MIEUX GÉRER, MIEUX ÉDUQUER, MIEUX RÉUSSIR

AUDITION DE M. BERNARD TOULEMONDE,
DIRECTEUR DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

(9 DÉCEMBRE 1998)

M. le Président - Monsieur le Directeur, vous avez la charge de l'enseignement secondaire. Vos responsabilités actuelles sont donc au coeur de nos préoccupations. Nous connaissons aussi les responsabilités qui ont été les vôtres antérieurement, dans le cadre de divers cabinets ministériels, et auprès d'un Premier ministre.

Le président rappelle le protocole de publicité des travaux de la commission d'enquête et fait prêter serment à M. Bernard Toulemonde.

La présente audition n'est pas publique, la commission n'ayant arrêté sa position qu'en début d'après-midi.

Monsieur le Directeur, vous avez la parole...

M. Bernard Toulemonde - Monsieur le Président, Messieurs, c'est un grand honneur pour moi d'être le premier fonctionnaire du ministère de l'éducation nationale à témoigner devant votre commission d'enquête.

Je ne sais ce qui me vaut cet honneur ; peut-être est-ce dû au fait que je pratique effectivement cette maison depuis 1982, et que j'ai fini par bien la connaître, encore qu'elle conserve quelques secrets pour moi, précisément sur quelques-unes des questions que vous vous posez -mais je me suis informé autant que possible pour pouvoir y répondre.

M. le Président - Je rappelle que vous êtes l'auteur d'un livre qui date de 1988 et qu'au début de celui-ci se trouve un chapitre intitulé : "Le mammouth" !

M. Bernard Toulemonde - Je n'ai pas demandé de droits d'auteur !

(Rires)

La direction qui est la mienne depuis mai, la direction de l'enseignement scolaire, a compétence pour répartir les moyens budgétaires d'enseignement, de remplacement et de ce qu'on appelle dans notre jargon "l'espace éducatif", c'est-à-dire les personnels de direction et d'éducation.

Nous avons en effet du mal à appréhender l'ensemble des moyens que nous mettons à disposition des académies, et ce que deviennent ces moyens, ceci pour un certain nombre de raisons.

En premier lieu, les moyens budgétaires votés par le Parlement font l'objet d'une conversion entre le moment où ils sont votés par le Parlement et le moment où ils se traduisent, dans les établissements scolaires, par des postes sur lesquels sont affectés les enseignants.

J'ai notifié il y a quelques jours aux recteurs d'académie leur enveloppe globale d'emplois et de crédits du second degré, à charge pour eux de procéder à une répartition entre les lycées -dont les recteurs ont la gestion directe- et les collèges, qui sont en quelque sorte sous-traités aux inspecteurs d'académie, également directeurs des services départementaux.

Les autorités académiques -le recteur pour les lycées, les inspecteurs d'académie pour les collèges- distribuent ensuite un volant d'heures d'enseignement à chaque collège et lycée. C'est ce que nous appelons la "dotation horaire globale".

Chaque établissement scolaire est en effet un établissement public local d'enseignement, qui jouit d'une autonomie, à charge pour l'établissement de convertir ces heures en groupements horaires qui correspondent à des postes et qui "colorent" les postes : un professeur d'anglais, trois professeurs de lettres, un professeur d'éducation physique et sportive, etc.

Au bout du compte, on évalue le besoin en postes et en disciplines des établissements scolaires, et on délègue les personnes correspondantes. La procédure est une procédure quelque peu compliquée qui, du fait de l'autonomie des établissements scolaires, connaît certaines incertitudes. Je ne donne qu'une masse globale, qui se colore en cours de route dans les différentes disciplines du second degré.

Or, on compte au total, dans l'enseignement du second degré, 350 disciplines de recrutement différentes, depuis le professeur d'électronique à celui d'esthétique, jusqu'aux professeurs de lettres, qui sont un peu plus nombreux que les autres...

Vous comprenez immédiatement les difficultés d'ajustement qui se produisent lorsqu'on procède au recrutement des enseignants : il faut en effet recruter en fonction de besoins que nous ne connaissons que partiellement, les établissements scolaires seuls, chaque année, colorant les postes et les disciplines.

Lorsque nous recrutons des enseignants à l'année n, ils ne sont disponibles sur le terrain qu'à l'année n + 2. Certes, nous disposons d'un bon appareil statistique, mais la démographie scolaire n'est pas précise à 100 %. Une erreur de 1 %, voire de 0,5 %, lorsqu'elle porte sur 3 ou 4 millions d'élèves -on en compte 3 millions dans les lycées et 4 millions dans les collèges- est gravissime et entraîne des conséquences importantes.

Il existe donc des difficultés d'appréhension et de contrôle de l'emploi des dotations budgétaires qu'il ne faut pas se cacher.

Celle que je viens d'évoquer est spécifique à l'enseignement du second degré ; d'autres difficultés apparaissent et sont communes à l'enseignement du premier et du second degré. La première réside dans la dissociation entre les postes et les personnes.

Un poste budgétaire, tel que je le délègue moi-même aux académies, est un équivalent temps plein -un ETP. Les recteurs peuvent toutefois y affecter des personnes qui ne seront pas toutes à temps plein ; on compte par conséquent toujours plus de personnes que de postes.

