Les actions menées en faveur de la politique maritime et littorale de la France

2. L'incitation fiscale au développement économique de l'outre-mer a principalement favorisé le tourisme (évaluation de la loi Pons de 1986)

2.1 Analyse du dispositif de la loi Pons

Le dispositif de la loi Pons est fondamentalement différent, selon que l'on considère la période antérieure à 1992, au cours de laquelle la défiscalisation des investissements était peu encadrée ou celle, à partir de 1992, qui suit la mise en place d'un agrément préalable, pour certains secteurs importants et/ou sensibles.

2.1.1 Le dispositif de 1986 à 1992

L'article 22 de la loi de finances rectificative pour 1986, codifié sous les articles 199 undecies, 238 bis HA et HC, a institué un régime, de défiscalisation, applicable jusqu'au 31 décembre 1996. Cette disposition avait pour objet d'accorder une aide fiscale aux investissements réalisés dans les secteurs considérés comme prioritaires pour le développement économique et social des départements, territoires et collectivités territoriales d'outre-mer : secteurs de l'industrie, de la pêche, de l'hôtellerie, du tourisme, des énergies nouvelles, de l'agriculture, du bâtiment et des travaux publics, du transport et de l'artisanat. Ces dispositions s'appliquent dans les DOM et, en principe, dans les CTOM, bien que de manière limitée ^{15 ( * )} .

L'objectif initial explicite de la loi Pons était de remédier à certains handicaps structurels des DOM : manque de richesses naturelles, insularité, éloignement de la métropole, taille réduite des marchés. Dans ce contexte particulier, des aides au financement des investissements peuvent être nécessaires pour compenser certains surcoûts et garantir un intérêt aux investisseurs extérieurs. D'une manière générale, les économies d'outre-mer sont pénalisées, par rapport à celles des voisins et concurrents, par des coûts de main-d'oeuvre élevées et par l'application des accords de Lomé.

Les modalités de l'avantage fiscal diffèrent selon que l'investissement est effectué par une entreprise ou par un particulier. Les entreprises, qu'elles soient individuelles ou qu'il s'agisse de sociétés, peuvent déduire de leurs résultats imposables le montant des investissements réalisés de façon directe ou par voie d'apports au capital de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés dans les secteurs éligibles.

Les personnes physiques bénéficient d'une réduction d'impôt pour les souscriptions au capital des sociétés qui réalisent des investissements dans des secteurs éligibles. La réduction, qui était égale à 50 % du montant de l'investissement jusqu'en 1989, a été ramenée à 25 % à partir de 1990. La loi de finances rectificative pour 1995 a porté le taux de la réduction d'impôt dont bénéficient les personnes physiques pour les investissements dans le secteur locatif de 25 % à 50 %. Elle s'impute par cinquièmes sur l'impôt dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement et les quatre années suivantes. Les particuliers ont aussi la possibilité de bénéficier d'une réduction d'impôt pour construction de logements destinés à leur habitation principale ou à celle d'un tiers.

Enfin, la déduction ou la réduction d'impôt s'applique de plein droit aux programmes qui ne dépassent pas 30 millions de francs. Au-delà, les projets sont portés à la connaissance du ministre du Budget, qui peut présenter des observations motivées, voire s'y opposer.

En juillet 1991, un rapport parlementaire était présenté par Monsieur Alain Richard ^{16 ( * )} . Il relevait des effets contestables de la loi Pons, notamment des utilisations abusives de la loi. Le rapport Richard fut à l'origine de la mise en place de la procédure d'agrément

Le rapport concluait que les conséquences économiques du mécanisme de défiscalisation étaient ambiguës. En effet, l'État prend à sa charge la quasi totalité du coût de l'investissement, d'abord par déduction initiale, puis par prise en compte des déficits reportables liés notamment à l'amortissement et aux frais financiers liés aux investissements. Cette aide puissante à l'investissement, selon le rapport Richard, était doublement contestable : elle donnait lieu à des dérives ou des abus, d'une part, et n'était pas satisfaisante sur le plan économique : la recherche de la prime fiscale supplantait celle de la rentabilité économique à long terme, et pouvait conduire à des décisions d'investissement peu rationnelles. On a assisté à un certain nombre de faillites, notamment avant la mise en place de l'agrément, du fait d'un suréquipement dans certains secteurs. La plaisance et l'hôtellerie ont été particulièrement affectées.

Des conséquences néfastes sur l'environnement ont aussi été observées, dans la foulée de programmes de constructions anarchiques. La partie française de l'île de Saint-Martin a connu, à partir du milieu des années 1980, une très forte croissance de la construction. Les absences de procédure d'agrément, de contrôle de l'État en matière d'urbanisme, d'une gestion communale rigoureuse des permis de construire ont entraîné une diversification et une multiplication des équipements d'accueil. Du côté français, le parc hôtelier et l'immobilier locatif ont rempli les interstices disponibles. Le nombre de chambres est passé de 800 en 1986 à 3500 en 1992, avec plus d'une trentaine d'établissements nouveaux. Un tiers des logements serait vacant.

Certaines opérations effectuées, notamment dans les secteurs de l'hôtellerie et de la plaisance, auraient eu pour unique objet de financer des investissements destinés à une utilisation privative, sous couvert d'une exploitation commerciale formelle, par le biais de sociétés écran, dont la finalité était l'obtention de la déduction fiscale maximale.

L'autre source d'abus résidait dans la pratique de la délocalisation des meubles, aucune obligation de maintien n'étant requise pour les investissements directs. Dès lors, le dispositif ne garantissait pas la pérennité de l'équipement économique des DOM-TOM, et permettait la délocalisation rapide des investissements mobiles (en particulier les bateaux de plaisance). Ces pratiques mettent en lumière le fait que l'immatriculation des bateaux dans les DOM-TOM, condition de l'obtention de la défiscalisation, est très insuffisante.

2.1.2 Le dispositif depuis 1992

Le régime initial a évolué. La loi de finances pour 1992 y apporte certains aménagements. Elle le proroge jusqu'au 31 décembre 2001, et l'élargit à deux nouveaux secteurs : la production et la diffusion cinématographiques et audiovisuelles et la maintenance des activités industrielles.

Un agrément ^{17 ( * )} préalable est instauré à compter du premier janvier 1992 pour les seuls investissements directs réalisés dans les secteurs de l'hôtellerie, du tourisme, des transports, et dans celui de la production et de la diffusion audiovisuelles et cinématographiques. L'octroi de cet agrément est tacite, à défaut de réponse de la part de l'administration dans les trois mois. En sont dispensées les entreprises installées depuis deux ans, au moins, dans les départements d'outre-mer, quand le programme d'investissement annuel n'excède pas un million de francs. Dans les autres secteurs, quand le montant de l'investissement est supérieur à 30 MF, le projet doit, comme avant 1992, faire l'objet d'un accord préalable.

Lorsqu'elles investissent dans les secteurs soumis à agrément, la déduction que peuvent pratiquer les entreprises passibles de l'impôt sur le revenu est plafonnée à 75 % du montant de l'investissement.

Les décisions d'agrément des investissements pour les secteurs concernés par l'agrément systématique sont prises par le ministre du Budget, s'ils sont supérieurs à 10 millions de francs, ou par le directeur des services fiscaux du département d'outre-mer, dans le cas contraire. Le ministre du Budget est seul compétent pour les investissements projetés dans les territoires ou collectivités territoriales d'outre-mer. L'avis du ministère des départements et territoires d'outre-mer est systématiquement sollicité, ainsi que celui des ministères techniques suivant le secteur d'activité demandé : tourisme, transport, agriculture, industrie...

Aux termes de la même loi de finances, le Gouvernement doit présenter chaque année au Parlement un rapport sur les conditions de mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissements réalisés dans certains secteurs économiques des départements et territoires d'outre-mer. Ce rapport doit indiquer le nombre de demandes reçues, la nature des opérations sur lesquelles elles portent, leur organisation financière et le contenu des plans de financement, les suites données à ces demandes et les motifs pour lesquels certaines d'entre elles ont fait, le cas échéant, l'objet d'un refus.

Enfin, les biens financés grâce à l'avantage fiscal demeurent obligatoirement affectés à l'exploitation pendant un délai de neuf ans pour les immeubles, de cinq ans pour les meubles ou pendant leur durée normale d'utilisation, si elle est inférieure. Les investissements en biens mobiliers sont à réaliser dans les 12 mois de la clôture de la souscription au capital. Dans le secteur immobilier, la société bénéficiaire des apports doit s'engager à achever les fondations dans les 24 mois.

La loi de finances rectificative pour 1993 étend à nouveau le champ d'application du régime et précise que la décision d'agrément doit être nécessairement précédée d'un avis du ministère des DOM-TOM. Les investissements touristiques soumis à agrément sont limités à la navigation de plaisance et à la construction d'hôtels et de résidences touristiques. Le montant de la déduction au titre des investissements directs est à nouveau porté à 100 % du montant de l'investissement, que l'entreprise relève de l'impôt sur les sociétés ou de l'impôt sur le revenu. L'obligation de maintien en exploitation est unifiée à cinq ans pour tous les investissements, y compris ceux de nature immobilière.

