MIEUX GÉRER, MIEUX ÉDUQUER, MIEUX RÉUSSIR

AUDITION DE M. JACKY RICHARD,
CHEF DU SERVICE DE L'INSPECTION GÉNÉRALE
DE L'ADMINISTRATION DE L'ÉDUCATION NATIONALE (IGAEN)

(20 JANVIER 1999)

Présidence de M. Adrien GOUTEYRON, président

Le président lit la note sur le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Jacky Richard.

M. Adrien Gouteyron, président - Vous avez la parole pour un propos introductif avant de passer aux questions.

M. Jacky Richard - Merci, Monsieur le président. Je souhaite vous présenter M. Charles Martin, secrétaire général de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale, membre du corps, inspecteur général adjoint, qui m'accompagne.

J'ai bien compris les règles du jeu. Je dirai d'abord ce qu'est l'inspection générale de l'administration et ce qu'elle fait, eu égard aux centres de préoccupations qui sont les vôtres dans le cadre de cette commission d'enquête. L'inspection générale de l'administration est un corps de contrôle, un corps d'évaluation tout à fait classique, que l'on trouve dans tous les départements ministériels, que ce soit l'inspection générale de l'administration du ministère de l'intérieur, des affaires sociales, l'IGAS, l'IGF (l'Inspection Générale des Finances), mutatis mutandis et toutes choses égales par ailleurs. Ces corps de contrôle ont la charge de vérifier pour le compte du ministre -ils sont rattachés directement au ministre- le respect de la norme administrative, financière, organisationnelle ; de vérifier que le système général fonctionne correctement. C'est un large champ de compétences générales que l'inspection générale de l'administration a à connaître.

La particularité du ministère de l'éducation nationale est qu'il a deux inspections générales. La commission a auditionné récemment la doyenne de l'inspection générale de l'éducation nationale, Mme Becquelin. L'inspection générale de l'administration n'a pas vocation à porter un jugement ou une appréciation sur l'acte pédagogique ; cela va de soi, mais il est utile de le rappeler.

En revanche, tout ce qui concourt au fonctionnement général du système éducatif et au bon accomplissement de l'acte pédagogique, puisque la finalité du système éducatif est évidemment l'élève et l'étudiant, tout ce qui concourt donc à la bonne marche du système éducatif relève du champ d'intervention de l'inspection générale de l'administration, encore une fois de manière très banale, comme cela se trouve dans tous les autres ministères.

Pour ce faire, l'inspection générale de l'administration dispose de 80 inspecteurs, d'une quinzaine de chargés de mission intégrés aux services et participant aux services. Il s'agit d'une organisation fondamentalement territoriale : l'inspection générale de l'administration souhaite que les investigations sur le terrain, au plus près de là où sont les élèves et les étudiants, constituent une bonne organisation. Cette organisation territoriale compte sept groupes territoriaux, chaque groupe territorial couvrant quatre ou cinq académies. A la tête de chaque groupe territorial, un inspecteur général chevronné organise le travail et les missions sous la responsabilité du chef du service.

L'inspection générale de l'administration a trois grands types d'activités, trois grands volets d'intervention définis annuellement par le ministre dans le cadre d'une lettre annuelle de mission au chef du service pour l'organisation des travaux. Cette lettre de mission prévoit ces trois grandes familles d'activités : tout d'abord, des missions de suivi permanent dans les établissements scolaires, et les établissements d'enseignement supérieur, car l'IGAEN est compétente dans ce secteur, et dans les services académiques.

Chaque année, l'inspection générale définit un échantillon et visite les services, pour faire au ministre un rapport de synthèse sur les trois niveaux qu'elle a vus : les établissements scolaires, les établissements d'enseignement supérieur et les services académiques, sur la base d'un échantillon. Chaque année, on visite 120 à 150 établissements scolaires, une vingtaine d'établissements d'enseignement supérieur et une vingtaine de services académiques.

C'est le premier volet : humer l'air du temps, voir ce qui se passe dans les services, comment la politique ministérielle est mise en oeuvre, comment réagissent les chefs d'établissements, les inspecteurs d'académie, les recteurs ; rencontrer des professeurs et des parents d'élèves lorsque l'on se rend dans les établissements ; une sorte d'imprégnation que nous avons dans le cadre de ce suivi permanent, et qui donne lieu tous les ans à trois rapports de suivi permanent, que nous sortons en juin, juillet.

Deuxième type d'activité de l'administration : des missions ponctuelles très précises, très pointues, lorsqu'un dysfonctionnement s'est produit et qu'il a été signalé au ministre par un recteur ou un président d'université. Le ministre demande alors à son inspection générale de se rendre sur place voir ce qui se passe, et nous menons une enquête pour comprendre quel est le fait générateur du problème, qui a tort et qui a raison, et comment on peut sortir de la difficulté.