Autre difficulté commune au premier et au second degré : les "pertes en ligne"... Les pertes en ligne ont des sources qui, pour la plupart, sont réglementaires.

Première perte en ligne : les décharges de service réglementaires prévues par les textes. Un professeur peut bénéficier d'une décharge lorsqu'il effectue certaines activités particulières. C'est ce qu'on appelle les heures de "première chaire". Un professeur qui enseigne en classe de première et de terminale bénéficie d'une heure de décote de son service, du fait qu'il enseigne au moins 6 heures en classe de première et de terminale. Ce professeur, au lieu d'effectuer dix-huit heures d'enseignement s'il est certifié, ce qui constitue sa quotité horaire de service, n'en fera que dix-sept.

Les professeurs en charge des différents "cabinets" d'histoire, de sciences de la vie et de la terre -les sciences naturelles- de la technologie, bénéficient également d'une décote horaire d'une heure.

Seconde source de pertes en ligne : les décharges de service à mi-temps accordées par les autorités académiques parce que certains enseignants se consacrent à des tâches complémentaires à l'enseignement, par exemple des tâches de formation continue de leurs collègues enseignants, dans le cadre des missions académiques à la formation.

Il existe ainsi toute une série de décharges de service, les enseignants partageant leur activité entre une activité d'enseignement stricto sensu et une activité complémentaire -inspection, formation, etc.

Troisième source de pertes en ligne : les décharges de direction des directeurs d'école. Elles représentent une masse non-négligeable de postes du premier degré. Les directeurs d'école, dès lors qu'ils sont à la tête d'établissements comportant plus de cinq classes, consacrent une partie de leur temps aux activités de direction, au partenariat avec les collectivités locales, aux parents d'élèves, etc.

Autre source de pertes en ligne : les décharges syndicales... La réglementation du décret du 28 mai 1982, que j'ai eu l'honneur de mettre en place au ministère de l'éducation nationale, fixe des quotités en fonction de la représentativité de chaque organisation syndicale, qui bénéficient d'un volume de décharges de service réparti entre les personnels qui relèvent de cette organisation. Ceci représente aujourd'hui l'équivalent en temps plein de 1.188 postes d'enseignement. Le nombre de personnes concernées est en fait plus élevé, les syndicats fractionnant ces décharges.

Enfin, dernière source de pertes en ligne : les mises à disposition, qui -j'attire votre attention sur ce point- doivent être soigneusement distinguées des détachements, encore qu'en langage courant, la distinction n'est pas fréquemment opérée.

Le détachement est une position du fonctionnaire qui exerce ses fonctions dans une administration autre que son administration d'origine. Il est rémunéré par l'administration dans laquelle il est affecté, et non par son administration d'origine.

Nous avons à l'heure actuelle dans l'enseignement second degré environ 15.000 enseignants détachés, soit auprès du ministère des affaires étrangères, dans les lycées français à l'étranger, pour la coopération, etc., ou dans d'autres administrations. Je crois même que nous avons quelques détachés au Sénat...

M. le Président - Quelques "détachés parlementaires"...

M. Bernard Toulemonde - Nous en avons 5 ou 6...

M. le Président - Les parlementaires fonctionnaires de l'éducation nationale sont en détachement...

M. Bernard Toulemonde - En effet, sauf les professeurs d'université !

On compte également 5.000 instituteurs ou professeurs des écoles également détachés. Au total, sur 800.000 enseignants, il existe 20.000 détachés, ce qui, vous en conviendrez, n'est finalement pas énorme.

La mise à disposition concerne les fonctionnaires qui exercent dans leur administration d'origine et qui continuent à être rémunérés par celle-ci mais qui, pour des raisons diverses, exercent une autre activité.

J'ai été l'artisan de cette mise en ordre. Lorsque Alain Savary est devenu ministre, en 1981, il n'existait aucun état des mises à disposition de l'éducation nationale. La gestion en était donc totalement opaque. On a paraît-il trouvé des choses assez extraordinaires.

A mon arrivée, en 1982, le ministre m'a demandé de rechercher les mises à disposition et d'y mettre de l'ordre. Nous avons opéré un recensement et établi une sorte de règlement intérieur. A l'époque, la mise à disposition ne constituait pas une position statutaire de la fonction publique. A notre grande satisfaction, le ministère de la fonction publique a publié en 1985 un décret portant sur la mise à disposition, imitant ce qu'avait fait l'éducation nationale.

Bon an mal an, entre 1.000 et 2.000 fonctionnaires sont mis à disposition d'organismes divers.

Il en existe trois types. Le premier est constitué par les cabinets ministériels -c'est une tradition républicaine- qui représentent un assez petit nombre.

On trouve ensuite divers organismes publics et privés, comme l'Institut de France, qui compte quatre agrégés mis à sa disposition.

La troisième catégorie concerne les associations complémentaires de l'enseignement public et les mutuelles liées au ministère de l'éducation nationale. C'est là qu'on en trouve le plus grand nombre.

Ces mises à disposition font, pour une part, l'objet d'un remboursement au prix coûtant par les bénéficiaires. C'est le cas des mutuelles, notamment la MGEN, qui bénéficie de plusieurs centaines de mises à disposition.