Les derniers ajustements techniques adoptés par la loi de finances pour 1994 portent sur la durée minimale de conservation des biens ou des titres ayant bénéficié de l'aide fiscale et sur les conditions auxquelles leur cession avant l'expiration du délai de cinq ans n'entraîne pas la reprise de la déduction ^{18 ( * )} .

Depuis le 1 ^er janvier 1996, l'imputation des déficits industriels et commerciaux n'est plus autorisée, lorsqu'ils ont pour origine des activités non exercées à titre professionnel ^{19 ( * )} . Toutefois, les déficits provenant de l'exploitation des investissements réalisés outre-mer dans le cadre de la défiscalisation restent déductibles à la condition qu'un agrément spécifique préalable ait été accordé à l'investisseur (article 238 bis HA III quater du CGI). De fait, cette nouvelle disposition fait entrer dans le champ de l'agrément la quasi totalité des investissements réalisés dans un souci d'optimisation fiscale extra-professionnelle. Par ailleurs, l'agrément pour l'imputation des déficits doit être sollicité de façon concomitante à la demande d'agrément de défiscalisation pour les projets ressortissants des secteurs où celui-ci est prévu.

Si le dispositif a été assaini après la mise en place de l'agrément et de quelques conditions d'exploitation, il demeure sujet à discussion.

Compte tenu du caractère plus attractif du dispositif applicable aux entreprises, de nombreux investissements réalisés par des particuliers dans le cadre de la gestion de leur patrimoine sont placés, par l'intermédiaire de structures interposées, dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux (sociétés de personnes des articles 8 et 8 quater du CGI), dans le champ d'application de l'article 238 bis HA. Ces montages permettent de porter l'économie d'impôt jusqu'à la tranche supérieure de l'impôt sur le revenu. À cela s'ajoute une seconde exonération fiscale par l'imputation des déficits liés aux premières années d'exploitation fortement grevées par les amortissements et les frais financiers. En effet, le recours à une structure d'entreprise permet à un particulier d'être fiscalement traité comme un exploitant individuel ayant investi dans les DOM-TOM. Quel que soit le bien acquis, il n'est en général pas exploité directement par son propriétaire, lequel a agi en vue d'effectuer un placement et non de créer une entreprise. L'exploitation est réalisée par un professionnel, tiers, locataire ou mandataire de l'investisseur, qui à terme rachète le bien considéré, à la fin du délai de conservation exigé par les textes légaux.

Réduction d'impôt accordée aux particuliers
au titre de certains investissements réalisés
outre-mer

(CGI art. 199 undecies, art. 238 bis HA art. 238 bis HC)

Les contribuables (personnes physiques) qui investissent dans les DOM et les TOM peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt.

Les dépenses éligibles se rapportent :

- à l'acquisition ou la construction d'un ensemble neuf situé dans les départements d'outre-mer que le contribuable prend l'engagement d'affecter à 1 habitation principale soit de lui-même, soit d'un tiers (location), pendant cinq ans ;

- à la souscription de parts ou d'actions de sociétés dont l'objet exclusif est de construire des logements situés dans les DOM et donnés en location à des personnes qui en font leur résidence principale ;

- à la souscription au capital de sociétés civiles régies par la loi du 31 décembre 1970 modifiée, faisant appel publiquement à l'épargne et affectant les souscriptions à l'acquisition de logements neufs destinés à la location dans les DOM ,

- à la souscription au capital des sociétés de développement régional des départements d'outre-mer ou de sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés qui effectuent dans les douze mois de la souscription des investissements productifs dans les départements et dont l'activité réelle se situe dans les secteurs visés ci-dessus ;

- à la souscription en numéraire au capital d'une société soumise à l'impôt sur les sociétés mentionnées au II bis de l'article 238 bis HA et réalisées à compter du 1er juillet 1993 sous réserve de l'obtention d'un agrément préalable du ministre chargé du budget.

Modalités d'application

L

a base de la réduction est le prix de revient ou d'acquisition du logement ou le prix de souscription des parts ou actions. Cette base est répartie sur cinq ans. La base est donc égale à 20 % des sommes engagées.

La réduction d'impôt est égale à 50 % de la base définie ci-dessus pour les années 1986 à 1989. Elle est égale à 25 % de cette base pour les années 1990 à 2005

Toutefois, la réduction d'impôt est portée à 50 % de cette même base pour les années 1993 à 1996 pour les investissements réalisés à compter du 1.07.1993 concernant :

- les acquisitions ou la construction de logements neufs destinés à être occupés en tant que résidence principale ;

- les souscriptions au capital de société ayant pour objet de construire ou d'acquérir des logements neufs destinés à être loués et occupés à titre d'habitation principale.

La réduction est de 50 % également pour les années 1996 à 2001 si les conditions suivantes sont réunies :

- les investissements sont réalisés à compter du 1.07.1996 et consistent en l'acquisition ou la construction de logements neufs à usage locatif ou la souscription au capital de sociétés qui ont pour objet de construire ou d'acquérir de tels logements ;

- engagement de donner le logement en location pendant 6 ans ou de conserver les titres pendant la même période ;

- les loyers et les ressources des occupants n'excèdent pas les plafonds fixés par le décret n° 96-636 du 16 juillet 1996 pour les baux conclus en 1996.

Ce régime a été particulièrement utilisé par les habitants des DOM qui y ont vu un moyen de construire des immeubles destinés à l'habitation principale dans des conditions financières exceptionnelles.

En effet, ce système a abouti à faire prendre en charge par l'État une part variable du coût de l'habitation qui selon l'année de construction oscille entre 45 et 25 %.

Très utilisée dans les DOM cette réduction d'impôt a été revendiquée essentiellement dans le cadre de la construction des immeubles et très peu pour la souscription au capital de sociétés industrielles et commerciales investissant outre-mer, cette dernière option étant beaucoup moins intéressante au plan fiscal que l'investissement direct qui fait l'objet de l'étude générale.

La loi Pons ne saurait être retirée du contexte fiscal particulier des DOM. Ainsi, l'efficacité toute relative sur le long terme des aides à l'investissement trouve pour partie son explication dans le système fiscal tel qu'il fonctionne dans les DOM. La combinaison des abattements d'un tiers sur les bénéfices soumis à l'impôt sur les sociétés et de la réduction de l'impôt sur le revenu de 30 ou 40 % (Guyane), est une incitation forte à la distribution des dividendes et au non-investissement des bénéfices réalisés par les sociétés. Par ailleurs, les conditions d'exploitation, fortement marquées par les contingences qui pénalisent les DOM, font que le renouvellement des investissements paraît très aléatoire s'il n'est pas aidé, notamment dans la plaisance.

De fait, la défiscalisation est devenue pour les contribuables aisés, un échappatoire au taux marginal de l'impôt sur le revenu, et pour les gérants, un moyen de portage financier des investissements, dont, à terme ils se portent acquéreurs à un coût diminué de 30 à 40 %. Dans de nombreux projets constitués sur des bases économiques saines, l'économie d'impôt est partagée entre le contribuable, le conseil en investissements dans les DOM et l'opérateur habitant les DOM. Pour l'opérateur, la réduction du montant du projet, grâce à la loi Pons, est estimée par le ministère de l'Économie et des Finances, entre 32 et 37 %.

2.1.3 Délivrance et refus des agréments depuis 1992

Parmi les dossiers réglés par les Directions des services fiscaux ou la Direction générale des impôts, certains obtiennent un agrément, d'autres une réponse défavorable, d'autres enfin font l'objet d'un désistement ou d'un classement sans suite. L'ensemble des dossiers DOM et TOM sont repris dans les développements qui suivent.

	Nombre de demandes reçues	Nombre de dossiers réglés	Nombre d'agréments délivrés	agréés/ traités	Nombre d'agréments refusés	refusés/ traités	Désistement ou classement sans suite
1992	367	239	142	59,5 %	66	27,6 %	31
1993	358	412	254	61,6 %	81	19,6 %	77
1994	406	418	324	77,5 %	77	18,4 %	17
1995	509	457	364	79,6 %	68	14,8 %	25
1996	561	592	472	79,7 %	96	16,2 %	49

N.B. : pour 1996, les agréments III ter et III quater le cas échéant, ainsi que l'accord préalable, sont pris en compte.

Les montants agréés par les Directions des Services Fiscaux ne représentent qu'une part très faible du total, située entre 5 et 8 %, selon les années. C'est donc l'administration centrale qui délivre la plupart des agréments, en valeur.

En revanche, l'instauration de l'agrément III quater a révélé un courant d'investissements non négligeable dans les secteurs non soumis à l'agrément III ter. Le flux est caractérisé par un grand nombre de dossiers dont l'instruction incombe aux DSF.

Agréments 238 bis HA quater (imputation des déficits) en 1996

	Nombre de demandes reçues	Nombre de dossiers réglés	Nombre d'agréments délivrés	Nombre d'agréments refusés
Ministère	97	82	66	11
DSF	449	411	281	110
Total	546	493	347	121

Source : DGI.

