CHAPITRE PREMIER
LA GESTION FINANCIERE ET ADMINISTRATIVE DU
FNDS : DES EFFORTS A ACCOMPLIR
A. LA MONTEE EN PUISSANCE DU FNDS
1. Les hésitations du FNDS avant sa stabilisation
a) Du sport de haut niveau au sport de masse
Suite
à la loi n°75-988 du 29 octobre 1975 relative au
développement de l'éducation physique et du sport, un Fonds
d'aide au sport de haut-niveau fut créé par l'article 37 de la
loi de finances pour 1976. Le financement du fonds était assuré
par une "taxe spéciale venant en complément du prix des billets
d'entrée dans les manifestations sportives organisées en France
métropolitaine". Son produit, très modeste, s'élevait
à environ 15 millions de francs.
Ce fonds ne concernait que les sportifs pratiquant la haute compétition.
En application de l'article 94 de la loi de finances pour 1978, une commission,
présidée par Lucien Neuwirth, remit un rapport
répertoriant les besoins du sport de masse
1(
*
)
, qui conduisit à la
création du Fonds national pour le développement du sport (FNDS),
institué par les articles 41 et 56 de la loi de finances pour 1979.
Le FNDS comprenait en recettes deux sections :
- la première recouvrait l'ancien Fonds national d'aide au sport de haut
niveau alimenté par le produit de la taxe sur les billets
d'entrée dans les manifestations sportives ;
- la deuxième recevait le produit du prélèvement de 2 %
sur le loto national, affecté au financement du sport de masse.
Cette origine explique que le FNDS finance à la fois le sport de
haut-niveau et le sport de masse (même si la séparation en deux
sections distinctes a disparu), avec une concurrence permanente entre ces deux
objectifs.
b) Des recettes mouvantes
Depuis sa création, le débat sur le FNDS a
presque
exclusivement porté sur le niveau de ses ressources et sur les moyens de
les stabiliser.
A l'origine, le FNDS était alimenté par une taxe sur les billets
d'entrée dans les manifestations sportives et un
prélèvement de 2 % sur le loto national.
Entre 1979 et 1985, de nouvelles recettes ont été
affectées au FNDS (l'excédent du produit de la taxe
spéciale sur les débits de boissons et une partie du
prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel
urbain-PMU) et les prélèvements ont été
majorés.
Puis, la loi de finances pour 1985 autorisa la création du loto sportif,
avec un prélèvement sur les sommes misées au profit du
FNDS.
Cependant, à partir de 1987, les ressources du FNDS furent constamment
inférieures aux prévisions.
En 1992, M. Didier Migaud, député, remit un rapport d'information
sur le FNDS, qui fut à l'origine de modifications intervenues dans la
loi de finances pour 1993, avec l'instauration d'un prélèvement
sur les jeux instantanés de loterie gérés par la
Française des jeux.
Puis, la loi de finances pour 1994 procéda à une refonte totale
des prélèvements alimentant le FNDS avec un
prélèvement de 2,3 % sur les jeux gérés par la
Française des Jeux, en remplacement des divers
prélèvements (25 % sur le loto sportif, 20 % sur le
match du jour, 3,5 % sur le loto national, 0,43 % sur les loteries
instantanées), un prélèvement sur le PMU et le produit de
l'excédent de la taxe sur les débits de boissons.
Depuis, ce prélèvement a été majoré à
plusieurs reprises, à l'initiative du Sénat, puis de
l'Assemblée nationale, pour atteindre 2,9 % des enjeux de la
Française des Jeux, après le vote de la loi de finances pour 1998.
La loi de finances pour 2000 a supprimé la taxe sur les débits de
boissons (- 33 millions de francs) et transféré une partie du
prélèvement sur le PMU (- 14 millions de francs) au fonds
national de développement de la vie associative (FNDVA).
En revanche, l'article 59 de la loi de finances pour 2000 a institué une
contribution sur la cession à un service de télévision des
droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives
(nouvel article 302 bis ZE du code général des impôts). La
contribution est assise sur les sommes hors taxe sur la valeur ajoutée
perçues au titre de la cession des droits de diffusion. Le taux de
la contribution est fixé à 5 % du montant des encaissements.
Le produit attendu est de 150 millions de francs en année pleine (75
millions de francs seulement pour l'année 2000, en raison de la mise en
place du prélèvement au 1er juillet), cependant, cette recette
pourrait progresser rapidement.
La nouvelle taxe sur les droits de retransmission télévisée
Une
contribution sur la cession à un service de télévision des
droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives a
été créée par l'article 59 de la loi de finances
pour 2000. La contribution est assise sur les sommes hors taxe sur la valeur
ajoutée perçues au titre de la cession des droits de diffusion.
Le taux de la contribution est fixé à 5 % du montant des
encaissements.
Les recettes devraient être utilisées pour abonder les
crédits du chapitre 3 du FNDS (subventions de fonctionnement pour le
sport de masse), sur une ligne budgétaire spécifique.
Un conseil paritaire Etat-mouvement sportif assurerait, à partir du
second semestre 2000, avec la participation des services
déconcentrés du ministère de la jeunesse et des sports et
des comités régionaux olympiques et sportifs, la gestion de ce
fonds. Un appel à projets devrait être lancé par le
ministère, les projets susceptibles d'être financés pouvant
être aussi variés que l'achat d'un minibus ou de lots
d'équipement, des bourses pour la présence d'éducateurs,
ou encore l'aménagement d'un terrain de sport.
L'instauration d'un prélèvement est lié à
l'explosion des droits de retransmission télévisée de
certaines manifestations sportives. Tous les organismes qui percevront des
droits pour des événements sportifs nationaux,
fédérations et organisateurs privés, devront cotiser
à ce fonds. Cependant, seuls les contrats
" franco-français " seront taxées, et non ceux conclus
avec le Comité international olympique et les différentes
fédérations sportives européennes et mondiales.
Les droits de retransmission ne bénéficient qu'à certaines
disciplines sportives très médiatiques, notamment le football,
puisque le dernier contrat signé par la Ligue nationale de football avec
Canal + et TPS porte sur 8,1 milliards de francs pour 4 ans. La
moyenne annuelle des droits de retransmission télévisée
pour le football au cours des quatre prochaines années est
évaluée à 2,92 milliards de francs, contre environ
1,35 milliard de francs en 1999.
Enfin, à titre exceptionnel, le FNDS s'est vu affecter
" l'excédent "
2(
*
)
du comité français
d'organisation de la Coupe du Monde, soit 300 millions de francs, par la loi de
finances rectificative pour 1999.
2. Une situation financière redressée
a) Une amélioration des recettes
Le tableau suivant montre que les réformes de 1993 et de 1994 ont effectivement interrompu la décrue des recettes affectées au FNDS.
Evolution des recettes du FNDS 1990-1997
(en millions de francs)
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
|
Loto sportif |
257,50 |
196,10 |
187,80 |
154,70 |
- |
- |
- |
- |
|
Loto national |
324,90 |
373,30 |
343,60 |
445 |
- |
- |
- |
- |
|
Pari mutuel |
25,90 |
26,50 |
30,60 |
33,60 |
33,30 |
32,70 |
33,05 |
32,45 |
|
T.S.D.B. 3( * ) |
33 |
33,90 |
32,90 |
33,10 |
34,30 |
35,10 |
36,37 |
36,15 |
|
Remboursement avances |
0,40 |
0,40 |
0,40 |
0,50 |
0,20 |
0,40 |
0,40 |
0,44 |
|
Recettes diverses |
0,10 |
0,10 |
0,10 |
0,60 |
0,60 |
- |
0,07 |
0,09 |
|
Loterie instantanée |
- |
- |
- |
40,30 |
- |
- |
- |
- |
|
Prélèvements sur la Française des jeux |
- |
- |
- |
- |
700,53 |
749,24 |
774,84 |
848,60 |
|
TOTAL |
641,80 |
630,30 |
595,40 |
707,80 |
768,93 |
817,44 |
844,79 |
917,74 |
Après avoir augmenté de plus de 18 % en 1993,
le
montant des recettes du fonds s'est accru entre 1993 et 1997 au rythme de
6,7 % l'an. Il devait se trouver en 2000, selon les prévisions du
projet de loi de finances initiale
4(
*
)
, supérieur de 70 % au
niveau atteint en 1992.