Au total, on dénombre à l'heure actuelle 1.115 mises à disposition qui couvrent les trois catégories dont je viens de parler. Ce n'est donc pas le pactole qu'on imagine quelquefois !

S'agissant par ailleurs des moyens affectés aux remplacements, on s'accorde à penser que les personnels de l'éducation nationale ne sont pas plus malades que les autres, et toutes les statistiques que nous avons menées depuis vingt ans sur ce sujet montrent que le taux d'absence pour maladie n'est pas plus élevé qu'ailleurs dans les entreprises privées ou publiques comparables.

En revanche -et c'est ce à quoi s'est attaqué Claude Allègre- il existe une perte d'heures d'enseignement qui provient de l'institution.

La première est consécutive à la fermeture totale des établissements scolaires. Il existe des périodes où les cours devraient normalement avoir lieu et durant lesquelles ils n'ont pas lieu parce que l'établissement est fermé du fait des examens. C'est une affaire qui dure depuis des années, le baccalauréat, le brevet des collèges et les examens occupant les enseignants et les locaux et les établissements en fin d'année scolaire.

Cette perte est grave à mon sens, et il convient de lutter contre cette tendance à l'étalement et au recul des dates d'examens, laissant les enfants livrés à eux-mêmes, alors qu'ils devraient être en classe, sous la houlette de leurs professeurs. Je pense d'ailleurs que le préjudice est plus préjudiciable pour les familles défavorisées, qui n'ont pas les moyens de faire garder leurs enfants.

Il y a là un problème auquel il faut s'attaquer. Cela fait des dizaines d'années qu'on en parle, mais nous sommes décidés à prendre quelques mesures énergiques à ce sujet.

La perte provient également de l'institution, qui convoque les professeurs soit pour leur formation continue, durant leur temps de service, soit pour préparer les examens. Plusieurs milliers de sujets doivent en effet être élaborés chaque année par les enseignants.

Le ministre a toutefois mis un frein à ces convocations et déclaré qu'il ne devait plus avoir de classes sans enseignant.

Quoi qu'il en soit, nous consacrons une partie de notre potentiel aux moyens de remplacement. Ils représentent 8 % de la masse des postes d'enseignant dans le premier degré, et 5 à 6 % dans le second degré.

Sachez enfin que l'éducation nationale dispose d'un système de contrôle des emplois, géré par la direction des affaires financières, qui a pour objet de vérifier, dans les établissements scolaires, que les dotations budgétaires sont fidèlement utilisées par le système éducatif.

M. le Président - Merci.

La parole est au rapporteur...

M. le Rapporteur - Monsieur le Directeur, vous avez cité un certain nombre de chiffres. Vous serait-il possible de nous indiquer par écrit le nombre de personnels enseignants des écoles, collèges et lycées, en métropole et en outre-mer, pour l'enseignement public et l'enseignement privé sous contrat, ainsi que les nombres d'élèves correspondants ?

Quel est le nombre de maîtres auxiliaires non-titulaires, ceux en surnombre ? A quelles tâches sont-ils affectés ? Quelles sont les disciplines excédentaires ?

Quel est le nombre de titulaires remplaçants et de titulaires académiques affectés provisoirement sur des nombres vacants ? Quel est le nombre d'enseignants en surnombre affectés par l'éducation nationale n'assurant pas de remplacements ? Quel est le nombre des mises à disposition qui font l'objet ou non d'un remboursement budgétaire ? Pouvez-vous préciser les principales collectivités concernées ?

Quelle est l'importance des décharges d'activités de service pour tous les mandats que vous avez indiqués et le nombre de demandes formulées satisfaites au titre du mouvement national des enseignements du second degré ?

Vous pourrez également nous transmettre toutes les informations qui nous permettront de dresser le tableau le plus objectif possible de la situation...

N'avez-vous pas l'impression qu'on profite du fait que l'éducation nationale soit une très grosse entreprise ?

Par ailleurs, tenez-vous à jour un état quantitatif des dysfonctionnements de chaque rentrée ?

Vous avez en outre évoqué 350 disciplines de recrutement. Pensez-vous que l'on puisse simplifier ces disciplines et envisager des professeurs multidisciplinaires ?

Enfin, avez-vous constaté une différence entre l'enseignement public et l'enseignement privé sous contrat ?

M. le Président - Vous avez parlé des mises à disposition officielles ? Qu'en est-il des mises à disposition clandestines ou que les services centraux ne connaissent pas ?

M. Bernard Toulemonde - J'ai été recteur d'académie. Je vais donc répondre tout de suite à votre question. Il est vrai que les recteurs ou les inspecteurs d'académie sont l'objet de demandes diverses et variées, qui aboutissent à des mises à disposition ou des décharges de service au-delà des textes réglementaires.

Lorsque j'étais recteur, je m'étais aperçu qu'un conseil général que je connaissais bien disposait d'un nombre d'enseignants du premier et second degré bien supérieur à ce que prévoyaient les textes !

Il est vrai qu'il arrive que le recteur où l'inspecteur d'académie acceptent de le faire -à titre temporaire- lorsqu'ils estiment en conscience qu'il s'agit d'une tâche d'intérêt général.

Depuis quelques années, nous disposons d'un système informatique appelé EPP -emplois-postes-personnels- qui donne la quotité horaire de service d'enseignement de chaque enseignant, et les activités qu'il accomplit pendant celle-ci.

