D. LES TENDANCES DES FINANCES PUBLIQUES

Le modèle MOSAÏQUE de l'OFCE ne permet qu'une approche globale des finances publiques. Il a été néanmoins demandé aux experts de l'OFCE d'en tirer le maximum d'indications sur l'évolution détaillée des finances publiques (présentée dans l' annexe n° 1 ). Votre Rapporteur s'attachera ci-après à décrire celles qui lui paraissent les plus significatives.

1. Les hypothèses relatives aux dépenses

La définition des hypothèses sur l'évolution des dépenses publiques présuppose :

- un pronostic sur l'orientation délibérée de la politique budgétaire et l'évolution des dépenses publiques autres que les prestations sociales (masse salariale publique, dépenses courantes et investissements des administrations) ;

- un diagnostic sur l'évolution tendancielle des prestations sociales , dont l'évolution à moyen terme est plus difficile à maîtriser par les pouvoirs publics.

• Sur le premier point, les experts de l'OFCE ont retenu l'hypothèse d'un léger ralentissement de l'évolution des dépenses publiques ( hors prestations sociales) : celles-ci progresseraient en francs constants de 2,1 % par an en moyenne de 1998 à 2003, contre 2,2 % de 1991 à 1997.

Surtout, les dépenses publiques (hors prestations sociales) augmenteraient en projection moins vite que le PIB (+ 2,6 % par an en moyenne), alors que sur la période 1991-1997, leur progression a été sensiblement plus rapide que celle du PIB (2,2 % contre 1,3 %). Néanmoins cette hypothèse d'augmentation des dépenses publiques traduit une inflexion par rapport aux contraintes imposées au cours des trois dernières années (1995, 1996 et 1997). Ceci est particulièrement vrai de l'évolution de la masse salariale publique : l'OFCE a ainsi supposé que l'augmentation annuelle moyenne des effectifs publics (+ 40.000 par an) se prolongerait à l'horizon 2003 et que le pouvoir d'achat de l'indice brut des traitements de la fonction publique augmenterait de 0,7 % par an en moyenne de 1999 à 2003 (après - 0,7 % en 1996 et 1997). La masse salariale publique augmenterait ainsi en francs constants de 2,7 % par an en moyenne entre 1998 et 2003, contre 2,4 % par an de 1991 à 1997.

• L'évolution à moyen terme des prestations sociales est conditionnée par la réponse à la question suivante : le ralentissement très marqué de l'évolution des prestations maladie entre 1991 et 1997 (+ 0,5 % en pouvoir d'achat en 1997, et + 1,9 % par an en moyenne de 1991 à 1997) sera-t-il durable ?

L'évolution observée au cours des six dernières années semble obéir à deux facteurs :

- la mise en oeuvre de plans de maîtrise des dépenses de santé qui ont produit des effets immédiats : les prestations-maladie n'ont ainsi progressé en pouvoir d'achat que de 0,8 % en 1994 et de 0,5 % en 1997 ;

- le ralentissement de la croissance et du revenu des ménages au cours de cette période, qui a contribué au ralentissement de la consommation des soins médicaux.

Les auteurs de la projection ont considéré que les réformes successives depuis le " Plan Juppé " jusqu'au projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 1999 (qui ne se limitent pas à une réduction des remboursements mais mettent en oeuvre une nouvelle politique de gestion des soins) pourraient infléchir durablement la tendance de l'augmentation des dépenses de santé. Mais, par ailleurs, l'accélération de la croissance et du revenu des ménages, observée en projection, se traduirait par une évolution plus rapide de la consommation médicale qu'au cours des années récentes. Cette analyse s'appuie notamment sur l'évolution observée en 1998, année de forte reprise économique : la prolongation des résultats des premiers mois conduit en effet à retenir une hypothèse de croissance en volume des prestations-maladie de 3,4 % sur l'ensemble de l'année.

Les experts de l'OFCE ont ainsi retenu une évolution du pouvoir d'achat des dépenses maladie supérieure à celle de la période antérieure, soit 2,7 % par an en moyenne de 1998 à 2003 (contre 1,9 % par an de 1991 à 1998).

Le choix de cette hypothèse obéit au caractère délibérément tendanciel de cet exercice. Il accroît cependant, en projection, les contraintes de financement du régime d'assurance-maladie.

2. L'équilibre à moyen terme des régimes sociaux

Malgré le diagnostic des experts de l'OFCE sur une accélération de l'évolution des prestations-maladie au cours des prochaines années par rapport à la période récente, d'autres facteurs concourent cependant, en projection, au ralentissement global de l' ensemble des prestations sociales : la baisse du chômage qui se traduit par un freinage des dépenses d'indemnisation ; la moindre progression du nombre de retraités en raison de l'arrivée à l'âge de la retraite des classes creuses des années 1940 à 1943 ; le ralentissement démographique, enfin, qui entraîne un ralentissement de la masse des prestations familiales.

