N° 293
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997
Annexe au procès verbal de la séance du 27 mars 1997.
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),
sur
-
l'application du principe d'
égalité
entre
hommes
et
femmes
au niveau
communautaire
;
-
la proposition d'acte communautaire E 639 modifiant la directive
76/207 relative à la mise en oeuvre du principe de
l
'égalité
de
traitement
entre
hommes
et
femmes
en ce qui concerne l'accès
à l'
emploi,
à la
formation
et
à la
promotion professionnelles
et les
conditions
de travail ;
-
la proposition d'acte communautaire E 713 relative à
la
charge de la preuve
dans des cas de
discrimination
fondée sur le
sexe.
Par Mme Danièle POURTAUD,
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de
: MM. Jacques Genton,
président
; James Bordas, Michel
Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon,
vice-Présidents
; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant,
secrétaires
; MM. Robert Badinter, Denis Badré,
Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours,
Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine,
Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre
Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson,
Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle
Pourtaud, MM. Alain Richard, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca
Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel
Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.
La Délégation pour l'Union européenne du
Sénat a été saisie au titre de l'article 88-4 de la
Constitution de deux propositions d'actes communautaires :
- une proposition de directive relative à la charge de la preuve dans
des cas de discrimination fondée sur le sexe ;
- une proposition de directive visant à modifier la directive de 1976
relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de
traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l'accès à
l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles et
les conditions de travail.
A l'occasion de l'examen de ces textes, il m'a paru souhaitable de faire le
point sur l'action communautaire en matière d'égalité de
traitement entre hommes et femmes, qui a été marquée ces
dernières années par de nombreux arrêts controversés
de la Cour de justice des Communautés européennes. Le moment est
d'autant plus opportun que la Conférence intergouvernementale,
actuellement réunie pour réviser le Traité sur l'Union
européenne, est l'occasion de donner une nouvelle impulsion à la
mise en oeuvre de l'égalité entre hommes et femmes, dans le
respect du principe de subsidiarité.
I. LA MISE EN OEUVRE DU PRINCIPE D'ÉGALITÉ ENTRE HOMMES ET FEMMES AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE
Alors que le Traité de Rome ne consacrait qu'un unique
article à la question de l'égalité entre hommes et femmes,
les institutions communautaires ont adopté de nombreux textes dans cette
matière. La jurisprudence de la Cour de justice des Communautés
européennes a en outre eu une influence déterminante sur la mise
en oeuvre de ce principe.
Le débat autour de l'égalité des chances met en jeu
plusieurs modèles de l'égalité. On a longtemps
opposé égalité formelle et égalité
réelle. La première semble s'épuiser dans
l'énoncé du principe d'égalité de droits, la
seconde suppose la prise en compte des situations réelles et des
inégalités de fait. Ces différentes conceptions s'opposent
au sein de l'Union européenne.
En France, le modèle de l'égalité en droit s'impose et
laisse très peu de place à des mesures visant à
l'égalité réelle ; si ce modèle a permis de prendre
des mesures protectrices pour les femmes, il n'admet quasiment aucune mesure
visant à mettre en oeuvre une véritable égalité des
chances. On a pu dire que la France avait une vision quelque peu paternaliste
de l'égalité entre femmes et hommes.
Les pays anglo-saxons ou du nord de l'Europe ont une vision plus pragmatique du
droit qui permet d'envisager plus facilement l'égalité de fait et
les actions positives visant à la mettre en oeuvre. C'est dans ce
contexte que prend place l'action de la Communauté européenne.
A. UNE ACTION COMMUNAUTAIRE SOUTENUE
· Le Traité
Le Traité instituant la Communauté européenne
n'évoque le principe d'égalité entre hommes et femmes que
dans son article 119 relatif à l'égalité des
rémunérations.
Article 119
Chaque Etat membre assure au cours de la première
étape, et maintient par la suite, l'application du principe de
l'égalité des rémunérations entre les travailleurs
masculins et les travailleurs féminins pour un même travail.
Par rémunération, il faut entendre, au sens du présent
article, le salaire ou traitement ordinaire de base ou minimum, et tous autres
avantages payés directement ou indirectement, en espèces ou en
nature, par l'employeur au travailleur en raison de l'emploi de ce dernier.
L'égalité de rémunération, sans discrimination
fondée sur le sexe, implique :
a) que la rémunération accordée pour un même
travail payé à la tâche soit établie sur la base
d'une même unité de mesure ;
b) que la rémunération accordée pour un travail
payé au temps soit la même pour un même poste de travail.