On considère toujours -et le ministère de la culture me le fait souvent valoir- que l'éducation nationale dispose de beaucoup de personnes et qu'elle peut donc en donner. Hier, le cabinet du ministre de l'environnement m'a appelé en m'expliquant qu'un enseignant d'un lycée parisien, spécialiste des sciences de la vie et de la terre, apportait actuellement son concours à la société Cofiroute. Or, l'éducation nationale refuse de mettre cette personne à disposition, et les travaux sont arrêtés. Ayant fait remarquer à mon interlocutrice que nous pouvions le placer en disponibilité afin que la société Cofiroute puisse le rémunérer, celle-ci m'a rétorqué que l'éducation nationale était riche d'un million de fonctionnaires et que nous pouvions faire un effort !

On estime donc à l'extérieur que l'éducation nationale représente une mine d'or dans laquelle on peut puiser. Les pressions sont très fortes, et nous rappelions à nos autorités qu'elles ne doivent pas détourner les moyens budgétaires que la Nation consent à donner à l'éducation nationale.

Je voudrais par ailleurs indiquer à M. le rapporteur que le directeur des affaires financières, qui est spécialistes de ces sujets, vous communiquera un dossier complet sur la liste de questions à propos desquelles vous m'avez interrogé.

Je ne sais si nous disposons du nombre de personnes, mais nous pourrons vous communiquer les postes budgétaires auxquels correspondent les professeurs de collèges publics, et le nombre d'ETP pour les collèges privés...

M. le Rapporteur - Pourrez-vous nous indiquer la manière dont est faite la conversion ?

M. Bernard Toulemonde - Oui, bien sûr...

De même, les maîtres auxiliaires, normalement, ne sont pas en surnombre. Ils sont rémunérés sur les crédits du 31-97 ; depuis quelques années, le ministère de l'éducation nationale connaît quelques surnombres. On a trop recruté d'enseignants, qui se trouvent ne pas avoir d'assise budgétaire. Nous les rémunérons donc, mais sans assise budgétaire.

Bien entendu, c'est une situation qui n'est pas saine budgétairement.

M. le Président - Comment cela se passe-t-il avec les trésoriers-payeurs généraux ?

M. Bernard Toulemonde - Le contrôle financier local n'existait pas jusqu'alors pour l'éducation nationale ; il est en place depuis octobre...

Comment cette situation a-t-elle pu se produire ? ... Pour des raisons sociales, on a reconduit des maîtres auxiliaires dont on n'avait pas nécessairement besoin.

En second lieu, on a calibré les concours très au-delà de ce que justifiaient les besoins stricts de l'éducation nationale, afin de ne pas désespérer les étudiants ou du fait des pressions de telle ou telle discipline. Il existe en effet de petites disciplines rares -je ne les citerai pas- pour lesquelles on a recruté des gens dont on ne sait ce qu'on va faire, simplement parce qu'il faut continuer à en recruter quelques-uns : langues régionales, langues étrangères rares, etc.

Je me souviens qu'en 1995 par exemple, l'arbitrage du Premier ministre est allé au-delà même des demandes du ministre de l'éducation nationale de l'époque !

Depuis deux ou trois ans, on a toutefois fortement diminué le nombre de postes mis au concours, à tel point que cela nous vaut quelques ennuis du côté des universités et des étudiants, qui se plaignent qu'on ne recrute plus suffisamment. Mais faut-il recruter si on n'en a pas besoin ?

M. le Président - Est-ce que vous qui êtes responsable du nombre de postes ?

M. Bernard Toulemonde - Non, c'est ma collègue directeur du personnel enseignant. Elle vous indiquera tous les chiffres de recrutement.

Pour 1999, si l'on avait maintenu les chiffres tels qu'ils auraient dû être afin de pourvoir aux simples besoins de renouvellement des enseignants partant en retraite, on aurait dû baisser davantage, avec les risques politiques que cela comporte, que tous les gouvernements, depuis de nombreuses années, ont assumés.

Cependant, du fait de la situation conjoncturelle, le nombre de départs en retraite est relativement faible, mais doit s'accélérer de façon considérable à partir de 2003 ; on estime -de mémoire- qu'entre 2000 et 2006, 40 % du corps enseignant va nous quitter. Il vaut donc peut-être mieux prendre quelque avance aujourd'hui et recruter un peu plus que nécessaire, de façon à ne pas devoir ensuite gérer la pénurie.

En effet, on va devoir calibrer les concours avec des nombres tellement élevés qu'on ne trouvera pas le vivier de recrutement possible !

M. le Rapporteur - Est-ce vous qui faites la prospective ?

M. Bernard Toulemonde - Non, il existe une direction de la prospective appelée direction de la programmation et du développement.

M. le Président - Vous avez, au début de votre propos, décrit la répartition des moyens entre les académies, la coloration des emplois par discipline, etc. Combien de temps ce mouvement nécessite-t-il ?

M. Bernard Toulemonde - Il est extrêmement rapide. Pour le second degré, la répartition des moyens entre les académies a été préparée depuis le mois d'août ; le ministre a rendu ses arbitrages dimanche et j'ai donc procédé à l'attribution aux académies lundi.

