2. La mise en oeuvre de mesures opportunes au sein de la filière
Le groupe de travail a souhaité effectuer un bilan synthétique des propositions de la mission sénatoriale de 1993, au niveau tant national qu'international. Il a pu constater ainsi que certaines mesures avaient fait l'objet d'une traduction législative ou réglementaire .
a) Au niveau national
L'amélioration du statut fiscal et social
La mission sénatoriale, constatant l'inadaptation du statut social et
fiscal des entreprises de ce secteur à la nature de l'activité
exercée, avait proposé des mesures générales.
Plusieurs dispositions mises en oeuvre depuis 1993 répondent au souci
exprimé par la mission sénatoriale.
Il s'agit, en premier lieu, de mesures sociales
.
Outre un dispositif
conjoncturel d'échéanciers de cotisations sur salaires
(part
salariale) en faveur des producteurs touchés par la crise de 1996
, un
effort important a été accompli pour alléger le coût
du travail salarié
.
La loi du 4 août 1995,
relative aux mesures d'urgence
pour l'emploi et la sécurité sociale, a prévu une
réduction dégressive des charges patronales de
sécurité sociale qui s'applique aux producteurs de fruits et
légumes. Les exploitants agricoles bénéficient par
ailleurs de taux de cotisations de prestations familiales favorables
résultant d'une anticipation sur l'échéancier de la loi
quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993. Il est
à souligner que, dans un souci de simplification, la loi de finances
pour 1996 a prévu de fusionner les deux mesures ci-dessus
indiquées, à titre expérimental du
1er octobre 1996 au 31 décembre 1997. La fusion
s'opère sur la base du mécanisme de réduction mis en place
par la loi du 4 août 1995, mais en élevant le plafond
des salaires ouvrant droit à cette réduction de 1,2 à
1,33 SMIC.
Par ailleurs,
l'amélioration du dispositif d'exonération
partielle de la part patronale des cotisations sociales
sur les
travailleurs occasionnels bénéficie tout particulièrement
au secteur des fruits et légumes.
En second lieu, au niveau fiscal
, outre le maintien en 1996 du
dispositif d'aménagement de la dette
, ont été
décidés, dans le cadre de la conférence annuelle agricole
du 8 février 1996, des
aménagements au régime
d'imposition des agriculteurs
. Ainsi, le régime de la
déduction pour investissements (DPI) a été modifié,
avec un dispositif consistant à augmenter de 60 % sur trois ans,
dès les revenus 1997, le montant maximal déductible correspondant
aux investissements pour risques climatiques ou économiques
exceptionnels.
L'embauche a, en outre, été simplifiée
récemment
. La création, au mois d'avril 1997, du titre
" emploi saisonnier agricole (TESA) " est inspirée du
" chèque emploi-service " mis au point pour les
particuliers.
Il s'agit d'un carnet à souches qui permettra aux employeurs, notamment
ceux du secteur des fruits et légumes, d'accomplir une dizaine de
formalités en un minimum de temps. Cette disposition, au même
titre que celle relative à l'abattement de cotisations sociales, vise
à favoriser l'embauche comme saisonniers de la main d'oeuvre locale de
proximité. En 1995, 8.988 non ressortissants de l'Union
européenne ont été embauchés en France comme
saisonniers en agriculture.
Le renforcement de l'interprofession
La mission sénatoriale avait considéré comme
fondamental le renforcement de l'interprofession
.
Une Charte de l'interprofession des fruits et légumes a
été récemment établie par l'association nationale
interprofessionnelle des fruits et légumes frais (INTERFEL), association
reconnue par la loi du 10 juillet 1975, qui rassemble et
représente paritairement les collèges des organisations
professionnelles de la production et de la distribution des fruits et
légumes.
