INTRODUCTION

Bien que les porte-paroles des instances communautaires aient, par la suite, souvent expliqué que la Communauté avait toujours appliqué le principe de subsidiarité sans le dire, c'est avec une certaine solennité que ce principe a été inscrit dans le Traité sur l'Union européenne.

Le préambule du Traité indique ainsi que dans " l'union sans cesse plus étroite entre les peuples de l'Europe ", les décisions sont prises " le plus près possible des citoyens, conformément au principe de subsidiarité ".

Ces termes sont repris pratiquement à l'identique dans l'article A qui, sans mentionner le principe de subsidiarité, réaffirme l'exigence d'une prise des décisions " le plus près possible des citoyens ", puis dans l'article B qui précise que " les objectifs de l'Union sont atteints (...) dans le respect du principe de subsidiarité tel qu'il est défini à l'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne ".

Dans le cas de la Communauté européenne, non seulement l'article 3B du Traité applique de manière générale le principe de subsidiarité aux interventions de la Communauté, sous réserve des compétences exclusives de celle-ci, mais les articles précisant les compétences de la Communauté sont rédigés, pour de nombreux domaines, dans l'esprit du principe de subsidiarité : il en est ainsi des articles portant sur l'éducation, la culture, la formation professionnelle, l'environnement, la santé ; il en est de même du protocole sur la politique sociale annexé au Traité.

Dans le cas de l'Union également, outre la mention de portée générale figurant à l'article B, l'article K3 définit les conditions des actions communes dans les matières relevant du " troisième pilier " en reprenant les principaux aspects du principe de subsidiarité.

Les auteurs du Traité ont ainsi voulu affirmer la subsidiarité comme une orientation fondamentale de la construction européenne.

Il est clair, malgré les dénégations, qu'il s'agissait par là, à certains égards, de répondre aux inquiétudes des opinions publiques, qui s'alarmaient de voir la Communauté intervenir dans des domaines de plus en plus variés sans qu'un réel contrôle politique paraisse s'exercer sur l'extension de ce champ d'action. Comme le Traité de Maastricht élargissait le champ des compétences reconnues à la Communauté, il est apparu souhaitable de contrebalancer cette extension en soulignant que le rôle de l'Union devait, en règle générale, rester subsidiaire.

L'inscription dans le Traité du principe de subsidiarité avait par ailleurs le mérite de donner satisfaction à la foi aux défenseurs du fédéralisme (1( * )) et aux partisans d'une limitation de la portée des politiques communautaires, les uns et les autres étant opposés, pour des raisons différentes, à une Communauté centralisée.

Mais on ne saurait réduire l'introduction du principe de subsidiarité au souci de rendre la construction européenne plus compréhensible et mieux acceptable par des opinions publiques parfois déroutées.

Plusieurs Etats membres, au premier rang desquels l'Allemagne, principal contributeur net au budget communautaire, entendaient que la Communauté adopte une conception moins extensive de ses compétences et une approche moins tatillonne de l'harmonisation des législations.

Le principe de subsidiarité devait permettre, dans cette optique, de modérer l'évolution des dépenses communautaires et de préserver les identités nationales.

La délégation du Sénat pour l'Union européenne a examiné, dès novembre 1992, sur le rapport de M. Michel Poniatowski (rapport n° 45, 1992-1993), la portée de l'introduction du principe de subsidiarité dans le Traité, dans la perspective du Conseil européen d'Edimbourg qui devait en préciser les conditions de mise en oeuvre.

Le rapport Poniatowski sur la subsidiarité

Le rapport adopté par la délégation se félicitait de l'inscription dans le traité du principe de subsidiarité, en estimant qu'elle valait reconnaissance que ce principe n'avait pas été auparavant suffisamment respecté et que ce non-respect avait nui à la construction européenne ; cependant, il relevait les ambiguïtés de la formulation retenue et soulignait que le Traité ne définissait pas de procédure d'application. Il en déduisait qu'en l'absence de garanties, il était peu probable que l'affirmation du principe de subsidiarité freine effectivement les tendances centralisatrices de la Communauté. Il concluait en plaidant pour une évolution institutionnelle, voyant là une condition nécessaire à une mise en oeuvre effective de l'exigence de subsidiarité. Il proposait, à cet effet, que le Traité délimite avec plus de précision les compétences communautaires et surtout qu'une instance émanant des Parlements nationaux soit chargée de veiller au respect du principe de subsidiarité.

Alors que le Traité sur l'Union européenne est entré en vigueur depuis trois ans, le moment est venu de confronter les analyses et propositions qui étaient celles de la délégation du Sénat avec l'évolution de la construction européenne depuis lors.

