DE TOUTE VISION PROSPECTIVE

1. Un compte spécial qui s'apparente souvent à une simple réserve de crédits

a) Une multitude de " priorités " qui révèle l'absence de vision stratégique

Il est frappant de constater que le FNDS sert un peu à tout. Le FNDS finance à la fois le sport de haut-niveau, le sport de masse (les conventions d'objectifs des fédérations et la "part régionale") et parmi les investissements aussi bien les établissements de l'Etat que les équipements sportifs gérés par d'autres entités.

Le FNDS se consacre donc à une multitude d'actions.

Tout en gardant une structure identique, les notes d'orientation pour la part régionale ont évolué dans le temps, dans le sens d'une accumulation de priorités.

• Note d'orientation de 1995 : les crédits de la part régionale du FNDS sont " prioritairement mobilisés pour les actions relevant d'une véritable politique de développement sportif local, en accompagnement et en cohérence avec les politiques fédérales ".

Le développement des activités physiques pour le plus grand nombre est la première priorité. Dans ce cadre, sont cités : l'aide aux clubs, notamment ceux du secteur rural, l'aide à l'emploi sportif et les déplacements.

Deux actions " ponctuelles " sont financées sur le FNDS : la fête du sport et les jeux de l'avenir.

La formation des cadres sportifs et dirigeants, la détection, le perfectionnement et la formation des sportifs, la médecine du sport et le contrôle médico-sportif sont les autres objectifs.

• La note d'orientation pour 1996 est très résolument tournée vers le soutien à l'emploi sportif.

Il est affirmé d'emblée : " la priorité du gouvernement est l'emploi. Le secteur sportif se prête bien à un effort en faveur de l'emploi et tous les crédits budgétaires et extra-budgétaires 10( * ) du ministère de la jeunesse et des sports doivent être distribués en tenant compte de cette préoccupation ". Le ministre de la jeunesse et des sports affirme ainsi " je souhaite qu'une part significative des crédits de la part régionale pouvant atteindre 25% dès la première année, soit consacrée à la création d'emplois sportifs (éducateurs et agents d'animation) par le biais de la convention " sport-emploi 50.000 ".

La note détaille les conditions de ces créations d'emplois, notamment la nature des tâches à effectuer, la qualité des employeurs, les modalités de l'aide financière. Hormis cet objectif de créations d'emplois figurent la formation des dirigeants, agents d'animation, éducateurs et employeurs qui apparaît comme complémentaire de l'objectif principal, la détection et le perfectionnement des sportifs et la surveillance médicale. On peut donc remarquer que, contrairement à 1995, aucune manifestation ponctuelle ne doit faire l'objet d'un financement spécifique sur le FNDS.

• La note d'orientation pour 1997 reprend les objectifs de la note de 1996 sans toutefois afficher la création d'emploi comme la seule priorité. " La création d'emplois est un moyen pertinent de développement des activités des associations sportives. Aussi fait-elle l'objet d'une des priorités des orientations de la part régionale du régionale du FNDS qui justifie que 22 % des crédits de cette part lui soient réservés. "

La note ajoute des objectifs nouveaux : encourager les bénévoles qui oeuvrent dans les petits clubs sportifs, contribuer à alléger les charges générées par des situations géographiques particulières en Corse et dans les DOM-TOM... Enfin des objectifs " traditionnels " sont répétés : la formation des dirigeants, agents d'animation, éducateurs et entraîneurs, la détection et le perfectionnement des sportifs, la surveillance médicale des pratiquants sportifs

• La note d'orientation pour 1998 fixe comme objectif général de " soutenir l'essor des associations sportives afin d'affirmer la dimension économique, sociale et citoyenne du sport ".

Parmi les actions financées, elle cite le soutien et le développement des associations sportives, avec la notion de " projets " ayant pour objet la création d'emplois ou l'amélioration de la qualité de l'encadrement des pratiquants sportifs.

Seule l'inscription des jeunes dans les associations sportives (coupon-sport) est une action entièrement nouvelle. L'encouragement des bénévoles qui oeuvrent dans les petits clubs sportifs et les dispositions particulières à la Corse et aux DOM-TOM sont reconduits. Comme traditionnellement, la formation des dirigeants, agents d'animation, éducateurs et entraîneurs, la détection et le perfectionnement des sportifs et la surveillance médicale des pratiquants sportifs figurent également au nombre des actions " subventionnables ".