Ce sont des mission ponctuelles, mais souvent révélatrices de certains dysfonctionnements du système éducatif. Pour vous donner quelques exemples, cela peut concerner un intendant, un gestionnaire indélicat, un chef d'établissement en situation d'échec et de rupture totale par rapport à son corps professoral, des missions relatives au mauvais fonctionnement d'une division d'examens et concours lorsqu'il y a eu des timbres fiscaux dérobés. Toutes choses parfois extrêmement précises, qui n'ont pas grande importance, mais qui sont révélatrices d'un mauvais fonctionnement et qui peuvent déboucher sur du disciplinaire puisque, en général, l'inspection générale va sur le terrain pour faire son rapport, et est témoin au conseil de discipline pour que la sanction soit juste et conforme à la réalité des choses. L'inspection générale apparaît comme une instance un peu indépendante, ayant le recul nécessaire.

Troisième grand volet d'activités : des thèmes d'étude annuellement définis sur des sujets précis, un peu lourds, que le ministre nous demande de traiter dans le cadre de sa lettre de mission annuelle.

Je vous donne quelques exemples. Cette année nous avons travaillé sur trois sujets précis. Premier sujet : la santé scolaire, son organisation, son fonctionnement, sa pertinence, sa performance ; ce sont des questions délicates, difficiles dans le contexte actuel où apparaissent certaines maladies et certaines insuffisances ; l'école est un bon endroit pour les percevoir. Second sujet : la déconcentration des enseignants et des non-enseignants dans l'enseignement supérieur. Troisième sujet : les conditions de développement de la recherche au niveau régional.

Le ministre de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur est aussi ministre de la recherche. Il a demandé à l'inspection générale de travailler sur le secteur de l'administration de la recherche.

L'an passé, nous avions travaillé et fait un rapport sur la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré ; on aura peut-être l'occasion d'en reparler. Nous avons travaillé sur l'allocation des moyens dans le premier degré, sur la répartition des postes d'instituteurs, et aussi sur la mise en place des emplois-jeunes, sur la manière dont cette nouveauté se mettait en place. Nous avons fait sur ces trois sujets un rapport complet et substantiel d'une centaine de pages au ministre. Pour ce faire, quatre ou cinq inspecteurs ont été déchargés de toute autre activité pendant quatre mois, afin de ne se consacrer qu'à cela.

Un quatrième volet apparaît depuis un an ou deux, une quatrième série d'activités se situant entre les missions ponctuelles et les thèmes : il arrive de plus en plus souvent que la ministre nous demande, dans un délai de deux mois ou deux mois et demi, d'étudier un problème et de faire des propositions dans l'urgence, pour voir si la politique qu'elle souhaite voir mise en oeuvre l'est effectivement, si ses projets sont jouables, faisables, et si les conditions de réussite de ces réformes sont possibles.

Pour illustrer mon propos, je citerai quelques sujets qu'on nous a demandé de traiter dans ces conditions : l'absentéisme des enseignants, le bizutage, les conditions dans lesquelles certaines affaires de pédophilie ont pu survenir, et comment le système éducatif, au cours des années antérieures, il y a cinq ou dix ans, avait d'une certaine manière vécu avec ces affaires de pédophilie en connaissant un certain nombre de responsabilités, sans aller jusqu'au bout de la sanction. Le ministre nous avait demandé de faire une étude rétrospective sur ces questions.

C'est un exemple ; je pourrais encore citer un travail, actuellement demandé par le ministre, sur les conditions de recrutement, d'emploi et de débouchés des maîtres d'internat et des surveillants d'externat.

Ce quatrième type d'activité se développe de plus en plus ; le ministre précédent l'avait également expérimenté en nous demandant des travaux sur les maîtres auxiliaires, leur réemploi -sujets qui intéressent la commission- ou sur les conditions d'utilisation des heures supplémentaires pour accueillir les maîtres auxiliaires.

Au total, l'inspection générale de l'administration réalise 120 à 150 rapports par an : un rapport général publié à la Documentation française, et des rapports particuliers dont certains peuvent être publiés, comme celui sur la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré, également à la Documentation Française.

En guise de conclusion j'indiquerai que, dans le domaine d'investigation de la commission d'enquête, l'IGAEN a notamment couvert des sujets tels que le pilotage sur le terrain du système éducatif par les recteurs, par les chefs d'établissements. Ce sont des questions sur lesquelles nous avons des éléments à apporter à votre connaissance, si vous le souhaitez. Nous avons beaucoup travaillé sur les conditions de la réussite de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré, et aussi sur l'absentéisme et le remplacement des enseignants.

Il faut sans doute laisser un espace à la discussion et aux questions que je m'efforcerai d'apporter à vos questions.

M. le Président - Pouvez-vous préciser votre rôle, ou plus exactement les responsabilités qui sont les vôtres et celles de l'inspection générale de l'éducation nationale, ou plus précisément du groupe de "la vie scolaire" ? N'y a-t-il pas certains chevauchements, voire des pertes d'énergie, entre l'IGAEN (l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale) et l'inspection générale de l'éducation nationale, en particulier pour ce qui est du groupe de la vie scolaire ?