Au total, le pouvoir d'achat de l' ensemble des prestations sociales augmenterait de 2,3 % par an en moyenne de 1998 à 2003 (contre 2,6 % par an de 1991 à 1997).

L'augmentation annuelle moyenne des prestations sociales en valeur entre 1998 et 2003 (3,6 %) serait ainsi inférieure à celle du PIB en valeur (3,9 %) et à celle de la masse salariale en valeur, qui progresse en projection légèrement plus vite que le PIB (4,1 %).

Ainsi, l'équilibre à moyen terme des comptes sociaux serait atteint sans apport de recettes supplémentaires.

3. Le besoin de financement des administrations publiques et la dette publique

• Exprimé en pourcentage du PIB, le besoin de financement des administrations publiques (au sens de la Comptabilité européenne) se réduit en projection de 1,8 point entre 1997 et 2003, pour atteindre 1,2 % en 2003 .

Le tableau figurant dans l' encadré ci-dessous décrit la variation du déficit public et analyse les différentes contributions à cette variation.




ENCADRÉ N° 1

CONTRIBUTIONS À LA VARIATION DU RATIO DÉFICIT PUBLIC / PIB
(calculs réalisés par l'OFCE)

En %

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Ratio déficit / PIB (au sens de Maastricht)

5,6

5,8

4,9

4,1

3,0

2,9

2,3

1,9


1,8

1,5

1,2

Variation du ratio déficit/PIB (au sens de la Comptabilité nationale) par rapport à l'année précédente



+1,8



+ 0,1



- 0,9



- 0,8



- 1,1



- 0,2



- 0,6



- 0,3



- 0,2



- 0,2



- 0,4

dont :

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

effet du taux de pression fiscale

- 0,4

- 0,1

- 0,5

- 1,3

- 0,5

+0,0

- 0,2

- 0,2

+ 0,0

+0,1

+0,1

effet de l'écart de croissance du PIB


+1,8


- 0,2


+0,2


+0,4


+0,1


- 0,2


- 0,1


+0,1


+0,1


+0,0


0,0

effet de l'écart de croissance des dépenses


+0,6


- 0,4


- 0,7


+0,1


- 0,4


+0,2


- 0,2


- 0,2


- 0,2


- 0,2


- 0,3

effet des charges d'intérêt

+0,3

+0,2

+0,2

- 0,1

- 0,2

- 0,1

- 0,1

- 0,1

- 0,1

- 0,1

- 0,1

Source :Comptabilité nationale, prévisions OFCE, modèle MOSAÏQUE.

La deuxième ligne décrit la variation du ratio déficit public/PIB au sens de la Comptabilité nationale par rapport à l'année précédente. Cette ligne peut ainsi ne pas être cohérente avec la ligne précédente en raison de la mesure différente du ratio de déficit public selon la Comptabilité nationale et selon la Comptabilité européenne (comptabilisation différente des coupons courus sur les obligations d'Etat, des opérations de crédit-bail des administrations, des avances accordées par l'Etat aux entreprises du secteur aéronautique et, enfin, de certaines opérations des hôpitaux publics).



Les lignes suivantes décrivent les différentes contributions à la variation du ratio de déficit public, mesuré au sens de la Comptabilité nationale. Un signe - traduit une contribution à la réduction du ratio de déficit public. Une signe + traduit une contribution à l' augmentation du déficit public.

La troisième ligne met en évidence l'incidence de l'augmentation des taux d'imposition décidés de 1993 à 1997, sur la réduction du déficit public.

La quatrième ligne montre l'effet de la divergence entre la croissance effective et la croissance potentielle de l'économie française (évaluée ici à 2,5 % par an). Cette ligne permet d'analyser l' incidence de la conjoncture sur le déficit public. Sur la période 1993-1997 , la croissance de l'économie française est inférieure à son potentiel (excepté en 1994), ce qui contribue à l' augmentation du déficit public (notamment en 1993). La croissance des années 1998 et 1999 résultant de la projection de l'OFCE est favorable à la réduction du ratio de déficit public. Le ralentissement en fin de période contribue au contraire à son augmentation.

La cinquième ligne décrit l'effet de l'écart entre l'évolution des dépenses publiques et la croissance potentielle du PIB. C'est une façon d'apprécier l'incidence de l' orientation délibérée de la politique budgétaire . Une augmentation des dépenses publiques inférieure à la croissance potentielle du PIB contribue ainsi à la réduction du ratio de déficit public. C'est le cas pour toutes les années présentées dans le tableau, à l'exception de 1993, 1996 et 1998.