Avec la réforme de 1996, on assiste à une amorce de rééquilibrage des montants agréés entre l'administration centrale et les Directions départementales.

Source : DGI.

Alors que les dossiers agréés n'ont cessé d'augmenter, les refus ont décru. Cela témoigne d'une meilleure qualité des demandes, formulées pour un grand nombre d'entre elles par des cabinets de conseil spécialisés, au fait de la « doctrine » de l'administration centrale. Dans le même temps, la part des dossiers traités agréés a gagné vingt points, passant de 59 à 79 % du total. Ainsi, en peu de temps les demandes se sont adaptées à cette procédure et semblent mieux conçues.

Les considérations générales doivent être assorties de l'évaluation de la mise en oeuvre de l'agrément dans les secteurs maritimes, qu'il importe par conséquent de définir.

Si l'on peut facilement recenser les activités maritimes et littorales susceptibles de faire l'objet d'investissements défiscalisables, seuls deux secteurs maritimes ou étroitement liés à la mer peuvent être évalués avec précision : l'hôtellerie et le tourisme (qui comprend la plaisance). En revanche, le secteur des transports, qui comprend notamment les liaisons inter-îles, primordiales d'un point de vue maritime, ne peut toutefois se réduire à celui des transports maritimes, dans la mesure où il inclut les transports terrestres. Enfin, les investissements dans le secteur de la pêche peuvent difficilement être appréhendés avant 1996, dans la mesure où la plupart ont été inférieurs à 30 millions de francs et n'ont donc pas exigé d'agrément. Ils ne sont par conséquent pas chiffrés, avant 1996, dans les rapports annuels.

La délivrance des agréments, notamment pour les investissements dans les secteurs de l'hôtellerie et du tourisme, est soumise à un certain nombre de critères. Parmi ceux-ci, deux ont un rapport direct avec l'impact économique et écologique, des investissements projetés. L'investissement doit, en effet, présenter un intérêt économique pour le département dans lequel il est réalisé. D'autre part, l'investissement doit s'intégrer dans la politique d'aménagement du territoire et de l'environnement des départements et des territoires concernés. Pour apprécier ces conditions, la consultation par la DGI, pour avis, du ministère des départements et territoires d'outre-mer ainsi que des ministères techniques concernés (la direction du tourisme pour l'hôtellerie et le tourisme, notamment la plaisance) est systématiquement effectuée. La décision revient en dernier lieu à la DGI, qui peut ne pas se conformer aux avis formulés.

L'avis du ministère des DOM-TOM porte sur l'intérêt économique des projets pour les collectivités concernées. La création d'emplois et la rentabilité économique doivent faire l'objet d'un examen. Dans le secteur de l'hôtellerie, le ministère déclare demander, outre le nombre de chambres et le classement hôtelier, dans le cas d'une construction, un état prévisionnel sur trois ans, comprenant recettes et dépenses, taux d'occupation, prévisions d'exploitation. S'il s'agit d'une rénovation ou d'une extension, le bilan de l'existant permet un premier jugement.

Pour rendre son avis, le ministère des DOM-TOM consulte les préfectures.

L'avis de la Direction du tourisme, pour tous les dossiers relatifs à des investissements dans l'hôtellerie, la plaisance, mais aussi les locations de voitures, porte sur l'opportunité de l'investissement pour le développement touristique. Ici aussi, la question de l'emploi est examinée. Celle de la surcapacité qui pourrait résulter de l'investissement n'est pas négligée.

Pour répondre à la DGI, la Direction du tourisme consulte les Directions régionales du tourisme. Les services déconcentrés émettent la plupart du temps un avis favorable, même si la réponse s'accompagne parfois de réserves et suggère quelques modifications au projet proposé. Parfois, les services déconcentrés instruisent le dossier sans rendre d'avis pour laisser la Direction du tourisme prendre la décision.

La consultation des services déconcentrés par le ministère de l'outre-mer d'une part, par la Direction du tourisme d'autre part, se font selon des modalités sensiblement différentes. Le ministère de l'outre-mer envoie à la préfecture concernée un document décrivant sommairement le projet. L'avis demandé n'est, en somme, qu'un avis formel, afin de s'assurer de la rentabilité à terme de la société qui investit dans le projet.

En revanche, la Direction du tourisme envoie aux directions régionales un document détaillé relatif à la demande d'agrément. Elles peuvent être sollicitées pour apporter, le cas échéant, des informations complémentaires.

Localement, à partir de la réception des documents, les études préalables à l'émission d'un avis sont menées avec une rigueur nuancée. La préfecture de Guadeloupe consulte à la fois la DDCCRF, le sous-préfet d'arrondissement et la DIREN ou les Affaires maritimes. Une véritable instruction des dossiers est menée, dans la mesure du possible. La préfecture de Martinique consulte aussi des services déconcentrés, notamment les Affaires maritimes et le Trésor Public, mais insiste sur le fait que la connaissance sommaire des dossiers dont elle dispose ne lui permet pas, souvent, de rendre un avis suffisamment motivé. Quand le promoteur du projet est connu localement, ce qui n'est pas toujours le cas, le travail est facilité. La préfecture de Martinique ajoute que la communication des dossiers par la DSF, dans le cas des procédures de compétence locale, permet une évaluation plus sérieuse.

Les directions régionales, à la demande de leur administration centrale, mènent une enquête approfondie sur les projets soumis à l'agrément. La qualité de ce travail souffre cependant des délais de réponse trop courts octroyés par la DGI les ministères disposent d'un mois environ pour répondre. Le ministère de l'outre-mer accorde une semaine aux préfectures, la Direction du tourisme laisse une vingtaine de jours aux DRT pour rendre un avis. Ces délais ne permettent en aucun cas l'harmonisation de tous les travaux entrepris par les services déconcentrés, encore moins leur synthèse, qui devrait revenir au préfet.

Ainsi, il apparaît que, si la mise en place de l'agrément a assaini l'ensemble du dispositif, il n'en reste pas moins que l'instruction des dossiers ne fait pas toujours l'objet de la rigueur nécessaire pour s'assurer de son intérêt pour les économies locales. L'étude est courte et partielle. Elle n'inclut pas d'analyse de la rentabilité à long terme des exploitations.

L'absence d'intérêt économique est le principal motif de refus d'agrément. Sur quatre ans, il a justifié plus de la moitié des refus.

Nombre de refus pour absence d'intérêt économique et non respect de l'environnement

	1992	1993	1994	1995	1996
% des refus pour absence d'intérêt économique par rapport au total des refus	62 %	57 %	48 %	62 %	48 %
Nombre de refus pour absence d'intérêt économique	41	46	37	40	46
dont plaisance	17	nd	15	19	17
hôtellerie	8	6	6	4	4
tourisme	12	30	1	nd	2
Agrégat "mer"	37	36	22	23	23
% de la "mer" par rapport au total des refus pour absence d'intérêt économique	90 %	78 %	59 %	58 %	50 %
Nombre de refus pour non respect de l'environnement	0	0	1	1	0
dont hôtellerie	ns	ns	1	1	ns
Autres motifs de refus (tous secteurs)	25	35	39	27	50
Total des refus	66	81	77	68	96
Part de la mer dans le total des refus	76 %	54 %	42 %	53 %	40 %

Source : DGI.

Les refus d'agrément ont porté sur des montants d'investissements de 4125 MF e n 1992, 4552 MF en 1993, de 2049 MF en 1994, de 1685 MF en 1995 et de 2713 MF en 1996. Le montant des investissements refusés au titre de l'article 238 bis HA III quater exclusivement s'établit à 495 MF.

2.2 La loi Pons et les secteurs relatifs à la mer : investissements et dépense fiscale

2.2.1 Montants des investissements maritimes agréés depuis 1992

Avant la mise en place de l'agrément en 1992, on ne dispose pas du détail des montants investis dans le cadre de la loi Pons. En revanche, après 1992, on connaît, par collectivité et par secteur, le montant des investissements, consignés dans le tableau suivant.

Il ressort de l'analyse du tableau les informations qui suivent :

- de 1992 à 1993, le montant des investissements agréés dans les secteurs maritimes a baissé. Les projets d'investissements, surtout dans le secteur du tourisme, sont moins élevés. Ce fléchissement n'entame néanmoins pas leur prépondérance dans le montant total des investissements agréés ;

- de 1993 à 1994, on assiste à une nouvelle baisse des investissements « mer », sensible dans le secteur de l'hôtellerie ;

- la progression à laquelle on assiste en 1995 est notamment liée à un projet exceptionnel dans le tourisme (un paquebot représentant 773 millions de francs) ;

- le nombre de demandes déposées au titre du seul agrément III ter (et accord préalable) a augmenté de 10 % par rapport à 1995, avec un accroissement très significatif dans les départements. Après une baisse importante depuis deux ans, le secteur de l'hôtellerie a fortement progressé en 1996. Le montant des investissements agréés a plus que doublé. Dans le secteur du tourisme et de la plaisance, le nombre de dossiers et le montant des investissements ont baissé par rapport à 1995 ;

- parmi les DOM, c'est en Martinique et en Guadeloupe que les investissements agréés sont les plus nombreux. La Guadeloupe, exceptée une année, figure au premier rang pour le montant des investissements agréés. La Polynésie est le TOM qui bénéficie le plus de cette mesure et qui, sur la période 1993/1995, a reçu le plus fort montant d'investissement, juste après la Guadeloupe.