· Les directives
Afin de mettre en oeuvre les dispositions du Traité, le Conseil a
adopté en 1975 une directive concernant le rapprochement des
législations des Etats membres relatives à l'application du
principe de l'égalité des rémunérations entre les
travailleurs masculins et les travailleurs féminins (1(
*
)). Par la suite, les institutions
communautaires ont continué à faire preuve de vigilance en ce
domaine. En 1996, la Commission européenne a publié un code de
conduite concernant l'application de l'égalité de
rémunération entre les femmes et les hommes pour un travail de
valeur égale (2(
*
)). Dans ce document,
elle constate que, malgré les dispositions du droit communautaire,
adoptées et transposées dans les législations des Etats
membres depuis 20 ans,
" les différences de
rémunération entre les femmes et les hommes restent
considérables. A titre d'exemple, les données disponibles
concernant l'industrie manufacturière et le commerce de détail
révèlent un écart important, dans tous les Etats membres,
entre les salaires féminins et masculins ".
Elle propose donc que les négociateurs patronaux ou syndicaux qui,
à tous les niveaux, interviennent dans la détermination des
rémunérations, procèdent à une analyse du
régime de rémunération et évaluent les informations
utiles pour détecter les discriminations fondées sur le sexe, en
vue de définir les mesures à prendre pour y remédier. Le
code de conduite prévoit en outre la mise en oeuvre d'une action de
suivi pour l'élimination des discriminations. Naturellement, un tel
texte a une valeur incitative et non normative.
Comme on le verra plus loin, la Cour de justice des Communautés
européennes a rendu de nombreuses décisions qui ont permis de
mieux cerner les contours de l'égalité de traitement entre hommes
et femmes en matière de rémunération.
Les institutions communautaires ont adopté d'autres textes visant
à mettre en oeuvre le principe d'égalité entre hommes et
femmes. Compte tenu de l'absence de base juridique spécifique dans le
Traité, ces textes ont été adoptés sur la base de
l'article 235 du Traité de Rome. Cet article permet au Conseil de mettre
en oeuvre une action nécessaire pour réaliser l'un des objets de
la Communauté lorsque le Traité n'a pas prévu de pouvoirs
d'action dans ce domaine. L'utilisation de cet article implique une adoption
des dispositions par le Conseil à l'unanimité. Outre la directive
concernant l'égalité des rémunérations, cinq
directives ont été adoptées en matière
d'égalité de traitement :
- la directive du 9 février 1976 relative à la mise en oeuvre du
principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce
qui concerne l'accès à l'emploi, à la formation et
à la promotion professionnelles, et les conditions de travail (3(
*
)) ;
- la directive du 19 décembre 1978 relative à la mise en oeuvre
progressive du principe de l'égalité de traitement entre hommes
et femmes en matière de sécurité sociale (4(
*
)) ;
- la directive du 24 juillet 1986 relative à la mise en oeuvre du
principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes dans
les régimes professionnels de sécurité sociale (5(
*
)) ;
- la directive du 11 décembre 1986 sur l'application du principe de
l'égalité de traitement entre hommes et femmes exerçant
une activité indépendante, y compris une activité
agricole, ainsi que la protection de la maternité (6(
*
)) ;
- la directive du 19 octobre 1992 concernant la mise en oeuvre de mesures
visant à promouvoir l'amélioration de la sécurité
et de la santé des travailleuses enceintes, accouchées ou
allaitantes au travail (7(
*
)).
L'action communautaire en matière d'égalité de traitement
entre hommes et femmes couvre donc un champ assez étendu. Chacun de ces
textes reprend la même définition du principe
d'égalité, qui implique
" l'absence de toute
discrimination fondée sur le sexe, soit directement, soit indirectement
par référence, notamment, à l'état matrimonial ou
familial ".
L'action législative de la Communauté est complétée
par de nombreuses résolutions et recommandations du Conseil. Ce dernier
a par exemple adopté le 22 juin 1994 une résolution concernant la
promotion de l'égalité des chances pour les hommes et les femmes
par l'action des Fonds structurels européens.
· Les programmes d'action communautaire
Par ailleurs, depuis 1982, la Communauté européenne a mis en
oeuvre des programmes d'action communautaire pour l'égalité des
chances entre les hommes et les femmes. Le quatrième programme
communautaire (1996-2000) a été adopté le 22
décembre 1995. Ce dernier programme a suscité de vifs
débats au sein du Conseil, en particulier en ce qui concerne le montant
des crédits. L'Allemagne, estimant que l'action communautaire dans ce
domaine ne pouvait que compléter l'action conduite aux niveaux local et
national, a souhaité que des crédits limités soient
affectés à ce programme. Finalement, la somme de 30 millions
d'Ecus a été retenue alors que la Commission européenne
proposait 60 millions d'Ecus.