Selon votre rapporteur, il apparaît tout d'abord que les préoccupations de la délégation n'étaient pas sans fondement. Le principe de subsidiarité, depuis 1992, est certes devenu une référence plus ou moins obligée dans les débats communautaires, mais on ne doit pas exagérer la portée du " coup de chapeau " (souvent quelque peu machinal) que l'on se sent désormais obligé de donner à ce principe dans la présentation des textes. En réalité, les tendances profondes du fonctionnement de la Communauté n'ont pas été sensiblement modifiées et, comme le pronostiquait le rapport de M. Michel Poniatowski, aucune instance de l'Union européenne n'a joué le rôle de gardien de la subsidiarité.

Les propositions retenues à cet égard en 1992 par la délégation n'ont, pour l'essentiel, pas perdu leur actualité.

Une définition plus précise des compétences communautaires par le Traité paraît toujours souhaitable, même si l'espoir que la Conférence intergouvernementale s'engage dans cette voie est très mince, dans la mesure où une telle clarification n'est en réalité le voeu ni des instances communautaires, jalouses de leurs prérogatives, ni de nombreux Etats membres qui craindraient de perdre, dans un tel exercice, la possibilité d'obtenir certaines interventions.

L'idée de confier à une instance émanant des Parlements nationaux le soin de veiller à un meilleur respect du principe de subsidiarité appartient aujourd'hui pleinement au débat sur la réforme des institutions, puisqu'elle est soutenue par le Gouvernement français dans le cadre de la Conférence intergouvernementale.


Depuis 1992, les réflexions menées sur ce thème au sein des deux Assemblées, ainsi que les tendances qui se sont dégagées lors des rencontres interparlementaires européennes, ont permis de mieux cerner comment une telle instance pourrait s'intégrer au fonctionnement des institutions : en particulier, le souci de ne pas créer de nouvel organe a conduit à envisager qu'elle prenne appui sur la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), ce qui supposerait que le rôle de celle-ci soit reconnu et que son mode de fonctionnement soit revu.

On peut se féliciter qu'aujourd'hui le Gouvernement et les deux Assemblées partagent le souhait de voir confier un rôle collectif aux Parlements nationaux dans la mise en oeuvre de l'exigence de subsidiarité. Les travaux du " groupe parlementaire de réflexion " constitué à l'issue de la COSAC de Paris ont montré que les préoccupations des Assemblées françaises convergeaient avec celles s'exprimant au sein de certaines autres Assemblées (2( * )).

Néanmoins, cette orientation, combattue par le Parlement européen et la Commission européenne, rencontre la réticence de plusieurs Etats membres.

Dans ce contexte, votre rapporteur voudrait souligner que vouloir réellement mettre en oeuvre le principe de subsidiarité n'est pas s'en prendre à la construction européenne, mais au contraire travailler dans l'intérêt de celle-ci, qui loin de se renforcer s'affaiblit par un interventionnisme excessif. Or, compter uniquement sur l'autodiscipline des institutions communautaires pour obtenir cette mise en oeuvre ne peut apparaître comme une solution réaliste. Vouloir une implication des Parlements nationaux dans le contrôle de la subsidiarité n'est donc pas chercher à " renationaliser " les compétences communautaires, mais au contraire s'efforcer qu'une exigence unanimement reconnue par les Etats membres comme indispensable au bon fonctionnement de l'Union soit effectivement prise en compte.

Votre rapporteur exprime donc l'espoir que les réserves que suscite encore cette proposition s'atténueront au fil des travaux de la Conférence intergouvernementale.

I. LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ DANS LE TRAITÉ SUR L'UNION EUROPÉENNE

Le débat sur le principe de subsidiarité peut se trouver obscurci si l'on ne fait pas la distinction entre :

- le principe de subsidiarité comme principe général, qui entre dans le champ de la philosophie politique,

- le principe de subsidiarité comme élément du droit communautaire, qui est défini à l'article 3 B du Traité.

Comme principe général , le principe de subsidiarité ne s'applique pas seulement aux rapports entre les collectivités publiques plus larges et les collectivités publiques plus restreintes, mais aussi aux rapports entre les autorités publiques, quelles qu'elles soient, et la société civile. Il demande que l'autorité publique n'intervienne dans le domaine économique et social que s'il est nécessaire de compléter les initiatives provenant de la société civile pour obtenir le Bien commun ; il demande également, de manière générale, que les collectivités publiques dont le ressort est plus large n'interviennent que pour compléter, si nécessaire, l'action des collectivités publiques dont le ressort est plus étroit.

On peut constater que, comme principe général, le principe de subsidiarité suppose l'existence d'un Bien commun : si le rôle de l'instance " supérieure " est de compléter, de prolonger ce que fait l'instance " inférieure ", c'est que toutes deux doivent aller dans la même direction.