Concernant la création d'emplois, l'objectif est fixé à 20 % des crédits du FNDS.

• La note d'orientation pour 1999 reprend les grandes lignes des préconisations de la note pour 1998. L'accent est toutefois mis, de manière nouvelle, sur la priorité donnée aux petits clubs.

Le premier axe est le soutien au développement des associations sportives locales décliné en plusieurs actions : développement des activités sportives, amélioration des pratiques sportives régulières, amélioration de l'accueil dans les clubs, professionnalisation de l'encadrement, encouragement des bénévoles. Le soutien aux actions menées par les comités régionaux sportifs, les comités départementaux sportifs et les centres médicaux sportifs agréés est le deuxième axe. Enfin, une enveloppe complémentaire de 5 millions de francs est réservée à l'opération " 1,2,3, à vous de jouer ".

En conclusion, outre l'absence de critères précis pour les crédits de fonctionnement de la part nationale et les crédits d'équipement, il apparaît que les orientations données à la part régionale, qui laissent, avec raison, une autonomie aux commissions régionales et départementales, définissent trop souvent une série de priorités plutôt que des mesures ciblées.

b) Un fonds de " réserve " qui est souvent utilisé pour les grands événements (Albertville, Coupe du Monde...)

Les événements sportifs exceptionnels participent assurément pour beaucoup d'entre eux à la renommée du sport. Pour autant, divertir des crédits destinés à financer le développement ordinaire du sport aux fins d'en financer l'organisation correspond à une affectation particulièrement contestable des crédits du FNDS.

Le FNDS s'apparente souvent à un fonds de réserve, en ce qui concerne particulièrement les crédits de la part nationale, versés aux fédérations sportives, et dont on a vu qu'ils s'étaient déplacés du budget vers le compte spécial du trésor, mais la notion de " fonds de réserve " est encore plus vraie pour le chapitre des équipements.

Le FNDS est venu combler en partie les défaillances du budget du ministère de la jeunesse et des sports.

Ainsi en est-il, par exemple, pour les équipements sportifs.

Les crédits consacrés aux équipements sportifs (montant en autorisations de programme)

en millions de francs

ANNEES

BUDGET

FNDS

TOTAL

1989

48,3

180,3

228,6

1990

33,8

268,5

302,3

1991

64,8

24,0

88,8

1992

56,6

126,4

183,0

1993

82,8

83,3

166,1

1994

32,5

53,7

86,2

1995

30,8

56,8

87,5

1996

52,3

205,4

257,7

1997

20,1

152,0

172,1

1998

70,4

203,6

274,0

TOTAL

492,5

1 353,9

1 846,4

Répartition

26,7%

73,3%

100%

Source : direction des sports

On constate que les crédits d'équipement ont évolué de manière erratique depuis dix ans, sans progresser sensiblement.



La part consacrée aux équipements sportifs sur le FNDS et le budget de la jeunesse et des sports depuis 10 ans représente une moyenne un peu inférieure à 200 millions de francs par an.

Mais, outre une volatilité certaine des crédits consacrés aux équipements sportifs sur le FNDS, il faut constater qu'une large part des crédits du FNDS ont été absorbés par les équipements olympiques ou la Coupe du Monde (plus de la moitié des crédits d'équipement de 1989 à 1992 et en 1995-1996).

Répartition des crédits d'équipement du FNDS selon la qualité du bénéficiaire

(en millions de francs)

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Etat

26,3

21,1

0

9,8

3,65

20,42

25,2

21,3

25,9

66,8

Coll locales

51,6

55,9

5,9

49,7

54

30

23

28,1

45,7

40,75

équipements olympiques et coupe du monde

100

186,5

13,4

60,4

16,9

0

0

151

78,5

91,9

associations

2,4

4,8

4,6

6,4

8,7

3,3

8,5

4,9

1,9

4,1

total

180,3

268,3

23,9

126,3

83,25

53,72

56,7

205,3

152

203,55

Source : direction des sports

Le FNDS a contribué de 1987 à 1998 au financement de quatre événements exceptionnels pour 1.320 millions de francs dont 803 millions de francs sur des chapitres d'équipement et 517 millions de francs sur des chapitres de fonctionnement :

- les jeux olympiques d'Albertville de 1992 pour 912 millions de francs ;

- la candidature de Lille aux jeux olympiques de 2004 pour 9,5 millions de francs ;

- les jeux méditerranéens du Languedoc-Roussillon de 1993 pour 30 millions de francs ;

- la Coupe du Monde de football de 1998 pour 368,5 millions de francs.