Les recteurs, courant décembre, vont tenir leur comité technique paritaire académique et préparer la répartition de l'enveloppe entre les collèges et les lycées. Cette répartition sera effectuée en décembre ; début janvier, chaque établissement scolaire recevra sa dotation horaire globale, à charge pour eux de la colorer en poste suivant les disciplines. Ces opérations seront terminées le 15 février pour la rentrée scolaire de 1999.

M. le président - Les mouvements et les affectations peuvent dès lors commencer...

M. Bernard Toulemonde - En effet. Il permettra l'ajustement de la coloration des postes bien après le 15 février, date-butoir initiale, les recteurs devant terminer le mouvement des personnels aux environs du 15 juin, d'après le calendrier arrêté par le ministre.

M. Claude Domeizel - Quelle a été l'évolution des mises à disposition au fil des années ? Les sommes correspondant au remboursement de ces postes sont-elles réaffectées aux effectifs ou rentrent-ils dans la masse ?

M. Bernard Toulemonde - C'est une question technique à laquelle je ne suis pas en mesure de répondre. Vous songez là à un système de postes gagés qui, grâce aux recettes réalisées, permettrait de recruter un autre enseignant.

Je ne suis pas sûr que les choses se passent ainsi, mais je poserai la question, et une réponse vous sera apportée.

La MGEN rembourse ainsi les 400 postes dont elle dispose. Je pense que l'argent est réinjecté dans le système d'enseignement, mais je ne sais pas à quel endroit précis...

M. Jean Bernadaux - Parmi les 1.115 postes mis à disposition des associations et des mutuelles, avez-vous comptabilisé la fédération des oeuvres laïques, etc. ?

M. Bernard Toulemonde - Absolument.

M. Jacques Legendre - Vous avez rappelé qu'un certain nombre d'organismes remboursent la valeur des postes qui leur sont attribués. J'ai souvenir d'un débat entre M. Bayrou et les organismes en question, auxquels il avait été envisagé un moment de retirer ces postes. Je ne me souviens plus très bien de la façon dont cela s'est terminé, mais il me semble que le ministère accordait une subvention aux dits organismes ! Il serait peut-être bon de le préciser...

M. Bernard Toulemonde - J'ai vécu cette période, car j'étais à l'époque directeur des affaires générales à l'éducation nationale, en charge de différents dossiers.

Lorsque M. Monory est devenu ministre de l'éducation nationale, en 1986, il s'est inquiété du volume des mises à disposition, qui équivalaient à l'époque à 2.200 emplois.

M. Monory a alors supprimé la plupart des mises à disposition, suscitant la colère des associations concernées, par ailleurs assez puissantes. M. Monory a finalement remplacé les mises à disposition par des détachements payés par les organismes destinataires, qui bénéficiaient en contrepartie d'une subvention de l'éducation nationale.

J'ai quitté le ministère en juillet 1987, et je ne sais pas si ce système de subventionnement des associations subsiste encore.

M. le Président - S'il subsiste, cela relève-t-il de votre direction ?

M. Bernard Toulemonde - Non. C'est la direction des affaires juridiques qui gèrent la plus grande partie des mises à disposition.

M. Jacques Legendre - Le ministère subventionne-t-il les organismes afin qu'ils lui remboursent les enseignants qui leur sont fournis ?

M. le Président - Je suppose que le ministère assume la rémunération de certains des 1.115 enseignants mis à disposition sans percevoir de compensation de l'association ou de l'organisme auprès desquels ils se trouvent...

M. Bernard Toulemonde - Absolument...

M. le Président - Peut-on en connaître la répartition ?

M. Bernard Toulemonde - Actuellement, ces mises à disposition font l'objet de deux réserves au sein du ministère de l'éducation nationale : une réserve de postes gérés par la direction des affaires juridiques et une autre auprès de ma propre direction. Il existe donc une division. Quand j'étais directeur, j'étais le seul à gérer les mises à disposition...

Je ne dispose pas de tableau complet, mais vous en aurez un mentionnant le remboursement éventuel des organismes bénéficiaires.

La Cité des sciences et de l'industrie bénéficie ainsi de 19 mises à disposition, qu'elle rembourse à l'éducation nationale, mais je suis persuadé qu'elle ne perçoit pas de subvention en échange. On trouve également les collectivités territoriales, les mutuelles comme la MAIF ou la MGEN, l'Association générale des instituteurs et institutrices des écoles maternelles, etc...

M. Claude Domeizel - Quel est le régime indemnitaire des personnels ? Qui le gère et quelle place tient-il dans le budget ?

Quelle est par ailleurs la place tenue par les crédits d'action sociale en faveur du personnel ?

M. Bernard Toulemonde - La direction dont j'ai la responsabilité gère les heures supplémentaires. Les enseignants ne perçoivent quasiment pas d'indemnités.

Ils touchent des indemnités de professeurs principaux, qui remontent -si je ne m'abuse- à plusieurs dizaines d'années, des indemnités de suivi et d'orientation qui ont été revalorisées au moment du plan Jospin, en 1989, des indemnités d'affectation dans les ZEP, ainsi que des indemnités d'aide au logement pour les instituteurs, celles-ci remplaçant le logement qui leur était autrefois attribué.