Le montant des investissements agréés au titre de l'article 238 bis HA III quater s'est élevé à 1 milliard de francs en 1996. Dans chaque département, la nouvelle procédure a presque doublé le nombre d'agréments délivrés.

Cela étant, les montants agréés au titre de ce même article ne représentent qu'un cinquième du total des montants agréés.

La mise en place de l'agrément III quater met en évidence l'existence d'investissements dans le secteur de la pêche, non soumis préalablement à agrément, à hauteur de 141 millions de francs. N'apparaissent pas les investissements réalisés par des personnes qui exercent l'activité correspondante à titre professionnel. Ces derniers sont en effet exemptés d'agrément. Dans le secteur touristique, l'exemption d'agrément concerne les investissements d'un montant inférieur à 1 million de francs et mis en oeuvre par des entreprises qui justifient d'une exploitation effective à titre professionnel depuis au moins deux ans outre-mer.

D'une manière générale, l'évolution des investissements agréés peut s'expliquer par l'attitude adoptée par la DGI, qui délivre les agréments. Pour la plaisance, l'attitude de la DGI consiste à considérer cette activité comme une composante essentielle du tourisme antillais, comme participant d'un mythe attaché à ce tourisme. Par conséquent, les demandes d'agrément sont accueillies, a priori, avec bienveillance. Cela étant, depuis 1992, une rationalisation de la flotte a été engagée. Elle a conduit à éliminer les petits loueurs, afin de permettre aux entreprises existantes, dans la perspective d'une suppression de la loi Pons, de vivre de la location. Peu à peu, la flotte diminue et les bases nautiques font l'objet d'un processus de concentration.

L'attitude adoptée vis-à-vis des investissements hôteliers est sensiblement comparable à celle qui prévaut pour la plaisance. Le tourisme est considéré comme l'activité phare et salutaire, dans des territoires très peu industrialisés. Les projets sont en général appuyés.

2.2.2 Évaluation de la dépense fiscale

On dispose de deux indicateurs pour approcher la dépense fiscale.

Le premier figure dans les rapports annuels de la DGI au Parlement, qui donne une indication de la dépense fiscale liée aux mesures de défiscalisation. Chaque année, deux chiffres sont avancés : le premier est celui correspondant aux investissements agréés l'année donnée ; le deuxième tient compte des aléas et de l'étalement dans le temps de la réalisation des projets.

La dépense fiscale correspondant aux délivrances d'agréments évolue chaque année de la manière suivante :

millions de francs

	1992	1993	1994	1995	1996
Dépense fiscale correspondant aux investissements agréés	1100	1050	1400	1694	2450

Source : DGI.

La dépense fiscale évaluée pour l'année de publication de chaque rapport est sensiblement différente :

millions de francs

	1993	1994	1995	1996	1997
Dépense fiscale évaluée pour l'année	1000	1000	935	1700	2400

Source : DGI.

Le second indicateur de la dépense fiscale liée à la loi Pons figure dans les fascicules « voies et moyens » des projets de loi de finances. Il s'agit de la ligne consacrée à la déduction des revenus et bénéfices investis dans les DOM.

La dépense fiscale relative à la déduction des revenus et bénéfices investis dans les DOM-TOM, qui bénéficie aux entreprises et correspond aux articles 238 bis HA et HC du Code général des Impôts, ne se confond certes pas avec l'ensemble de la dépense fiscale relative à la loi Pons. Pour être exhaustif, il faudrait prendre en compte la réduction d'impôt au titre des investissements effectués dans les DOM-TOM par les personnes physiques, qui bénéfice aux ménages (article 199 undecies du CGI). Or, les secteurs éligibles à la loi Pons et ayant un caractère maritime relèvent pratiquement tous de la déduction prévue aux article 238 bis HA et HC du CGI. C'est la série".

Il a été tenu compte, dans le tableau suivant, de la dépense révisée et non de la première évaluation. Avant 1987, le chiffre correspond au dispositif antérieur à la loi Pons.

millions de francs

	1985	1986	1987	1988	1989	1990
Déduction des revenus et bénéfices investis dans les DOM	300	280	440	440	550	620

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Déduction des revenus et bénéfices investis dans les DOM	850	1000	1400	1250	1200	1700	2400*

* pour 1997, il s'agit d'une prévision. De 1985 à 1996, il s'agit d'un constat. Source : projets de loi de finances, évaluation des voies et moyens.

Source : DGI.

L'évolution de la dépense fiscale connaît deux ruptures de tendance. La première rupture, entre 1986 et 1987 (+57 %), marque la mise en oeuvre du dispositif. La seconde, entre 1992 et 1993 (+40 %), souligne l'effet de la réforme de 1992, avec la mise en place du système d'agrément, qui a permis d'évaluer plus précisément la dépense fiscale. Entre 1993 et 1995, observe une légère décroissance de la dépense fiscale. À partir de 1996, on note un redémarrage très net de la dépense fiscale.

Pour affiner l'évaluation de la dépense fiscale et se concentrer sur la part des investissements maritimes, pour la période 1992-1995, on rapporte la proportion des investissements « mer » dans le total des investissements agréés à la dépense fiscale pour l'ensemble des agréments, pour obtenir alors une dépense fiscale « Pons-mer ».

Sources : ministère de l'Économie et des Finances, calculs CGP.

On constate, à la lecture des tableaux, une augmentation constante de la dépense fiscale liée à la loi Pons, qui dépasse depuis quelques années le milliard de francs. Encore convient-il de noter que cette évaluation ne tient pas compte de l'imputation de la dépense liée aux déficits « non professionnels » sur les revenus des personnes physiques.

2.3 L'impact macro-économique et sectoriel sur l'économie des DOM

Il importe de s'assurer que ce dispositif a effectivement eu un impact. Certains rapports se sont attachés à le démontrer, en prétendant que les DOM, au cours des dix dernières années, ont rattrape une partie de leur retard économique sur la métropole à la faveur notamment d'un décollage de l'investissement. Or, certains experts mettent en avant le fait que la mesure des effets économiques directs et réels des dispositifs de défiscalisation est aléatoire. L'appareil statistique national et local est beaucoup trop pauvre pour pouvoir faire ressortir de manière suffisamment pertinente l'impact réel des incitations fiscales. En outre, il est difficile d'évaluer ce qu'aurait été la situation économique en l'absence d'un tel dispositif. On peut, cela dit, à travers plusieurs indicateurs, décrire l'évolution économique de l'outre-mer depuis la mise en place de la loi Pons.

2.3.1 L'impact macro-économique

L'évaluation de l'impact de la loi Pons dans les départements d'outre-mer peut d'abord s'appuyer sur quelques indicateurs fiscaux, qui reflètent l'activité économique de ces départements. Le système fiscal français est en effet assez largement et rapidement lié à l'activité.

Il faut garder à l'esprit que la période 1986-1990 correspond à la phase ascendante du précédent cycle conjoncturel français. En clair : la croissance était vive.

Le premier indicateur est relatif à l'impôt sur les sociétés (IS), probablement le plus à même de refléter l'impact des investissements réalisés grâce à 1a défiscalisation, au moins dans les premières années, alors que les montages d'externalisation (défiscalisation par l'intermédiaire de sociétés de personnes regroupant des non-professionnels, dans le but de maximiser l'avantage fiscal au niveau de l'impôt sur le revenu) n'étaient pas à l'oeuvre. Le fort courant d'investissements directs ou indirects était réalisé par des sociétés de capitaux.

Évolution du nombre de redevables IS.

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	DOM	Métropole
1987	2 623	2 143	401	2 430	7 597	642 476
1988	3 989	2 864	662	2 990	10 505	686 818
1989	5 353	3411	1065	3 433	13 262	740 484
1990	6 127	4061	1262	4 143	15 593	789 937
1991	6 817	4 701	1455	4 639	17612	826 534
1992	7 030	5 314	1523	5 482	19 349	858 810
1993	7 377	5 876	1723	5 550	20 526	882 049|
1994	8 130	6 222	1 707	5 655	21714	904 284
1995	8 366	6 383	1621	5 880	22 250	917 884
1996	8 958	6 121	1560	6 079	22 718	920 761
Variation 1996/1987	241 %	186 %	289 %	150 %	199 %	43 %

Le développement du nombre de sociétés imposables à l'IS est soutenu. Le rythme d'évolution est plus de trois fois plus rapide dans les DOM qu en métropole

IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Régime fiscal de moyenne durée
(art. 208 quarter I et II du CGI)

Outre la loi Pons, existe également depuis de nombreuses années (1960) au profit des DOM un régime fiscal particulier dit de moyenne durée.