Ces dépenses ont représenté 14% des recettes du FNDS sur la période.

Les dotations d'équipement aux collectivités locales, hors ces événements exceptionnels, ont régressé sur la période, même si l'on assiste à un rattrapage depuis 1997. Enfin, la part des crédits consacrés aux " équipements de l'Etat contribuant au développement du sport " n'est pas négligeable. Elle s'est sensiblement accrue en 1998.

2. Une efficacité de la dépense parfois discutable

a) La multiplication inutile d'échelons intermédiaires

Le ministère de la jeunesse et des sports se plaint de la dispersion des structures et des problèmes relatifs à ce que l'on pourrait qualifier de " perte en ligne " des crédits budgétaires.

En effet, la procédure de répartition des crédits est relativement lourde et susceptible d'entraîner des coûts excessifs. La raison en est, concernant le mouvement sportif, la multiplication des structures intermédiaires. Le mouvement sportif est divisé en une multitude de fédérations, comités, ligues, clubs, qui n'aident pas à suivre exactement l'emploi des crédits publics et la cohérence de la politique du sport.

Il existe 24 comités régionaux olympiques et sportifs (CROS) qui ne recoupent pas la structure administrative territoriale et un nombre impressionnant de ligues et comités départementaux. Il est très difficile de les inciter à se réformer.

Lors de la réunion du conseil de gestion du FNDS le 11 février 1997, la question de l'organisation du mouvement sportif avait été évoquée. En réponse à M. Henri SERANDOUR, président du CNOSF, M. Pierre VIAUX, directeur des sports " rappelle que l'administration ne peut fonctionner qu'en respectant les découpages reconnus par la République. Un courrier sera adressé au mouvement sportif pour demander que la compétence territoriale des structures fédérales et des CROS soit conforme aux structures administratives. " Depuis lors, la réorganisation n'a pas eu lieu.

De même, lors de cette même réunion, le ministère a dû renoncer à limiter à 3,5 % la part des crédits de fonctionnement affectée aux comités olympiques et sportifs locaux, en échange d'une promesse de modération (" à titre expérimental, le ministre convient de ne pas faire référence à des fourchettes de pourcentage pour limiter les aides accordées aux CROS et CDOS. " indique le compte-rendu de la réunion).

La multiplication des structures intermédiaires a pourtant pour effet d'aboutir à une "perte en ligne" très importante et évidente : selon les chiffres délivrés par le ministère de la jeunesse et des sports, seuls 53 % des crédits de la part régionale vont aux clubs (30.000 clubs sur 155.000 ont accès au FNDS).

L'éparpillement de la représentation du monde sportif : l'exemple de Provence-Alpes-Côte d'Azur

Le décret n° 87-65 du 4 février 1987 relatif à la gestion de la part régionale du Fonds national pour le développement du sport donne, dans son article 5, la composition des commissions régionales. La commission régionale comprend de façon paritaire des représentants de l'administration et des représentants des associations et des groupements sportifs. Pour l'administration, il s'agit du préfet de région ou de son représentant et du directeur régional de la jeunesse et des sports ou son représentant. Pour les associations et groupements sportifs, il s'agit du président du comité régional olympique et sportif et des représentants des disciplines sportives (dont la moitié au moins de disciplines olympiques). Il faut noter que les représentants des disciplines sportives sont désignés par le comité directeur du CROS.

L'article 7 du décret de 1987 précise que " dans les régions Rhône-Alpes et Provence-Alpes-Côte d'Azur, la commission régionale comprend les directeurs régionaux de la jeunesse et des sports et les présidents des comités régionaux olympiques et sportifs . "

Cette division crée des situations absurdes, notamment le refus, par l'un des deux CROS, de traiter des dossiers pourtant déposés à la direction régionale de la jeunesse et des sports, mais qui ne recouvreraient pas exactement son champ d'action géographique. Certaines ligues couvrant l'ensemble du territoire régional, il leur est difficile de s'accommoder de cette situation.