Par contre, je gère, au titre du chapitre 31-95, une masse de 5 milliards de francs d'heures supplémentaires effectuées par les enseignants, de façon plus ou moins volontaire selon les cas, un enseignant pouvant être contraint à effectuer deux heures supplémentaires. Il s'agit là d'une variable d'ajustement...

M. le Rapporteur - A combien de personnes cela équivaut-il ?

M. Bernard Toulemonde - Cela représente 38.744 postes.

M. le Rapporteur - ... J'ai également posé une question relative aux dysfonctionnements, afin d'en tirer des enseignements d'une année sur l'autre, mais je pense que ceci ne relève pas de votre direction...

Je vous ai en outre interrogé à propos du nombre important de disciplines, ainsi que sur les différences de gestion qui existent de votre point de vue entre l'enseignement privé sous contrat et l'enseignement public...

M. Bernard Toulemonde - En effet... Parmi les 350 disciplines que j'ai évoquées, le gros du bataillon est constitué par les lettres, qui constitue une matière multidisciplinaire : un professeur de lettres classiques enseigne en effet le français, le grec et le latin.

En économie et en gestion, on trouve des professeurs qui enseignent plusieurs matières, mais la tendance générale est à une très forte spécialisation, à la mesure de l'avancée de la science ; au fur à mesure que les sciences se sont complexifiées, on a assisté à une scissiparité des disciplines. Aujourd'hui, il existe des professeurs d'histoire et de géographie, mais ce corps connaît quelques tensions, certains s'estimant capables d'enseigner une des deux disciplines, mais non l'autre.

Personnellement, je pense que la finesse des disciplines est excessive. Je suis moi-même professeur de droit. Dans les facultés, un professeur de droit public doit être capable d'enseigner à la fois le droit constitutionnel, les finances publiques et le droit international. Le spectre des cours qu'on peut lui confier est donc relativement large. Aujourd'hui, on ne peut confier à un professeur de russe qu'un enseignement de russe. S'il n'y a pas d'élèves, que faire ? C'est là tout le problème...

Je sais qu'il existe des querelles à propos des PEGC. Elles existaient déjà dans le passé et ressurgissent de temps à autre à propos de professeurs bivalents qui dispensaient deux disciplines.

Il est évident que ceci facilite très nettement la gestion. Dans les petits collèges ruraux, la disparition des PEGC, du fait de l'extinction progressive du corps, va poser des problèmes dramatiques, car on ne trouvera personne pour assurer un bloc horaire de 5 heures pour telle ou telle langue vivante.

On est allé très loin dans la finesse des disciplines, et il convient peut-être de ne pas poursuivre dans cette voie...

M. le Président - Vous avez évoqué les lettres, mais n'est-ce pas également vrai pour les disciplines techniques ? N'a-t-on pas développé une spécialisation de plus en plus importante, qui a favorisé des disciplines extrêmement pointues ?

M. Bernard Toulemonde - Absolument. On a aujourd'hui des spécialités extraordinaires en plasturgie, en électromécanique. On trouve à Paris des sections professionnelles de tailleurs, de bottiers, de bijoutiers, dont les professeurs sont extrêmement spécialisés. Il n'en existe que cinq sur l'ensemble du territoire national !

S'agissant des dysfonctionnements, le ministre m'a donné mandat à mon arrivée pour modifier les rapports entre l'administration centrale et les académies, et nous sommes actuellement engagés dans une procédure de contractualisation. Nous demandons aujourd'hui aux académies de mobiliser l'ensemble des acteurs internes et externes autour d'un projet -qui doit bien entendu s'inscrire dans la politique nationale de l'éducation- l'administration centrale devant y affecter les moyens financiers nécessaires à sa réalisation.

Nous passons en ce moment tous nos après-midi avec le recteur et les inspecteurs d'académie d'Amiens, afin d'échanger nos points de vue sur les problèmes rencontrés par cette académie et étudier les moyens de l'aider à obtenir de meilleures performances scolaires.

Concernant l'enseignement public et l'enseignement privé, je dois très honnêtement reconnaître que l'enseignement privé bénéficie d'une souplesse de gestion que ne connaît pas l'enseignement public. Dans le privé, la notion de poste n'existe pas budgétairement. On raisonne en heures, et non en postes. Ces postes sont fongibles et peuvent être affectés au premier ou au second degré, jusqu'au BTS.

Lorsqu'on retire un poste dans l'enseignement primaire privé, celui-ci peut être affecté à un BTS, ce qui n'est évidemment pas possible dans l'enseignement public, les postes étant spécialisés par chapitre.

Autre souplesse, celle concernant les personnels, qui s'en plaignent d'ailleurs : les chefs d'établissement peuvent attribuer des services incomplets aux personnels. Dans l'enseignement privé, les personnels disposent d'un contrat signé par l'autorité académique avec l'établissement. Le professeur est contractuel de droit public jusqu'à un certain seuil, qui est celui du demi-service, et bénéficie de la Sécurité sociale, etc. Au-delà, c'est le chef d'établissement qui fixe la quotité horaire de cette personne. D'une année sur l'autre, en fonction des besoins, telle personne qui faisait 18 heures peut ne plus en faire que 16 ou 17, avec un plancher de 9 heures.

Les chefs d'établissement n'abusent toutefois pas trop de cette souplesse, même si, comme dans toute collectivité humaine, certains peuvent parfois trop en user.