La volonté qui s'exprime dans cette charte est de privilégier
le dialogue interprofessionnel
. Les objectifs sont le développement
du marché des fruits et légumes, la croissance et la
rentabilité des entreprises de la filière à chaque stade
(production, expédition, commerce de gros, commerce de détail) et
la défense des intérêts communs de la filière
auprès des relais d'opinion et des autorités françaises et
communautaires.
D'après ce texte, le développement de la filière est
assuré par la promotion de la consommation nationale à travers
des programmes de communication ambitieux, l'accroissement des parts de
marché à l'exportation, la mise en place et le respect des
accords interprofessionnels garants de la qualité des produits et
services.
L'ambition commune affichée par cette Charte est d'assurer au
consommateur santé, forme et plaisir par un approvisionnement en fruits
et légumes sains et bons. En outre, elle doit permettre de
fédérer les initiatives et de moderniser la filière par un
développement harmonieux des relations entre les différents
stades de la filière.
Le développement de la promotion
Afin de pallier les carences de la filière en matière de
marketing, une campagne de promotion a été lancée avec un
budget de 30 millions de francs pour l'année 1997. Son
objectif est d'accroître la fréquence de la consommation, qui est
en net recul depuis plusieurs années.
Ainsi, la campagne de communication programmée à la
télévision cherche à compenser le manque de savoir-faire
culinaire des consommateurs en apportant des recettes faciles et rapides. Elle
sera complétée par une communication auprès des
médecins généralistes sur les effets pour la santé
des fruits et légumes. L'action auprès des enfants, entreprise en
1996, a été prolongée cette année à travers
la presse pour enfants. Enfin, un service " consommateurs "
sera
prochainement ouvert par l'interprofession.
Les relations entre l'aval et l'amont de la filière
La mission sénatoriale
avait souligné en 1993
" le
poids écrasant de la grande distribution ". Les grandes et moyennes
surfaces (GMS) ont souvent cherché à faire du
" chiffre ", aux dépens des producteurs, sur un rayon
très rentable.
Pourtant, alors que la récession économique a atteint ces
dernières années la grande distribution elle-même,
un
dialogue semble s'amorcer. Deux exemples illustrent cette tendance.
En premier lieu
, la réforme de l'ordonnance de 1986 par la
loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 sur la loyauté et
l'équilibre des relations commerciales tente de
rééquilibrer, à terme, les relations entre distributeurs
et producteurs.
Deux raisons majeures justifiaient une telle réforme :
-
d'une part
, la modification du contexte économique.
L'ordonnance de 1986 a été prise à une époque
où la lutte contre l'inflation constituait toujours une priorité
gouvernementale et où le commerce était encore
dispersé ;
-
d'autre part
, l'évolution du rapport de force entre
distributeurs et fournisseurs. La forte concentration de la grande distribution
s'impose aux entreprises, qui n'ont souvent pas d'autre alternative que
d'accepter des conditions commerciales toujours plus dures, sans contrepartie
réelle.
De façon générale, la loi porte sur la clarification de la
facturation et le renforcement de l'interdiction de revente à perte, la
suppression de l'interdiction du refus de vente et la condamnation des
pratiques abusives telles que le chantage au
déréférencement et la fausse coopération
commerciale
2(
*
)
.
Les produits agricoles et alimentaires font l'objet de dispositions
spécifiques
comme l'encadrement des promotions, la suppression de
l'exception d'alignement dans les magasins de plus de 300 m² et la
reconnaissance de la possibilité de s'organiser de façon
particulière.
En outre, la notion de prix abusivement bas est
introduite
.
Par ailleurs,
deux décrets publiés le 11 juin 1996
au Journal officiel
, autorisent les ententes entre producteurs
bénéficiant de " signes de qualité " ou victimes
de " situations de crise ".
Par le premier décret
, les ententes entre producteurs agricoles
et entre producteurs et entreprises bénéficiant d'un label, d'une
appellation d'origine contrôlée (AOC) ou portant la mention
agriculture biologique sont autorisées pour une durée maximale de
trois ans (sont exclues les entreprises qui détiennent une position
dominante sur le marché).