En ce sens, on peut s'interroger sur la compatibilité de ce principe avec la notion moderne de la démocratie, fondée sur l'idée que plusieurs conceptions légitimes du Bien commun peuvent coexister. De même, l'étendue des devoirs de l'instance " supérieure " peut faire problème : s'il est clair que, négativement, elle doit respecter l'autonomie de l'instance " inférieure ", a-t-elle également des devoirs positifs, c'est-à-dire l'obligation d'intervenir si l'instance " inférieure " ne remplit pas suffisamment sa tâche ?

Certains l'affirment et estiment que le principe de subsidiarité a deux versants : si, d'un côté, il doit entraîner une limitation des interventions de l'instance " supérieure ", de l'autre côté, il doit conduire à développer les compétences de celle-ci dès lors que l'instance " inférieure " ne parvient pas à réaliser convenablement un objectif commun.

Ainsi, comme principe de philosophie politique, le principe de subsidiarité peut donner lieu à plusieurs interprétations et s'intégrer dans plusieurs conceptions politiques.

Comme élément du droit communautaire , le principe de subsidiarité apparaît plus restreint et plus précis ; même s'il comporte une marge d'appréciation importante, en tout état de cause il ne soulève pas les mêmes difficultés.

En effet, le principe de subsidiarité fait l'objet d'une définition à l'article 3 B du Traité. Il en ressort que, comme élément du droit communautaire, le principe de subsidiarité s'applique uniquement aux relations entre la Communauté et les Etats membres, et ne s'applique donc ni aux relations entre les collectivités infra-étatiques et les Etats membres ou la Communauté, ni aux rapports entre les collectivités publiques et la société civile.

Par ailleurs, comme les finalités poursuivies par la Communauté et les Etats membres sont définies par le Traité, il n'est pas nécessaire de supposer un Bien commun pour que le principe de subsidiarité prenne son sens.

Enfin, l'article B du traité n'indique pas que les objectifs de l'Union sont atteints dans le respect du principe de subsidiarité en tant que principe général, mais " dans le respect du principe de subsidiarité tel qu'il est défini à l'article 3 B ". L'article 3 B définissant le principe de subsidiarité de manière négative, on ne peut en tirer aucune obligation d'intervention pour la Communauté : de telles obligations ne peuvent résulter que de dispositions expresses figurant dans d'autres articles du Traité . Cette dernière précision est utile dans la msure où il n'est pas rare d'entendre dans les débats communautaires que, " selon le principe de subsidiarité ", certaines compétences de l'Union devraient être renforcées. Tel qu'il figure à l'article 3 B du traité, le principe de subsidiarité ne peut être interprété en ce sens, puisque sa formulation est négative. Son objet est de soumettre l'exercice et l'accroissement des compétences communautaires à certaines conditions : naturellement, il n'exclut pas le développement de ces compétences, mais en aucun cas il ne le prescrit. En d'autres termes, un développement des compétences communautaires n'est pas nécessairement contraire au principe de subsidiarité, mais on ne peut s'appuyer sur ce principe tel qu'il est défini à l'article 3 B pour préconiser ce développement .

Le présent rapport aborde uniquement l'application du principe de subsidiarité tel qu'il figure dans le Traité, c'est-à-dire comme un principe de limitation des compétences communautaires concernant les rapports entre la Communauté et les Etats membres. Or la rédaction de l'article 3 B est telle que, tout en affirmant un principe strict de limitation des compétences communautaires, elle laisse une marge d'appréciation considérable pour l'appréciation de ces compétences.

A. UN PRINCIPE DE LIMITATION DES COMPÉTENCES COMMUNAUTAIRES

L'article 3 B du Traité instituant la Communauté européenne (3( * )) pose trois principes :

- le principe de l'interprétation stricte des compétences communautaires (premier alinéa),

- le principe de subsidiarité proprement dit (deuxième alinéa),

- le principe de proportionnalité (interdiction de l'excès).

1. L'interprétation stricte des compétences

Article 3B, 1 er alinéa

" La Communauté agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assignés par le présent traité ".

Cet alinéa réaffirme que les compétences de la Communauté sont des compétences d'attribution, qui doivent être explicitement dévolues par le Traité ; la Communauté n'a pas " la compétence de la compétence ". Le lien qu'il établit entre " compétences " et " objectifs " confirme cette exigence d'interprétation stricte :

- non seulement la Communauté ne dispose que des compétences conférées par le Traité, mais elle ne doit utiliser ces compétences que pour les objectifs explicitement définis par ce dernier ;

- réciproquement, les objectifs assignés à la Communauté ne doivent être poursuivis qu'au moyen des compétences qui lui sont expressément attribuées.

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