Ce programme vise en particulier à promouvoir l'intégration de la
dimension de l'égalité des chances entre les hommes et les femmes
dans toutes les politiques et les actions. Il s'agit du principe dit de
" mainstreaming
", évoqué dans la plate-forme
d'action adoptée à l'issue de la Conférence mondiale sur
les femmes de Pékin, et
qui vise, comme l'indique la Commission
européenne dans une communication sur ce sujet, à
" ne
pas limiter les efforts de promotion de l'égalité à la
mise en oeuvre de mesures spécifiques en faveur des femmes, mais de
mobiliser explicitement en vue de l'égalité l'ensemble des
actions et politiques générales en introduisant dans leur
conception de façon active et visible l'attention à leurs effets
possibles sur les situations respectives des femmes et des hommes ".
Dans sa communication (8(
*
)), la
Commission européenne estime que cette préoccupation devrait
être particulièrement prise en considération dans les
domaines suivants : l'emploi et le marché du travail, l'éducation
et la formation, les droits des personnes, les relations extérieures,
l'information ainsi que les fonds structurels. Elle fait valoir que, d'ores et
déjà, des interventions combinées du Fonds social
européen, du Fonds européen de développement
régional et du Fonds européen d'orientation et de Garantie
agricole contribuent à la réalisation d'actions et
d'équipements qui rendent possible une meilleure conciliation de la vie
professionnelle et de la vie familiale des femmes (crèches, jardins
d'enfants, activités post-scolaires...).
Les actions communautaires prévues par le quatrième programme
pour l'égalité des chances comprennent en particulier des
échanges d'informations et d'expériences ainsi qu'un soutien
méthodologique, technique ou financier à des projets favorisant
l'égalité des chances.
B. UNE JURISPRUDENCE COMPLEXE
La Cour de justice des Communautés européennes a
eu la charge d'interpréter les dispositions de l'article 119 du
Traité instituant la Communauté européenne ainsi que les
directives adoptées par le Conseil. La jurisprudence de la Cour a bien
souvent favorisé la recherche de l'égalité de traitement
entre hommes et femmes. Elle a par exemple reconnu un effet direct à
l'article 119 du Traité relatif à l'égalité des
rémunérations en faisant valoir que cet article faisait partie
des objectifs sociaux de la Communauté (9(
*
)). Elle a en outre considéré que
l'élimination des discriminations fondées sur le sexe faisait
partie des droits fondamentaux dont elle devait assurer le respect. La
jurisprudence de la Cour en matière de discriminations indirectes a
permis d'incontestables progrès dans la mise en oeuvre du principe
d'égalité entre hommes et femmes, comme on le verra plus loin.
Toutefois, l'application faite par la Cour de justice du principe
d'égalité entre hommes et femmes a parfois donné le
sentiment, dans plusieurs domaines, d'aller à l'encontre des
intérêts des femmes. La Cour a en particulier remis en cause, au
nom de l'égalité, nombre de mesures protectrices
bénéficiant aux femmes. On s'attardera ici sur deux exemples.
· La directive de 1976 relative à la mise en oeuvre du principe
d'égalité en ce qui concerne l'accès à l'emploi,
à la formation et à la promotion professionnelles, prévoit
dans son article 2 § 3 que
" la présente directive ne fait
pas obstacle aux dispositions relatives à la protection de la femme,
notamment en ce qui concerne la grossesse et la maternité ".
La
Cour a fait une interprétation stricte de cet article, en estimant qu'il
visait seulement à protéger deux ordres de besoins de la femme,
à savoir sa condition biologique d'une part, le rapport particulier
existant entre la mère et son enfant au cours de la période qui
fait suite à l'accouchement d'autre part.
En 1988, la France a été condamnée pour avoir maintenu des
clauses des conventions collectives ouvrant des droits particuliers pour les
femmes. La Cour a relevé que certaines de ces clauses visaient la
protection des femmes dans leur qualité de travailleurs
âgés ou de parents, qualité que peuvent également
avoir les travailleurs masculins (10(
*
)).
De même, en 1991, la Cour a estimé que l'interdiction du
travail de nuit des femmes dans l'industrie, prévue par l'article L
213-1 du Code du Travail français, était incompatible avec la
directive de 1976, dans la mesure où elle ne vise pas à
protéger les femmes de risques qui leur sont spécifiques
(11(
*
)).
Cette décision a
suscité de nombreuses protestations en France. Il convient d'indiquer
que la disposition condamnée par la Cour de justice figure toujours dans
le Code du Travail ; la Cour a à nouveau condamné la France, le
13 mars 1997, pour ne pas avoir abrogé cette disposition.