Cette évolution dynamique n'est pas venue de la seule progression de
l'assiette des prélèvements. Celle-ci y a certes
contribué, mais de façon variable selon les années, comme
le montre l'évolution récente du chiffre d'affaires de la
Française des jeux (+ 0,3 % en 1994 ; + 6 % en
1995 ; + 2 % en 1996 et 1997 ; + 4,6 % en 1998 ; +
3,8 % en 1999).
L'augmentation des ressources du fonds s'est donc expliquée aussi par
les relèvements successifs du taux du prélèvement sur les
enjeux de la Française des jeux passé de 2,4 % à l'origine
à 2,9 % depuis le 1
er
janvier 1998. Sans ces
relèvements, la ressource affectée au FNDS n'aurait varié
que très marginalement.
Traditionnellement, les estimations de recettes du projet de loi de finances
étaient d'ailleurs déjouées, les recouvrements effectifs
n'atteignant pas le niveau attendu.
En effet, depuis sa création, le FNDS a connu une montée en
puissance continue, jusqu'à atteindre 800 millions de francs en 1987.
Puis, le fonds a enregistré un écart important entre les
prévisions " optimistes " de la loi de finances initiale et
des réalisations en baisse, avec des écarts ayant atteint plus de
250 millions de francs. Ce n'est que depuis 1997 que les recettes effectives
dépassent les prévisions de la loi de finances et, dans le
même temps, sont supérieures au milliard de francs.
Suite à l'amélioration en recettes du fonds, les
délégations de crédits se sont améliorées.
Ainsi, lors de la réunion du conseil de gestion du FNDS le 11
février 1999, il a été pris acte que les subventions aux
clubs avaient été versées dans l'exercice.
Dans ce contexte, il importe d'indiquer qu'en 1998, dernière
année connue, les recouvrements effectifs ont été
supérieurs aux prévisions comme le montre le tableau ci-dessous.
FNDS - Recettes 1998
|
|
|
Recouvrements effectifs |
|
% de dépassement prévision/LFI |
% recette/total recouvré |
|
1 |
2 |
3 |
4 = 3 - 2 |
5 =4/2 |
6 = 3/total |
|
Produit du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux exploités en France métropolitaine par la Française des jeux |
949.000.000 |
999.626.733 |
50.626.733 |
5,33 % |
93,50 % |
|
Partie du produit du prélèvement sur les sommes engagées au pari mutuel sur les hippodromes et hors les hippodromes |
32.000.000 |
32.702.119 |
702.119 |
2,19 % |
3,06 % |
|
Excédent du produit de la taxe spéciale sur les débits de boissons et sur les dépenses d'indemnisation |
|
|
|
|
|
|
Remboursement des avances consenties aux associations sportives |
|
|
|
|
|
|
Recettes diverses ou accidentelles |
|
145.328 |
145.328 |
|
|
|
Total |
1.014.000.000 |
1.069.120.112 |
55.120.112 |
5,44 % |
|
(en
francs)
L'écart constaté concerne surtout le prélèvement
sur les enjeux récoltés par la Française des jeux. Il ne
faut pas s'en étonner puisqu'aussi bien avec un
prélèvement qui tend vers le milliard de francs, cette ressource
est, de loin, et -v. infra- le projet de loi de finances initiale pour 2000
devait d'abord renforcer cette caractéristique, la source principale de
financement du FNDS à qui il apporte plus des 9/10
ème
de son financement.
Cependant, l'ampleur relative de l'écart avec la prévision de la
loi de finances initiale (5,33 % en plus que prévu) est l'occasion
d'évoquer dès ce stade une source importante de
difficultés de gestion du compte spécial qui vient de
l'incertitude relative à l'évolution effective de ses recettes.
3. Un fonds qui demeure fragile
Le FNDS, qui a désormais dépassé le milliard de francs, représente aujourd'hui un tiers du budget du ministère de la jeunesse et des sports, et à peu près l'équivalent des crédits destinés au sport inscrits sur ce budget (agrégat "sport et activités physiques").
Répartition des crédits en faveur du sport - loi de finances pour 2000
|
|
Crédits
|
Répartition |
|
Budget
jeunesse et sport
|
1.327,5 |
55 % |
|
FNDS |
1.089 |
45 % |
|
TOTAL |
2.416,5 |
100 % |
Dans ces
conditions, il est légitime de s'interroger sur la solidité des
ressources affectées au sport via le FNDS, car cette solidité
conditionne l'avenir du soutien public au sport.
Après une période difficile et un redressement spectaculaire
depuis 1997, peut-on dire que les ressources du FNDS sont assurées pour
l'avenir ?
L'activité de la Française des Jeux est en progression depuis
1994 : + 0,3 % en 1994 ; + 6 % en 1995 ;
+ 2 % en 1996 et en 1997 ; + 4,6 % en 1998 et + 3
à 4% en 1999. Cette dynamique conforte les recettes du FNDS.
Pour les années à venir, l'entreprise prévoit que
l'activité devrait continuer à progresser, peut-être
à un niveau légèrement supérieur à 3 %.
Cette hypothèse de croissance se fonde notamment sur l'idée,
simple mais concrète, que les Français, comme les Allemands et
les Suisses, " jouent moins " que les européens du sud
(Espagne, Italie) et du nord (Grande-Bretagne, pays scandinaves), et disposent
donc d'une certaine marge de progression.
Cependant, deux éléments doivent inciter à la
prudence :
1 - l'ampleur des prélèvements de l'Etat sur la
Française des Jeux
. Au total, ils se sont élevés
à 10,8 milliards de francs en 1998, y compris l'impôt sur les
sociétés et le dividende à l'Etat-actionnaire qui
perçoit 72 % des bénéfices distribués.
Jusqu'à présent, la montée en charge du FNDS a moins
reposé sur l'amélioration du chiffre d'affaires de la
Française des jeux que sur l'augmentation du taux du
prélèvement alimentant spécifiquement le fonds.
Or, la hausse de ce taux a des conséquences directes sur l'entreprise.
Tous les ans, le ministre du budget signe un arrêté de
répartition des sommes jouées, une partie revenant aux joueurs,
une autre à la filière d'exploitation (la Française des
Jeux, les émetteurs, détaillants et courtiers) et une autre
à l'Etat.
Plusieurs solutions existent lorsque le prélèvement
affecté au FNDS est augmenté : soit l'Etat
prélève plus pour le FNDS, mais en contrepartie réduit les
autres prélèvements, soit il joue sur les autres parts des sommes
jouées.
Or, les joueurs font l'activité de l'entreprise, et leurs
espérances de gains ne peuvent être indéfiniment
réduites : le taux de retour des jeux de la Française des
Jeux est en moyenne de 57 %, bien en dessous du PMU (70 %) et des
machines à sous dans les casinos (au minimum 85 %).
Parallèlement à la hausse du taux de prélèvement
sur la Française des jeux, l'effort a porté, ces dernières
années, sur la filière d'exploitation et sur la commission de la
Française des jeux : en 1994, le taux de commission était de
8,8 % des mises, il est tombé à 6,1 % en 1999. Cette
diminution a été rendue possible par des progrès de
productivité.