Selon les termes du décret 85-236 modifié du 13 février 1985 (art 8.I) : " la fédération peut constituer en son sein, sous la forme d'associations déclarées, des organismes départementaux ou régionaux. Sauf dérogation accordée par le ministre chargé des sports, ces organismes doivent avoir comme ressort territorial celui des services extérieurs du Ministère chargé des sports . "

Il existait en région PACA, deux directions régionales de la jeunesse et des sports (à Marseille pour Provence-Alpes et à Nice pour Côte d'Azur). L'existence de deux CROS était donc en conformité avec les services du ministère de la jeunesse et des sports. Cependant, la direction régionale de Nice a été supprimée en 1993, sans que les conséquences en soient tirées pour le mouvement sportif.

Cette situation conduit à la création d'une dotation spéciale à la région PACA, pour tenir compte de l'existence de deux CROS, sorte de " prime " au dédoublement des structures.

b) Une répartition territoriale des crédits selon des critères multiples et parfois contradictoires

Les critères de répartition territoriale des crédits traduisent la volonté de ne privilégier aucun territoire au détriment d'un autre, au prix d'une certaine complexité de la grille de répartition, qui ne permet pas une grande transparence.

La grille de répartition des crédits de la part régionale tient compte en effet d'une part fixe (10%), du nombre de départements (5%), du nombre de licenciés (45%), de la population (20%) et des jeunes de moins de 26 ans (20%). De surcroît, une réserve est constituée pour les régions isolées (4,8%), les régions rurales (1,2 %), et les régions disposant de deux comités régionaux olympiques et sportifs (0,3%).

Les critères de répartition par action des crédits, lorsqu'ils existent, aboutissent à une forte dispersion.

En 1998, selon le rapport du ministère de la jeunesse et des sports, les crédits de la part régionale du FNDS se répartissaient comme suit :

- initiatives de développement : 33 %

- aide à l'emploi : 21 %

- détection et formation des sportifs : 20 %

- formation des cadres sportifs et dirigeants : 17 %

- coupon sport : 4 %

- encouragement aux bénévoles : 3 %

- médecine du sport et contrôle médico-sportif : 2 %.

La part essentielle des crédits de la part régionale du FNDS recouvre les initiatives de développement, terme vague, qui ne permet pas d'apprécier les actions concrètes menées à ce titre. Les autres objectifs poursuivis relèvent pour la plupart d'une même appréciation.

c) Un saupoudrage des crédits

La répartition des crédits de la part régionale révèle un effet de "saupoudrage", faute de donner la priorité à certaines collectivités ou à certains types d'actions.

Si l'on examine plus précisément les crédits de la part régionale, on se rend compte de leur dispersion entre les différents organismes du sport (CROS, CDOS, ligues, comités départementaux, clubs) mais aussi d'une grande variation des subventions octroyées selon les régions.

• La part départementale permet de financer les CROS et CDOS, les clubs et les comités départementaux.

La subvention par département aux comités olympiques et sportifs varie très fortement, plusieurs directions départementales versent moins de 20.000 francs, d'autres versent des sommes très importantes, jusqu'à 350.000 francs.

La subvention aux comités départementaux évolue entre 3.806 francs (Indre et Loire) et 76.000 francs (Pyrenées-orientales).

La subvention départementale aux clubs varie quant à elle plus faiblement, de 1.576 francs (Meuse) à 8.227 francs (Maine-et-Loire) à l'exception de l'Indre et Loire où la subvention est nettement plus élevée (20.500 francs). Mais ces chiffres moyens dissimulent d'importants écarts de situations individuelles.

• La part régionale est attribuée essentiellement aux CROS et aux ligues.

Le montant de la subvention est très variable pour les comités olympiques et sportifs (de 23.027 francs en Alsace à 750.584 francs en Ile-de-France). Les ligues perçoivent de 21.601 francs en Limousin à 88.037 francs en Ile-de-France.

Au total, un comité olympique (CROS et CDOS confondus) touche en moyenne 145.000 francs, une ligue 46.000 francs, un comité départemental 16.000 francs et un club 5.000 francs. 11( * )

Le ministère de la jeunesse et des sports affirme qu'il existe bien une répartition des compétences entre CROS, ligue, CDOS, comité départemental et club. Cependant, force est de constater que de nombreuses actions se superposent : ainsi le CDOS et le comité départemental sont tous deux compétents pour les actions de formation, l'acquisition de matériel, les actions de promotion...La très grande variété des subventions octroyées aux différents organismes témoigne d'une absence de répartition des compétences.