Pour le reste, les décharges syndicales existent dans le privé comme dans le public, selon le même système, depuis 1976. Je ne dispose pas du nombre de déchargés syndicaux de l'enseignement privé. C'est la direction des affaires juridiques qui le gère. En dehors de ces souplesses, les modes de gestion sont à peu près les mêmes...

M. le Président - La conversion de la masse horaire attribuée aux inspections académiques en équivalent temps plein donne-t-elle lieu à consultation des personnels par l'intermédiaire de leurs représentants ? Les comités techniques paritaires sont-elles consultés ?

M. Bernard Toulemonde - La réponse est affirmative, mais pas nécessairement dans le détail de la dotation horaire globale de chaque établissement.

En revanche, la structure pédagogique finale de chaque établissement fait l'objet d'un examen en comité technique paritaire académique -ou départemental en ce qui concerne les collèges...

M. le Président - A quel moment ?

M. Bernard Toulemonde - L'examen de la structure pédagogique des établissements -académique pour les lycées, départemental pour les collèges- interviendra le 15 janvier.

M. le Rapporteur - Recourez-vous au monde économique -chefs d'entreprise, artisans pour répondre à des besoins ponctuels et limités dans le temps ?

Quelle est la part de cette sous-traitance dans le budget ?

M. Bernard Toulemonde - Cela me paraît une très bonne question... Il existe dans l'enseignement supérieur un système de professeurs associés, professionnels qui, durant quelques semaines, apportent leur concours à l'enseignement supérieur. Ceci est très bénéfique à l'ensemble du système comme aux étudiants. C'est en particulier vrai pour les IUT, qui bénéficient de personnels extérieurs.

Le même système a été créé par décret début 1993 pour l'enseignement supérieur, en particulier technologique et professionnel.

Malheureusement, ce décret n'a jamais fait l'objet de la moindre mesure d'application, ce qui me paraît extrêmement fâcheux. C'est une voie dans laquelle on pourrait encourager l'éducation nationale !

M. le Président - Qui était alors ministre ?

M. Bernard Toulemonde - Le décret a été pris sous Jack Lang. J'étais au cabinet à ce moment-là...

M. le Président - Je me rappelle des discussions que l'on avait eues à ce sujet, en particulier au Parlement.

Vous avez évoqué les décharges de service des directeurs. Ce système n'est pas très ancien. Il a été amélioré par étape, au bénéfice des personnels. Selon vous, certaines décharges de service correspondent-elles à des arrangements entre les inspecteurs d'académie et les organisations syndicales ?

M. Bernard Toulemonde - Les décharges de directeurs d'école représentent actuellement 6.797 postes, auxquels il faut ajouter 110 pour les directeurs d'établissements spécialisés. Les maîtres des classes d'application des écoles normales bénéficient en plus d'une décharge de service réglementaire qui équivaut à 1.868 postes.

M. le Président - Mais ils doivent disparaître...

M. Bernard Toulemonde - Non, car ces classes d'application sont aujourd'hui rattachées aux IUFM.

M. le Président - Portent-elles toujours le même nom ?

M. Bernard Toulemonde - Il faut que je vérifie. Je pourrais peut-être demander au ministre si le maintien de cette situation, qui se perd dans la nuit des temps, est justifié...

Vous avez fait allusion à certains arrangements. J'ai été recteur d'académie et inspecteur général de l'éducation nationale. On achète ça et là la paix sociale, cela me paraît évident. J'ai découvert pour ma part une situation et, avec l'inspecteur qui m'accompagnait, nous avons alerté le ministre.

Ces représentants syndicaux, qui ne bénéficient que d'une décharge partielle de service, sont censés enseigner une partie de leurs temps. Or, dès qu'ils atteignent une certaine responsabilité, ils sont dans l'impossibilité matérielle d'assurer les quelques heures qu'ils doivent effectuer.

J'ai ainsi découvert qu'un chef d'établissement avait transformé une décharge partielle de service d'un représentant syndical en décharge totale. Nous lui avons fait remarquer que c'était totalement irrégulier et qu'il n'en avait pas le droit. Il nous a expliqué que, cette personne étant fréquemment absente du fait de son mandat, il lui avait accordé une décharge totale dans l'intérêt des élèves.

Nous avons fait un rapport spécial au ministre pour lui signaler ce fait, qui n'était peut-être pas complètement isolé.

M. Claude Domeizel - On n'a aucune idée du nombre de fois où cela peut se produire ?

M. Bernard Toulemonde - Non, c'est impossible. Il faudrait envoyer des inspecteurs dans chaque établissement pour le vérifier -et encore, cela peut être masqué aisément.

M. Jean Bernadaux - Les directeurs d'école, à Paris, sont-ils complètement déchargés ?

M. Bernard Toulemonde - La situation parisienne est très particulière. Elle remonte à plusieurs dizaines d'années...

M. le Président - Ils avaient un statut particulier. L'ont-ils toujours ?

M. Bernard Toulemonde - Tout à fait. Tous les directeurs d'école parisiens sont totalement déchargés de service, quel que soit l'effectif. Ceci fait d'ailleurs l'objet d'un remboursement par la Ville de Paris au ministère de l'éducation nationale.