Les sociétés nouvelles constituées dans les DOM et les sociétés existantes qui créent avant le 31 décembre 2001 une activité nouvelle dans les départements considérés, peuvent être exonérées en totalité ou en partie, d'impôt sur les sociétés pendant dix ans à compter de la date de lancement de l'exploitation. De temporaire qu'il était à sa création en 1960, le régime s'est ensuite pérennisé, ses dernières prorogations jusqu'en 1996, puis jusqu'en 2001 ont été adoptées dans les lois du 11 juillet 1986, du 30 décembre 1996, art. 40.

L'agrément est délivré en fonction notamment de l'objet de ces sociétés, de leur activité et du nombre d'emplois créés. Ce régime couvre les mêmes secteurs socio-professionnels que la loi Pons. En cas de non respect des engagements pris, l'agrément est retiré et les sociétés sont tenues au paiement dont elles ont été exonérées.

La dépense liée à cette mesure est évaluée à 90 MF dans le projet de la loi de finances 1996.

Versements spontanés d'IS (en millions de francs)

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	DOM	Métropole
1983	74	125	35	222	456	77 258
1984	94	136	39	249	518	75 740
1985	108	164	54	278	604	84 257
1986	96	166	43	300	605	100 716
1987	104	2554	48	293	700	114884
1988	19	21	52	416	801	131 400
1989	158	237	54	358	807	148 913
1990	178	168	66	328	740	161 461
1991	171	259	74	13	817	148 979
1992	144	219	68	338	769	130 243
1993	156	200	58	362	776	120 550
1994	146	221	39	338	744	127 609
1995	158	216	62	512	948	143 631
1996	180	262	90	632	1 163	164 093
Variation 1996/1983	143 %	110 %	157 %	185 %	155 %	112 %
Variation 1996/1987	52°/«	3 %	87 %	116 %	66 %	43 %

N.B. : l'IS payé spontanément en n comprend le solde de n-1 et les acomptes de l'année n calculés sur les résultats n-1.1987 est la première année à être affectée par la loi Pons.

Au plan national et a fortiori au plan local, les rentrées d'IS sont erratiques et dépendent, pour une grande part, du résultat de quelques grandes entreprises. L'évolution de cet impôt doit aussi s'apprécier sur une longue période, pour faire abstraction des variations économiques conjoncturelles. Il faut également noter que la période a été marquée par une baisse importante du taux de l'IS, qui est passé de 50 % en 1985 à 33,3 % en 1993, soit une réduction d'un tiers. En outre, il faut noter que l'IS dans les DOM est assorti d'une disposition particulière, qui conduit à le calculer sur une base réduite de 33 % dans la plupart des secteurs concernés par la loi Pons. Une, telle disposition constitue de manière intrinsèque un encouragement fort au désinvestissement, dès lors qu'avec la distribution des bénéfices nets d'IS, les actionnaires des sociétés passibles de l'IS récupèrent sous forme d'avoir fiscal l'intégralité de l'IS versé en amont

Si l'on compare les versements spontanés de l'année 1996 par rapport à 1987 dans les DOM avec l'impôt payé en métropole, on met en évidence une augmentation du rendement de l'impôt de 66 % dans l'ensemble des quatre DOM, alors qu'elle n'est que de 43 % en métropole, soit un différentiel de 23 points. Cette progression est toutefois beaucoup moins importante que celle indiquée par le rapport du cabinet Andersen ^{20 ( * )} , qui fait apparaître une augmentation de l'IS de 702 %, entre 1985 et 1995 et qui, sur ce point, manque de réalisme. Pour mémoire, il a été commandé par la FEDOM, organisme patronal.

En revanche, si l'on compare le rendement moyen (versements/contribuables) de ces dix années par rapport à 1987, on constate que l'augmentation dans les DOM est moins rapide que celle observée en métropole, soit une augmentation de 18 % par rapport à 21 % en métropole. De fait, l'impact qualitatif de la loi Pons est moins significatif qu'une simple analyse des chiffres peut le laisser croire, les nouveaux contribuables enregistrés sont des petits contribuables n'ayant pas une grande capacité contributive.

Par ailleurs, on notera que dès avant l'entrée en vigueur de la loi Pons, l'IS avait un rendement soutenu dans les DOM. Sur la période 1983/1986, l'augmentation du rendement de l'IS dans les DOM est de 32 %, alors que, dans le même temps, elle est de 31 % en métropole.

Évolution de L'IS dans les DOM et en métropole (base 100 = 1983)

L'évolution de l'IS dans les DOM est cohérente avec celle de la métropole. Il semble qu'il n'y a ni rattrapage du niveau de l'activité du secteur privé, ni dégradation entre les DOM et la métropole. L'année 1990 rencontre un creux. Le ralentissement du rendement de l'IS en Martinique, à l'origine du creux pour l'année 1990, est inexpliqué.

L'évolution du nombre de bénéfices industriels et commerciaux (BIC) est un indicateur qui peut être rapproché de l'étude de l'IS. U ta Pons s est en effet traduite par la création de nombreuses entreprises individuelles.

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	DOM	Métropole
1987	14 072	11 795	3 141	11 777	40 785	1 497 942
1988	15 100	12 247	2211	12 867	42 425	1 492 971
1989	17 319	13 086	4 922	13 603	48 930	1 490 719
1990	19 204	14 613	4 248	14 792	52 857	1 453 252
1991	19 868	15 425	4 352	15 077	54 722	1427 817
1992	19 828	15 694	4 279	15 505	55 306	1 350 410
1993	21 156	16 239	4 989	15 554	57 938	1 374 863
1994	22 337	16 455	4 842	15 189	58 823	1 370 536
1995	22 587	16 082	4 818	15 515	59 002	1 365 295
1996	23 105	16 546	4 627	15 383	59 661	1 330 156
Variation 1996/1987	64,2 %	40,3 %	47,4 %	30,7 %	46,3 %	- 11 %

Cette évolution témoigne du dynamisme des DOM sur la période sous revue Elle traduit un décalage dans les comportements »: en métropole, beaucoup d'entreprises adoptent la forme de société alors qu'outre-mer, l'entreprise individuelle, plus simple dans sa gestion et son fonctionnement, conserve la faveur des entrepreneurs.

On peut également associer les deux séries de données et obtenir ainsi une idée assez juste de l'activité industrielle et commerciale outre-mer.

On constate un accroissement plus net des recettes au titre de l'IRPP dans les DOM qu'en métropole, à partir de 1992. Cette période correspond à une accélération de + 40 % (entre 1992 et 1993) de la dépense fiscale au titre de la loi « Pons » (article 238 bis HA et HC du CGI).

L'impôt sur le revenu reflète aussi assez bien l'évolution économique des DOM

IMPÔT SUR LE REVENU

Le revenu imposable à l'impôt sur le revenu est calculé dans les DOM comme en métropole. En revanche, le calcul de l'impôt dû fait l'objet.d'une mesure particulière en faveur des contribuables habitant les DOM. Ceux-ci bénéficient d'un abbattement de 30 % pour les DOM autres que la Guyane, qui bénéficie elle d'un abbattement de 40 % Depuis 1980, cet avantage est plafonné. Après avoir été réactualisé tous les ans, ce plafond est resté inchangé depuis 1990, soit 33 310 francs pour les contribuables de la Réunion et des Antilles, et 44 070 francs pour la Guyane.

Émissions de l'année en impôt sur le revenu (en millions de francs)

					Total DOM		Métropole
	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	Montants	Nombre d'impositions	Montants	Nombre d'impositions (en milliers)
1983	352	412	91	641	1 496	112 569	185 065	16 941
1984	393	455	102	725	1 675	114 215	209 464	16 926
1985	434	458	121	752	1 765	114 773	213 707	16 896
1986	440	490	135	779	1 844	121 773	223 444	16 846
1987	487	508	129	788	1 912	111 499	232 211	14 921
1988	461	470	143	762	1 836	108 011	229 722	14 576
1989	437	502	154	738	1 831	101 948	237 097	13 988
1990	549	577	174	866	2 166	113 211	278 141	14 992
1991	562	601	188	936	2 287 2 521	114 038	296 872	15 107
1992	607	644	228	1 042		124 582	309 811	15 720
1993	663	690	229	1 088	2 670	131 507	308 738	15 806
1994"	511	693	253	1 077	2 534	134 544	292 285	16 037
1995	593	600	330	1 199	2 722	138 730	294 424	16 073
1996	738	730	294	1 094	2 856	147 777	302 971	16 557
Variation 1996/1983	109,7 %	77,2 %	223,1 %	70,1 %	91 %	31,3 %	63,8 %	-2,3 %
Variation 1996/1987	51,6 %	43,8 %	128 %	38,9 %	49,4 %	32,6 %	30,5 %	11,1 %

Pour les DOM, le plafonnement de l'avantage de 30 % (40 % en Guyane) à un niveau identique, depuis plusieurs années, constitue un facteur de hausse du rendement de l'IR outre-mer, facteur susceptible d'expliquer une partie du différentiel de 19 points observé dans l'augmentation du rendement DOM par rapport à la métropole.