C. UN CONTRÔLE DES CREDITS INSUFFISANT

1. Une absence totale de transparence sur les critères de répartition des crédits

a) Seule la part régionale du FNDS fait l'objet d'instructions précises

Seule la répartition de la part régionale donne lieu à l'élaboration de critères pour accorder les subventions : il s'agit des notes d'orientation, qui ont valeur d'instruction ministérielle - v. infra. Les autres dépenses du FNDS, c'est-à-dire le financement des conventions d'objectifs et des équipements, ne font l'objet d'aucun " cahier des charges " qui permettrait de déterminer les priorités du ministère de la jeunesse et des sports.

b) Les " conventions d`objectifs " sont des coquilles vides

Les subventions versées aux fédérations dans le cadre des conventions d'objectifs sont passées de 343 millions de francs en 1989 à 482 millions de francs en 1998, soit une augmentation de 40 %. Cependant, l'augmentation, très forte de 1989 à 1995, s'est ralentie ensuite avant une reprise en 1997.

Alors qu'il devrait être essentiellement fait pour cela, le conseil national du FNDS ne donne pas d'information sur les conventions d'objectifs, si ce n'est leur montant global , alors que cette somme représente près de la moitié des crédits du FNDS. Lors de la réunion du conseil de gestion du 11 février 1999, il a été indiqué de manière laconique : " 490 millions de francs seront consacrés aux conventions d'objectifs. Un rééquilibrage (+ 10 % environ) sera opéré au profit des fédérations affinitaires et multisports . "

Comme le souligne le rapport d'activité de l'inspection générale de la jeunesse et des sports pour 1997-1998, " d'une manière générale, les documents qui servent de base à la négociation de conventions d'objectifs, annuels pour la direction des sports, pluriannuels pour la direction de la jeunesse et de la vie associative sont lourds, souvent imprécis quant aux objectifs visés, silencieux quant aux critères d'évaluation et indicateurs d'atteinte des objectifs. "

La nature des opérations financées par le biais des conventions d'objectifs n'est, en effet, pas précisément définie. Le ministère de la jeunesse et des sports indique que : " les subventions sont destinées au cofinancement des actions de développement des activités sportives, que ce soit dans le domaine du sport de haut niveau ou dans celui du sport de masse et de la promotion du sport pour tous ". Ainsi, il semble que toute opération à vocation sportive, d'une manière large, peut être subventionnée. Aucun critère n'est retenu.

Une restriction est toutefois apportée : " les aides publiques ne sauraient servir à assurer le fonctionnement courant des structures associatives ", ce fonctionnement devant être couvert par les ressources propres des fédérations.

Cependant, le ministère reconnaît lui-même que le ratio subventions/budget est très variable d'une fédération à une autre, ce qui tend à démontrer que de nombreuses fédérations ne pourraient assurer leur fonctionnement courant si les dotations budgétaires ne leur étaient pas allouées.

Les conventions d'objectifs

L'analyse des besoins exprimés par chaque fédération se fait par l'étude d'un dossier type de demande de subvention faisant ressortir les objectifs prioritaires de la fédération et les actions qu'elle envisage de réaliser pour les atteindre.

Selon les rapports de gestion du ministère, les négociations prennent en compte :

- la réalisation de la convention d'objectifs de l'année passée ;

- l'appréciation de l'évolution de la situation financière de la fédération ;

- la mise en place et le suivi des filières du haut-niveau ;

- la stratégie de développement des activités fédérales ;

- la stratégie de formation des cadres fédéraux ;

- la capacité à créer des emplois.

En réalité, il apparaît que ces critères sont largement formels.

c) Les aides personnelles aux sportifs sont versées sans contrôle

Les aides personnelles aux sportifs représentaient en 1998, 5,9 millions de francs pour les fédérations non olympiques (dont 1,1 million pour une seule fédération) et 44,3 millions de francs pour les fédérations olympiques (dont 5,4 millions de francs pour une seule fédération).

