Faut-il modifier le mode de scrutin pour les élections européennes ?

II. LA RÉFORME DU MODE DE SCRUTIN : DES PARAMÈTRES À PRENDRE EN COMPTE, DES OBJECTIFS À ATTEINDRE

La réforme éventuelle du mode de scrutin aux élections européennes ne peut que conduire à l'éclatement de la circonscription nationale unique, élément fondamental du mode de scrutin actuel. Dans ce cadre, un certain nombre d'éléments doivent être intégrés dans une réflexion sur ce sujet. Il est en outre nécessaire que les hypothèses alternatives soient examinées au regard d'objectifs précis.

A. DE NOMBREUX PARAMÈTRES

Une éventuelle réforme du mode de scrutin pour les élections européennes implique de prendre en considération certains aspects propres à ce type de scrutin.

1. Les contraintes constitutionnelles

En 1976, lorsque le Conseil des Communautés européennes a décidé l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct, le Président de la République a soumis au Conseil constitutionnel la décision du Conseil des Communautés, conformément à l'article 54 de la Constitution.

Celui-ci a déclaré la décision conforme à la Constitution tout en apportant la précision suivante : " considérant que l'engagement international du 20 septembre 1976 ne contient aucune stipulation fixant, pour l'élection des représentants français à l'Assemblée des Communautés européennes, des modalités de nature à remettre en cause l'indivisibilité de la République, dont le principe est réaffirmé par l'article 2 de la Constitution ; que les termes de " procédure électorale uniforme " dont il est fait mention à l'article 7 de l'acte soumis au Conseil constitutionnel ne sauraient être interprétés comme pouvant permettre qu'il soit porté atteinte à ce principe ; que de façon générale, les textes d'application de cet acte devront respecter les principes énoncés ci-dessus ainsi que tous les autres principes de valeur constitutionnelle ".

Ainsi, le Conseil constitutionnel n'a admis l'élection au suffrage universel direct des représentants français au Parlement européen que pour autant qu'une telle élection ne porte pas atteinte au principe d'indivisibilité de la République.

Ce considérant a fait l'objet de très nombreux commentaires et a suscité des interprétations divergentes de la part des spécialistes de droit constitutionnel. Ainsi, MM. L. FAVOREU et L. PHILIPP en ont déduit que " l'élection ne pourra se faire selon un mode de scrutin supposant un découpage de la France en circonscriptions grandes ou petites, et qu'en définitive, le seul mode d'élection compatible avec le principe d'indivisibilité, tel que l'interprète le Conseil constitutionnel, est l'élection des 81 représentants français à la représentation proportionnelle dans le cadre d'une circonscription unique ". (3( * ))

D'autres professeurs ont au contraire estimé que la décision du Conseil constitutionnel visait uniquement à proscrire la création de circonscriptions transnationales. Il est aujourd'hui difficile de savoir laquelle de ces deux interprétations est exacte et il subsiste une incertitude sur la conformité à la Constitution d'un mode de scrutin qui conduirait à l'éclatement de la circonscription nationale.

Il faut noter que cette décision du Conseil constitutionnel a probablement joué un rôle dans le choix du mode de scrutin actuel, comme l'a reconnu M. Christian BONNET, alors ministre de l'Intérieur, lors de la discussion de la loi du 7 juillet 1977 : " Le Gouvernement a pensé que le cadre national pourrait seul, dans un tel scrutin, respecter le principe de l'indivisibilité de la République, réaffirmé par le Conseil constitutionnel, et permettre aux élus de représenter le peuple français dans sa totalité sans que se développent des forces centrifuges sur lesquelles il me semble inutile d'insister ici ". (4( * )).

2. La perspective d'une procédure électorale uniforme

L'article 138 du Traité sur l'Union européenne prévoit la mise en oeuvre d'une procédure électorale uniforme dans l'ensemble des pays de l'Union européenne. Cette disposition était déjà inscrite dans le Traité de Rome.

Article 138 du Traité sur l'Union européenne

(...)

3. Le Parlement européen élaborera des projets en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les Etats membres.

Le Conseil, statuant à l'unanimité, après avis conforme du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent, arrêtera les dispositions dont il recommandera l'adoption par les Etats membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

Le Parlement européen est donc chargé d'élaborer des projets, le Conseil de l'Union européenne devant ensuite statuer à l'unanimité. Depuis l'entrée en vigueur du Traité de Maastricht, le Parlement européen doit en outre donner un avis conforme sur le texte envisagé par le Conseil.