En posant l'hypothèse que le taux de retour pour les joueurs des sommes
misées, actuellement de 57 %, est une condition du succès
des jeux, un accroissement du prélèvement sur la Française
des jeux conduit à se poser la question de savoir si les frais de
gestion (5,1 milliards de francs dont 2,9 milliards attribués
aux courtiers et détaillants) pourraient être significativement
réduits afin de dégager les marges nécessaires pour faire
face à cet accroissement.
En bref, on peut se demander si, dans l'avenir, une hausse du taux du
prélèvement pour accroître les ressources du FNDS, ne
pourrait avoir un effet négatif sur l'assiette et, par
conséquent, manquer son but.
En outre, force est de reconnaître que le niveau du
prélèvement effectué au bénéfice du fonds
résulte, en l'état des choses, d'un arbitrage portant sur les
recettes de l'Etat. Le total des recettes que celui-ci tire de la
Française des jeux qui s'élève, comme indiqué plus
haut, à quelques 10,8 milliards de francs, est composé du
prélèvement au profit du FNDS (996 millions et 9,2 % du
total), du dividende payé à l'Etat (7,2 milliards et
66,7 % du total) et des recettes que celui-ci encaisse au titre de
l'imposition des entreprises.
Dans ces conditions, si une certaine marge semble ainsi exister pour, le cas
échéant, abonder les recettes du fonds en provenance de la
Française des jeux, sa mobilisation suppose d'accepter qu'en
contrepartie du relèvement du prélèvement affecté
au fonds, l'Etat accepte une diminution de ses recettes fiscales et non
fiscales.
2 - la très forte dépendance des crédits du FNDS par
rapport à l'évolution de la Française des jeux.
Le projet de loi de finances pour 2000 comportait initialement un dispositif
susceptible de renforcer encore la déjà très grande
dépendance du FNDS à l'égard des jeux gérés
par la Française des jeux. Il était en effet proposé de
supprimer la taxe sur les débits de boisson, ce qui avait pour effet de
tarir une recette, sans doute mineure mais néanmoins à la source
d'une certaine diversification des financements du FNDS.
Le FNDS se serait trouvé dépendre d'une seule et unique
ressource, le prélèvement sur le PMU (3 % des recettes) dont
le dynamisme pâtit de l'atonie des sommes misées
représentant une recette mineure.
Cette situation était évidemment préoccupante pour
l'avenir du FNDS car si l'on
avait pu observer en 1998 un
supplément de recettes par rapport aux prévisions, ce
résultat pouvait être jugé assez exceptionnel
comparé à la tendance. Il tenait sans doute à des effets
mal anticipés du rehaussement du taux du prélèvement au
1
er
janvier 1998, à une progression
particulièrement vive des enjeux due à des facteurs non
récurrents et peut-être à des facteurs techniques portant
sur le rythme des encaissements.
L'on doit garder à l'esprit que, sans les relèvements successifs
des taux du prélèvement sur le chiffre d'affaires de la
Française des jeux, le produit du recouvrement pour 1998 se serait
élevé à 827,3 millions de francs et non aux
999,6 millions constatés.
Il faut donc s'interroger sur les perspectives mêmes du chiffre
d'affaires de la Française des jeux dont la tendance à un
développement certain quoiqu'irrégulier pourrait être
sérieusement perturbée si les règles du marché
unique européen devaient s'appliquer au domaine des jeux d'argent et si
la concurrence des jeux accessibles via internet devait s'intensifier.
La très forte dépendance du FNDS à l'égard du
prélèvement sur la Française des Jeux (qui
représente en 1999, 93% des recettes) constituait ainsi un
élément de risque pour l'avenir et plaidait en faveur d'une
diversification des sources de financement. C'est une des raisons qui ont
motivé l'instauration d'une taxe sur les droits de retransmission
télévisés.
Cependant, cette taxe représentera, en 2000, seulement 7,3 % des
crédits du FNDS, ce qui ne permet pas de parler, dans l'immédiat,
de diversification.
Toutefois, il est possible d'espérer une hausse sensible des droits de
retransmission télévisée, qui permettra, dans les
années à venir, de doter le FNDS de nouveaux moyens. A en croire
les estimations du ministère de la jeunesse et des sports, ces moyens
financiers seront conséquents, puisque le montant des droits de
retransmission télévisée pourrait doubler en quatre ans.
B. LES CONTRAINTES PARTICULIERES D'UN COMPTE SPECIAL DU TRESOR
Le fonds national pour le développement du sport, expression budgétaire d'une volonté parlementaire d'accorder une réelle priorité à la politique du sport, est, paradoxalement, soumis à des contraintes particulières liées à son statut de compte d'affectation spéciale, statut qui, à son tour, est susceptible de déposséder le Parlement de nombre de ses prérogatives budgétaires.
1. Les interrogations portant sur la gestion courante du fonds
Le
montant des crédits disponibles au titre du FNDS a fait l'objet de vives
discussions, notamment lors du débat sur la loi de finances pour 1998 au
Sénat
5(
*
)
.
Ces débats ont conduit le ministère à
réfléchir à la présentation du compte
spécial du Trésor.
Les débats sur la gestion du FNDS : l'examen du projet de loi de finances pour 1998 au Sénat
Lors de
sa séance du 26 novembre 1997, le Sénat a eu à
débattre de l'augmentation du taux de prélèvement
affecté au FNDS de 2,6% à 2,9%.
Un très long débat a conduit le Sénat a rejeter cette
augmentation.
La commission des finances du Sénat avait
remarqué l'importante trésorerie du fonds :
"
le FNDS bénéficie de crédits supérieurs
à ses dépenses, ce qui génère des opérations
de report pour un montant substantiel estimé à 183 millions de
francs de 1996 à 1997. Le prélèvement qu'il est
proposé d'opérer sur la Française des jeux est excessif
par rapport à la consommation des crédits de ce fonds
"
(Alain Lambert, rapporteur général).
De nombreux arguments ont été avancés contre
l'augmentation du FNDS, et notamment le phénomène de
" débudgétisation ". En effet, la proposition
d'accroître le FNDS pour 1998 coincidait avec une diminution de 2,1% du
budget de la jeunesse et des sports. La montée en charge du FNDS
accompagnait donc l'inexorable diminution du budget de la jeunesse et des
sports ("
Plus vous accepterez cette méthode, plus le budget de
la jeunesse et des sports rétrécira comme peau de
chagrin
" Alain Lambert, rapporteur général).
De nombreux intervenants ont également fait état du manque de
transparence dans la gestion du fonds, plusieurs parlementaires estimant ne pas
savoir en fonction de quoi les décisions d'affectation des
crédits sont prises. Le manque de concertation avec les
collectivités locales avait également été
souligné ("
les élus pourraient être
associés à la gestion du fonds. Mais cette association, il faut
le dire très honnêtement, est pour l'instant
inexistante
" René Régnault).
Les interrogations du Sénat s'expliquaient d'abord par le fait qu'une
véritable confusion s'était instaurée, dans la gestion du
fonds par le ministère. En effet, les crédits inscrits en loi de
finances de l'année en cours, et les reports de crédits non
consommés de l'année antérieure étaient usuellement
cumulés pour programmer les interventions du fonds.
Or, les crédits du FNDS étant ouverts au fur et à mesure
des recettes constatées, les crédits correspondant aux recettes
des deux derniers mois de l'année sont mécaniquement
reportés sur l'année suivante, car ils ne peuvent être
dépensés.
La pratique du ministère n'en tenait pas compte et aboutissait ainsi
à proposer une programmation de dépenses correspondant à
14 mois de recettes.
Fin 1997, il y avait ainsi 40 millions de francs de "surprogrammation"
concernant les conventions d'objectifs et 125 millions de francs concernant les
équipements sportifs (soit l'équivalent d'une année de
programmation pour les équipements).