On peut noter qu'avant l'entrée en vigueur de la loi Pons, le produit de l'IR augmentait déjà légèrement plus vite dans les DOM qu'en métropole L'évolution du nombre de contribuables dans les DOM est aussi remarquable si on la rapproche de l'évolution de la métropole. Sur la période d'application de la loi Pons, le produit des émissions augmente relativement plus vite dans les DOM qu'en métropole, (49,4 % contre 30,5 %), alors même que le nombre d'articles s'accroît dans les DOM, de 32 %, contre 11 % en métropole. Une telle situation laisse à penser que le nombre de contribuables modestes a beaucoup augmenté dans les DOM.

Évolution de l'IRPP dans les DOM et en métropole (base 100 = 1983)

L'accroissement de l'IRPP traduit-il un enrichissement de la population dans les DOM ?

Au regard de l'évolution de l'IRPP moyen, la comparaison entre les DOM et la métropole indique une dégradation de la recette moyenne de l'IRPP dans les DOM. Elle traduit de façon directe l'augmentation du nombre de contribuables.

Évolution de l'IR moyen dans les DOM et en Métropole (base 100 = 1983)

Évolution du nombre de contribuables dans les DOM et en métropole
(base 100 = 1983)

L'évolution de la répartition entre imposés et non imposés dans les DOM et en métropole fait apparaître une aggravation du déséquilibre de la répartition dans les DOM. La part des contribuables imposés dans les DOM se détériore, passant de 30 % en 1992 à 25 % en 1996, alors que dans le même intervalle, en métropole, cette part est demeurée constante aux environs de 50 %.

La répartition des contribuables par tranches de montant imposable confirme le phénomène d'une proportion plus grande de personnes à faible revenu alimentant l'augmentation de la richesse au niveau global.

D'autres indicateurs peuvent être retenus, au titre de l'impact macroéconomique. C'est le cas du nombre de redevables TVA, qui évolue comme suit (tous régimes d'imposition) :

	Guadeloupe		Martinique		Réunion		DOM		Métropole
	Nombre	Variation annuelle	Nombre	Variation annuelle	Nombre	Variation annuelle	Nombre	Variation annuelle	Nombre	Variation annuelle
1987	16 746	10,5 %	14 580	9,5 %	15 654	25,1 %	46 980	14,6 %	2 779 166	2,6 %
1988	18 338	9,5 %	15 876	8,9 %	17 685	13 %	51 927	10,5 %	2 846 505	2,4 %
1989	21 444	11 %	17 422	9,8 %	19 085	8 %	57 951	11,7 %	2 931295	3 %
1990	24 103	12,4 %	19 757	13,4 %	21 217	11,2 %	65 079	12,3 %	2 966 470	1,2 %
1991	25 980	7,8 %	21 168	7,1 %	22 344	5,3 %	69 493	6,8 %	2 984 082	0,6 %
1992	25 897	- 0,3 %	22 056	4,2 %	23 738	6,2 %	71 692	3,2 %	3 019 737	1,2 %
1993	26 274	1,5 %	23 228	5,3 %	22 868	- 3,7 %	72 370	0,9 %	2 970 972	- 1,6 %
1994	24 412	- 7,1 %	23 672	1,9 %	22 490	- 1,7 %	70 574	- 2,9 %	2 997 582	0,9 %
1995	24 257	0,6 %	22 961	- 3 %	22 972	2,1 %	70 190	- 0,5 %	3 021 888	0,8 %
1996	23 999	- 1,1 %	21 843	- 4,9 %	22 751	- 1 %	68 593	- 2,3 %	2 996 347	- 0,8 %
96/87	43,4 %		49,9 %		45,4 %		46,1 %		7,9 %

D'autres dispositions fiscales spécifiques aux DOM constituent des incitations fortes à l'investissement dans les secteurs éligibles à la loi Pons liés à la mer. Il s'agit notamment de l'exonération de TVA pour les biens importés ou les services visés à l'article 50 undecies et 50 duodecies de l'annexe IV du CGI, ainsi que les ventes et livraisons à soi-même de produits de fabrication locale analogues.

Sont également exonérés les transports maritimes de personnes et de marchandises effectués dans les limites de chacun des DOM.

Figurent notamment parmi les produits exonérés, la plupart des matériels d'équipement destinés à l'industrie hôtelière et touristique, ainsi que les produits matériaux de construction, engrais, outillages industriels et agricoles. La dépense liée à l'exonération est évalué à 480 MF dans le projet de loi de finances pour 1996.

Par ailleurs, la dépense liée à la TVA déductible se rapportant aux produits exonérés est, quant à elle, évaluée à 550 MF en 1997. Il faut souligner que la TVA non perçue sur les produits exonérés est, au niveau des professionnels, déductible de la TVA brute due par ces agents économiques.

Les taux de TVA outre-mer
Taux super réduit Taux réduit Taux normal	Outre-mer	Métropole
	1,05 ou 1,75 2,1 9,5 (2)	2,10 5,50 20,60

La dépense liée à la différence des taux est évaluée à 5 100 MF dans le projet de loi de finances pour 1996

(1) La TVA n'est pas perçue en Guyane.

(2) 7,5 % jusqu'au 31.12.1994.

Globalement, les mesures spécifiques aux DOM-TOM se rapportant à la TVA représentent une dépense supérieure à 8,5 milliards de francs pour le Trésor Public (évaluation actualisée pour 1997, dans le projet de loi de finances pour 1998).

Le pourcentage d'augmentation dans les DOM est de 46,1 %, contre 8 % en métropole au cours de la période 1987-1995, traduisant un fort dynamisme de l'activité économique dans les trois DOM considérés (la TVA n'est pas perçue en Guyane). Il faut toutefois noter que ce pourcentage d'évolution n'est pas lié au montant des investissements agréés. Sur la période 1992/1996, le nombre de redevables a baissé en Guadeloupe et à la Réunion, alors même que le courant d'investissements perdurait et que la Guadeloupe était le département où ce flux était le plus fort.

On peut étendre à l'évolution de l'IR et de l'IS cette comparaison. Les graphiques des évolutions des taux de croissance de l'IR et des BIC accusent une baisse après 1992 (cf. supra). Dans le même temps, la dépense fiscale a cru.

La taxe foncière des propriétés bâties, les taxes professionnelles et taxes annexes témoignent aussi d'une évolution remarquable dans les DOM.

Pour l'ensemble des collectivités (communes, départements, régions) des départements d'outre-mer, la base imposable était en 1992 de 8269 millions de francs. En 1996, elle était de 10 929 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 32,16 %.À titre comparatif, la base imposable a augmenté de 22,7 % en métropole.

À titre indicatif, pour l'ensemble des collectivités des départements d'outre-mer (communes, départements, régions), le taux de la taxe foncière des propriétés bâties est passé de 30,76 % à 35,78 % de 1992 à 1996. Sur la même période, le taux métropolitain est passé de 23,25 % à 26,44 %.

Pour la taxe professionnelle, la base imposable des DOM (toutes collectivités confondues) était en 1992 de 17 354 millions de francs. Elle était en 1996 de 24 032 millions de francs, ce qui représente une augmentation de 38,4 %, alors que celle-ci n'était que de 19,7 % en métropole.

Le taux dans les DOM était de 18,71 % en 1992. Il est passé à 22,24 % en 1996. Sur la même période, les taux sont passés de 20,64 % à 23,12 %.

Autres indicateurs macro-économiques

Outre les indicateurs fiscaux, il es possible d'évaluer l'impact économique de la loi Pons au travers de l'évolution du Produit Intérieur Brut.

Taux de croissance annuel (au prix de l'année précédente)

en %

	1985	1986	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994
Guadeloupe	112	4,4	611	2,1	6,5	2,9	2	4,1	2	1,7
Martinique	3,5	2,5	9,9	3,4	4,3	2	2,9	1,1	- 0,7	4,7
Guyane	13,9	- 15,2	17,7	29,9	11,4	12,2	11,9	8	- 2,9	6,1
Réunion	2,5	7,8	12,9	6,4	4,4	6,6	6,1	4,6	- 3,8	2,6
Total quatre DOM	3,3	3,7	10,7	6,1	5,4	5	4,9	3,9	- 1,8	3,3
Total France	1,9	2,5	2,3	4,5	4,3	2,5	0,8	1,2	- 1,3	2,8

Source : INSEE.

Entre 1985 et 1988 selon les DOM, on observe une augmentation remarquable du taux de croissance, qui se réduit dans les années qui suivent, à l'exception de la Guyane cependant. On peut imputer à priori à la mise en place de la loi Pons un regain de l'activité économique dans les DOM. Sur toute la période sous revue, cependant, si Ton superpose le cycle d'activité des quatre DOM et de la métropole, on observe qu'ils sont liés. Ce qui n'est pas étonnant, compte tenu de la forte dépendance économique dans laquelle se situent ces territoires. La croissance en métropole aurait tiré celle des DOM. Mais la conjoncture outre-mer est plus accusée, surtout en phase ascendante.

La mise en oeuvre de la loi Pons vers 1987 correspond à un taux de croissance très élevé des quatre DOM et coïncide avec la phase de reprise très nette de la conjoncture en France, dans son ensemble.