Ces ententes peuvent permettre une régulation de la production (volume,
capacité des outils), une restriction temporaire à l'accès
de nouveaux opérateurs et la fixation de prix de cession ou de prix de
reprise des matières premières, mais d'aucun autre prix.
Pour ce qui est des
crises agricoles
,
le second décret
les définit
comme une " inadaptation de l'offre à la
demande révélant une perturbation grave du marché ",
caractérisée par trois au moins des conditions
suivantes
: " l'augmentation du volume d'offre ",
" la
baisse de la consommation ", " la baisse de la moyenne des
cours " ou " l'augmentation des stocks ou
invendus ", dans les
quatre cas " pendant deux campagnes ou années successives ou par
rapport à la moyenne des trois campagnes ou années
précédentes ".
Les accords visés ne peuvent concerner que " la réduction
durable des outils de production " et " le renforcement des
exigences
de qualité, ayant pour conséquence une limitation du volume de la
production ". Conclus au plus pour un an et reconductibles, il devront
être notifiés au ministre de l'économie et à celui
de l'agriculture.
Il semblerait que si la nouvelle loi sur la concurrence a, parfois, un effet
positif sur les prix, notamment dans le secteur des fruits et légumes,
en déplaçant la bataille des distributeurs sur le terrain de la
qualité,
les pratiques de prix abusivement bas soient encore souvent
la règle
.
Une telle réforme était nécessaire à un meilleur
équilibre des relations entre producteurs et distributeurs.
Cependant, le groupe de travail tient à souligner l'importance du
suivi de la mise en oeuvre de cette réforme afin que celle-ci
ne se
retourne pas contre les producteurs. Les pratiques qui ont resurgi lors de la
période de froid de l'hiver dernier, les événements
survenus encore récemment et certaines informations statistiques,
accréditent la thèse selon laquelle le
rééquilibrage des relations entre grandes et moyennes surfaces et
producteurs est une longue bataille dont l'issue est souvent loin d'être
favorable au secteur de la production.
En second lieu
, deux organisations professionnelles, l'une
représentative des producteurs de fruits et légumes, l'autre
regroupant des grandes enseignes de la distribution ont récemment
créé une " cellule d'observation des fruits et
légumes saisonniers ", afin d'anticiper " autant que faire
se
peut " les éventuelles crises conjoncturelles, dans le cadre de
l'application des accords signés en 1995.
Cette cellule d'observation concernerait des produits aussi
" sensibles " que la pêche, la nectarine, le raisin, le
melon,
la tomate et le concombre. Ce travail doit s'effectuer en concertation avec
l'ONIFLHOR. Selon les termes de cet accord, en cas de crise, pourront
être décidées des opérations de dégagement du
marché.
b) Au niveau international
La mission sénatoriale de 1993 était convaincue
que l'amélioration du fonctionnement des règles communautaires ne
pourrait avoir un rôle positif qu'à la
condition qu'un
système efficace de contrôle et de gestion des importations en
provenance des pays tiers soit mis en place.
Ainsi, la mission avait
proposé à la fois d'améliorer le contrôle de
l'application des accords préférentiels et d'assurer la
complémentarité des importations, la question centrale
étant le niveau des droits d'importation afin que ceux-ci soient
à un niveau dissuasif sans constituer pour autant une concurrence
déloyale.
Tout en reconnaissant que la situation actuelle est loin d'être
satisfaisante en la matière
, le groupe de travail a
considéré que la mise en place, pour certains produits, des
certificats d'importation et des clauses de sauvegarde constituait une
première démarche positive,
pour autant qu'elle ne soit pas
remise en cause chaque année
.
Avant d'examiner les instruments de protection existant au niveau
communautaire, il convient de rappeler en quoi consiste le régime de la
protection extérieure instauré par les accords du GATT dans le
secteur des fruits et légumes.