Si cette "surprogrammation" a pu s'effacer en dépenses de
fonctionnement, grâce à des recettes plus favorables que
prévu, le rattrapage du retard en matière d'équipements
sportifs n'est toujours pas complètement réalisé.
Ces modalités de gestion ont pu nourrir l'insatisfaction du mouvement
sportif insuffisamment éclairé sur les contraintes de gestion du
fonds qui, de fait, ne manquent pas d'un certain byzantinisme.
Une seconde source de confusion doit en effet être relevée avec
le sort particulier réservé aux crédits de paiement
destinés à couvrir les engagements financiers pris dans le cadre
des opérations en capital du FNDS.
La clé de compréhension de la gestion du fonds réside dans
la nécessité de distinguer clairement la gestion du fonds en
trésorerie et sa gestion budgétaire.
Comme le souligne le rapport du contrôleur financier sur la gestion 1998
du FNDS, "
les dépenses sont engagées par le ministre de
la jeunesse et des sports sur la base d'une programmation établie par le
conseil de gestion du fonds, dans la double limite des dotations inscrites en
loi de finances et des recettes effectivement comptabilisées.
La gestion du compte fait donc l'objet d'un double suivi :
-
un suivi en termes budgétaires
, les dépenses
engagées étant, comme pour celles du budget
général, rapportées aux dotations limitatives de la loi de
finances par chapitre.
-
un suivi en terme de trésorerie
, les dépenses
étant rapportées aux disponibilités du compte.
Afin que la couverture des engagements par les recettes soit assurée,
ce dernier suivi est effectué en additionnant les engagements de
dépenses ordinaires et, pour les dépenses en capital, les
affectations ou délégations d'autorisations de programme. Il en
résulte un écart entre la trésorerie totale du compte et
sa trésorerie disponible, cet écart représentant le
montant des crédits de paiement non encore engagés pour couvrir
les autorisations de programme en place.
"
La " réservation " des crédits de paiement et des
recettes y afférentes qu'implique une telle règle de gestion
engendre mécaniquement une trésorerie dont le niveau varie en
fonction de celui des engagements de dépenses en capital.
En clair, plus le niveau des dépenses en capital engagées est
élevé, plus la trésorerie du fonds s'accroît.
Cette " loi " des comptes spéciaux du Trésor qui peut
avoir des effets pervers sur les choix d'allocation des crédits -v.
infra- aboutit à un vrai paradoxe. En effet, alors que la
création d'un compte d'affectation spéciale est le plus souvent
justifiée par la volonté d'affirmer la priorité
accordée à une intervention publique donnée, les
règles budgétaires qui s'appliquent à ces comptes sont
plus strictes que celles en vigueur pour le budget général.
Aussi, la garantie d'affectation de recettes au soutien public au sport
qu'offre le FNDS se trouve compensée par des contraintes au stade de la
consommation des crédits auxquelles n'est pas soumise
systématiquement la consommation des crédits du budget
général.
2. Les questions récurrentes posées par l'évaluation des recettes
Il
résulte, pour le fonds national de développement du sport, des
articles 23, 24 et 25 de l'ordonnance n°59-2 du 2 janvier 1959
portant loi organique relative aux lois de finances que :
1 - les dotations annuelles de crédits ne peuvent excéder le
montant des recettes du compte telles qu'elles sont prévues dans la loi
de finances ;
2 - les crédits ne peuvent être consommés que dans la
limite des recettes effectivement comptabilisées ;
3 - les crédits qui n'ont pas été consommés en fin
d'année sont reportables sur l'exercice suivant et le solde du compte
est reporté d'année en année, sauf disposition contraire
d'une loi de finances ;
4 - des crédits supplémentaires peuvent être ouverts si, en
cours d'année, les recettes apparaissent supérieures aux
évaluations retenues dans la loi de finances initiale.
Ces quatre points ont des conséquences précises.
En premier lieu, le montant des recettes effectives est primordial.
Les dépenses du FNDS dépendent étroitement de la bonne
tenue des recettes. L'écart observé de 1987 à 1997 entre
les prévisions de la loi de finances et les réalisations montre
bien que, à l'inverse de la situation qui prévaut dans le cadre
du budget général de l'Etat, l'inscription d'un crédit
n'entraîne pas la faculté de dépenser. Des programmations
de dépenses ont dû être annulées du fait de
l'insuffisance de trésorerie du fonds.
En second lieu, le montant de recettes inscrit en loi de finances
initiale a une importance capitale, en cas de bonne santé du fonds.
En effet, l'article 25 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 dispose que
"
si, en cours d'année, les recettes d'un compte d'affectation
spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les
crédits peuvent être majorés par arrêté du
ministre des finances dans la limite de cet excédent de
recettes
". Cette disposition permet au seul ministre des finances de
décider de l'augmentation de dépenses publiques.
Outre qu'il serait légitime de se demander si cette décision
ne devrait pas revenir au Parlement, qui adopte, pour chaque compte
spécial du Trésor, un plafond de dépenses, cette
disposition est source de controverses continues entre le ministère de
la jeunesse et des sports et le ministère du budget.
Lorsque les recettes effectives du fonds sont supérieures à
celles inscrites en loi de finances, le ministère de la jeunesse et des
sports tend à estimer que ce supplément ne peut qu'être
affecté au FNDS.
Mais, il n'en est rien. Ainsi, sur 25 millions de francs de recettes
supplémentaires constatées en 1996, une partie n'a pas
été utilisée pour abonder les crédits du FNDS, soit
12,4 millions de francs (ce que confirme le compte général
de l'administration des finances).
Cette décision s'est traduite à due proportion par une
augmentation, inutile -v.infra-, de la trésorerie du compte.
Quant à elle, l'annulation en 1997, de 55 millions de francs de
crédits (arrêté du 9 juillet 1997) s'est ajoutée
à cette première décision. Au total, ces deux
éléments permettent de chiffrer à 67,4 millions de francs
le "manque à gagner" pour le FNDS.
Ces sommes qui figurent toujours en trésorerie au compte du FNDS ne
peuvent être dépensées. Il conviendrait de
régulariser cette situation.
En conclusion, il est essentiel que le ministère du budget inscrive dans
les évaluations de la loi de finances initiale, une somme correspondant
le plus parfaitement possible aux recettes attendues.
Pendant longtemps, la loi de finances a inscrit des prévisions de
recettes qui n'étaient pas atteintes, de 1987 à 1996 : cette
situation était très délicate puisque l'ensemble des
projets ne pouvaient être financés. Depuis quelques années,
le FNDS enregistre une situation inverse : les recettes sont
supérieures aux prévisions.
Mais, depuis près de trois ans, l'amélioration des encaissements
ne s'est pas traduite par un changement dans les évaluations en loi de
finances initiale, qui sont donc régulièrement
dépassées (le dépassement s'élève à
55 millions de francs en 1998) laissant ainsi une marge
d'appréciation excessive au ministère des finances pour
gérer le FNDS.
L'on peut sans doute remarquer que dans la loi de finances pour 2000, la
recette provenant du prélèvement sur la Française des Jeux
a été réévaluée de 47 millions de
francs.
Mais, l'on doit regretter que cette réévaluation n'ait pas eu
pour objet principal de présenter une évaluation exacte des
recettes, mais de compenser exactement la suppression de la taxe sur les
débits de boissons (-33 millions de francs) et le transfert d'une partie
du prélèvement sur le PMU (-14 millions de francs) au profit du
Fonds national pour le développement de la vie associative (FNDVA). Elle
vise donc à masquer une réduction des prélèvements
au profit du FNDS.
Ainsi, grâce à une inscription insuffisante de recettes lors des
deux précédentes loi de finances, il a été possible
de supprimer deux taxes sans que cette suppression n'ait aucune incidence sur
l'équilibre de la loi de finances, ce qui traduit un manque de
sincérité budgétaire. Par contre, l'incidence sur le FNDS
lui-même est réelle, puisque les taxes qui l'alimentaient sont
supprimées.