Ces aides ne font en réalité l'objet d'aucun contrôle quant à leur répartition. Ainsi, la convention d'objectifs précise : " les aides personnalisés aux sportifs, qui s'entendent toutes charges comprises, seront versées au comité national olympique et sportif français qui est chargé d'en assurer la répartition, conformément aux indications de la fédération . "

Les critères d'attribution des aides sont relativement flous. En effet, les aides personnalisées peuvent correspondre à quatre objectifs très différents : un manque à gagner, une prime à la performance, une aide sociale et des remboursements de frais. Les critères d'attribution des aides relèvent de l'instruction n°95-012 JS du 16 janvier 1995.

Seul le montant global des aides personnalisées figure dans la convention d'objectifs de chaque fédération. Le comité national olympique et sportif français se charge du versement aux sportifs de haut-niveau, sur demande des directeurs techniques nationaux, en fonction des politiques sportives de chaque fédération. L'octroi de ces crédits et leur contrôle échappe donc au ministère de la jeunesse et des sports. Il apparaît que 2.750 sportifs de haut niveau sur un total d'environ 6.000 ont bénéficié en 1998 des quelques 50 millions de francs d'aide, soit une aide moyenne de 18.000 francs.

Les aides aux sportifs ne sont donc pas élevées, les statistiques montrant d'ailleurs que l'aide maximale ne dépasse pas 200.000 francs. En revanche, la catégorie " frais " montre des aides parfois plus substantielles (877.665 francs pour une fédération).

Au total, les sommes en jeu ne sont pas très élevées d'un point de vue individuel, mais on peut regretter que les consignes pour leur distribution soient inexistantes.

d) Les subventions d'équipement sont accordées sans critères de sélection

Aucun critère objectif n'est retenu pour la sélection des projets d'équipements sur le FNDS.

Les fédérations doivent établir une liste de leurs priorités en matière d'équipements sportifs. Mais cette liste est rarement respectée. De surcroît, nombre de subventions sont accordées à des équipements sans que les fédérations aient été consultées : ces équipements sont directement inscrits dans le tableau établi pour le conseil de gestion du FNDS.

Lors de la réunion du conseil de gestion du FNDS du 7 juillet 1998 (section sport de masse), la question des équipements sportifs a été évoquée et l'absence de prise en compte du choix des fédérations a été explicitement reconnue, même si elle a été mise sur le compte des collectivités locales, qui ne sont pourtant pas responsables de la gestion du FNDS : " Pour Madame la Ministre, il convient d'insister auprès des élus locaux pour que les projets présentés au conseil à l'avenir le soient en relation et en accord avec les fédérations concernées afin d'éviter le désintérêt de l'un des partenaires pour le suivi du dossier " note le compte-rendu.

Mais c'est au cours de la réunion du conseil de gestion du 11 février 1999, que le sujet a pris une tournure plus polémique.

Le représentant du ministère de la jeunesse et des sports a alors indiqué que les dossiers d'équipements retenus s'inscrivaient autour de trois axes :

- la réhabilitation du patrimoine sportif ;

- les priorités fédérales ;

- les équipements dans les DOM-TOM.

Cependant, tenant compte du caractère relativement vague de cette annonce, il a ajouté que des efforts seraient réalisés prochainement afin d'introduire plus de transparence : " un groupe de travail a été constitué pour établir un référentiel de critères qui constituera un cadre non rigide pour les choix des interventions et qui sera transmis à tous les maîtres d'ouvrage ".

L'absence de prise en compte des souhaits des fédérations a été justifiée par le ministère de la jeunesse et des sports de la manière suivante : " les priorités fédérales concernent très souvent des dossiers qui ne sont pas finalisés par les collectivités compétentes et qui ne peuvent donc être retenus ". Un représentant sportif a regretté que la concertation sur la programmation des équipements se soit effectuée tardivement.

Il faut enfin s'inquiéter des conditions dans lesquelles l'Etat est conduit à valoriser ses interventions. Il est tout à fait anormal que l'aide apportée par l'Etat à la réalisation d'équipements sportifs ne s'accompagne pas d'une réflexion systématique sur l'association de l'Etat à l'exploitation des équipements ainsi créés ou rénovés.

2. Les défaillances des fédérations sportives

a) Des défaillances de plus en plus graves

Le rapport de l'inspection générale de la jeunesse et des sports pour 1997-1998 note une aggravation de la situation des fédérations sportives.