M. Jacky Richard - En bon connaisseur du système éducatif, Monsieur le président, vous mettez d'emblée le doigt sur une difficulté, une particularité d'organisation. Il y a sans doute quelques chevauchements de domaines d'activités et de compétences. Cela dit, l'inspection générale de l'éducation nationale, groupe "vie scolaire", a pour mission essentielle de suivre le fonctionnement des établissements scolaires. En fait, le rôle des inspecteurs généraux de la vie scolaire est très important pour préparer le mouvement et les mutations des chef d'établissements ; ils s'appuient sur le réseau des IPR "vie scolaire", des proviseurs "vie scolaire", ils traitent aussi des questions d'éducation au sens précis et statutaire du terme, c'est-à-dire des personnels chargés de l'éducation et conseillers principaux d'éducation qui participent à la vie de l'établissement.

De son côté, l'IGAEN souhaite évidemment être présente, et est très présente dans les établissements, autour du fonctionnement de l'établissement, avec une attention particulière sur les aspects administratifs et financiers. Elle va jusqu'à la porte de la classe, sans la franchir puisque c'est le domaine de l'IGEN disciplinaire ; ce qui bien évidemment n'empêche pas l'IGAEN de rentrer dans la classe. L'IGAEN ne s'interdit pas de traiter des questions de vie solaire, par exemple la bonne organisation des emplois du temps, l'optimisation des moyens à la disposition du chef d'établissement, le repérage de dysfonctionnements ou de redondances au sein de l'établissement. Effectivement, il peut y avoir un recouvrement de domaines.

La solution à cette chose est le travail en commun. Beaucoup de missions qui se déploient dans les établissements scolaires sont des missions conjointes IGAEN / IGEN / vie scolaire ; au lieu de se surveiller et de se "marquer à la culotte" si vous me permettez cette expression triviale, ces deux corps s'enrichissent de leurs différences.

M. le Président - A vrai dire, je voulais vous amener là où vous êtes arrivé à la fin de votre propos. Je me demandais si l'un des rôles tout à fait essentiels -et que je m'étonnais un peu de n'avoir pas vu souligné dans ce que vous avez dit tout à l'heure- de votre corps ne devait pas être la vérification de la bonne utilisation des moyens mis à la disposition des établissements. Cela ne devrait-il pas être le rôle premier de votre corps d'inspection ?

M. Jacky Richard - Je suis passé très vite sur cette question au tout début de mon intervention, quand j'ai parlé de la vérification par rapport à la norme administrative et financière. Cela recouvrait effectivement la bonne utilisation des crédits et des emplois. Dans notre suivi permanent des services académiques et des établissements scolaires -mais surtout des services académiques-, nous sommes régulièrement conduits à vérifier que les postes sont correctement utilisés, et que l'utilisation et la répartition des emplois et des blocs-horaires -vous êtes sans doute très averti de ces choses- se font dans de bonnes conditions.

M. le Président - Nous sommes en plein dans le sujet.

M. Jacky Richard - Nous travaillons sur ces sujets, bien entendu.

M. le Président - Sur ces sujets-là, faites-vous un rapport régulier au Ministre ?

M. Jacky Richard - Non, nous ne faisons pas de rapport régulier sur ce que sujet. Il nous arrive très régulièrement, dans tous nos rapports, d'indiquer si les moyens sont bien utilisés, de manière optimale, moins bien ou mal utilisés. Régulièrement, dans nos rapports, il y a une dimension "utilisation des moyens" mais, pour répondre précisément à votre question, il n'y a pas de rapport spécifique sur l'utilisation des emplois et des crédits. Mais si, par exemple, nous allons contrôler l'inspection académique du Rhône ou le rectorat de Clermont-Ferrand, il y aura nécessairement une partie sur l'utilisation des moyens dans le rapport remis au ministre.

M. le Président - Pour en terminer sur le sujet, avant de passer la parole à mes collègues, vous venez de parler du contrôle que vous exercez sur les niveaux administratifs académiques et départementaux, les inspections académiques et les rectorats. Pouvez-vous nous dire comment cela se passe ? Qui est votre interlocuteur dans un rectorat ? S'agit-il du recteur, ou bien allez-vous voir le DRH ?

M. Jacky Richard - Il est clair que lorsque nous arrivons, nous rendons une visite de courtoisie au recteur, mais nous devons aller au-delà et aux tréfonds du rectorat. Nous descendons, non seulement au niveau du chef de division, du chef de bureau, mais encore au niveau de celui qui instruit le dossier, qui fait les tâches. C'est là qu'on s'aperçoit d'une bonne coordination des choses ou, au contraire, de fonctionnements qui ne sont pas corrects.

Nos visites dans les rectorats et les inspections académiques sont de deux sortes. On peut réaliser un audit ; par exemple, l'un de nos collègues travaille actuellement sur l'inspection académique de l'Essonne, grosse inspection académique en région parisienne ; c'est d'ailleurs l'inspecteur d'académie lui-même qui nous a demandé de venir. On y travaille, on y va plusieurs fois, en plusieurs étapes.

Il y a également des contrôles plus réguliers : les correspondants académiques, les inspecteurs généraux chargés d'une académie entretiennent des rapports de travail courtois mais indépendants avec les chefs de division et donc régulièrement, une fois par mois, viennent discuter, relever un tableau, voir où en est telle question d'actualité, etc..

