B. L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
La projection repose sur l'hypothèse d'un ralentissement global des dépenses des administrations publiques sur la période de projection (1997-2002) : la progression serait de 2,3 % par an en francs constants 31( * ) , à comparer à l'augmentation de 2,8 % constatée sur la période 1990-1996 (cf tableau ci-dessous).
ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L'ENSEMBLE
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
(déflatées par le prix du PIB total)
(en %, par an)
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1990-1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000-2002 |
|
ENSEMBLE DES DÉPENSES
en francs 1980 |
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|
|
|
|
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dont :
- Masse salariale - Consommations intermédiaires - Investissements - Prestations sociales |
2,6
|
1,2
|
3,1
|
3,3
|
2,4
|
1. La masse salariale
En ce qui concerne les
effectifs
des administrations
publiques (Etat, collectivités locales et hôpitaux), la projection
prolonge
l'évolution moyenne constatée depuis 1985, soit
une augmentation de 40.000 par an des emplois ordinaires. En outre les
emplois-jeunes du début de période accroîtraient au total
de 350.000 le nombre d'emplois dans les administrations. Dans ces conditions,
les effectifs des administrations augmenteraient de 1 % par an en moyenne
entre 1997 et 2002.
La projection retient l'hypothèse d'une progression moyenne de
0,7 % par an entre 1998 et 2002 du pouvoir d'achat de l'
indice
brut
des
traitements
de la fonction publique. Cela suppose en 1998 et 1999
une
compensation
pour moitié des pertes passées du
pouvoir d'achat de cet indice
(- 0,7 % en 1996 et en 1997).
Par la suite, le pouvoir d'achat du salaire moyen dans la fonction publique
augmenterait de 0,5 % par an.
Au total, la
masse salariale
publique augmenterait de
1,3 %
en
francs constants
32(
*
)
en 1997, et, en moyenne de
2,8 %
par an de 1997 à 2002
(contre
2,3 %
par an de 1990 à 1996).
2. Les consommations intermédiaires
Pour l'ensemble des administrations publiques, la croissance
en volume des
consommations intermédiaires
(qui comprennent les
dépenses courantes
des administrations hors dépenses de
personnel, ainsi que les
dépenses militaires en capital
) serait
ramenée de 1,7 % par an en moyenne entre 1990 et 1996 à
1,4 %
par an de 1997 à 2002.
Pour les collectivités locales, ceci se traduirait par un ralentissement
important (de 4,4 % par an en volume de 1990 à 1996 à
2,7 % par an de 1997 à 2002).
Pour la Sécurité sociale, la croissance en volume de cette
catégorie de dépenses
33(
*
)
serait
ramenée à
1,6 % par an en moyenne de 1997 à 2002, contre 3,3 % de 1990
à 1996.
Les consommations intermédiaires de l'Etat croîtraient de 1 %
en volume en 1998, puis se stabiliseraient à partir de 1999. Une
réduction plus importante des dépenses militaires permettrait
éventuellement des économies supplémentaires.
Le
graphique
ci-après permet de visualiser l'évolution
relative des consommations intermédiaires des trois agents publics.
On constate que la tendance au transfert des dépenses de l'Etat vers les
collectivités locales se poursuivrait et qu'en 2002, le volume des
consommations intermédiaires des collectivités locales
rejoindrait celui de l'Etat.
TAUX DE CROISSANCE DES CONSOMMATIONS INTERMÉDIAIRES
DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
(Aux prix de 1980)
(en %, par an)
|
|
1990-1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000-2002 |
|
- Administrations centrales
- Collectivités locales - Sécurité sociale - Ensemble des administrations publiques |
- 0,9
|
0,1
|
1,0
|
0,0
|
0,0
|
3. Les investissements publics
En matière d'investissements publics (qui, au sens de la comptabilité nationale, ne comprennent pas les dépenses militaires d'équipement), l'hypothèse retenue est celle d'un ralentissement de leur progression en volume (cf. tableau et graphique ci-dessous). Au total, celle-ci atteindrait seulement 1,1 % par an en moyenne, soit un taux de croissance deux fois moins rapide que celui du PIB. Pour les collectivités locales, le taux de croissance serait très légèrement plus élevé que celui observé de 1990 à 1996. Pour l'Etat, l'augmentation en volume serait limitée à 0,5 % par an. Enfin, les investissements des administrations de Sécurité sociale (qui, dans les définitions de la comptabilité nationale, incluent les investissements hospitaliers) augmenteraient de 1 % par an en volume, soit un freinage marqué par rapport à la période 1990-1996.
TAUX DE CROISSANCE DES INVESTISSEMENTS DES ADMINISTRATIONS
PUBLIQUES
(Aux prix de 1980)
(en %, par an)
|
|
1991-1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 2002 |
|
- Administrations centrales
- Collectivités locales - Sécurité sociale (1) - Ensemble des administrations publiques |
- 1,3
|
- 0,5
|
0,6
|
0,6
|
0,6
|
(1) Ce concept inclut les hôpitaux.
4. Les prestations sociales
a) Les prestations-maladie
Le plan de maîtrise des dépenses de santé
mis en œuvre en 1996 s'est traduit par un
ralentissement très
marqué
de l'évolution des prestations maladie. En
pouvoir
d'achat,
celles-ci n'ont progressé que de 0,7 % en 1996 et de
0,1 % en 1997, contre une progression annuelle moyenne de 1,8 % de
1990 à 1996.
L'expérience des plans de maîtrise des dépenses de
santé engagés dans le passé (qui consistaient pour
l'essentiel en une réduction des remboursements) a montré que, si
leur effet immédiat sur le
niveau
de la dépense restait
acquis durablement, ils n'avaient pas
modifié la tendance
"lourde" du
taux de croissance.