3. Un régime budgétaire exorbitant qui affaiblit la portée de l'intervention du Parlement
La
gestion du FNDS est soumise au régime des comptes d'affectation
spéciale, dont il faut souligner incidemment que les règles
gagneraient à être précisées, qui est sur plusieurs
points dérogatoire aux règles budgétaires de droit commun.
Les particularités des règles applicables au FNDS comportent
également des entorses sérieuses aux prérogatives du
Parlement qui impliquent des difficultés sérieuses de gestion et
engendrent une certaine incompréhension chez les
bénéficiaires potentiels.
Celles-ci consistent, en matière budgétaire, à autoriser
la dépense publique dans les limites d'un plafond qui est celui des
crédits qu'il consent à ouvrir pour l'année
d'exécution du budget. Le consentement du Parlement est donc assorti
d'une double condition, l'une de montant, l'autre de durée.
Pourtant, plusieurs dispositions applicables aux comptes d'affectation
spéciale restreignent la portée de l'autorisation parlementaire
dans leur cas.
a) Les conditions tenant aux recettes
La
première de ces dispositions est que, quel que soit le montant des
crédits votés par le Parlement, leur exécution
dépend de l'existence de recettes suffisantes pour en assurer le
financement
.
Cette limite qui résulte de la première phrase du second
alinéa de l'article 25
6(
*
)
de l'ordonnance n° 59-2 du
2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances a pour
effet de conditionner implicitement l'autorisation de dépenses
accordée par le Parlement à la réalisation d'une
condition, certes exogène à la volonté de chacun mais que
le gouvernement est cependant mieux à même que le Parlement de
maîtriser -v. infra.
Cette condition qui ne se retrouve pas s'agissant des crédits du
budget général a quelque chose de paradoxal puisque l'un des
objectifs poursuivis par l'instauration d'un compte d'affectation
spéciale consiste précisément à affirmer la
priorité d'une action publique.
b) Les arrêtés de majoration de crédits
La
seconde limite, véritablement exorbitante, se trouve dans les
prérogatives accordées au ministre des finances - et non au
ministre chargé de la gestion de chaque compte - pour ajuster les
crédits votés par le Parlement à la hausse.
La troisième phrase du second alinéa de l'article
précité
7(
*
)
lui
permet en effet de majorer les crédits par simple arrêté
si, en cours d'année, les recettes apparaissent supérieures aux
évaluations. L'entorse ainsi apportée aux prérogatives du
Parlement est alors de sens opposé à celle
précédemment évoquée : un simple acte
administratif peut alors permettre aux services d'excéder le plafond des
crédits autorisés par le Parlement.
Le caractère exorbitant de cette faculté est accentué par
les incertitudes portant sur les conditions d'examen de ces dépassements
de crédits par le Parlement. Une application stricte de
l'article 34 de l'ordonnance semble exempter ces arrêtés de
majoration de crédits de l'obligation qui y est prévue pour les
décrets d'avance - qui forment une autre exception au caractère
limitatif de l'autorisation parlementaire - de les soumettre à la
ratification du Parlement dans les lois de finances rectificatives de
l'année.
Ils ne sont donc examinés qu'à l'occasion de lois de
règlement. Or, les particularités des lois de règlement,
leur objet, les délais dans lesquels elles sont examinées, sont
loin de garantir un contrôle parlementaire effectif de tels
arrêtés. La présentation de ces lois ne permet d'ailleurs
pas toujours de les identifier.
Il apparaît donc qu'une partie des dépenses des comptes
d'affectation spéciale qui peut atteindre des proportions non
négligeables du fait des conditions dans lesquelles sont
évaluées leurs recettes -v. infra- puisse intervenir sans que la
volonté éclairée du Parlement n'ait été
sollicitée et ne se soit prononcée en ce sens.
c) La portée ambiguë des reports de soldes
Une
importante source de restriction mise à la portée de
l'intervention du Parlement en matière de crédits doit être
soulignée même si, dans les faits, elle est restée
jusqu'à présent à l'état de pure virtualité.
Elle s'attache aux règles particulières, associées en
pratique à l'importance des soldes des comptes d'affectation
spéciale, qui prévalent en matière de reports de leurs
résultats.
La première phrase du deuxième alinéa de l'article 24
de l'ordonnance organique
8(
*
)
énonce une règle dérogatoire dont la substance
mérite d'être précisée. Il s'agit de la disposition
selon laquelle les soldes des comptes d'affectation spéciale sont, sauf
disposition contraire de la loi de finances, reportés d'année en
année. Ainsi, contrairement au solde d'exécution du budget
général nécessairement imputé aux résultats
de l'année, le régime particulier des comptes d'affectation
spéciale permet d'exempter leurs soldes d'un tel traitement et
d'éviter ainsi leur transfert au compte permanent des découverts
du Trésor.
Pour lever toute ambiguïté, il convient de préciser que
l'aspect exceptionnel de cette disposition consiste non dans un quelconque sort
particulier réservé, sous l'angle de leur report, aux
crédits de ces comptes mais dans un traitement exceptionnel du solde de
leurs opérations. En effet, même si des doutes ont pu naître
la règle s'applique non aux crédits mais bien aux soldes.
Du reste, les projets de loi de finances prennent la précaution de faire
figurer dans l'état H de recensement des crédits reportables
les crédits des comptes d'affectation spéciale C'est dire alors
que lesdits crédits obéissent, en dépit de la règle
formulée par l'article 24 de l'ordonnance, au régime
général des reports de crédits.
En revanche, il est aisé de démontrer que cette règle
est susceptible d'engendrer une faculté de restriction
considérable du pouvoir que le Parlement exerce en matière de
comptes
d'affectation spéciale
.
Le report d'un excédent d'une année sur l'autre pourrait en
effet être considéré comme donnant naissance à un de
ces suppléments de recettes qui pourrait autoriser le ministre à
majorer les crédits
proprio motu
dès lors que les
prévisions de recettes figurant dans les lois de finances initiales
n'intègrent pas la trésorerie des comptes.
Or, en pratique, c'est bien ainsi qu'il en va, les estimations de recettes de
la loi de finances éludant la situation de trésorerie des comptes
d'affectation spéciale sans que le Parlement soit effectivement en
mesure de corriger cette omission.
Si cette faculté n'a semble-t-il pas été utilisée,
sa simple existence est choquante au regard de l'exigence d'une intervention
parlementaire complète et éclairée.
d) Les reports de crédit
Mais, de ce dernier point de vue, la pratique constante des reports de crédits constitue la principale source d'insatisfaction. Elle affecte, par son ampleur, la signification même du débat budgétaire.
Les reports de crédits de paiement en 1998 (en francs)
|
Subventions pour l'aide au sport de haut niveau |
1.169.762 |
|
Avances aux associations sportives |
663.000 |
|
Subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de masse |
2.292.293 |
|
Sous-total fonctionnement |
4.125.055 |
|
Equipements de l'Etat |
|
|
Autorisations de programme |
49.090.789 |
|
Crédits de paiement |
33.415.521 |
|
Etudes travaux, équipements à vocation olympique |
|
|
Autorisations de programme |
500.986 |
|
Crédits de paiement |
0 |
|
Equipements liés à la Coupe du monde de football |
|
|
Autorisations de programme |
430.000 |
|
Crédits de paiement |
10.825.200 |
|
Subventions d'équipements sportifs |
|
|
Autorisations de programme |
162.924.400 |
|
Crédits de paiement |
99.513.058 |
|
Sous-total investissement |
|
|
Autorisations de programme |
212.946.175 |
|
Crédits de paiement |
143.753.779 |
|
Total des reports de crédits de paiement |
147.878.834 |
Ainsi,
en 1998, les reports de crédits de paiement ont atteint
147,9 millions de francs, soit 14,6 % de la dotation ouverte en loi
de finances, tandis que, pour les autorisations de programme, les reports ont
atteint, avec 212,9 millions de francs, une somme à peu près
équivalente à celle des ouvertures de la loi de finances.