Le régime actuel de la protection extérieure
Les accords du GATT concernent le secteur des fruits et légumes sous
trois aspects : la réduction des exportations subventionnées,
celle du soutien interne, et la conciliation entre les importations en
provenance des États tiers et l'affirmation de la
préférence communautaire.
Jusqu'en 1994
, les marchés communautaires des fruits et
légumes étaient protégés par deux types
d'instruments tarifaires :
- l'ensemble des fruits et légumes était couvert par des
droits de douane ad valorem ;
- dix-sept produits bénéficiaient d'un système
basé sur des prix de référence. Lorsque le prix
déclaré par l'importateur communautaire -souvent difficile
à évaluer- était inférieur au prix de
référence, le droit de douane ad valorem s'alourdissait d'une
taxe compensatoire variable.
Le régime mis en place en 1995
apporte de nombreuses
modifications :
- les droits de douane ad valorem doivent être réduits de
20 % d'ici l'an 2000 ;
- Le système de prix de référence a disparu pour
laisser la place à un mécanisme basé sur des prix
d'entrée minimum (uniquement pour quatorze produits). Lorsque le prix
déclaré par l'importateur est inférieur au prix
d'entrée minimum, la taxation normale est augmentée d'un
équivalent tarifaire.
Rappelons pour mémoire que le prix d'entrée est une
reconstitution du prix CAF. En ce qui concerne le prix d'entrée minimum,
il est égal au niveau des prix de référence sur la
période 86-88 (voir annexe n° 5). L'équivalent
tarifaire est fixe et égal à la différence entre le plus
haut niveau de prix d'entrée minimum dans le calendrier et le prix de
marché intérieur.
FONCTIONNEMENT DU MÉCANISME DE PRIX D'ENTRÉE
MINIMUM
ET D'ÉQUIVALENT TARIFAIRE
Ainsi, on peut
analyser
ce graphique de la
manière suivante
:
Si le prix d'entrée d'un produit est supérieur au prix
d'entrée minimum (PEM), ce produit n'est soumis qu'au droit de douane.
Si le prix d'entrée d'un produit est inférieur au PEM, il
est prélevé, en sus des droits de douane, un équivalent
tarifaire (ET) dont le montant varie en fonction de la différence entre
le prix d'entrée calculé et le PEM.
- Lorsque le prix d'entrée est compris entre 100 % et
98 % du PEM, l'ET est égal à 2 % du prix
d'entrée, et ainsi de suite, par tranches de 2 % jusqu'à
92 % du PEM.
- Lorsque le prix d'entrée est en dessous de 92 % de la valeur
limite du PEM, l'équivalent tarifaire maximum est prélevé.
Les licences d'importation
Cette mesure permet de remédier à la méconnaissance, tout
à fait anormale, des flux d'entrée réels, en disposant
enfin de statistiques douanières fiables sur les volumes de marchandises
entrant dans la Communauté.
Le régime de certification est généralement identique pour
l'ensemble des secteurs :
- le certificat est délivré par les États membres
à tout intéressé établi dans la
Communauté ;
- le certificat est valable dans toute la Communauté ;
- la délivrance du certificat est subordonnée au
dépôt d'une garantie qui n'est pas remboursée
intégralement si l'opération (importation ou exportation), sauf
cas de force majeure, n'est pas entièrement réalisée ;
- les modalités d'application, y compris la période de
validité et la liste des produits (lorsque le certificat n'est pas rendu
obligatoire par l'OCM), sont définies par la Commission en comité
de gestion.
Cependant, le régime d'importation des fruits et légumes reste
très particulier.
Comme le montant des droits à l'importation inscrit dans le tarif
douanier commun (TDC) dépend, pour certains produits, du prix
d'entrée, la réalité du prix d'entrée sera
vérifiée sur la base d'une valeur forfaitaire à
l'importation, elle-même calculée par la Commission par origine et
par produit sur la base de la moyenne pondérée des cours des
produits concernés sur les marchés représentatifs
d'importation.