Depuis l'élection du Parlement européen au suffrage universel, ce dernier a tenté à plusieurs reprises d'élaborer des textes en vue de la mise en oeuvre d'une procédure électorale uniforme.

- En 1982, le Parlement européen a adopté le projet SEITLINGER qui prévoyait la mise en place d'un système proportionnel avec circonscriptions régionales plurinominales en nombre variable et possibilité de coalition au niveau national des listes présentées dans les régions. Ce projet, qui laissait une certaine marge de manoeuvre aux Etats, n'a pu être adopté par le Conseil.

- En 1985, un autre projet a été proposé par M. BOCKLETT, mais il n'a pu franchir le passage de l'adoption par le Parlement européen.

- Enfin, en 1993, le Parlement européen a adopté une résolution présentée par M. de GUCHT. Ce projet avait pour objectif d'harmoniser les éléments fondamentaux des différents systèmes et non de créer une procédure rigoureusement identique pour chacun des Etats membres.

Le projet de GUCHT envisageait la mise en place d'un scrutin proportionnel avec répartition des sièges en tenant compte des suffrages exprimés sur l'ensemble du territoire de l'Etat membre. Le découpage éventuel en circonscriptions était laissé à l'appréciation de chaque Etat. Le projet permettait même le maintien du scrutin uninominal majoritaire, à condition que celui-ci ne soit appliqué qu'à deux tiers des sièges, le dernier tiers étant attribué à la proportionnelle. Il s'agissait donc d'orientations très générales. Néanmoins, ce projet n'a pu aboutir, faute d'accord au sein du Conseil. Il semble même que ce dernier n'ait eu que deux brefs échanges de vues sur ce sujet.

Si 14 Etats membres sur 15 ont pour l'heure opté pour la représentation proportionnelle, cela ne signifie pas que ces Etats soient d'accord sur l'ensemble des aspects du mode de scrutin. En outre, le Royaume-Uni paraît peu disposé à abandonner le mode de scrutin majoritaire.

Il semble aujourd'hui que la mise en place d'une procédure électorale uniforme ne soit pas possible avant plusieurs années. Dans ces conditions, chaque Etat reste entièrement libre de définir son mode de scrutin en fonction de ses intérêts et de ses traditions.

3. La question de la représentation des départements et territoires d'Outre-mer

Le vote des populations des territoires d'Outre-mer aux élections européennes a posé des problèmes juridiques qui pourraient resurgir si le mode de scrutin était modifié.

Les territoires d'Outre-mer n'appartiennent pas à la Communauté européenne, ils lui sont associés. Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la légitimité de leur participation aux élections européennes. Cependant, le Traité de Rome s'applique " à la République française " dont font partie les territoires d'Outre-mer en vertu de la Constitution. Les populations de ces territoires ont donc été appelées à voter pour chacune des élections au Parlement européen.

Dans un arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, le Conseil d'Etat a confirmé la légalité de la participation des ressortissants des territoires d'Outre-mer aux élections européennes.

Toutefois, la difficulté risque de resurgir si une réforme du mode de scrutin conduisait à faire éclater la circonscription nationale. En effet, la participation d'entités électoralement autonomes, n'appartenant pas au territoire de la Communauté européenne pourrait être critiquée.

Une autre difficulté se pose, autant pour les départements d'Outre-mer que pour les Territoires d'Outre-mer : l'éclatement éventuel de la circonscription nationale impose d'envisager la constitution de circonscriptions pour l'Outre-mer.

Quelle que soit l'option retenue sur le territoire métropolitain, il n'existe que peu de possibilités pour la représentation de l'Outre-mer. On peut envisager la constitution d'une circonscription unique, dans laquelle les électeurs, compte tenu de l'importance de la population, seraient appelés à désigner trois parlementaires européens. Une autre hypothèse consisterait à créer trois zones géographiques : une zone Pacifique, une zone Océan indien et une zone Amérique. Dans chacune de ces zones, les populations éliraient un représentant au Parlement européen.

Dans un cas comme dans l'autre, on peut craindre que la participation des départements et territoires d'Outre-mer aux élections européennes ne perde toute signification.

Aux dernières élections européennes, le taux de participation a été de 36% en Nouvelle-Calédonie, de 24% à La Réunion, de 23% en Polynésie française, de 17% en Martinique et de 14,5% en Guadeloupe. Si l'enjeu national venait à disparaître, au profit de circonscriptions ne correspondant à aucune réalité humaine, la participation des départements et territoires d'Outre-mer n'aurait vraisemblablement plus qu'un caractère purement formel.