La sixième ligne montre enfin l'incidence de l'évolution des charges d'intérêt . Celle-ci contribue nettement à l'aggravation du ratio de déficit public de 1993 à 1995, en raison de l'augmentation de la dette publique et de la hausse des taux d'intérêt. En projection (1998-2003), les charges d'intérêt baissent en pourcentage du PIB et contribuent de manière régulière à la diminution du déficit.

On peut déduire du tableau ci-dessus que, compte tenu des hypothèses relatives aux dépenses publiques qui progressent en projection moins rapidement que la croissance potentielle du PIB (évaluée ici à 2,5 %, ce qui correspond à l'extrémité haute de la fourchette des estimations de croissance potentielle généralement proposées), l' orientation délibérée de la politique budgétaire contribuerait, dans la projection de l'OFCE, à la réduction du déficit public (de l'ordre de 0,2 point de PIB par an).





De même, la réduction des charges d'intérêt en pourcentage du PIB (cf. infra) concourrait à la réduction du déficit public (de 0,1 point de PIB par an).

En revanche, on peut observer à la lecture de ce tableau que, de manière quelque peu surprenante, l'accélération de la croissance ne constituerait pas un facteur important de réduction du déficit public. Ceci peut s'expliquer notamment par l' évaluation très haute de la croissance potentielle par les experts de l'OFCE, soit 2,5 %. En conséquence, la croissance annuelle du PIB en projection (2,6 %) n'est pas très différente de la croissance potentielle ainsi estimée.

Au total, l' incidence de la conjoncture sur la réduction du déficit public (y compris, à taux de pression fiscale constant, l'effet de l'accélération des recettes fiscales) serait, selon ces calculs, pratiquement nulle .





• Selon les auteurs de la projection, la dette des administrations publiques exprimée en pourcentage du PIB passerait de 57,7 % en 1997 à 58,4 % en 1998 et 58,6 % en 1999.

A partir de 2000 toutefois, les administrations publiques dégageraient un excédent primaire - c'est-à-dire hors charges d'intérêts - suffisant pour stabiliser, puis réduire le ratio dette/PIB. Celui-ci passerait ainsi de 58,5 % en 2000 à 56,3 % en 2003.

L'incidence favorable de l'hypothèse d'une baisse des taux d'intérêt et de la réduction du ratio de dette publique permet une diminution de la charge nette des intérêts versés par les administrations publiques, exprimée en pourcentage du PIB : celle-ci passerait de 3,2 % en 1998 à 2,7 % en 2003.

Il faut observer que ces évolutions sont étroitement dépendantes : la réduction du déficit public et des taux d'intérêt permet une diminution du ratio de dette publique, laquelle se traduit par une baisse de la charge d'intérêts en pourcentage du PIB, qui entraîne une augmentation de l'excédent budgétaire primaire et une baisse de la dette publique, etc. Ces évolutions illustrent , à rebours, le caractère cumulatif de la dette publique : en effet, si une seule des évolutions décrites par la projection venait à s'inverser (ralentissement de la croissance, hausse du déficit public ou hausse des taux d'intérêt, par exemple), l'ensemble des relations détaillées ci-dessus s'en trouveraient inversées.

4. Conclusions

• Les remarques qui précèdent permettent de rappeler la complexité de l'évolution des finances publiques. Celle-ci est en effet aussi dépendante de l'orientation délibérée de la politique budgétaire que de l'environnement macroéconomique.

Une projection réalisée à l'aide d'un modèle macroéconomique permet précisément d'illustrer cette complexité et, notamment, l' interaction entre l'évolution des finances publiques et celle de la croissance.

Dans la projection réalisée par l'OFCE, on peut considérer que cette interaction est particulièrement favorable : le redressement des comptes publics se produit sans pénaliser la croissance à moyen terme ; inversement, l'accélération de la croissance permet un rééquilibrage des finances publiques sans contrainte majeure sur les dépenses.

Evidemment, cet équilibre serait rompu si la croissance était, au cours des prochaines années - et notamment en début de période -, inférieure à celle décrite par la projection. L' encadré figurant à la fin de ce chapitre permet d'illustrer l' impact sur le solde public d'une contraction de l'activité selon qu'elle résulte d'un freinage de la demande étrangère ou d'un ralentissement de la consommation des ménages 20( * ) .

• L'incertitude sur la croissance à court terme de l'économie française et sur le réalisme de la prévision associée au projet de loi de finances pour 1999 a contribué à alimenter un débat sur l' orientation de la politique budgétaire . Certains considèrent ainsi que celle-ci est insuffisamment rigoureuse : toute détérioration de l'environnement macroéconomique par rapport aux prévisions entraînerait une dégradation du déficit public et conduirait à envisager des mesures de redressement budgétaire, afin de préserver l'objectif initial de déficit public, ces mesures entraînant une contraction supplémentaire de l'activité... D'autres avancent qu'une politique budgétaire plus rigoureuse compromettrait la reprise et la réalisation de l'objectif de déficit public.