Il y a deux aspects dans nos investigations sur le terrain : soit un travail d'audit, de contrôle parce qu'on nous l'a demandé, et nous le faisons de manière approfondie, mais aussi une approche qui relève du suivi permanent et beaucoup plus libre ; souvent, on apprend beaucoup de choses en instaurant des liens cordiaux et réguliers, ce qui ne signifie pas qu'ils ne sont pas marqués par la responsabilité et l'indépendance.

M. André Vallet, rapporteur adjoint - Le ministre a fourni à plusieurs reprises des chiffres concernant l'éducation nationale ; ce n'est pas la seule, mais c'est peut-être l'une des raisons ayant motivé la création de cette commission. Ces chiffres, largement diffusés, concernant l'absentéisme, le taux d'encadrement, est-ce vous qui les avez fournis, et pensez-vous qu'ils sont exacts ? Nous avons entendu ici tout et son contraire.

M. le Président - Bonne question !

M. André Vallet, rapporteur adjoint - Veuillez pardonner la brutalité de ma question, mais je pense que c'est une question importante pour la connaissance de la commission.

Deuxièmement, vous avez dit que pratiquement tout le travail que vous faites est inspiré par le ministre qui vous demande un certain nombre de rapports. Les ministres vous demandent-ils une tonalité pour ces rapports, ou pouvez-vous nous assurer que ce travail est réalisé en toute objectivité et en réponse à la seule question posée par le ministre ?

Troisièmement, avez-vous l'impression que tous les rapports de contrôle que vous faites aboutissent ? Sont-ils véritablement utilisés, et comment ? L'utilité de contrôle est évidente mais, dans la partie "propositions", considérez-vous qu'il y a reprise de la part du ministre ?

Pensez-vous que la déconcentration du mouvement des enseignants, à laquelle vous avez longuement travaillé, est véritablement une bonne chose ? Y aura-t-il vraiment une meilleure adéquation entre moyens existants et besoins disciplinaires ?

Question que nous posons pratiquement à toute personne auditionnée ; j'entre peut-être dans le domaine pédagogique, mais vous répondrez seulement si vous le souhaitez : pensez-vous que la bivalence, notamment pour les collèges, ne serait pas partiellement une réponse aux difficultés d'organisation que rencontrent les établissements ?

M. Jacky Richard - Vous dites, Monsieur le sénateur, que vous entendez beaucoup de chiffres, parfois contradictoires. L'adage dit qu'on peut faire dire ce que l'on veut aux chiffres ; effectivement, il faut savoir de quoi on parle.

Votre question est de savoir si c'est nous qui alimentons le ministre en chiffres. La réponse est plutôt non, parce que le ministre a des services pour cela : un service statistique, comme dans tous les ministères, appelé "direction de l'évaluation et du développement", anciennement service de l'évaluation et de la prospective, la DEP.

La direction des affaires financières sur les moyens tient une comptabilité et un contrôle des emplois, un contrôle de consommation des crédits, des heures supplémentaires, contrôle tout à fait évident et normal s'agissant d'une direction des affaires financières qui a des comptes à rendre à la direction du budget, qui négocie tous les jours avec elle, et qui rencontre souvent la Cour des comptes. La direction des affaires financières est donc aussi pourvoyeur des chiffres pour le ministre.

De son côté, de temps en temps, quand elle a fait un certain nombre d'investigations sur le terrain, sur la base d'échantillons qu'elle estime représentatifs, l'inspection générale de l'administration ne déteste pas transmettre au ministre des données chiffrées sur des évolutions, des tendances lourdes qui se manifestent à deux ans, à cinq ans, sur les éléments principaux.

Un exemple sur l'absentéisme avec une mission conjointe IGEN / IGAEN : nous avons fourni au ministre un certain nombre de chiffres qui n'était pas évidents. Si vous me le demandez, je peux vous les communiquer.

M. le Président - Si ma mémoire est bonne, il me semble avoir entendu le ministre dire que, dans le premier ou le second degré, je ne sais plus, l'absentéisme était de 12 %. Est-ce vous qui avez fourni ce taux ?

M. Jacky Richard - Il y a eu une polémique sur cette question, et même récemment un article dans un journal du soir... Est-ce 12 ou 6 % ...

M. le Président - C'est le double !

M. Jacky Richard - Effectivement, ce n'est pas tout à fait pareil, d'où l'intérêt de l'article du journal en question. Je crois qu'il s'agit du second degré.

Nous avons mené, avec l'IGEN, des travaux dans 913 établissements très précisément (lycées, collèges, lycées professionnels), avec les IPR, mais ce sont les deux inspections générales qui ont fait la synthèse. Sur la base de cet échantillon non négligeable, on a constaté qu'au total -mais les chiffres sont très piégés et on peut faire dire ce qu'on veut aux chiffres-, 13 % des heures dues aux élèves n'était pas assurées par le maître de la classe.