" Alors que jusqu'en 1995, l'intervention de l'inspection générale s'effectuait le plus souvent sous forme de sondage assez neutre, on observe que le suivi des fédérations contrôlées est de plus en plus fréquemment motivé par la présomption, quand ce n'est pas des assurances de carences plus ou moins graves.

Seize inspections dans le secteur associatif ont eu lieu en 1997 et au cours du 1er semestre 1998. Elles ont toutes porté sur des fédérations sportives et des associations de jeunesse et d'éducation populaire, qui, pour le moins, connaissent une situation financière particulièrement grave ou sont confrontées à des divisions internes, dommageables à la poursuite de la mission de service public qui leur avait été confiée par l'Etat. "

L'aggravation de la situation des fédérations sportives s'est traduite, ces dernières années, par la mise en oeuvre de plusieurs plans de redressement (fédération française des sports de glace, fédération française de karaté) et par le retrait de l'agrément ministériel dans les cas les plus graves.

b) Une situation parfois impulsée par l'Etat

Le rapport de l'inspection générale note que, à quelques exceptions près, les fédérations sportives en difficulté sont " des conglomérats d'activités multiformes ".

De surcroît, " dans la quasi totalité des cas, cette situation a été impulsée par l'Etat qui a contraint les structures à s'associer ou à demeurer associées, souvent de manière très artificielle ".

Le rapport cite au nombre des fédérations en difficulté, la fédération française d'équitation, la fédération de motonautisme, la fédération d'haltérophilie, musculation et disciplines associées et la fédération de Tir.

Il est clair que lorsque l'Etat n'a pas un rôle d'impulsion, il peut jouer un rôle dans le maintien en difficulté de certaines structures. L'opacité entourant le contrôle des fédérations sportives ne permet pas des réactions rapides, ce qui a pour effet de prolonger les difficultés de certaines fédérations.

c) La nature des défaillances

Le rapport de l'inspection de la jeunesse et des sports cite des problèmes généraux récurrents :

" - un manque de transparence et de rigueur dans la gestion financière de structures associatives qui bénéficient d'aides importantes de l'Etat.

- une insuffisante démocratie interne , particulièrement flagrante dans le secteur sportif, avec, dans la plupart des cas, la confiscation des responsabilités par un petit groupe de personnes qui précisément s'opposent à toute transparence et à tout contrôle interne dans le but de s'emparer du pouvoir et de le conserver à tout prix. "

Ces recommandations sont de nature à s'interroger sur l'efficacité des contrôles effectués sur les fédérations sportives et sur la réalité des sanctions.

3. Des contrôles peu opérants

Le contrôle de la réalisation des conventions d'objectifs apparaît effectivement sommaire.

Le ministère de la jeunesse et des sports indique que " le contrôle du respect des engagements pris par les fédérations dans les conventions d'objectifs s'effectue systématiquement lors de la négociation de la convention suivante. Chaque fédération est en effet tenue de présenter un compte rendu de ses activités et un bilan chiffré des actions prévues dans la convention d'objectifs. Ces documents sont analysés par les services de la direction des sports (...) ".

Il apparaît donc que la direction des sports se repose sur les informations données par la fédération elle-même, au moment du renouvellement de la convention. La direction des sports fait, en complément, une analyse financière du bilan, du compte de résultat et de l'évolution globale des finances fédérales.

• Si l'on prend la note rédigée sur la fédération française d'athlétisme (exercice 1997/1998), on s'aperçoit que la fiche d'analyse de la direction des sports a été réalisée avant que celle-ci ait en sa possession les comptes certifiés par un commissaire aux comptes et alors que la présentation comptable laisse à désirer (" cette fédération doit adopter un mode de présentation comptable fixe, qui ne varie pas d'un exercice sur l'autre ").

La fiche conclut que " la situation financière de la FFA se dégrade sur l'exercice en raison du mauvais résultat et de la contraction de nouveaux emprunts ". Pourtant, aucune conséquence n'en est tirée concernant la subvention à verser, seule l'obtention du rapport du commissaire aux comptes est posée comme condition au versement de la subvention.