Depuis le 1er septembre 1996, un système de licences
à l'importation a été mis en place
pour les
importations de tomates, oranges, clémentines, mandarines, citrons,
pommes, poires et concombres.
Malgré certaines réserves justifiées à
l'encontre des modalités de ce système
, le groupe de travail
considère ce mécanisme comme une première étape
concrète. N'étant en aucun cas une entrave aux échanges,
il est le seul
moyen fiable et rapide
de suivre les importations en
provenance des pays tiers.
En effet, la mise en place de ces certificats permet de s'assurer que les
importations dont les droits de douane ont été réduits
rentrent bien sur le sol communautaire en dehors des périodes de
commercialisation des produits européens.
Le déclenchement de la clause spéciale de sauvegarde
La clause traditionnelle de sauvegarde est utilisable si, du fait
d'importations (ou d'exportations), le marché d'un produit subit des
perturbations graves susceptibles de mettre en péril l'un des objectifs
que le Traité de Rome assigne à la Politique Agricole Commune
(PAC).
L'accord agricole du cycle d'Uruguay prévoit, dans son
article 5
, la création d'un nouvel instrument de protection aux
frontières pour certains produits agricoles (ceux qui ont
été " tarifés "), la clause spéciale de
sauvegarde.
Le régime général de la clause spéciale de
sauvegarde
Cette clause de sauvegarde n'entre pas en vigueur lorsque les importations
concernées ne risquent pas de perturber le marché communautaire
ou si les effets de protection sont disproportionnés par rapport
à l'objectif recherché par la clause spéciale de
sauvegarde.
Les OCM décrivent succinctement le régime de la clause de
sauvegarde en précisant les prix et les volumes de déclenchement.
Deux conditions peuvent déclencher l'application de la clause de
sauvegarde et les droits additionnels :
- lorsque le prix mondial du jour se situe au-dessous d'un prix de
référence mondial, une clause de sauvegarde " prix "
peut être déclenchée ;
- lorsque les importations annuelles dépassent un certain volume,
une clause de sauvegarde " volume " peut être mise en
place. Le
niveau de déclenchement de la clause de sauvegarde est fonction du
niveau des importations déjà réalisées par le pays
exportateur.
Les modalités d'application, y compris la liste des produits soumis
à perception de droits additionnels de la clause de sauvegarde, sont
définies par la Commission en comité de gestion.
Votre groupe de travail considère
que la lenteur, souvent
observée, dans le déclenchement de la clause spéciale de
sauvegarde est particulièrement regrettable lorsque cette
réglementation a pour but de protéger la production communautaire
contre les importations abusives.
La nécessité d'une clause de sauvegarde volume
Concernant les importations de pommes et de poires, l'instauration d'une clause
spéciale de sauvegarde " prix " n'est techniquement pas
appropriée : en effet, la clause de sauvegarde prix est soumise
à un prix de déclenchement qui, en l'espèce, est souvent
inférieur au prix de déclenchement de l'équivalent
tarifaire (c'est-à-dire au prix d'entrée).
Par contre, la clause spéciale de sauvegarde " volume "
est
l'instrument idoine
. Si les importations à un moment donné se
révèlent trop importantes et risquent de
déséquilibrer gravement le marché national et
communautaire, cette clause spéciale de sauvegarde
" volume "
peut s'appliquer. C'est
le cas depuis la fin de l'année 1996
notamment dans le secteur des
pommes et des poires.
Le
groupe de travail souhaite
, toutefois,
une application
effective de cette clause de sauvegarde
. Ainsi, la procédure
décisionnelle communautaire relative à cette clause de sauvegarde
prévoit une certaine automaticité dans la mise en oeuvre de cette
clause, dès lors que les conditions de déclenchement sont
réunies. Or,
le mode de calcul des seuils de déclenchement de
la clause
pour la pomme
est vivement contesté
par les
professionnels. Il est en effet basé sur le principe que la consommation
varie presque autant que la production, ce qui est rarement le cas.