M. le Président - Ce qui n'est pas la même chose.

M. Jacky Richard - Si l'on tient compte du fait qu'un certain nombre d'heures ne sont pas assurées par le maître pour cause de formation, de maladie, de congé de maternité ou d'organisation d'un examen, etc., et si l'on tient compte du fait qu'un certain nombre de maîtres sont remplacés, on peut penser que 4 à 5 % des heures sont remplacées par des enseignants dont c'est le métier d'être remplaçants. On arrive donc à 8 ou 9 % des heures dues aux élève qui ne sont pas du tout remplacées. Cela n'est pas négligeable. Sur la base de ces chiffres, le ministre a pu stigmatiser cette question.

Sur la tonalité des rapports, les choses doivent être claires : le ministre demande des rapports ; une fois que la demande est faite, il appartient au chef du service de répartir et de faire faire le travail, de savoir quels inspecteurs, souvent en binôme, vont faire le travail. Ensuite, on n'en entend plus parler. Autrement dit, il n'y a pas de consignes, ni sur la tonalité et a fortiori, sur le contenu.

Si c'était le cas -et cela a pu se produire-, je vous prie de croire que les collègues réagiraient vivement parce que le corps est indépendant. Il est composé, à la faveur des alternances de hauts fonctionnaires de tous horizons. Cette composition très éclectique autorégule ce type de risque que vous évoquiez en indiquant que le ministre, quel qu'il soit, pourrait attendre une certaine tonalité ou un certain contenu.

Je peux vous rassurer à ce sujet si vous étiez inquiets, et vous dire que nous avons déjà écrit et dit des choses qui n'ont pas toujours rencontré l'enthousiasme de ceux qui avaient commandé le rapport. Je ne fais pas allusion à des situations récentes ; c'est quelque chose qui est vrai dans la moyenne ou longue durée.

Troisième question sur le suivi des rapports : nos propositions aboutissent-elles ou non ? Sont-elles reprises ? C'est le choix du ministre. Il passe commande, nous faisons un rapport, des propositions. Que ces propositions soient ou non suivies, ce n'est plus notre domaine d'intervention. Il est vrai que les inspecteurs ayant travaillé sur un sujet aiment bien que leurs propositions soient reprises, et cela arrive.

Je prendrai l'exemple de la déconcentration du mouvement des enseignants du second degré. Ce rapport, fait en décembre 1997, contient des propositions qui ont été plus que reprises, puisqu'elles sont actuellement mises en oeuvre.

Votre quatrième question, Monsieur le sénateur, portait sur la déconcentration du mouvement. Vous me demandiez si c'était une bonne chose et si cela allait permettre de régler un certain nombre de problèmes. Je ne pense pas que ce soit la panacée et qu'il suffise de faire une réforme, aussi importante soit elle, pour régler tous les problèmes.

Je crois vraiment et profondément que le mouvement national, tel qu'il était fait, d'une part, était au bord de l'asphyxie, et que deuxièmement il n'atteignait pas son propre objectif. Je m'explique : le mouvement national permettait de répondre, pour 50 % de son volume, à des demandes intra-académiques. Sur les 100 000 enseignants qui tous les ans demandent une mutation, la moitié demandait à bouger d'un poste de l'académie à un autre poste de l'académie. Sur les 40 000 enseignants obtenant satisfaction, la moitié obtient satisfaction à l'intérieur de l'académie.

Si l'on écoute les organisation syndicales, notamment la principale d'entre elles sur cette question, qui dit que la déconcentration du mouvement va faire entrer les enseignants dans une mécanique aveugle où ils quitteront un poste précis sans savoir quel type de poste ils auront avant la fin des opérations, je crois qu'il faut relativiser cette crainte parce que les statistiques sont formelles. Je cite les chiffres de 1997 : sur les 40 000 enseignants ayant obtenu satisfaction, seul 4 % d'entre eux ont obtenu un poste précis en dehors de leur académie d'origine. Le mouvement national est une mécanique complexe qui, finalement, avait un rendement très faible par rapport à ses objectifs .

Le mouvement déconcentré, qui reste national, que nous mettons en place permet d'abord de mettre en conformité le droit et le fait, et surtout il permet au recteur d'avoir toutes les cartes en main pour une meilleure adéquation poste / personne.

Sur la question de la bivalence, il y a deux manières d'y répondre : une bonne et une mauvaise.

La mauvaise : la bivalence est nécessaire pour faciliter la gestion. Si on prend le problème ainsi, en disant qu'avec des professeurs bivalents il est plus facile de compléter les emplois du temps, de régler les problèmes des petits collèges, etc. Cela est vrai, d'ailleurs : la bivalence facilite la gestion. Si on prend le problème par ce bout, on va vers l'échec. Cela ne marchera pas, les enseignants y sont opposés.

En revanche, la bonne façon de poser le problème est d'avoir une approche vraiment pédagogique du problème, et de constater que dans certaines conditions, certains domaines, par exemple pour favoriser le travail en équipe, pour répondre à des questions et des attentes de publics scolaires en difficulté, il est vrai que la pluridisciplinarité est souvent une meilleure réponse à ces questions que l'affirmation, l'approfondissement mono disciplinaire.