En 1982, Alain Savary a abaissé le service des PEGC de 21 à 18 heures. Les professeurs parisiens, quant à eux, effectuaient déjà 18 heures depuis longtemps, la Ville de Paris prenant à sa charge le remboursement de la différence. La Ville de Paris finance également certains intervenants extérieurs ; l'instituteur se trouve ainsi déchargé de fait d'une partie de son service en matière de sport, de musique, de dessin, etc...

M. Jean Bernadaux - ... Avec présence obligatoire de l'enseignant.

M. Bernard Toulemonde - Théoriquement. Il faudrait un inspecteur derrière chaque enseignant. Je préfère donc ne pas faire de commentaires...

M. le Rapporteur - De combien de personnes s'agit-il ? Quelques milliers ? Quelques centaines de milliers ? On peut les déduire par différence ?

M. Bernard Toulemonde - Cela ne concerne sûrement pas quelques milliers de postes !

Mme Vuaillat -pour prendre un exemple que vous connaissez tous, et sans vouloir personnaliser le débat- est secrétaire générale du SNES et, théoriquement, continue à enseigner. Elle bénéficie une décharge partielle de service mais, de fait, comment voulez-vous qu'elle assure les heures qui lui incombent ? Je ne remets pas en cause sa conscience professionnelle, car je suis persuadé qu'elle tient à effectuer les heures en question, mais il existe des cas de figure où elle ne le peut pas !

Cette décharge partielle de service est donc une décharge totale, et j'imagine que le chef d'établissement, sous les cris des parents d'élèves, réclame que cette personne soit remplacée définitivement.

Il s'agit là d'une situation tout à fait marginale. Contrairement à ce qu'on pense, le système n'est pas si mal géré que cela !

M. le Président - Les directeurs d'école privée bénéficie-t-il des mêmes décharges ?

M. Bernard Toulemonde - Tout à fait. L'accord Lang-Cloupet de 1992, que j'ai préparé auprès du ministre, a aligné les directeurs d'école de l'enseignement privé sur ceux du public.

M. le Président - S'agit-il du même barème ?

M. Bernard Toulemonde - Absolument.

M. Claude Domeizel - Vous avez indiqué que les directeurs d'école de la Ville de Paris étaient déchargés et que la Ville de Paris remboursait la totalité...

M. Bernard Toulemonde - Non : la Ville de Paris paye la différence par rapport au système de droit commun...

M. Claude Domeizel - Il existe donc une convention entre la Ville de Paris et l'éducation nationale.

M. Bernard Toulemonde - En effet.

M. le Président - C'est une vieille affaire...

Un intervenant - Combien cela représente-t-il de postes ?

M. Bernard Toulemonde - Je n'en sais rien. Je poserai la question au directeur des affaires financières. On devrait le retrouver en tout état de cause dans le budget de la Ville de Paris.

Un intervenant - Même les écoles maternelles ?

M. Bernard Toulemonde - Oui.

M. le Président - C'était déjà le cas bien avant que la Ville de Paris ait un maire...

M. Bernard Toulemonde - Cela remonte au temps de l'ancien département de la Seine. D'ailleurs, certaines parties des départements de la couronne connaissent la même situation, et le conseil général rembourse le ministère de l'éducation nationale.

M. Claude Domeizel - La Ville de Paris attribue donc des fonds qui sont affectés ?

M. Bernard Toulemonde - Oui.

M. le Président - On n'a pas abordé le sujet des classes préparatoires ou après le baccalauréat...

M. Bernard Toulemonde - Les professeurs de classes préparatoires ont une quotité de service bien inférieure à celles des autres professeurs. Les professeurs de classes préparatoires -qui sont bien entendu tous agrégés- sont tenus, si je ne m'abuse, à 8 heures d'enseignement par semaine au lieu de 15 heures.

Ces professeurs, en dépit du fait qu'ils ne dispensent que 8 heures d'enseignement par semaine -ce qui est fort prenant compte tenu du niveau des élèves- remplissent tout de même des obligations de service analogues à celles de leurs collègues, dans la mesure où ils effectuent beaucoup d'heures supplémentaires et d'heures "de colle", qui sont au fond une préparation intensive des élèves aux concours.

M. le Président - C'est vous qui en avez également la responsabilité ?

M. Bernard Toulemonde - Absolument.

M. le Président - Il s'agit d'un mouvement spécial. Ce n'est pas le même dispositif que celui que vous avez décrit tout à l'heure...

M. Bernard Toulemonde - C'est l'inspection générale qui choisit les professeurs.

M. le Président - Merci, Monsieur le Directeur.

Si nous avons besoin d'autres informations, nous vous les demanderont.

M. Bernard Toulemonde - Je reste à votre disposition, Monsieur le Président.

M. le Président - Nous poursuivrons notre enquête en essayant d'y voir le plus claire possible dans un ensemble qui est très complexe...

M. Bernard Toulemonde - Je pense très honnêtement que les dérives ne sont pas celles que l'on croit !

M. le Président - Vous ne nous avez pas donné les évolutions d'une année sur l'autre, ni précisé vos objectifs pour réduire les pertes en ligne dont vous avez fait état. Pourriez-vous nous les indiquer ?

M. Bernard Toulemonde - C'est entendu, Monsieur le Président.