En outre, le Conseil constitutionnel pourrait censurer la création de telles circonscriptions ad hoc.

4. La représentation des Français établis hors de France

La représentation des Français hors de France doit également être examinée dans l'hypothèse d'un éclatement de la circonscription nationale. Le vote dans une circonscription nationale unique présente pour eux l'avantage de la simplicité.

Pour l'avenir, si la circonscription nationale disparaissait, deux solutions pourraient être envisagées : le rattachement à l'une des circonscriptions françaises créées dans le cadre de la réforme du mode de scrutin ou la création d'une circonscription spécifique. Mais cette seconde solution se heurte au faible nombre de Français établis hors de France inscrits sur les listes électorales (196.542 lors des élections européennes de 1994).

Dans la réflexion sur le mode de scrutin, il convient désormais de tenir compte du fait que, dans le cadre de l'application des dispositions du Traité sur l'Union européenne relatives à la citoyenneté, les Français établis dans un autre pays de l'Union européenne peuvent voter dans le pays de leur résidence aux élections européennes. La mise en place d'une procédure complexe pour le vote des Français établis hors de France pourrait inciter ceux d'entre eux qui sont établis dans un pays membre de l'Union européenne à participer aux élections organisées dans ce pays.

5. La difficile question du cumul des mandats et des fonctions

Depuis de nombreuses années, le cumul des mandats et des fonctions fait l'objet de critiques. Des limites ont d'ores et déjà été apportées aux possibilités de cumuls. Le Mouvement européen a récemment mis en place une commission chargée de réfléchir à la réforme du mode de scrutin aux élections européennes et présidée par M. Jean-Claude CASANOVA (5( * )). Dans le rapport publié par cette commission, les auteurs ont demandé l'interdiction du cumul de deux mandats parlementaires ou d'un mandat parlementaire et d'une fonction exécutive dans une collectivité décentralisée.

L'objectif est louable. Le travail au Parlement européen nécessite une pleine implication du parlementaire dans les travaux des commissions et des groupes politiques et le cumul des mandats en France est souvent considéré comme responsable d'un certain absentéisme des députés français au sein de cette Assemblée.

Pour autant, on peut se demander si le remède ne serait pas pire que le mal. L'objectif de toutes les propositions de réforme du mode de scrutin aux élections européennes est le rapprochement entre l'élu et l'électeur. Un tel rapprochement n'est possible que si l'élu européen représente une réalité sur le territoire français, s'il existe véritablement aux yeux de ses électeurs.

On peut se demander si l'exercice du seul mandat de parlementaire européen est susceptible de conduire à un tel rapprochement. Il n'est pas certain qu'un changement de mode de scrutin puisse à lui seul permettre de donner au parlementaire européen un véritable ancrage. Même en envisageant la mise en place d'un scrutin majoritaire uninominal, le parlementaire européen serait élu dans des circonscriptions de près de 700.000 habitants, ce qui ne conduirait qu'à un enracinement limité.

Dans ces conditions, ne faut-il pas reconsidérer la question du cumul des mandats et des fonctions au regard de cette nécessité pour la légitimité du Parlement européen que l'élu représente quelque chose dans son pays d'origine ?

Avant l'adoption de l'Acte du 20 septembre 1976 sur l'élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel, ces représentants étaient désignés par les Parlements nationaux en leur sein. Assurément, le cumul de deux mandats parlementaires pouvait sembler être une gageure au regard des contraintes imposées par chacun de ces mandats, mais ce système présentait au moins l'avantage d'envoyer au Parlement européen des représentants bénéficiant d'un ancrage incontestable dans la vie politique nationale. Et un tel ancrage peut seul favoriser le développement de la légitimité d'une Assemblée par définition très éloignée des peuples appelés à l'élire.

La question du cumul des mandats et fonctions mérite donc une appréciation plus nuancée que celle qui est parfois portée. Quel serait l'intérêt de vouloir associer une meilleure représentation des composantes du territoire national si l'on interdisait à toutes les personnalités bénéficiant d'un ancrage au sein de ces composantes du territoire de présenter leur candidature au Parlement européen ?

Certes, il est nécessaire de prendre en compte le fait que le mandat de parlementaire européen est extrêmement contraignant, compte tenu notamment des déplacements qu'il impose. Il convient toutefois de se demander si ces contraintes temporelles ne sont pas, partiellement au moins, liées à un fonctionnement contestable de l'institution elle-même, dont les activités semblent parfois illimitées.