Si l'on veut avancer sur cette question de la bivalence, et je pense qu'il est intéressant de le faire, il est nécessaire de problème en termes pédagogique et non pas en termes gestionnaires.

M. Gérard Braun - Avez-vous déjà été saisi par les ministres d'une réflexion, une demande de rapport sur les emplois-jeunes, et en particulier sur leur devenir dans le monde de l'éducation nationale ?

Seconde question : vous arrive-t-il parfois d'aborder dans vos rapports et réflexions le problème des investissements dans les établissements scolaires ? Ce problème n'est plus du domaine de l'éducation nationale et de l'Etat, puisqu'il relève des différentes collectivités locales : départements pour les collèges, régions pour les lycées. Vous arrive-t-il d'aborder ces problèmes, de faire des recommandations ou de porter des jugements sur cette politique menée par les collectivités locales ?

M. Jacky Richard - Pour répondre à votre question sur les emplois-jeunes : oui, nous avons été saisis par le ministre sur cette question dès janvier 1998, c'est-à-dire moins de trois mois après les premiers recrutements.

Nous avons fait un rapport, très rapidement, pour savoir comment s'étaient passés les recrutements, comment les recteurs avaient monté leurs commissions de recrutement, comment la déontologie minimale avait pu être mise en place, etc. Nous avons prolongé ce travail en juin 1998 par des investigations dans six académies pour voir comment les emplois-jeunes étaient employés à l'éducation nationale, quels types travaux ils faisaient, comment ils étaient accueillis par les enseignants, par les familles etc. Ce rapport, sorti en juin ou juillet, fait le point sur ces questions.

Il est trop tôt pour répondre à la question du devenir des emplois-jeunes. Un an après la mise en place, on commence à avoir une petite idée du turn - over , vilain mot qui nous permet de savoir combien entrent et combien sortent, et pour quoi faire. Les quelques chiffres que l'on a tournent autour de 5 % de sorties, ce qui est faible.

M. Gérard Braun - Ce n'est pas beaucoup.

M. Jacky Richard - Ils sont recrutés pour cinq ans. On est dans une phase de "remplissage". Ce n'est que dans un an que nous pourrons avoir une analyse plus fine des sorties et du devenir de ceux qui partent, des débouchés. Les formations qu'on leur donne montrent qu'un certain nombre d'entre eux, mais pas tous, se destinent à des carrières dans l'éducation nationale, mais pas autant qu'on pouvait le penser. Mais il est encore trop tôt pour tirer des conclusions.

Votre seconde question portait sur les investissements. Depuis les lois de décentralisation, il est vrai que nous sommes moins présents sur ces secteurs pour des raisons évidentes. Lorsqu'on examine les cartes des formations, lorsqu'on discute avec les rectorats sur les refontes de cartes scolaires, lorsqu'on essaie de comprendre comment l'enseignement professionnel évolue, etc., il nous arrive d'aller interroger, de prendre connaissance d'un certain nombre de dossiers au conseil régional ou au conseil général, pour les SEGPA par exemple, où il y a des ateliers. Nous le faisons, mais cela n'est pas très développé. La libre administration des collectivités territoriales par elles-mêmes est un sujet cher à la haute assemblée.

M. le Président - Y a-t-il d'autres questions ? Monsieur Dupont ?

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président - J'ai été quelque peu choqué par votre affirmation sur la bivalence. Vous avez dit qu'il y avait deux façons d'aborder le problème, une bonne et une mauvaise. Je m'accorde tout à fait avec vous sur la bonne, mais j'ai été troublé par la mauvaise. Cela me fait penser à ce que nous vivons dans certains domaines, je pense notamment à ce qu'on appelle la départementalisation des services d'incendie, où les gens vous disent : "Vous pouvez traiter des normes de sécurité mais pas du coût". Or il me semble que, quelle que soit l'organisation, on doit se soucier du coût de l'ensemble du service ou de l'institution. Dire que les syndicats ne le supporteraient pas me paraît un peu court.

M. Jacky Richard - Je me suis sans doute mal exprimé. La mauvaise réponse concerne l'aboutissement de cette réforme éventuelle.

Je l'ai peut-être dit de façon trop péremptoire. Si on pose le problème en termes de gestion, on aura beaucoup de difficultés à avancer dans cette solution. Ce que j'ai dit ne signifie pas que les questions de coût, d'efficience et de bonne utilisation des deniers du contribuable passent en seconde analyse. Il me semble que l'approche pédagogique sur cette question doit être partagée. Si on met l'autre, on aura davantage de mal. Voilà ce que j'ai voulu dire.

M. le Président - Pouvez-vous préciser l'une de vos affirmations ? Vous avez dit tout à l'heure que l'inconvénient de la déconcentration, parfois dénoncé par certains, devrait être relativisé ou minoré. Vous avez parlé de 4 % des cas. Cela veut dire que 4 % des cas seraient mieux traités par le mouvement national que par un mouvement déconcentré en deux temps. Est-ce cela que vous avez voulu dire ?