Votre Rapporteur estime que le débat ainsi posé ne l'est pas dans les meilleurs termes : une politique budgétaire plus active aurait en effet consisté, dans une période de reprise , à fixer un objectif ex ante de réduction du déficit public - et de maîtrise des dépenses - plus ambitieux que celui figurant dans le projet de loi de finances pour 1999, quitte à relâcher la contrainte budgétaire en cas de ralentissement de la croissance, et à accepter un déficit public ex post plus élevé que l'objectif initial.

• Si ces réflexions sont inspirées par des considérations de court terme, elles s'imposent également dans une perspective de moyen terme. On note à cet égard dans la projection de l'OFCE, que le déficit public serait ramené en 2003 à 1,2 % du PIB. Ce résultat paraît satisfaisant eu égard à la situation de départ (3 % en 1997). Il l'est moins si l'on considère que l'économie française se trouverait en 2003 au terme d'une période de croissance, certes inférieure à celle de la reprise cyclique de la fin des années 80 (+ 3,2 % par an en moyenne), mais néanmoins supérieure à sa croissance tendancielle. Ainsi devrait-elle affronter un éventuel retournement conjoncturel avec un déficit public de même importance, pour mémoire, que celui qu'elle connaissait avant la récession de 1993... Ainsi votre Rapporteur considère-t-il que le redressement souhaitable des finances publiques sur le moyen terme devrait être plus substantiel que celui que décrit la projection.

Pour que la politique budgétaire puisse avoir un effet contracyclique dans une période de ralentissement conjoncturel, il faut également qu'elle s'assigne cet objectif dans une période d'accélération de la croissance.


ENCADRÉ N° 2

INCIDENCE SUR LES FINANCES PUBLIQUES D'UNE CROISSANCE PLUS FAIBLE

Cet encadré a pour but d'illustrer, au moyen du modèle MOSAÏQUE, l'impact sur le déficit public d'une diminution du taux de croissance de l'économie.

La principale difficulté de cet exercice tient aux modalités selon lesquelles on simule à l'aide du modèle, un taux de croissance plus faible.

Celui-ci pourrait, par exemple, résulter d'une hypothèse de ralentissement de la croissance de nos partenaires , donc de la demande étrangère adressée à la France. Un taux de croissance inférieur pourrait également être obtenu grâce à une hausse du taux d'épargne des ménages, qui se traduirait par une moindre progression de la consommation des ménages.

Mais les hypothèses qui permettent de simuler un ralentissement de la croissance (baisse de la demande étrangère ou baisse de la consommation des ménages) ont une influence différente sur les finances publiques :

- une croissance freinée par les échanges extérieurs pénalise les exportations, lesquelles ne sont pas assujetties à la TVA, alors qu'une diminution de la consommation diminue au contraire les recettes de TVA ;

- le ralentissement de la consommation des ménages pénalise plus le secteur des services, et la diminution de la demande étrangère le secteur industriel ; les services étant relativement plus riches en main-d'oeuvre que l'industrie, l'emploi et les cotisations sociales évoluent plus défavorablement dans le premier cas.

Le tableau ci-dessous présente les résultats de deux simulations réalisées avec MOSAÏQUE.

Les résultats sont présentés à 1 an, 2 ans et 5 ans pour un niveau de PIB inférieur de 1 % à la situation de référence pour chacune de ces trois dates. La dernière colonne donne l'impact au terme de cinq ans dans l'hypothèse d'un taux de croissance inférieur d'un point chaque année tout le long de la période.

On peut en déduire qu'une diminution de 1 % du PIB à cinq ans entraîne une hausse de 0,8 point du ratio déficit public/PIB si la croissance est due à une baisse de la consommation des ménages.

Toutefois cette variante a surtout un intérêt analytique, car en réalité, l'impact sur les importations d'une diminution de la consommation entraîne une accélération progressive du PIB.



La simulation d'une diminution de la demande extérieure est en fait plus proche d'une hypothèse de croissance plus faible de un point par an, mais équilibrée. Il est possible d'en retenir l'idée que 1 % de PIB en moins à cinq ans entraîne une hausse de 0,4 point du ratio déficit public/PIB, et qu'un taux de croissance inférieur de un point par an pendant cinq ans se traduit par une dégradation d'environ 4 points du ratio déficit public/PIB.

Impact d'une croissance moindre sur le solde public (en % du PIB)

 

Impact d'une diminution de
1 % du PIB

Impact d'un taux de croissance inférieur de
1 % par an

pendant 5 ans

 

à 1 an

à 2 ans

à 5 ans

 

Hypothèse de ralentissement
de la consommation


- 0,32


- 0,48


- 0,84


- 4,2

Hypothèse de ralentissement
de la demande extérieure


- 0,17


- 0,24


- 0,38


- 1,90


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