On note, de plus, que le taux de croissance relativement exceptionnel de 1987 est notamment lié au taux de croissance enregistré en Guyane, dans laquelle la loi Pons a été relativement peu mise en oeuvre . Les DOM dans lesquels la loi Pons a été la plus mise en oeuvre -Guadeloupe et Martinique ne sont pas les plus dynamiques.

Les déséquilibres qui caractérisent les économies d'outre-mer continuent de s'accentuer. On ne peut occulter la persistance, quasi structurelle, d'un taux de chômage très important. La situation est d'autant plus préoccupante que le chômage est sous-tendu par un fort dynamisme démographique. La forte croissance des effectifs salariés est indéniable, mais n'absorbe pas l'augmentation de la population active.

Quelques précautions doivent être prises lors de la lecture des taux de chômage rassemblés dans le tableau. Le nombre de demandeurs d'emplois inscrits à l'ANPE est mis en rapport avec la population active au sens du recensement de mars 1990. Or, le chiffre de la population active a beaucoup évolué depuis 1990. Les taux indiqués sont très élevés. Il ne s'agit là que d'un indicateur.

Évolution du taux de chômage dans les DOM

en %

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	Réunion	DOM
31/12/1990	17,0	16,2	8,9	23,0	18,4
31/12/1991	19,9	18,2	9,5	25,4	20,7
31/12/1992	24,1	23,9	14,2	34,3	27,1
31/12/1993	23,8	21,7	16,6	34,3	26,6
31/12/1994	24,2	26,2	18,2	36,7	29,0
31/12/1995	25,7	26,2	16,9	37,3	29,5
31/12/1996	27,3	27,0	22,1	40,3	31,7

Source : DRTE chargée des départements et collectivités territoriales d'outre-mer.

On mentionnera le fait que n'existe actuellement, en Polynésie, aucun outil fiable de mesure du chômage. Les statistiques publiées par l'Agence pour l'emploi donnent une vision partielle du marché de l'emploi, car l'inscription sur les listes ne confère pas le droit au versement d'une allocation.

Les montants versés au titre du Revenu Minimum d'Insertion laissent aussi entrevoir les difficultés que connaissent les DOM.

2.3.2 L'impact sur certains secteurs

Pour affiner l'évaluation, il y a lieu de consulter des indicateurs qui donnent une vue précise d'un secteur économique donné. Dans le cadre d'une évaluation des aspects maritimes, il faut s'attacher à examiner l'emploi dans les secteurs concernés par les investissements et le nombre d'entreprises de ces mêmes secteurs.

L'étude des effectifs salariés est d'autant plus importante que les dossiers soumis à agrément doivent faire figurer le nombre d'emplois dont la création est prévue à l'occasion de leur réalisation. Ainsi, en 1992, 1105 emplois étaient prévus, en 1993 : 1000, en 1994 : 600, en 1995 : 970. Les créations envisagées décroissent sur la période considérée. Ces nombres n'englobent pas les emplois qui ont pu être maintenus ou ont été indirectement induits par la décision d'agrément aidant la réalisation des investissements.

On dispose des effectifs salariés et du nombre d'établissements dans deux secteurs : la construction et les hôtels et restaurants, qui sont un moyen d'approcher l'activité touristique et hôtelière. Cela dit, la construction ne concerne pas exclusivement la construction hôtelière. Elle n'est qu'un indicateur de tendance.

Les données disponibles mettent en évidence une croissance de l'emploi et du nombre d'établissements. On peut nuancer ces résultats en apportant quelques précisions qualitatives. La construction hôtelière est le fait d'entreprises locales. On ne peut cependant exclure le fait qu'une partie de la main-d'oeuvre ait été clandestine. À Saint-Martin, on a largement fait appel à une main d'oeuvre immigrée, venue des îles voisines, notamment Haïti. Dans le commerce, la restauration et l'hôtellerie, une large part des besoins est satisfaite par une main-d'oeuvre saisonnière, en majorité française.

Il est manifeste que l'emploi touristique a connu, depuis 1992, une accélération de son taux de croissance, par rapport à l'évolution métropolitaine. Cette croissance peut être interprétée comme un effet sur l'emploi des investissements réalisés dans le secteur hôtelier.

L'évaluation de l'impact de la loi Pons dans le secteur de l'hôtellerie passe aussi par l'étude de l'évolution de la capacité hôtelière, Ces tableaux en retracent l'évolution dans les DOM.

Évolution du nombre de chambres

	1985	1989
Nombre de chambres à la Guadeloupe	3605	5087
Nombre de chambres à Saint-Martin	723	1791

Source : BEDOM.

L'impact des mécanismes d'incitation fiscale, s'il reste difficilement quantifiable avec précision, est à l'origine de l'explosion du parc hôtelier de l'île de Saint-Martin, représentant un investissement supérieur à 2 milliards de francs. En Guadeloupe, le développement des structures hôtelières à Saint-Martin est un fait établi. Elles représentaient en 1989 près de 35 % des chambres disponibles dans le département.

Évolution de la capacité hôtelière dans trois DOM (nombre de chambres)

	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1996/ 1987
Guadeloupe	4635	4722	5089	6064	7016	7407	7015	7550	7917	8294	79 %
Réunion	1052	1193	1351	1659	1738	1807	1909	1716	1888	2107	100 %
Martinique	2561	2881	2970	3333	3426	3630	3796	4037	4290	4460	74 %

Source : IEDOM.

Avant la mise en place de l'agrément, le secteur touristique semble en effet avoir profité largement des mesures de défiscalisation. Le mouvement de construction hôtelière se ralentit ensuite, mais il reste soutenu.

Il convient de mettre en regard de l'augmentation de la capacité hôtelière l'évolution des taux d'occupation des chambres

Évolution du taux de fréquentation des chambres d'hôtels dans deux DOM

	1987	1988	1989	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Guadeloupe	67 %	69,8 %	65,7 %	58,5 %	62,5 %	56,4 %	60,7 %	63,2 %	67,2 %	68,9 %
Martinique	66,9 %	64,8 %	59,5 %	56,4 %	56,3 %	55,2 %	59,3 %	58,1 %	58,1 %	51,8 %

Source : IEDOM.

Dans les deux DOM, la mise en place des mesures fiscales d'incitation aux investissements outre-mer explique le développement des établissements, notamment de haut-de-gamme. Entre 1987 et 1992, la capacité d'accueil des hôtels classés trois et quatre étoiles a quasiment doublé en Guadeloupe.

Le développement de la capacité hôtelière s'est accompagné en Martinique d'une stabilisation ou d'une dégradation du taux d'occupation des chambres, ce qui semble indiquer que la demande n'a pas partout évolué exactement au même rythme que l'offre. La tendance à la baisse du taux de remplissage des hôtels s'explique par un surdimensionnement du parc existant. Dans l'ensemble, la croissance importante de la capacité d'accueil soulève des interrogations quant à la viabilité des établissements. Le cas de la Guadeloupe, sur la période, semble moins préoccupant.

Pour mémoire, le seuil de rentabilité d'un hôtel, en France, correspond à environ 50 % de taux d'occupation pour un hôtel de catégorie moyenne, et est supérieur pour les hôtels de catégorie supérieure.

En Polynésie, la défiscalisation n'a pas eu les mêmes conséquences. En effet, de 1985 à 1995, la capacité hôtelière de la Polynésie n'a que faiblement augmenté. Le parc hôtelier est vieux. La prise de conscience du vieillissement des établissements et de la stagnation du nombre d'unités a favorisé la mise en oeuvre de nouveaux projets d'expansion des capacités hôtelières.

N.B. : outre l'activité liée à la construction d'hôtels, le volet « particulier » de la loi Pons a contribué à créer des emplois dans le BTP et à améliorer l'habitat au prix d'une chute de l'occasion.

3 - La navigation de plaisance

Ce sont surtout les chantiers navals français qui tirent parti des investissements réalisés. Au milieu des années 1990, 30 % du chiffre d'affaires de certains chantiers navals métropolitains proviendrait des ventes de bateaux « défiscalisés ». La Fédération des Industries Nautiques estime à 1000 unités le nombre de navires de plaisance vendus dans les DOM grâce à la défiscalisation entre 1986 et 1995, représentant un chiffre d'affaires d'environ 2,5 milliards de francs pour l'industrie métropolitaine. Une part importante desdits navires a été produite et vendue entre 1986 et 1992, avant que l'agrément fiscal soit rendu obligatoire. Cette activité représenterait environ 10 % de l'ensemble de la production française de la période. Cette industrie emploie aujourd'hui environ 5500 personnes, dont une partie des effectifs a pu être maintenue grâce à ces volumes.

Sur place, les bases nautiques engendrent de l'activité : une quarantaine d'entreprises emploient directement environ 500 personnes. Indirectement 1500 emplois sont concernés (armement, commerce, équipements, etc.) dans les deux départements antillais. À la Guadeloupe, le nombre de bateaux de plaisance est passé de 70 à 600n, de 1986 à 1991, et le nombre d'emplois de ce secteur de 120 à 1200. Le tourisme nautique a connu une très forte expansion aux Antilles. La flotte de navires de plaisance proposés à la location en Guadeloupe, à Saint-Martin et en Martinique est passée, en cinq ans, de 338 à 1184 unités, et se caractérise par une augmentation du nombre des grandes unités offertes dans le haut de gamme. Les principales entreprises de location géraient, au premier janvier 1991, 283 unités en Martinique, 226 en Guadeloupe et 202 à Saint-Martin.