M. Jacky Richard - Non.

M. le Président - Permettez-moi de préciser ma question. J'ai un doute. Le mouvement national a théoriquement l'avantage de permettre une affectation sur un poste donné qui correspond aux voeux de l'intéressé ou qui s'en rapproche. Un mouvement déconcentré a-t-il, ou aura-t-il, l'inconvénient que je vais essayer de décrire ? Prenons le cas d'un enseignant originaire du nord de l'académie de Toulouse et qui souhaite, par exemple, être nommé dans l'Aveyron. Imaginons qu'il demande Rodez.

Premier temps : mouvement national ; on l'envoie dans l'académie de Toulouse. Deuxième temps : mouvement académique; il se retrouve à Cintegabelle, pour autant qu'il y ait un collège là-bas. Il eût mieux valu qu'il fut nommé à Mende s'il ne pouvait pas avoir Rodez, parce que c'est plus près et que cela semble davantage correspondre à ce qu'il recherche s'il souhaite se rapprocher de chez lui. Cet inconvénient du mouvement déconcentré est-il réel, ou bien est-ce moi qui l'imagine ?

M. Jacky Richard - Si les choses se produisent comme vous l'avez indiqué, c'est un inconvénient pour l'enseignant qui voulait aller à Rodez et qui se retrouve au sud de la Haute-Garonne. Ce que permettra la déconcentration, c'est l'adéquation poste / personne. La réponse aux voeux strictement géographiques des enseignants pourra être moins bonne. Mais ce qui sera meilleur à mon avis, et c'est l'intérêt des élèves, des enfants et de l'employeur qu'est l'éducation nationale, c'est une bonne adéquation entre le profil de la personne et celui du poste.

Quand le recteur procédera au mouvement intra-académie, il saura que lui arrive, par le mouvement inter-académies, un enseignant qui enseignait dans un grand lycée de centre ville de l'académie de Lille, le lycée Faidherbe par exemple. Il sait qu'il n'a peut-être pas intérêt à envoyer cet enseignant dans un petit collège du Lauraguet, mais qu'il devrait plutôt lui trouver un grand lycée de centre-ville du nord de l'Aveyron ou des Hautes-Pyrénées. Ce n'est pas tout à fait la même chose, il y a quand même 400 kilomètres entre Tarbes et Rodez. En tout cas, l'adéquation poste / personne me paraît mesurable parce que quelqu'un réfléchira à la confrontation de tous ces éléments.

M. le Président - A une condition toutefois, et c'est une question. Cela ne sera possible que si le recteur a une certaine marge de manoeuvre, mais si le mouvement académique est organisé sur la base d'un barème national, on se retrouve dans le même cas de figure que pour le mouvement national. Or, justement, que savez-vous de cela ?

La crainte que j'exprime est que l'on ait un barème national et que le recteur soit tenu, parce qu'il y aura des commissions académiques comme il y a des commission nationales, de respecter ce barème national. Qu'en pensez-vous ?

M. Jacky Richard - Comparaison n'est pas raison mais j'ai l'expérience. Quand j'étais directeur des personnels non-enseignants, j'ai organisé la déconcentration d'un corps de 15 000 personnes. Ce que nous faisions à Paris était totalement aberrant. Les recteurs, progressivement, ont pris cela en main. Dans les premières années, les recteurs, soit par mimétisme, soit pour d'autres raisons, ont repris grosso modo les règles du mouvement national et, petit à petit, s'en sont progressivement affranchis.

Je pense que le mouvement sera de même nature, progressivement, pour les règles du mouvement intra-académique, les spécificités de l'académie, concertées avec les représentants des personnels au niveau académique. Il ne s'agit pas de faire du recteur un chef qui sort de son chapeau un barème qui serait à l'opposé du barème national.

La gestion académique sera une gestion concertée. Comment pourrait-il en être autrement à l'éducation nationale? Le recteur peut faire plus facilement admettre, de manière concertée, la prise en compte d'éléments -que les syndicats peuvent tout à fait prendre en compte-, à savoir l'intérêt des élèves.

Il me semble que sur cette question du mouvement déconcentré, l'intérêt des élèves et l'intérêt des personnes entretiennent des convergences plus larges qu'on veut bien le croire. Quel est l'intérêt d'un enseignant qui a longtemps enseigné dans des classes de collèges ruraux de se retrouver soudainement, parce qu'il a beaucoup de points au barème, dans un grand lycée de centre-ville ? Je ne suis pas sûr que lui-même le souhaite. Je pourrais prendre d'autres exemple à rebours.

L'intérêt du service et celui des personnes peuvent être, sur cette question, plus facilement appréciés parce qu'on fait des choses à taille humaine. L'ordinateur de la rue de Châteaudun instruisait 100 000 demandes de mutation... Les compteurs s'arrêtaient au 15 février. Voilà un autre gros avantage de la déconcentration du mouvement : tout poste vacant, et il y en avait beaucoup, après le 15 février disparaissait de l'offre faite aux enseignants. Voilà quelque chose dans l'intérêt des personnes : jusqu'au 15 ou 20 juin, tous les postes vacants se libérant sont mis dans le "pot commun", et davantage de possibilités s'offrent pour les bons postes.