Aux termes de ces règles et pratiques, le vote des recettes et des
crédits par le Parlement est très loin de conditionner une
exécution budgétaire dont le ministre des finances est
maître dans une proportion d'autant plus importante que les soldes des
comptes atteignent un niveau conséquent.
4. Conséquences pratiques sur la gestion financière du FNDS
a) Les difficultés liées à la condition portant sur les recettes
Au terme
de l'ordonnance organique - article 25, second alinéa- , le total des
engagements et des ordonnancements au titre d'un compte d'affectation
spéciale et, donc, au titre du FNDS ne peut, on l'a vu, excéder
le total des recettes du même compte.
Du fait de cette règle et des délais de centralisation des
recettes les gestionnaires du fonds ne peuvent mobiliser la totalité des
recettes prévues en cours d'année. La fixation au 30 novembre de
la date-limite des engagements de dépenses accentue cette contrainte.
Pour 1998, ses conséquences sont estimées dans le rapport de
gestion du FNDS à 214,5 millions de francs (43,5 % du solde
d'exécution).
Une présentation à l'équilibre des dépenses et des
recettes aboutit ainsi mécaniquement à la formation d'un solde
excédentaire et de réserves de crédits reportables.
L'idée selon laquelle la présentation budgétaire pourrait
corriger ce phénomène en calibrant les crédits de sorte
que leur niveau soit compatible avec les prévisions de recettes
effectives aboutirait au vote du compte en excédent. Or, certaines
exigences la rendent inopérante.
b) Les difficultés liées à la " pré-réservation " des crédits de paiement
Pour les
dépenses d'équipement du FNDS, l'engagement d'une autorisation de
programme destinée à être exécutée sur
plusieurs années, suppose l'existence de crédits de paiement
correspondants qui font donc l'objet d'une sorte de
" pré-réservation ". Le total des engagements est donc
nécessairement supérieur au total des utilisations de
crédits de paiement à hauteur des crédits de paiement
nécessaires pour couvrir les engagements nés une année, au
cours des années suivantes.
Cette dernière contrainte est estimée dans le rapport de
gestion du fonds pour 1998 à 156 millions de francs (31,6 % du solde),
soit plus de 77 % des dépenses d'équipement de
l'année 1998.
c) L'augmentation des soldes annuels de gestion
L'ensemble de ces pratiques aboutit à la constitution
d'excédents des recettes sur les dépenses et, ainsi, à une
sous-utilisation des recettes du FNDS.
Les soldes d'exécution du FNDS après avoir baissé à
mesure que les recettes du compte s'étiolaient au début des
années 1990 enflent à nouveau depuis 1993. Il en résulte
une augmentation importante de la trésorerie du compte.
Soldes d'exécution du FNDS
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
286,3 |
234,8 |
184,2 |
175 |
236,2 |
327,6 |
332,3 |
364,2 |
493,1 |
En 1998, le solde du compte atteint, avec 493,1 millions de francs, pas loin de 50 % des crédits ouverts en loi de finances et s'accroît de 35,4 % par rapport à la situation de trésorerie du début de l'année. Selon les explications du rapport de gestion du fonds, la décomposition de ce montant permet d'identifier les différentes contreparties suivantes.
|
Plus-value de recettes 1996 constatée mais non reportée en 1997 |
12.393.055 F |
|
Recettes correspondant aux crédits de paiement annulés en 1997 (arrêté du 10/7/97) |
55.000.000 F |
|
Plus-value de recettes 98 (arrêté de report du 9/6/99) |
55.120.112 F |
|
Montant des crédits de paiement bloqués pour couvrir les autorisations de programme ouvertes mais non soldées |
156.042.368 F |
|
Autres ressources parvenues après la date limite d'engagement |
214.508.336 F |
La
diversité des facteurs expliquant le solde constaté fin 1998 est
à elle seule une illustration des difficultés de gestion du FNDS.
Quelques observations incidentes s'imposent pour, d'abord, s'étonner
à nouveau de la contribution au solde d'exécution 1998 d'une
plus-value de recettes constatée en 1996 et non reportée
l'année suivante. Les dispositions de la loi organique
mentionnées ci-avant ne laissent en théorie pas place à ce
type d'inscription comptable puisqu'aussi bien le solde d'un exercice est soit
reporté, soit transporté au découvert du Trésor. Il
y a donc là une anomalie regrettable.
Il est intéressant également de remarquer la singularité
des effets des annulations des crédits des comptes d'affectation
spéciale. Les règles concernant les reports des soldes de ces
comptes ont pour effet de conférer aux annulations de crédits un
impact favorable sur la trésorerie des comptes qui lui-même est
susceptible de contribuer positivement au financement de leurs interventions
les années suivant celle de l'annulation. Cet effet paradoxal qui ne se
rencontre pas à l'occasion des annulations de crédits du budget
général, devrait être pris en considération lors de
la présentation des recettes du compte.
Enfin, il est notable que l'augmentation du solde reportable en 1998
s'explique partiellement en 1998 par une plus-value de recettes de
55,1 millions de francs par rapport aux prévisions de la loi de
finances. Au vu de donnés rétrospectives, cet écart
confirme une inversion de tendance puisque ce n'est que depuis 1996 que des
plus-values de recettes apparaissent sur le compte, faisant suite à des
moins-values considérables les années antérieures.
Ecart entre les prévisions et les réalisations de recettes du FNDS
|
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Prévisions |
830 |
850 |
nd |
884 |
820 |
916 |
1.014 |
|
Réalisations |
595,4 |
707,8 |
nd |
817,5 |
844,8 |
917,7 |
1.069 |
|
Ecart |
- 234,6 |
- 142,2 |
nd |
- 66,5 |
+ 24,8 |
+ 1,7 |
+ 55 |
Cette inversion provient tout à la fois d'un meilleure dynamisme des recettes au cours de la plus récente période et d'une programmation des recettes plus prudente.
d) La sous-exécution des crédits
Le taux de consommation des crédits du compte a connu des fortunes diverses mais semble s'améliorer depuis les plus récents exercices.
Evolution du taux de consommation des crédits
(En %)
|
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Dépenses effectives/crédits de la loi de finances initiale |
73,5 |
81,6 |
83,6 |
82,9 |
82,4 |
82,3 |
104,5 |
98,7 |
98,1 |
|
Dépenses effectives/crédits ajustés par lois de finances rectificatives |
223,8 |
101,7 |
104,1 |
89,7 |
113,3 |
89 |
103 |
98,5 |
98,1 |
Cependant, l'exécution des crédits reste très inégale selon leur nature.
Le taux de consommation des crédits de paiement par chapitre en 1998
(En millions de francs)
|
|
Crédits disponibles |
Paiements |
Taux de consommation |
|
Subventions pour l'aide au sport de haut niveau |
228,2 |
228,2 |
100 |
|
Avances aux associations sportives |
1,2 |
0,6 |
51,6 |
|
Subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de masse |
572,3 |
562,3 |
98,2 |
|
Sous-total fonctionnement |
801,7 |
791,1 |
98,7 |
|
Equipements de l'Etat |
83,4 |
21,6 |
25,9 |
|
Coupe du monde de football |
102,3 |
92,2 |
90,1 |
|
Subvention d'équipements sportifs |
174,5 |
35,5 |
20,3 |
|
Sous-total équipements |
360,2 |
149,3 |
41,4 |
|
Total |
1.161,9 |
940,4 |
80,9 |
Les
crédits de fonctionnement connaissent un taux de consommation nettement
plus élevé que les crédits d'équipement.