En 1995, 149 bateaux ont été construits en France et vendus en défiscalisation dans les DOM-TOM, ceci pour un montant de 250 millions de francs. Au total, 227 bateaux ont été agréés pour un montant de 1440 millions de francs. La part des ventes françaises s'élève à 65 % des unités, mais seulement 17 % du montant. Cela tient en partie au fait que les bateaux à moteur de luxe sont plus chers que les voiliers, et sont vendus par des constructeurs étrangers pour leur plus grande part. Ainsi, le prix moyen d'une unité produite en France était de 1,6 million de francs en 1995. En 1996, ce prix moyen n'était plus que de 1,4 million de francs. En revanche, en 1995, les 72 bateaux de construction étrangère ayant bénéficié de la défiscalisation se sont vendus au prix moyen unitaire de 4,7 millions de francs.

2.4 Conclusion : des investissements importants, mais peut-être trop concentrés sur le tourisme et insuffisamment diffusés

Le montant de la dépense fiscale ayant été important, il aurait été pour le moins surprenant que la loi Pons n'exerçât pas d'impact. Quelques nuances peuvent être indiquées. Ainsi :

- les moments au cours desquels -ou les territoires au sein desquels- l'intensité de la mise en oeuvre de la loi Pons a été la plus forte ne coïncident pas toujours avec les moments -ou les lieux- au cours -ou sur lesquels- les indicateurs d'impact que nous avons utilisés sont les plus dynamiques

- la période de mise en oeuvre et de montée en régime de la loi Pons coïncide avec une phase ascendante de cycle d'activité, au cours de laquelle la conjoncture en France a été particulièrement dynamique. Il est donc manifestement excessif d'attribuer à cette loi une responsabilité exclusive dans le dynamisme global des DOM étudiés sur la période. Les investissements Pons n'ont été qu'une contribution à ce dynamisme.

Il est dans ces conditions très difficile d'affirmer que la loi Pons est la cause première d'un « décollage » des DOM ou des Antilles, pour être plus précis, « décollage » dont il est excessif par ailleurs de parler.

Les conclusions suivantes peuvent être tirées de cette expérience :

- dans son principe, la loi Pons est une tentative intéressante pour activer les dépenses de soutien que la métropole attribue aux départements et territoires d'outre-mer le plus souvent sous forme « passive ». Il est certain que favoriser la création d'activités outre-mer, fût-ce au prix d'un avantage fiscal discutable, est plus satisfaisant que de mettre exclusivement l'accent sur des transferts sociaux ;

- elle a indiscutablement contribué à dynamiser certains secteurs, comme le tourisme maritime, sans garantir la survie de ces secteurs dans le temps ;

- les effets induits et durables sur la structure et le rattrapage des économies d'outre-mer ne sont pas assurés. En se focalisant sur des activités de services comme le tourisme - donc, en accroissant la spécialisation économique des territoires concernés -, la politique de défiscalisation a accru la vulnérabilité économique de ces territoires. Si un choc sectoriel affectait le tourisme régional, l'impact sur les économies serait important. En se focalisant sur le critère de création d'emplois dans les services et sur la nécessité d'un retour rapide sur investissement, les autorités n'ont pas favorisé des investissements productifs structurants pour les économies d'outre-mer, et leur assurant un sentier de croissance élevé, équilibré et une capacité de réaction aux chocs économiques.

La notion d'investissement, dans le cas de la loi Pons, n'a pas été précisée. Des investissements durables, qui auraient été souhaitables, n'ont pas été engagés. L'intérêt s'est excessivement porté sur le nombre d'emplois créés pas assez sur la valeur ajoutée. Les activités de services ont été favorisées. On a assisté à une multiplication des investissements dans des secteurs a priori rassurants pour les investisseurs, sans risque apparent à court terme, mais par ailleurs sans effet de diffusion fort dans l'économie locale.

La loi Pons, par ailleurs, dans le secteur touristique, ne réduit pas directement les coûts de main-d'oeuvre. Il faut aussi savoir que, dans les États et territoires étrangers voisins de la Guadeloupe et de la Martinique, des mesures fiscales favorables à l'implantation d'activités existent aussi. Ces aides renforcent certainement leur position dans la zone et s'ajoutent aux faibles coûts de main-d'oeuvre , qui font partie des facteurs de concurrence, notamment dans les secteurs du tourisme et de l'hôtellerie.

À terme, le monodéveloppement fondé sur le tourisme dans les DOM (surtout les Antilles) risque de leur être dommageable et le produit proposé ne plus répondre à une demande qui évolue, dans la mesure où la loi Pons, si elle a permis l'augmentation de la capacité hôtelière, n'a pas été inscrite dans une stratégie de développement durable du tourisme dans les Antilles.

Certaines pistes pourraient être envisagées :

- assurer, sur la base du dossier d'agrément, un suivi systématique de l'exploitant ayant bénéficié de l'investissement ;

- dans le cas de la navigation de plaisance, on pourrait allonger le délai de séjour et de location des bateaux dans les DOM. Cela étant, il faut tenir compte du fait que l'activité de location exige de disposer d'un parc de bateaux quasiment neuf, qui implique le renouvellement de la flotte tous les quatre ou cinq ans. L'allongement du délai de séjour pourrait être aménagé de telle sorte qu'il permette la vente de bateaux avant la fin du nouveau délai prévu, sous condition de réemploi du prix de revente dans une nouvelle acquisition ;

- dans le secteur de l'hôtellerie, pour faire pièce à la fermeture de certains établissements, il faudrait peut-être favoriser les rénovations d'hôtels. Cette disposition serait de nature à freiner l'expansion anarchique du parc hôtelier, telle qu'on la constate sur certains littoraux des DOM. A l'heure actuelle, seules les très grandes opérations, travaux très lourds de rénovation ou grande extension, sont agréées. Les conditions d'éligibilité des rénovations d'hôtels pourraient être allégées.

Un tel dispositif serait plus structurant s'il était intégré dans une stratégie de développement prenant en compte le long terme, mettant l'accent sur la valeur ajoutée qui peut résulter de l'investissement, et sur sa diffusion. L'objectif devrait être d'obtenir une croissance équilibrée -reposant sur plusieurs secteurs- et se diffusant dans l'économie des territoires. Il convient dans ce conditions peut-être de revenir sur le monodéveloppement fondé sur le tourisme, pour se concentrer sur les investissements productifs structurants et garants d'un développement sur le long terme dans le secteur primaire, le secteur secondaire et, le cas échéant, certains secteurs tertiaires à forte valeur ajoutée. Pour que la loi Pons devienne un véritable outil de développement adapté à l'espace, il faudra peut-être adapter les secteurs d'investissements à la collectivité qu'ils concernent ^{21 ( * )} . Enfin, il apparaît primordial de s'intéresser à la rentabilité à long terme de l'investissement. L'association à la procédure d'agréments d'organismes publics ayant une grande expérience d'expertise financière - Caisse Française de Développement, Caisse des Dépôts et Consignations - serait bénéfique. Un projet structurant se définirait par un taux de rendement interne -TRI- positif sur le long terme, le recours à de faibles importations, une consommation intermédiaire faible et surtout, l'inscription dans une filière de production.

* ¹⁵ La souveraineté fiscale dont disposent les territoires et les collectivités territoriales d'outre-mer a pour conséquence, du fait de l'application des règles de territorialité de l'impôt et des conventions bilatérales conclues avec la métropole, de limiter l'application du dispositif de défiscalisation pour les investissements directs aux cas où le bénéfice de l'exploitation à laquelle est destiné l'investissement est imposable en métropole. Il faut mentionner, en plus de la loi Pons, une défiscalisation supplémentaire pour les entreprises polynésiennes, appelée « défiscalisation Flosse ».

* ^{16 1} alors rapporteur général de la Commission des Finances de l'Économie générale et du Plan à l'Assemblée Nationale et député du Val d'Oise.

* ¹⁷ Cet agrément ne doit pas être confondu avec le régime d'autorisation du ministre du Budget pour les programmes dépassant 30 MF.

* ¹⁸ Il s'agit des transmissions à titre gratuit de l'entreprise individuelle réalisée dans les conditions de l'article 41 du CGI, des apports en société dans les conditions prévues à l'article 151 octies du CGI, des absorptions d'une société ou d'un apport partiel d'actif.

* ¹⁹ Lorsque le contribuable n'exerce pas directement la gestion commerciale du bien et qu'il confie celle-ci à un tiers.

* ²⁰ Rapport A. Andersen : « L'impact de la défiscalisation outre-mer, 1986 - 1996. » octobre 1996.

* ²¹ Par exemple : la gestion de la forêt en Guyane, les filières agricoles dans les Antilles, ...