Juridiquement, le raisonnement de la Cour de justice est aisé à
comprendre. Les mesures dérogatoires au principe d'égalité
prises en faveur des femmes doivent être justifiées par
l'existence de besoins qui leur sont propres. La Cour défend ainsi une
véritable égalité entre hommes et femmes, qui exclut les
mesures protectrices lorsqu'elles ne s'expliquent pas par des
différences objectives entre les hommes et les femmes. L'idée qui
sous-tend l'arrêt relatif au travail de nuit est que, si le travail de
nuit est nocif, il l'est autant pour les hommes que pour les femmes. Toutefois,
ces décisions de la Cour de justice ont pu choquer en France, dans la
mesure où ces mesures en faveur des femmes sont admises depuis longtemps
et considérées comme un progrès social.
· La Cour de justice a également rendu des arrêts
contestés en matière d'égalité des
rémunérations entre hommes et femmes.
En 1990, la Cour a en
effet estimé que les pensions versées par les fonds
professionnels ou par les régimes de retraite complémentaire
constituaient des éléments de rémunération et que
toute disposition relative à ces pensions qui ne respectait pas le
principe d'égalité était contraire au Traité
(12(
*
)).
Ainsi la fixation d'un âge
différent pour les femmes et pour les hommes en matière
d'attribution de ces pensions est contraire au Traité.
Or, bien
souvent, ces pensions étaient versées plus tôt aux femmes
qu'aux hommes. D'autres arrêts ont permis de préciser les contours
de la notion de rémunération et il semble qu'aujourd'hui seules
les pensions de retraite versées dans le cadre des régimes
légaux n'entrent pas dans le champ d'application de l'article 119.
Lors de la négociation du Traité de Maastricht, les Etats membres
ont adopté un protocole limitant la rétroactivité de
l'arrêt de la Cour afin de réduire l'impact financier de cette
décision. Par ailleurs, la Commission européenne a
été contrainte de présenter une proposition visant
à modifier la directive de 1986 relative à la mise en oeuvre du
principe d'égalité de traitement entre hommes et femmes dans les
régimes professionnels de sécurité sociale. Cette
directive autorisait en effet des dérogations au principe
d'égalité en matière d'âge de la retraite ou de
prestations versées au survivant. La Cour de justice ayant
déclaré ces dérogations contraires à l'article 119
du Traité, une modification de la directive était indispensable.
Examinant cette proposition de modification de la directive de 1986, la
délégation du Sénat pour l'Union européenne a
chargé M. Charles METZINGER de déposer une proposition de
résolution qui a ensuite été adoptée par la
commission des affaires sociales (13(
*
)).
Dans cette résolution, devenue résolution du Sénat, ce
dernier a en particulier invité le Gouvernement
" à
s'efforcer de faire garantir explicitement par le Traité, à
l'occasion de sa révision, la possibilité pour les Etats membres
de déterminer les conditions d'application du principe
d'égalité les plus favorables, notamment en leur permettant de
maintenir dans leur droit social des avantages spécifiques
accordés aux femmes en matière de pensions de retraite, de
conditions de travail et de congés ".
Il s'agissait naturellement de limiter, dans un esprit de
subsidiarité, l'impact d'une jurisprudence qui, au nom de
l'égalité, remet en cause des dispositions visant à
compenser ou limiter des inégalités persistantes.
Quelques années plus tôt, lors de la négociation du
Traité de Maastricht, onze Etats membres sur douze avaient adopté
un accord sur la politique sociale dont l'article 6 rappelle le contenu de
l'article 119 du Traité tout en lui ajoutant un alinéa
supplémentaire précisant :
Article 6 § 3 de l'accord sur la politique sociale
" Le présent article ne peut empêcher un
Etat membre de maintenir ou d'adopter des mesures prévoyant des
avantages spécifiques destinés à faciliter l'exercice
d'une activité professionnelle par les femmes ou à
prévenir ou compenser des désavantages dans leur carrière
professionnelle ".
Le champ d'application de cette disposition est plus limité que celui de
la proposition formulée dans la résolution du Sénat. Il
est en outre difficile de savoir ce que recouvrent exactement ces
" avantages spécifiques ".
Par ailleurs, la force de
cette disposition serait plus grande si elle était inscrite dans le
Traité et s'appliquait à l'ensemble des Etats membres. Votre
rapporteur reviendra plus loin sur ce sujet. La Cour de justice n'a pas eu pour
l'instant l'occasion de se prononcer sur l'étendue de cette disposition.
Interprétant de manière rigide le principe de
l'égalité entre hommes et femmes, la Cour de justice, dont la
jurisprudence joue un rôle essentiel dans la mise en oeuvre du principe
d'égalité, a donc parfois donné le sentiment d'aller
à l'encontre de l'intérêt des femmes.
Le Gouvernement a récemment soumis au Sénat, au titre de
l'article 88-4 de la Constitution, deux propositions de directives qui, toutes
deux, à des titres différents, ont pour origine la jurisprudence
de la Cour de justice. Il convient maintenant d'examiner le contenu de ces
textes.