Cette situation ne provient pas seulement des règles
particulières de " pré-réservation " des
crédits de paiement dans le cadre des opérations d'investissement
conduites à partir du fonds.
Le tableau ci-après en témoigne et montre que la consommation des
autorisations de programme demeure sensiblement inférieure à son
niveau théorique.
Taux de consommation des autorisations de programme en 1998
(En millions de francs)
|
|
Autorisations de programme disponibles |
Autorisations de programme engagées |
Taux de consommation |
|
Equipements de l'Etat |
99,1 |
66,2 |
66,8 |
|
Etudes à vocation olympique |
0,5 |
0 |
0 |
|
Coupe du Monde de football |
91,9 |
91,9 |
100 |
|
Subventions d'équipements sportifs |
429,4 |
201,5 |
46,9 |
|
Totaux |
620,9 |
359,6 |
57,9 |
Cette
situation semble traduire une réelle difficulté à
" monter " des dossiers d'équipement concrets à partir
de l'enveloppe théorique qui est allouée à ce type
d'interventions. Mais l'on doit aussi souligner que la tentation est grande,
pour remédier aux contraintes d'exécution du fonds, de minorer la
mobilisation des autorisations de programme et de " sacrifier " ainsi
la partie du FNDS consacrée aux équipements
.
En effet, la mobilisation des crédits de fonctionnement est plus
aisée en ce qu'elle ne suppose pas de
" pré-réserver " les crédits de paiement des
années à venir. Il est possible que cette considération
ait pu motiver la priorité donnée à l'engagement des
subventions de fonctionnement aux fédérations et aux associations
soulignée dans le rapport de gestion 1998 du fonds. Les contraintes
portant sur l'utilisation des crédits en capital des comptes
spéciaux du Trésor créent ainsi une tentation permanente
de financer des équipements à travers des crédits de
fonctionnement. L'importance des subventions dans les interventions du FNDS
pourrait d'ailleurs favoriser cette pratique. Seul un examen exhaustif de la
destination finale des subventions de fonctionnement accordées
permettrait de garantir que tel n'est pas le cas en pratique.
En tout état de cause, il est frappant d'observer que la part des
dépenses en capital du FNDS s'est rétractée depuis 1991
passant de 20,7 % cette année là à 17,2 % dans
le projet de budget 2000.
Enfin, il importe surtout d'observer que les données mentionnées
plus haut d'où il semble ressortir une amélioration de
l'exécution financière du fonds ne permettent aucunement de poser
un diagnostic incontestable sur l'effectivité des dépenses
.
En effet, les crédits du fonds sont, pour la plus grande partie,
versés à des structures intermédiaires, via une
série de subventions, si bien que seuls des contrôles
réalisés auprès de chaque partie prenante, dont la
systématisation est exclue compte tenu du nombre des opérations
en cause, permettraient de vérifier l'utilisation réelle des
crédits.
C. UNE GESTION FINANCIÈRE À CLARIFIER
1. Une information budgétaire étique
Les
modalités d'intervention du F.N.D.S sont marquées par la
très nette prédominance de la subvention.
Il n'est dans ces conditions pas étonnant que les documents
budgétaires annexés au projet de loi de finances ne donnent
qu'une idée très imprécise de la destination effective des
crédits.
Crédits du FNDS pour 2000
(En millions de francs)
|
I. Investissement : |
|
|
Equipements de l'Etat |
60,5 |
|
Subventions |
115 |
|
Sous-total |
175,5 |
|
II. Fonctionnement : |
|
|
Sport
de haut niveau
|
227,5 |
|
- Subventions |
227 |
|
- Avances aux associations |
0,5 |
|
|
|
|
Sport
de masse
|
611 |
|
Subventions |
611 |
|
Sous-total |
838,5 |
|
Total |
1014 |
Source : bleu budgétaire
Le tableau qui précède est directement issu des informations
données par les documents budgétaires sur les crédits
prévus pour 2000. De données aussi agrégées on ne
peut guère tirer d'observations sinon sur la répartition des
crédits entre les opérations d'investissement (17,3 % du
total) et de fonctionnement qui, avec 82,7 % des crédits, absorbe
la très grande majorité des moyens.
Ces données confirment en outre que le moyen d'action
privilégiée du FNDS est la subvention puisque celles-ci
représentent près de 94 % des crédits.
Elles rappellent enfin la triple orientation du fonds avec une intervention
dans le domaine des équipements sportifs, l'aide apportée au
sport de masse et celle accordée au sport de haut niveau.
Une présentation un peu moins agrégée commande
d'examiner les différents chapitres identifiés dans les documents
budgétaires
. Ceux-ci comportent en effet 10 chapitres mais seuls 5
d'entre eux sont dotés en loi de finance initiale pour 2000.
En effet, les chapitres de la section de fonctionnement " Frais de
gestion ", " Restitutions de sommes indûment
perçues " et " Dépenses diverses " ne sont
pas plus dotés que les chapitres de la section d'investissement
" Études, travaux, équipements à vocation
olympique " ou " Études, travaux, équipements
liés à la Coupe du monde de football ". Cette
caractéristique, naturelle pour les dépenses devenues sans objet
comme celles abritées auparavant dans le dernier chapitre cité,
ne l'est plus s'agissant de dépenses qu'il est possible d'identifier et
de prévoir. Elle renforce s'il en était besoin, le
diagnostic
d'une entière opacité des documents budgétaires
annexés à la loi de finances
.
Leur contenu ne permet aucunement d'appréhender la
réalité des crédits du FNDS et, encore moins, bien
entendu, d'apprécier les résultats de la gestion du fonds.
Crédits demandés pour 2000 par chapitre
(En millions de francs)
|
I - Section d'investissement |
175,5 |
|
dont : |
|
|
Chapitre 9 : Equipements de l'Etat contribuant au développement du sport |
|
|
Chapitre 12 : Subventions pour la réalisation d'équipements sportifs |
|
|
II - Section de fonctionnement |
838,5 |
|
dont : |
|
|
Chapitre 1 : Subventions pour l'aide au sport de haut niveau |
227 |
|
Chapitre 2 : Avances consenties aux associations sportives pour l'aide au sport de haut niveau |
|
|
Chapitre 3 : Subventions de fonctionnement pour l'aide au sport de masse |
|
|
TOTAL I + II |
1.014 |
Il faut
donc pour espérer l'évaluer se reporter à des documents
externes présentant les conditions effectives dans lesquelles le FNDS
intervient. Les principales sources d'information usuelles sont le rapport
annuel de gestion du fonds et les réponses aux questionnaires
parlementaires qui comportent en particulier la transmission du rapport du
contrôleur financier.
L'approche développée par le rapport de gestion du FNDS consiste
à présenter successivement les subventions de fonctionnement
-part nationale et part régionale- et les dépenses
d'équipement.
Basée sur les dépenses effectives du FNDS, elle permet
d'établir (données 1998) une structure plus
développée des interventions.
Structure des dépenses du FNDS en 1998
(en millions de francs)
|
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Niveau 9( * ) |
Part du total |
|
I.
Subventions de fonctionnement
|
791,7
|
79,8
|
|
Sport de haut niveau |
228,2 |
23 |
|
Sport de masse |
272,9 |
27,5 |
|
Avances aux sportifs de haut niveau |
0,6 |
0,006 |
|
B - Part régionale |
289,3 |
29,2 |
|
II. Equipements |
201,5 |
20,2 |
|
Coupe du Monde |
91,9 |
9,2 |
|
Equipements de l'Etat |
66,2 |
6,7 |
|
Subventions |
43,4 |
4,3 |
|
Total |
992,5 |
100 |
Une
des caractéristiques majeures du FNDS apparaît alors avec la
répartition de ses interventions entre plusieurs grandes enveloppes dont
la destination et la gestion obéissent à des principes
différents
.