Concernant l'activité même de la fédération, la direction des sports note d'importants écarts globaux entre le coût des manifestations prévues pour le haut niveau et leur réalisation (25,2 millions de francs de coût total était annoncé, en réalité, il aura atteint 34,9 millions de francs). Cependant, aucune explication n'est donnée à ces écarts.

Au contraire, la fiche détaille les performances des athlètes en vue dans toutes les disciplines de l'athlétisme, de manière très informelle, et sans qu'il en soit tiré des conséquences sur l'aide de l'Etat à la fédération.

Aucun bilan n'est non plus tiré de la précédente convention d'objectifs, et les projets pour l'année à venir sont énumérés sommairement. Quelques propositions sont considérées comme " non justifiées ", alors que d'autres actions sont prises en charge sans grande précision. D'une manière générale, il apparaît que l'arbitrage porte plutôt sur l'enveloppe globale attribuée à la fédération que la recherche de l'efficience de la dépense publique.

La subvention allouée à chaque fédération ne tient pourtant pas compte directement de son activité. Une feuille récapitule l'évolution des licences, des clubs, des produits... Mais on s'aperçoit que la subvention du ministère de la jeunesse et des sports évolue faiblement sur cinq ans, en hausse ou en baisse en fonction des crédits disponibles, alors que la situation de la fédération évolue sensiblement, avec une forte hausse du nombre de licenciés (+10 %) et des produits (+ 50 %).

• Concernant la fédération française de football , la situation est toute autre. La fédération se trouve en excellente santé financière. On peut remarquer, entre 1992 et 1997, une diminution des subventions du ministère (de 28 à 24 millions de francs). Cependant, dans le même temps, les produits ont littéralement " explosé ", avec un doublement en cinq ans, passant de 220 millions de francs à 400 millions de francs. Dans ces conditions, l'aide de l'Etat doit être précisément dédiée aux missions d'intérêt général que l'on souhaite promouvoir.

Or , il apparaît que le ministère a tendance à se ranger aux demandes des fédérations plutôt qu'à se faire sa propre doctrine. Ainsi, il est écrit : " tant la direction technique nationale que la direction générale de la fédération ont insisté sur l'importance qu'ils accordaient au financement de la filière de haut-niveau par le ministère de la jeunesse et des sports. Contrairement à ce qui pouvait être envisagé initialement, un effort important est donc maintenu sur cette action . " Cette attitude à l'égard des demandes des fédérations n'est rendue possible que par l'absence de critères pour la répartition des subventions.

• La situation de la fédération française de ski apparaît très préoccupante. La direction des sports note que " malgré un nouvel exercice bénéficiaire, la situation financière de la fédération française de ski demeure particulièrement inquiétante ". Il est même ajouté : " la lecture des comptes au 30 avril 1998 n'est guère rassurante, l'état de cessation de paiement est atteint, si la fédération devait cesser son activité, elle serait dans l'incapacité de régler ses dettes ". " La mise en oeuvre d'un plan d'urgence est une nécessité ".

Malgré tous ces signes d'alerte, la subvention à la fédération continue à être versée, dans des montants comparables aux années précédentes.

En conclusion, de nombreuses fédérations sportives connaissent des problèmes de gestion. Dès lors, le ministère de la jeunesse et des sports, chargé de verser une subvention à ces fédérations, devrait être en mesure d'intervenir pour régulariser les situations défectueuses. Il apparaît toutefois que ce n'est pas systématiquement le cas.

Sans doute, il y a deux ans, le ministre de la jeunesse et des sports avait-il décidé de ne plus verser la subvention à la fédération française des sports de glace et un plan de redressement sur 10 ans avait été mis en place. Concernant la fédération française d'haltérophilie, à partir du moment où le ministère n'a pu obtenir de comptes " crédibles ", il a de même arrêté de verser la subvention et a décidé de retirer l'agrément à cette fédération. Aujourd'hui, un processus très difficile de restructuration de la fédération à partir des clubs est mis en oeuvre, avec l'aide du comité national olympique et sportif français.

Mais, ce qui peut être mis en oeuvre pour une petite fédération (haltérophilie) semble déjà plus délicat à entreprendre pour une fédération plus importante (ex : la fédération française des sports de glace comprend 7 disciplines) et semble très difficile pour les grandes fédérations (ex : l'équitation qui comprend 400.000 licenciés ou le ski, deux fédérations dont le fonctionnement interne n'est pas satisfaisant).

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