En tout état de cause, le problème du cumul des mandats et fonctions doit être examiné de manière très approfondie dans le cas du mandat de parlementaire européen.

B. LES OBJECTIFS D'UNE RÉFORME

Le Parlement européen présente des spécificités qui doivent être prises en compte dans la définition des objectifs d'une réforme du mode de scrutin. En l'absence de peuple européen et d'élection véritablement européenne, les élections des représentants au Parlement européen donnent lieu à des débats distincts dans chaque Etat membre. Chaque Etat est doté d'un système de partis qui lui est propre. Dans ces conditions, les élections européennes ne peuvent avoir pour objectif de constituer une majorité destinée à soutenir un gouvernement.

Deux dispositions des traités seulement évoquent la conception traditionnelle du régime parlementaire, à savoir le vote d'approbation de la Commission européenne (instauré par le Traité de Maastricht) et la possibilité de renverser la Commission européenne (disposition présente dans le Traité de Rome). Cette dernière disposition n'a jamais été utilisée avec succès.

Dans le processus décisionnel communautaire, le Parlement européen est appelé à exercer, conjointement avec le Conseil de l'Union européenne, le pouvoir législatif. Son intervention peut prendre des formes variées, allant de l'avis à la co-décision (dans ce cas, le Parlement européen dispose d'un véritable droit de veto sur les textes qui lui sont soumis). Par ailleurs, le Parlement européen est appelé à donner un avis conforme sur certains textes importants et sur des accords internationaux passés par l'Union.

En matière budgétaire, le Parlement européen dispose de pouvoirs étendus puisqu'il décide en dernier ressort sur les dépenses dites non obligatoires, qui représentent aujourd'hui plus de 50% du budget communautaire.

Dans le système décisionnel communautaire, les majorités au Parlement européen se font texte par texte après des négociations entre délégations nationales au sein de chaque groupe politique, puis, éventuellement, entre groupes politiques. Il est nécessaire de prendre en compte cette situation dans une réflexion sur la réforme du mode de scrutin.

La réforme éventuelle du mode de scrutin français pour les élections européennes devrait avoir deux objectifs essentiels :

- améliorer la défense des intérêts de la France au sein du Parlement européen ;

- donner davantage de légitimité à la construction européenne.

La réalisation de ces objectifs implique un ancrage de l'élu européen dans la vie politique nationale car le premier reproche formulé à l'encontre du Parlement européen est son éloignement des réalités du terrain. Les parlementaires européens sont trop éloignés des citoyens, n'ont, dans le système actuel, pas de compte à rendre et sont, en quelque sorte, en apesanteur. Il est incontestable qu'une meilleure assise des élus renforcerait la défense des intérêts français au sein du Parlement européen, même si les parlementaires ont d'ores et déjà de nombreux contacts avec des organisations socio-professionnelles.

En revanche, votre rapporteur n'est pas persuadé que la défense des intérêts français passe nécessairement par le regroupement des élus au sein des deux grands groupes du Parlement européen, comme cela est parfois affirmé.

De fait, deux grands groupes dominent le Parlement européen. Cela signifie-t-il que seule l'appartenance à l'un de ces deux groupes permet de jouer un rôle au sein de l'institution ? Votre rapporteur n'en est pas convaincu. L'acceptation d'un tel postulat conduirait inévitablement à défendre le scrutin majoritaire, qui seul permet une amplification des mouvements du corps électoral.

Il est clair que les travaillistes britanniques ont actuellement une influence considérable au sein du groupe du Parti des socialistes européens, mais cela tient d'abord à leur nombre (63 sur un total de 215 membres) et il est probable que leur influence ne serait guère moindre s'ils avaient constitué un groupe autonome, comme l'avaient d'ailleurs fait les conservateurs lorsque leurs représentants bénéficiaient d'un nombre de sièges comparable.

En revanche, peut-on réellement penser que la délégation française (12 députés) au sein du groupe PPE (Parti populaire européen), qui comprend 173 membres, pèserait bien davantage sur les décisions du Parlement européen si elle était renforcée par les 17 élus français siègeant au groupe UPE (Union pour l'Europe) ?

Votre rapporteur s'attachera donc à examiner les possibilités de modification du mode de scrutin français au regard des objectifs précédemment énoncés, tout en restant attentif à la nécessité d'éviter la mise en place d'un système qui, dans un but louable de rapprochement entre l'élu et l'électeur, conduirait en fait à rendre plus difficile la perception des enjeux du scrutin et conduirait mécaniquement à une participation électorale plus faible encore qu'aujourd'hui.