Mais le rapport de gestion du FNDS ne comporte aucun développement
permettant d'apprécier sérieusement les objectifs poursuivis et
encore moins les résultats atteints. Il importe donc d'imposer aux
gestionnaires du FNDS de situer leur intervention dans le cadre d'un vrai
contrat d'objectifs et de moyens.
2. Une gestion des crédits fractionnée...
On
distingue quatre types d'interventions du FNDS :
1)
Les subventions de fonctionnement de la part nationale
,
destinées principalement aux fédérations sportives dans le
cadre des conventions d'objectifs conclues avec l'Etat ;
2)
Les subventions de fonctionnement de la part régionale
,
concernant les crédits dont la gestion est effectuée au niveau
régional ou départemental en application du décret
n°97-65 du 4 février 1987 ;
3)
Les subventions d'équipement
;
4)
Les dépenses diverses
.
Le FNDS finance donc trois grandes catégories d'actions : le
soutien aux fédérations sportives, par le biais des conventions
d'objectifs, le soutien au sport de masse par la part régionale et enfin
la subvention des équipements sportifs.
Chaque catégorie d'action du FNDS fait l'objet d'une gestion
administrative spécifique et autonome
, ce qui témoigne encore
une fois de la complexité de gestion des crédits.
a) Les crédits de la part nationale
Les
subventions de fonctionnement de la " part nationale du FNDS "
représentent la moitié des dépenses du fonds avec un peu
plus de 500 millions de francs dépensés en 1998.
La part nationale est imputée sur trois chapitres
budgétaires :
le chapitre 1 de subventions de fonctionnement pour le sport de haut
niveau : 228,2 millions de francs.
le chapitre 3 de subventions de fonctionnement pour le sport de masse :
272,9 millions de francs.
le chapitre 2 d'avances aux sportifs de " haut niveau " : 0,6
million de francs.
Le cadre de gestion de ces crédits est à titre principal
constitué par les conventions d'objectifs conclues entre le
ministère de la jeunesse et des sports et les fédérations
sportives (496,8 millions de francs de dépenses à partir du FNDS,
soit 98 % de la part nationale des subventions).
S'agissant des
conventions d'objectifs
, la négociation a lieu
directement entre la direction des sports et les fédérations
sportives, tant en ce qui concerne le montant des subventions que la nature des
actions subventionnées. Le montant global des conventions d'objectifs et
leur répartition est seulement soumis, pour avis et surtout information,
au conseil de gestion du FNDS.
Dans les dépenses liées aux conventions d'objectifs, il y a lieu
de noter la place particulière des
aides personnalisées
dont le montant a atteint 50,2 millions de francs en 1998. Réparties
entre 2.750 sportifs, ces aides sont incluses dans les conventions d'objectifs
mais ne transitent pas par les fédérations sportives. Elles sont
en effet gérées par le Comité national olympique et
sportif français (CNOSF) qui les verse à chaque sportif ayant la
qualité de sportif de haut niveau, selon les propositions nominatives
des fédérations.
b) Les crédits de la part régionale
Concernant la part régionale , la procédure est plus formalisée. Une note d'orientation est préparée par la direction des sports à la demande du ministre de la jeunesse et des sports, qui en fixe les grandes orientations. La note d'orientation est discutée avec le mouvement sportif représenté par le comité national olympique et sportif français (CNOSF) et les représentants des comités régionaux et départementaux (CDOS et CROS), dans une réunion avec la direction des sports. Enfin, la note est présentée au conseil de gestion du FNDS. Les commissions régionales décident de l'attribution précise des crédits. Les directions régionales de la jeunesse et des sports informent l'administration centrale du ministère, qui doit s'assurer que les instructions données dans la note d'orientation sont bien respectées.
c) Les crédits d'équipement
Un travail spécifique est réalisé sur les équipements . Le bureau chargé des équipements de la direction des sports fait une fiche par dossier. Il retient les dossiers complets et travaille en liaison avec les directions régionales et départementales de la jeunesse et des sports. Certains petits équipements sont toutefois financés sur le titre VI du budget de la jeunesse et des sports.
3. ...Dont la complexité s'est encore accrue récemment
La
procédure de gestion du FNDS est encore venue se complexifier
récemment avec la création du fonds dit " Fernand
Sastre " et l'annonce d'une gestion spécifique des recettes
résultant de la nouvelle taxe sur les droits de retransmission
télévisée.
Les sommes correspondant à l'excédent du Comité
français d'organisation, soit environ 300 millions de francs, seront
gérées par une procédure dérogatoire au sein du
FNDS. L'article 3 de la convention du 12 juillet 1999 entre l'Etat et la
Fédération française de football dispose qu'un
"
arrêté conjoint du Ministre de l'Economie, des Finances
et de l'Industrie et de la Ministre de la Jeunesse et des Sports sera pris afin
de créer un conseil de gestion spécifique du fonds Fernand
Sastre. Ce conseil sera composé de 15 membres et
présidé par le ministre chargé des sports ou son
représentant. Il comprendra, outre son président :
- six représentants de l'Etat,
- un représentant du Comité national olympique et sportif
français,
- Sept représentants de la Fédération française de
football (FFF).
Deux maires représentant les villes organisatrices de la Coupe du Monde
de Football, participent avec voix consultative aux séances du conseil
de gestion.
".
Ainsi, une nouvelle instance est créée, au sein même du
FNDS, avec une procédure spécifique d'attribution des
crédits.
Le ministère de la jeunesse et des sports indique que "
le
conseil de gestion examinera les projets présentés :
- soit par la FFF dont la première proposition concerne un plan national
de développement du football par le biais de soutiens financiers aux
clubs amateurs qui encourageront le football féminin ou qui formeront ou
recruteront des éducateurs ou techniciens ;
- soit par l'une des 10 villes sites, leurs projets feront l'objet d'un examen
prioritaire ;
- soit par d'autres fédérations sportives pour soutenir les
pratiques sportives favorisant une demande d'insertion sociale ;
- soit par les collectivités locales et associations sportives ayant
pour objet le fonctionnement des équipements de proximité ou
facilitant l'accès aux pratiques sportives ou permettant le
développement de l'emploi.
"
Ce n'est qu'au flou de ses stipulations que cette convention doit de
n'apparaître pas totalement contraire à la règle de
non-affectation des recettes au sein d'un compte d'affectation spéciale.
Outre le fonds " Fernand Sastre " qui, doté de 300 millions de
francs, sera temporaire, une gestion distincte des recettes provenant de la
taxe sur les droits de retransmission télévisée se profile.
La gestion des sommes prélevées sur les droits de
retransmission des manifestations sportives fera l'objet d'une nouvelle
procédure de gestion spécifique dans le cadre du FNDS.
Les
clubs amateurs seront appelés à proposer des projets
examinés par une commission, qui décidera du versement d'une
subvention. Cette commission devrait être composée de
représentants de l'Etat et du mouvement sportif, le ministre de la
jeunesse et sports ayant souligné que ce fonds "
sera
cogéré par l'Etat et le mouvement sportif
".
Architecture et dotations du Fonds national de
développement pour le sport en 2000 et 2001
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Compte
d'affectation spéciale n° 902-17
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Les différents fonds au sein du FNDS |
FNDS " classique " |
Fonds " Fernand Sastre " |
Fonds " de mutualisation " |
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Dotation pour l'année 2000 (en millions de francs) |
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Dotation estimée pour 2001 (en millions de francs) |
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(*) estimations
Cette nouvelle " démultiplication " du FNDS altère
encore la cohérence et la lisibilité de l'emploi des fonds.