Il semble, au vu des
résultats enregistrés en 1996 et 1997, que la
dernière
réforme
(qui met en œuvre une nouvelle politique de gestion
des soins) pourrait avoir infléchi
durablement
la tendance de
l'augmentation des dépenses de santé.
Les auteurs de la projection en ont déduit une
première
hypothèse
selon laquelle la croissance des
prestations-maladie
se maintiendrait durablement autour de
1,4 %
par an en francs constants
à partir de 1998.
Cette hypothèse se situe à mi-chemin entre, d'une part, les
évolutions récentes et l'objectif fixé par le projet de
loi de financement de la Sécurité sociale pour 1998 (soit
2,2 % d'augmentation en
francs courants
) et, d'autre part, la
tendance de longue période.
Toutefois, compte tenu de l'incertitude qui s'attache à l'effet à
moyen terme de la réforme de 1996, une
hypothèse
alternative
de retour des dépenses de santé
vers leur rythme de croissance antérieur
a également
été envisagée (soit
+ 2,5 % par an
en
francs constants à partir de 1999).
TAUX DE CROISSANCE DES PRESTATIONS DE SANTÉ EN VOLUME
- en gras : Hypothèse de ralentissement durable de
l'évolution des dépenses de santé.
- tirets : retour des dépenses de santé vers leur rythme
tendanciel d'augmentation (à partir de 1999).
b) Les prestations-vieillesse
La pression démographique sur les régimes de
retraite connaîtrait un répit, avant la forte croissance du nombre
de retraités qui devrait intervenir à partir de 2005, du fait de
l'arrivée à l'âge de la retraite des classes nombreuses de
l'après-guerre.
Par ailleurs, la progression du montant unitaire des retraites resterait
faible, en raison des nouvelles modalités d'indexation (sur les prix) et
de la montée en charge progressive de la réforme du régime
général (allongement de la période de cotisation
nécessaire pour obtenir une retraite à taux plein et modification
du calcul du salaire de référence
34(
*
)
).
Les mesures d'équilibrage décidées par les régimes
complémentaires (baisse du rendement) contribueraient à la
maîtrise de leurs dépenses.
Au total, l'augmentation en volume des
prestations vieillesse
serait
de
1,2 %
en
1997,
de
1,7 %
en
1998,
puis
de
2,1 %
par an en moyenne de
1999 à
2002
(contre 2,5 % par an en moyenne de 1990 à 1996).
c) Les prestations familiales et le Revenu Minimum d'Insertion
Après la mise sous conditions de ressources des
allocations familiales à partir de 1998, le pouvoir d'achat des
prestations par enfant de moins de vingt ans serait maintenu ce qui,
compte tenu du ralentissement démographique, entraînerait une
faible augmentation de la masse des allocations familiales.
Pour l'allocation-logement, la croissance serait plus rapide, sans
dépasser toutefois celle du PIB.
L'augmentation des dépenses au titre du Revenu Minimum
d'Insertion
35(
*
)
se prolongerait
à un rythme rapide, en raison du niveau élevé du
chômage et du fait que l'assurance-chômage ne prend plus en charge
les titulaires d'emplois précaires. Néanmoins, par rapport aux
périodes antérieures, on observerait un ralentissement de la
croissance des dépenses allouées au RMI.
L'ensemble
prestations familiales et dépenses pour le RMI
croîtrait ainsi en volume de
2,1 %
en
1997
, puis
de
0,9 % par an
en moyenne de 1998 à 2001 (après
2,4 % de 1990 à 1996).
d) Les prestations-chômage
L'évolution des prestations-chômage serait
influencée par deux facteurs contradictoires :
- l'évolution en projection du nombre de chômeurs : celui-ci
diminue en 1998 et 1999, avant d'augmenter à partir de 2000 ;
- la diminution de l'indemnité moyenne (qui résulterait notamment
de la non prise en charge par l'assurance-chômage des titulaires
d'emplois précaires).
Au total, les
prestations-chômage
progresseraient de
2,8 %
en volume en
1997
et
de
1,9 %
en
1998,
diminueraient
de
0,3 %
en
1999
et retrouveraient une
augmentation annuelle moyenne de 3,2 % de
2000 à 2002
(contre 4,7 % par an en moyenne de 1990 à 1996).
Comme l'indique le
tableau
récapitulatif ci-dessous, le pouvoir
d'achat de l'ensemble des prestations sociales augmente en projection de
1,7 % par an en moyenne, sous l'hypothèse d'un ralentissement
durable de l'évolution des dépenses de santé, et de
2 % par an sous l'hypothèse d'un retour de la progression des
dépenses de santé vers leur rythme d'évolution tendanciel.
Dans les deux cas toutefois, les prestations sociales progressent moins vite
que le PIB (+ 2,5 % par an en moyenne)
contrairement
à la
période 1990-1996 (+ 2,5 % pour les prestations sociales et
+ 1,2 % pour le PIB).
ÉVOLUTION DU POUVOIR D'ACHAT DES PRESTATIONS SOCIALES
|
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1990-1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000-2002 * |
|
POURCENTAGE ANNUEL D'ACCROISSEMENT
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-
Famille, logement et RMI
- Retraites - Chômage - Maladie (hypothèse 1**) - Maladie (hypothèse 2***) Total des prestations : - Hypothèse 1 - Hypothèse 2 |
2,4
|
2,1
|
0,4
|
0,6
|
1,2
|
* Taux d'accroissement annuel moyen entre 2000 et 2002.
** Hypothèse 1 : ralentissement durable de l'évolution des
dépenses de santé.
*** Hypothèse 2 : retour des dépenses de santé vers leur
rythme tendanciel d'augmentation (à partir de 1999).