Dans ce qui n'est pas encore l'ancien système, mais qui va l'être, un poste vacant qui se déclare après le 15 février est pourvu à titre provisoire pendant un an, et ne sera remis dans le pot commun que l'année d'après. Pendant un an, un enseignant n'a pas pu l'avoir à titre définitif. Quelqu'un l'a occupé à titre provisoire comme titulaire académique ou maître auxiliaire ; il sait qu'il ne peut pas s'investir dans un établissement où il ne va pas rester. Ce n'est bon ni pour l'enseignant ni pour les élèves. Voilà quelque chose qui va augmenter le turn-over du dispositif.

Cet élément, à savoir une gestion prévisionnelle plus fine, une meilleure connaissance des entrées et sorties le plus tard possible, est une bonne chose pour que les ajustements se fassent jusqu'au dernier moment. On peut le faire du chef-lieu du rectorat.

M. le Président - Vous avez dit qu'il y avait des rapports de synthèse. Naturellement, l'inspection générale a pour rôle d'informer le ministre, et lui fournit des éléments d'appréciation et de décision. Vous paraîtrait-il normal que la représentation nationale soit systématiquement informée non pas de tous vos rapports, c'est impossible, mais des rapports les plus importants, des rapports de synthèse en particulier ? Cela en changerait-il la nature, vous sentiriez-vous plus contraints ?

M. Jacky Richard - Non, pas du tout.

M. le Président - En ce qui concerne la franchise dont vous parliez tout à l'heure, il n'y aurait rien de changé ?

M. Jacky Richard - La franchise que l'on doit au ministre, premier destinataire du rapport, serait la même pour la représentation nationale...

M. le Président - L'un de nos rôles, et le plus éminent, est de voter le budget et de nous assurer que les moyens que nous attribuons aux services des différents ministères sont convenablement utilisés. Cette mission-là, nous n'avons pas le moyen courant, permanent, de bien la remplir. Ou alors il faut créer une commission d'enquête, ce que nous avons fait. Qu'en pensez-vous ?

M. Jacky Richard - Les rapports sont adressés au ministre.

M. le Président - J'ai en tête l'exemple, qui ne concerne pas l'actuel ministre, d'un rapport dont nous n'avons pas pu obtenir la communication, parce qu'il était considéré comme un document interne. La commission d'enquête se fait tout communiquer. Si nous arrivons chez vous, nous vous demanderons communication de certains rapports. Cela, on ne peut pas le faire habituellement.

M. Jacky Richard - Les règles qui président à la communication des documents administratifs... Cela est surveillé de manière très ouverte par la CADA, qui est une haute instance indépendante. Je crois savoir qu'un rapport de l'inspection générale, dès lors qu'il ne contient pas de mention nominative dans le cadre d'une procédure disciplinaire ou judiciaire, est un document communicable. La CADA a ainsi rendu de nombreux rapports.

M. Jean-Léonce Dupont, vice-président - Sur les 8 à 9 % qui, déduction faite des remplaçants, ne sont pas remplacés, cela représente pratiquement un dixième, ce qui est extrêmement important. Avez-vous fait une étude avec des préconisations pour essayer de faire baisser ce taux ?

M. Jacky Richard - Le travail de préconisation a été mené par M. Bloch dans le cadre de la mission que lui avait confiée le ministre, "Pas de classe sans maître". Monsieur le recteur Bloch a fait des propositions au ministre ; certaines d'entre elles sont en oeuvre.

Un petit comité, au sein duquel l'IGAEN est représenté, au sein du ministère, suit la mise en place des mesures préconisées par le recteur M. Bloch. Naturellement, les préconisations portent sur le moment le plus opportun pour les formations, sur la capacité de l'établissement, avec à sa tête un vrai chef, à organiser les remplacements de courte durée au sein de l'établissement par les collègues de l'enseignant malade pour deux ou trois jours. Il y a toujours des possibilités, mais il faut que le chef d'établissement en ait la capacité, la légitimité. Cela n'est pas simple. Voilà deux mesures, il y en a d'autres...

L'organisation des concours et examens, chose extrêmement difficile à l'éducation nationale, est incontournable. On voit mal le bac ou le brevet des collèges ne pas avoir lieu. Les examens et concours mobilisent beaucoup d'enseignants et de salles. L'idée de reporter cela au plus tard possible, à fin juin voire début juillet, me paraît une préconisation difficile à présenter et à faire accepter, mais il faut prendre les mesures qui s'imposent.

Voilà une série de dispositions qui pourraient faire reculer notablement le nombre d'heures non assurées.

Depuis que les travaux du recteur Bloch ont été mis en place, les services statistiques du ministère ont observé une très nette diminution du nombre d'heures non assurées. Je pense que c'est grâce à la bonne analyse que le recteur Bloch a faite et aux décisions que le ministre a prises après cette analyse.

M. le Président - Pouvez-vous nous communiquer deux des rapports que vous avez cités ? Il s'agit du rapport sur l'absentéisme et de celui sur la déconcentration.

M. Jacky Richard - Voici le rapport sur la déconcentration. Je communiquerai à la commission d'enquête celui sur l'absentéisme.

M. le Président - Nous vous remercions.